SALIDA DE HOGARES SUSTITUTOS: PREDICTORES E IMPLICACIONES PARA LA POLÍTICA PÚBLICA DE PROTECCIÓN DE MENORES EN PUERTO RICO. Glorimar Caraballo Correa

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1 SALIDA DE HOGARES SUSTITUTOS: PREDICTORES E IMPLICACIONES PARA LA POLÍTICA PÚBLICA DE PROTECCIÓN DE MENORES EN PUERTO RICO Glorimar Caraballo Correa Disertación doctoral sometida a la Escuela Graduada de Trabajo Social Beatriz Lassalle, Departamento de Ciencias Sociales, como parte de los requisitos para obtener el grado de doctor en filosofía con especialidad en Administración y Análisis de Políticas Sociales 20 de mayo 2019 Universidad de Puerto Rico Recinto de Río Piedras

2 Esta disertación es propiedad conjunta de la autora y de la Escuela Graduada de Trabajo Social Beatriz Lassalle de la Universidad de Puerto Rico, Recinto de Río Piedras. No podrá ser publicada en parte o en su totalidad o resumirse sin el consentimiento de la autora o de la Dirección de la Escuela Graduada de Trabajo Social.

3 Índice de Contenido CONTENIDO PÁGINA(S) LISTA DE TABLAS IV LISTA DE FIGURAS.V LISTA DE APÉNDICES...VI CERTIFICACIÓN DEL COMITÉ..VII RESUMEN...VIII DEDICATORIA.X AGRADECIMIENTOS.XI CAPÍTULO I..1 Introducción.1 Marco Teórico 12 Modelo de Análisis Estadístico..16 Objetivo General 17 Objetivos Específicos.17 Hipótesis 18 Revisión de Literatura 19 a) Factores asociados al maltrato y/o negligencia de menores y sus efectos b) Efectos asociados al maltrato y/o negligencia c) Efecto de la ubicación de menores en hogares sustitutos d) Factores asociados a salidas de los hogares sustitutos Justificación 34 Contexto Personal..37 I

4 Capítulo II..39 Método de Investigación 39 Selección de las Unidades de Investigación..43 Participantes...43 Muestra..43 Criterios de Inclusión.44 Técnicas para la Recopilación de Datos 44 Procedimiento y Análisis de los Datos..44 Análisis Estadísticos..45 Operacionalización de las variables del estudio 46 Capítulo III.52 Resultados correspondientes al objetivo 1.52 Resultados correspondientes al objetivo 2.56 Resultados correspondientes al objetivo 3.57 Resultados correspondientes al objetivo 4.59 Resultados correspondientes al objetivo 5.59 Resultados correspondientes al objetivo 6.60 Resultados correspondientes al objetivo 7.61 Resultados correspondientes al objetivo 8.62 Resultados correspondientes al objetivo 9.65 Capítulo IV.71 Discusión 71 Recomendaciones para la política pública y el Departamento de la Familia 75 II

5 Recomendaciones para la Práctica del Trabajo Social..80 Limitaciones y fortalezas del estudio.84 Referencias.87 Apéndices.105 III

6 Listado de Tablas Tabla 1. Factores de riesgo para el maltrato y/o negligencia de menores Tabla 2. Características de los menores de nuevo ingreso en el sistema de hogares sustitutos del Departamento de la Familia de Tabla 3. Características de los menores, de nuevo ingreso en el sistema de hogares sustitutos del Departamento de la Familia, que habían sido legalmente adoptados en el periodo comprendido entre el Tabla 4. Características de la población de cuidadores de los menores de nuevo ingreso en el sistema de hogares sustitutos del Departamento de la Familia de Tabla 5. Razones para la remoción del hogar de los menores de nuevo ingreso en el sistema de hogares sustitutos del Departamento de la Familia para el periodo de Tabla 6. Tiempo de estadía de los menores, de nuevo ingreso, en el sistema de hogares sustitutos del Departamento de la Familia en el periodo comprendido entre el Tabla 7. Comparación de los promedios obtenidos por las características de los menores y el tipo de salida del sistema de hogares sustitutos para el periodo comprendido entre el Tabla 8. Comparación de los promedios obtenidos por las características de los cuidadores y el tipo de salida del sistema de hogares sustitutos para el periodo comprendido entre el Tabla 9. Comparación de los promedios obtenidos por las razones de remoción de los menores y el tipo de salida del sistema de hogares sustitutos para el periodo comprendido entre el Tabla 10. Relación entre las características de los menores, de los cuidadores, las razones de remoción y el tipo de salida de los hogares sustitutos para el periodo comprendido entre el Tabla 11. Cantidad de casos en los cuales el Departamento de la Familia logró el plan de salida del menor según planificado, para los menores de nuevo ingreso, durante el periodo comprendido entre el IV

7 Listado de Figuras Figura 1: Modelo de análisis estadístico 16 V

8 Listado de Apéndices Apéndice 1: Aprobación del Comité de Protección de Sujetos Humanos en la Investigación VI

9 VII

10 Resumen Puerto Rico tiene una problemática de maltrato/negligencia. Datos del Departamento de la Familia (DFPR) para el 2015, PR ocupaba la posición número 17 entre todos los estados y territorios de EEUU en cuanto a esta problemática. La Ley para la Seguridad, Bienestar y Protección de Menores (Ley 246 de 2011) persigue el bienestar del menor, enfocado primero en mantener al menor en su ambiente familiar, pero de esto no ser posible, el mismo puede ser removido y ubicado en el sistema de hogares sustitutos. Un informe de la Annie E Casey Foundation, con datos correspondientes al año fiscal 2017, reportó para PR un total de 4,484 menores bajo la custodia del DFPR. La ubicación en este sistema presenta una serie de efectos no intencionados para los menores: niveles educativos más bajos, tasas más altas de desempleo, peores indicadores de salud, mayor probabilidad de desarrollo de trastornos mentales, incluyendo abuso y/o dependencia de alcohol y drogas ilícitas, y mayores probabilidades de incurrir en actividad criminal. En este estudio se utilizó la base de datos secundarios del Adoption and Foster Care Analysis and Reporting System para examinar los factores que mejor explican la salida de estos menores del sistema, para el periodo comprendido entre el Los datos también permitieron el desarrollo de un perfil de los menores bajo el cuidado del DFPR. Un total de 1,394 menores entraron por primera vez al sistema de hogares sustitutos en el periodo bajo estudio. La meta de salida del sistema por reunificación había sido alcanzada para el 33.2% de los menores y salida a vivir con un familiar para el 32.4% de éstos. Sólo el 10.5% de los menores había logrado salir en un año o menos y el 65.5% continuaban en el sistema. Los factores que mejor explicaron la salida del sistema fueron: VIII

11 edad del menor, composición familiar, presencia de incapacidad física/mental, razón para la remoción. Los resultados de este estudio presentan un perfil de esta población que deben ser tomados en consideración al establecer programas y políticas que respondan a las necesidades de estos menores y que logren brindar el bienestar que se persigue. Palabras Claves: remoción del hogar, cuidadores, política de protección de menores, Puerto Rico, hogares sustitutos, teoría de cambio Nota Aclaratoria: El estudio que aquí se presenta atiende una problemática que afecta tanto al género masculino como al femenino. Para uniformar el estilo de los capítulos y facilitar la lectura, se ha utilizado el género gramatical masculino como forma genérica. Esta decisión no contiene intención discriminatoria alguna. IX

12 Dedicatoria Gustavo Manuel: La educación es el arma más poderosa que puedes usar para cambiar el mundo. --- Nelson Mandela X

13 Agradecimientos Alcanzar esta meta hubiera sido imposible sin el apoyo, la empatía, la solidaridad, las risas y las exigencias de múltiples seres humanos que fueron claves en este proceso. Debo comenzar agradeciendo al centro de mi vida, mi familia. A mis padres, Jesús Caraballo y Carmen Correa. A ellos mi eterno amor y agradecimiento por encargarse de todo mientras yo completaba este proceso. Sin ustedes este caminar hubiera sido mucho más difícil. Su dedicación a nuestros cuidados, sus atenciones y sus sacrificios fueron vitales para que yo pudiera alcanzar esta meta. A mi pareja de vida, Yasser, porque este proyecto significó un gran sacrificio en términos de tiempo para disfrutar de nuestra relación. Gracias por tu amor, paciencia, apoyo, atenciones y por siempre animarme a terminar esta etapa de mi carrera profesional. A mi directora del comité de disertación, Dra. Angélica Varela Llavona. Agradezco la entereza, verticalidad, objetividad, sinceridad y apoyo en este proceso. El que fueras la directora de mi comité marcó una gran diferencia y sin lugar a dudas facilitó el que esta etapa culminara. A la Dra. Margarita Moscoso Álvarez agradezco su incondicionalidad, su persistencia, sus consejos, y el que me ayudara a ver esta meta como algo más sencillo de lo que a veces solemos pensarlo. A las doctoras Gisela Negrón Velázquez y Carmen Albizu García, sus recomendaciones y mirada crítica a mi trabajo fue clave para alcanzar el producto de calidad que se ha completado. Fue un verdadero placer trabajar bajo la mentoria de mujeres tan comprometidas, sensibles, trabajadoras, creativas y sensibles. Mi eterno agradecimiento, admiración y respeto para ustedes. A José Javier Ruiz quien sin lugar a dudas vivió conmigo este proceso y fue clave en que el mismo pudiera ser completado. Gracias por aceptar el reto y ayudarme, con tu XI

14 excelente trabajo, a completarlo. Agradezco tu compromiso, integridad, recomendaciones y por siempre estar pendiente de lo que fuera necesario para que yo pudiera dar por terminado este trabajo. A mis amigas y colegas del CIES de la Escuela Graduada de Salud Pública, ustedes saben que el tenerlas presente en este proceso permitió que esto, que parecía no terminar, en efecto tuviera su fin. Gracias por el apoyo, las atenciones, por cada palabra de aliento y por mantenerme enfocada, aún en los días más difíciles. A mis colegas del Departamento de Medicina de la Universidad de Puerto Rico, gracias porque en poco tiempo se han convertido en familia y han sabido estar presentes en este proceso. Eternamente agradecida por el apoyo, la solidaridad, la empatía, pero, sobre todo, gracias por las risas. A mi familia de la Monitoria del Caso de Educación Especial, agradezco la comprensión, el amor, la presencia, los detalles, la paciencia y las buenas vibras. Por último, pero definitivamente no menos importante, agradezco a mis compañeros del camino la Dra. Kanti Méndez (y su esposo) y el Dr. Luis Ortiz. No hay palabras que me permitan expresar el profundo agradecimiento que siente mi corazón por haberlos conocido y que ahora sean parte de mi vida. No hay palabras que me permitan expresar lo que significaron en este caminar, ustedes sin duda hicieron la diferencia. Gracias por todo y, por tanto. La Universidad de Puerto Rico ha sido el espacio que me ha permitido levantar una carrera profesional, desde el bachillerato hasta el doctorado. No puedo pasar por alto mi agradecimiento a este proyecto de país que me ha dado la oportunidad de desarrollarme como una profesional. Este espacio significa la oportunidad de desarrollo para cientos de jóvenes, que al igual que yo, un día soñamos con una carrera, mantengamos vivo este proyecto que para muchos es el único espacio para crecer. XII

15 SALIDA DE HOGARES SUSTITUTOS: PREDICTORES E IMPLICACIONES PARA LA POLÍTICA PÚBLICA DE PROTECCIÓN DE MENORES EN PUERTO RICO XIII

16 Capítulo I Introducción Nuestros niños son la raíz de nuestra sociedad, por lo que a su vez son el futuro, es deber de todos los ciudadanos el protegerlos y velar por el bienestar de ellos ( Ley 246 de 2011 proteccion y bienestar de menores, n.d., p.2) La Organización Mundial de la Salud ( OMS Maltrato de menores, 2015) define el maltrato infantil como un proceso por el cual los menores 1 de 18 años son objeto de abusos y desatención que puede presentarse como maltrato físico o psicológico, abuso sexual, desatención, negligencia, explotación comercial o de cualquier otro tipo que pueda causarle daño el menor. Los menores de edad pueden estar expuestos a eventos de maltrato dentro de su entorno familiar. Según Gelles, 1973 en un inicio se conceptualizó el maltrato como una desviación existente en los padres y/o las madres. Para este autor el maltrato era una patología clínica del cuidador. En los últimos 40 años la mirada del fenómeno de maltrato hacia menores ha ido evolucionando. En estas nuevas miradas se toman en consideración otros aspectos que pueden influir en que se desarrolle un ambiente de maltrato en el hogar y que, a su vez, pueden servir de escenario para intervenciones. Partiendo del modelo ecológico de 1 En este trabajo se utiliza el término menores para identificar a todos los niños, niñas y jóvenes menores de 18 años. Se reconoce que los profesionales del trabajo social han comenzado un proceso reflexivo sobre el uso del término menores para englobar a esta población. Según discute el Dr. De Jesús-Rosa, (2017) el uso del término menores responde a una forma de englobar, bajo el modelo capitalistaneoliberal, a una población vulnerable cuyos derechos no han sido apropiadamente atendidos. Argumenta De Jesús que, en la medida en que se permite la utilización del término menores para invisibilizar las violaciones a esta población, se acepta que esto ocurra y se acepta el modelo económico y político que lo permite. En su escrito hace un llamado a que los profesionales del trabajo social utilicen niños, niñas y jóvenes para referirnos a esta población y así se comience un proceso de rechazar la violación de los derechos de esta población que redundan en maltrato, negligencia y en algunos casos en la remoción de estos menores. 1

17 Bronfenbrenner, Garbarino (1977) desarrolló un modelo ecológico-humano, compuesto por cuatro componentes, para explicar esas conductas de maltrato hacia menores: 1) entendimiento de cómo un individuo se adapta a su entorno; 2) entender cómo la diversidad de sistemas afecta al individuo; 3) examinar la habilidad social del entorno; y 4) considerar las condiciones políticas, económicas y demográficas que influyen en el maltrato. Belsky (1993) añadió a este modelo cómo la interacción entre los distintos sistemas, como por ejemplo familia y comunidad, inciden en las conductas de maltrato. Diversas investigaciones han identificado factores que pueden precipitar conductas de maltrato hacia menores. Entre los factores que se han identificado se encuentran: pobreza (Deccio, Horner, & Wilson, 1994; B. Freisthler, 2004; Bridget Freisthler, Needell, & Gruenewald, 2005); ansiedad relacionada con el mantener un hogar, así como la inestabilidad en la vivienda (Young & Gately, 1988), herramientas disponibles para el cuido de los menores (Coulton, Korbin, Su, & Chow, 1995; Bridget Freisthler et al., 2005; Korbin, Coulton, Chard, Platt-Houston, & Su, 1998); desempleo (Zuravin, 1989); vecindarios con alta incidencia de consumo de alcohol y drogas (B. Freisthler, 2004; Bridget Freisthler et al., 2005), estructura familiar (Drake & Pandey, 1996; B. Freisthler, 2004) y apoyo social (Garbarino & Sherman, 1980; Vinson, Baldry, & Hargreaves, 1996). Aun cuando se han identificado aquellos factores que pueden estar precipitando eventos de maltrato hacia menores, Hashima & Finkelhor, (1999), experto internacional reconocido por su extenso trabajo en el área de prevención del maltrato infantil, listó una serie de elementos que son necesarios para impulsar un plan que permita eliminar el maltrato infantil. Entre los aspectos que recoge en su escrito, indica que hacen falta datos 2

18 epidemiológicos que permitan identificar geográficamente el problema de abuso infantil, conocer sus causas y observar los resultados de las iniciativas que se adoptan. En un segundo lugar indicó que se carece de estudios experimentales que permitan evaluar las nuevas prácticas adoptadas, al igual que las existentes, con el fin de poder identificar aquellas que resulten eficaces. Es en esta coyuntura que resulta relevante dar una mirada a los resultados de la política pública, adoptada en Puerto Rico, para atender eventos de maltrato hacia menores. En el caso de este estudio, se estará analizando el componente de remoción y ubicación de los menores en hogares sustitutos, lo que representa solo un componente de la Ley 246, Ley para la Seguridad, Bienestar y Protección de Menores. Puerto Rico, al igual que muchos otros países, ha desarrollado e implementado políticas orientadas a proteger a los menores. La isla ha visto muchas de sus políticas influenciadas por la relación que mantiene con Estados Unidos (EEUU). En el caso de EEUU, a lo largo del tiempo, se han aprobaron una serie de proyectos que directa o indirectamente han tenido efecto en las leyes que luego se implementaron en Puerto Rico. A continuación, se presentan las leyes creadas en Estados Unidos para atender a los menores y luego se discute cómo estas leyes fueron incorporadas en las creadas en Puerto Rico para responder al mismo fenómeno. 1) En 1974 se creó el Child Abuse Prevention and Treatment Act (Children & Bureau, 1974), con este proyecto se creó el National Center on Child Abuse and Neglect (NCCAN) que todavía hoy día se encarga de recopilar información estadística sobre los casos de maltrato y negligencia en EEUU y sus territorios. Esta información es luego utilizada para realizar investigaciones, diseñar y distribuir hojas informativas, ofrecer adiestramientos y con el fin de ayudar a dirigir la política pública. 3

19 2) En 1980 se creó el Adoption Assistance and Child Welfare Act (AACWA) (DHHS, 1980) bajo el cual se proveyó apoyo a las familias con el fin de conservar el núcleo familiar, previniendo la remoción de los menores. 3) En 1993 se creó el Omnibus Budget Reconciliation Act ( Omnibus Budget Reconciliation Act, n.d.)centrado en el desarrollo de actividades enfocadas en fortalecer a las familias brindando estrategias que previnieran la remoción del menor. 4) En 1994 entró en vigor el Multi-Ethnic Placement Act (MEPA) (s.a, 1994) que vino a eliminar aquellas políticas públicas que permitían la ubicación de menores con personas de su misma raza. La ley pretendía eliminar la discriminación por raza, color u origen en todas las agencias que recibían fondos federales. En esta ley se incluyó la identificación de hogares sustitutos y de adopción, permitiendo así la interacción entre razas en los procesos de remoción del menor. 5) En 1997 se introdujo el Adoption and Safe Families Act (ASFA) (DHHS, 1997), centrado en la protección del menor, promoviendo los procesos de adopción y hogares permanentes para los menores. Se estableció el concepto de esfuerzos razonables para alcanzar la reunificación familiar. Esta ley redujo el tiempo para terminar el derecho de los padres y/o las madres y comenzó a exigir el que se desarrollaran planes alternos de permanencia a partir de la remoción del menor de su hogar. En el caso de Puerto Rico, se fueron creando leyes a la par con estas legislaciones federales. Las leyes de protección de menores en Puerto Rico establecían las mismas garantías que las de EEUU. El país ha tenido 5 leyes que en su momento han establecido la política pública para la protección y seguridad de los menores. Estas leyes han sido: 4

20 1) La Ley 75, conocida como la Ley de Protección a Menores de 1980 (Ley de Protección a Menores Divulgación de los derechos de las personas con discapacidades en el sistema público, n.d.), atada a la Ley federal AACWA. Esta ley estaba centrada en las debidas intervenciones en caso de maltrato y/o negligencia y en la provisión del apoyo necesario a los menores y sus familiares. Fue la primera ley que se creó en el país con el fin de proteger el bienestar de los menores, y cuyo fin era la unión familiar. A partir de la aprobación de MEPA en EEUU en 1993, la Ley de Protección de Menores de Puerto Rico comenzó a sufrir enmiendas para ajustarse a esta ley federal. 2) La Ley 132 de 1993 vino a enmendar la Ley de Protección a Menores. En esta nueva ley se incluyó un protocolo, para que el entonces Departamento de Servicios Sociales, pudiera solicitar la terminación de la patria potestad a aquellos cuidadores no aptos para proteger a un menor. Otra de las enmiendas que trajo esta nueva ley lo fue la tipificación como delito grave del maltrato físico hacia los menores. 3) La Ley 342, conocida como la Ley para el Amparo de Menores en el Siglo XXI de 1999 ( LEX90000, n.d.). Con esta ley se va moviendo la política pública de una que garantizaba la reunificación familiar a una donde se comienza a garantizar el mejor bienestar del menor. Bajo esta ley el proceso de reunificación familiar está supeditado a que se garantice el derecho de los menores a estar protegidos de cualquier incidente ya sea de maltrato y/o negligencia. Se estableció un periodo de seis meses para que se lograra la reunificación familiar, limitando a este periodo el derecho del cuidador de recuperar al menor luego de este haber sido removido. 5

21 4) La Ley 177, conocida como la Ley de Bienestar y Protección Integral de la Niñez de 2003 (Leyes de Puerto Rico de 2003 en LexJuris.com, n.d.). Esta ley surge ante el reconocimiento del Estado del fracaso de la ley 342 al reconocer que no ofrecía un espacio razonable para lograr la reunificación familiar. Con esta ley el Estado perseguía la adjudicación de un proceso justo, tanto para los cuidadores como para los menores, al momento de remoción y ubicación del menor. A partir de la implementación de esta ley se comenzó a identificar y reconocer la diversidad de factores que inciden en el maltrato de menores, como lo son la pobreza y las inequidades. 5) La Ley 246, conocida como la Ley para la Seguridad, Bienestar y Protección de Menores de 2011 ( Ley 246 de 2011 proteccion y bienestar de menores, n.d.). Esta ley, vigente actualmente, tiene como propósito el garantizar el bienestar de los niños, y asegurar que se atiende con diligencia cualquier caso de maltrato contra algún menor. Esta ley, que enmendó la Ley 177 adoptada en el 2003, cuenta con un enfoque más centrado en perseguir el mejor bienestar de los menores, atendiendo situaciones de maltrato. Se establece, específicamente, como política pública del Gobierno de Puerto Rico: El asegurar el mejor interés y la protección integral de los menores y que, en el deber de asegurar ese bienestar, deben proveerse oportunidades y esfuerzos razonables que permitan preservar los vínculos familiares y comunitarios en la medida que no se perjudique al menor. Además, cuando haya sido necesaria la protección mediante la remoción, debe brindarse la oportunidad de reunificar al menor con su familia, siempre que sea en su mejor interés. Este procedimiento, de ninguna manera podrá menoscabar el bienestar del menor, que es el principio fundamental que permea las normas establecidas por esta Ley (Ley de PR 246, 2011, p. 3-4). En esta ley se establecen las obligaciones de la familia, la sociedad y el Estado, y se requiere el registro estadístico de los reportes de maltrato que reciba el personal del 6

22 Departamento de la Familia. En dicho documento se listan y definen las medidas que puede tomar el personal del Departamento de la Familia en caso de que se identifique a un menor bajo patrones de maltrato y/o negligencia. El foco central, una vez removido el menor, es la reunificación con sus cuidadores, sin embargo, en caso de que esto no sea posible, se listan otras estrategias tales como la ubicación del menor con un familiar, la ubicación en hogares sustitutos y la adopción. Para cada menor removido el Estado viene obligado a establecer un plan de servicios que permita la reunificación familiar. Según establecido en la Ley, el personal del Departamento de la Familia realizará esfuerzos razonables para lograr la reunificación familiar del menor. Sin embargo, los esfuerzos de reunificación del menor con su cuidador se detendrán si pasados los seis meses del plan de servicios, la conducta del adulto no ha cambiado o mejorado de forma tal que pueda acoger nuevamente al menor en el entorno familiar. La Ley establece que: Luego de la remoción de un menor de su hogar, cuando sea viable y se pueda garantizar la seguridad, bienestar y el mejor interés de los menores, el Departamento de la Familia hará esfuerzos razonables para reunificar al menor a la unidad familiar de donde fue removido. El personal del Departamento incorporará los recursos de apoyo de las personas, la familia y la comunidad, así como los recursos internos y externos del Departamento y otras agencias públicas y no gubernamentales, para mejorar las condiciones de vida de la familia que puedan poner en riesgo la vida y seguridad de un/a menor. En los casos en que proceda hacer esfuerzos razonables, la determinación de razonabilidad de los esfuerzos será hecha por el Tribunal, tomando en consideración si el Departamento puso a la disposición del padre o la madre o persona responsable de éste un plan de servicios que atendiera las necesidades específicas identificadas, así como la diligencia de la agencia en proveer los servicios y cualquier otro elemento que considere necesario el Tribunal. 7

23 Luego de que un menor haya sido removido de su hogar, se realizarán esfuerzos razonables para reunificar al menor con su familia por un período que no excederá de los seis (6) meses. Además, los servicios de apoyo continuarán luego de ubicado el menor de manera permanente (Ley de PR 246, 2011, p ). Estadísticas del 2015 del Departamento de la Familia, con datos correspondientes al año fiscal 2013, establecen que Puerto Rico ocupa la posición número 17 entre todos los estados y territorios de EEUU en cuanto a la problemática de maltrato y/o negligencia hacia menores de edad. Aproximadamente uno de cada 100 menores en la Isla recibió atención del Departamento de la Familia de Puerto Rico (DFPR) en el 2013 a causa de negligencia (58.9%), negligencia emocional (45.5%) y maltrato físico (28.0%) (Disdier Flores, Lugo Sabater, & Irizarry Pérez, 2015). Para el año en cuestión el DFPR recibió un total de 34,264 referidos de posible maltrato a menores de edad, lo que constituye alrededor de 38 referidos por cada 1,000 menores residentes en PR. Para 5,028 de los casos referidos el DFPR determinó que en efecto había evidencia suficiente para confirmar la existencia del maltrato, lo que representó un total de 7,847 menores víctimas de maltrato y/o negligencia durante ese año fiscal (un caso puede representar a más de un menor). Estos menores referidos y atendidos por el DFPR muchas veces terminan bajo la custodia de la agencia. Para el año fiscal 2015 el DFPR informó que tenía bajo su custodia un total de 5,998 menores de edad (Kuilan, 2015). La Administración de Familias y Niños (ADFAN) del Departamento de la Familia es la agencia responsable del bienestar de los menores del país y para ello cuenta con el Manual sobre la Intervención de Seguridad en el Manejo de Casos en el Servicio de Protección de Menores de 2013 (Vanessa, Pintado, 2013). En dicho documento se describen las normativas, estándares y procedimientos que aplican en la intervención de 8

24 seguridad de los menores, tomando en consideración la etapa en la que se encuentra cada caso, lo descrito en este Manual aplica una vez se establece que un menor no está seguro en su hogar. Según surge del documento, se siguen los siguientes pasos, que se recogen de manera general, al momento de recibir una denuncia de maltrato y/o negligencia: 1. El profesional del trabajo social del DFPR, una vez aceptado el referido, conduce una investigación para determinar si el referido en efecto sugiere peligrosidad que amenace la seguridad del menor y se establece la prontitud con la cual la Agencia debe responder a la denuncia presentada. La investigación que se lleva a cabo toma en consideración las 6 áreas del funcionamiento familiar establecido por el DFPR, a saber: a) magnitud del maltrato; b) circunstancias que rodean el maltrato; c) funcionamiento del menor en su vida diaria; d) prácticas de disciplina; e) funcionamiento del padre, madre o persona responsable; f) prácticas de crianza. 2. Si al investigar el referido, una vez recibida la denuncia, el manejador de caso encuentra peligro presente para el menor, éste es removido de su hogar y colocado en cuidado sustituto mediante custodia del Tribunal. Según se establece en el Manual (p.26) esto surge como resultado de que al investigar un referido, se tomó la decisión de que existía peligro presente (Menor no Seguro), y de que los padres rechazaron establecer un Plan de Acción Protectora (PAP), o se descartaron los diversos tipos de PAP pues ninguno era suficiente para controlar las amenazas y lo que se requería, entonces, era un Plan de Seguridad Fuera del Hogar. Esta decisión es tomada luego de determinar que el menor no está seguro y que medidas menos restrictivas o intrusivas no son posible. 3. Si el menor es removido de su hogar el manejador de caso, usualmente un profesional del trabajo social, una vez le es asignado el caso tiene un término de tiempo no mayor de 9

25 tres días laborables para hacer contacto inicial con el menor y con el padre, madre o persona responsable del menor. Se discute el Plan de Seguridad Fuera del Hogar con los cuidadores de estos menores y se ofrece seguimiento cercano, al igual que visitas supervisadas, hasta tanto se logre la meta propuesta. La reunificación del menor removido ocurre cuando se da una determinación de seguridad luego de un análisis donde el personal de DFPR, avalado por el Tribunal, concluyen que las amenazas a peligro inminente han sido eliminadas o reducidas; las capacidades protectoras del padre, madre o persona responsable han sido suficientemente desarrolladas o fortalecidas; y, el padre, madre o persona responsable está dispuesto y es capaz de aceptar un Plan de Seguridad en el Hogar y las Condiciones para el Retorno han sido logradas (Manual. p. 18). La remoción de los menores de su entorno familiar se da como un mecanismo que busca el mejor bienestar de éstos. Sin embargo, Bramlett & Blumberg (2007) y Vandivere S, Tout K, Zaslow M. & Calkins J. (2003) indican que los menores ubicados en hogares con personas que no son sus familiares, con especial énfasis en hogares sustitutos, reflejan peores indicadores en áreas de salud física, salud mental y educación. Otros autores han asociado la estancia en hogares sustitutos con mayor probabilidad de desarrollar problemas emocionales y de conducta (Conway & Li, 2012; Gibb, Abramson, & Alloy, 2004; Kortenkamp, 2002; Leathers, 2002; Orme & Buehler, 2001; Vandivere S, Tout K, Zaslow M, Calkins J, 2003). Bavier (2011), Conway & Li (2012) y Blome (1997) han asociado el cuido en hogares sustitutos con mayor probabilidad de ser suspendidos y/o fracasar en la escuela, deserción escolar, menor probabilidad de tomar cursos preparatorios para la universidad, mayor probabilidad de cambiarse con frecuencia 10

26 de escuela y menor probabilidad de contar con un cuidador que monitoree sus tareas o contribuya financieramente a la educación del menor. Otros estudios han evidenciado que los menores en hogares sustitutos son más propensos a desarrollar problemas de salud aun cuando se comparan con otros menores en desventaja, como menores recibiendo Medicaid en familias por debajo del nivel de pobreza (Bilaver, Jaudes, Koepke, & Goerge, 1999; Gibb et al., 2004; Office, 1994; Rosenbach, M., Lewis, K., & Quinn, 2000). Ante este escenario, dada la magnitud de querellas que anualmente recibe el DFPR y dado que la política pública de menores de PR persigue el mejor bienestar de éstos, resulta importante realizar un análisis de esta ley, específicamente, este trabajo se enfoca en analizar si se ha logrado alcanzar la meta de salida de hogares sustitutos en el término establecido por la Ley. El análisis de políticas, enfocado en la teoría de cambio, tiene entre sus objetivos el ayudar a identificar las áreas de oportunidad que tiene la política y que se pueda atender con el fin ulterior de alcanzar los objetivos propuestos en la misma. El estudio que aquí se propone busca identificar, mediante la utilización de análisis cuantitativos, los factores que mejor explican la salida de los menores de los hogares sustitutos con el fin de tener un perfil más claro de esas características de los cuidadores y del menor, que puedan estar asociados una salida exitosa de este escenario. Para el estudio aquí propuesto se utilizaron datos secundarios de una base de datos nacional que recoge información, no identificable, para todos los menores que han sido removidos de sus hogares por recomendación del personal del Departamento de la Familia de Puerto Rico. Los datos utilizados fueron reportados por año fiscal, el cual corre del 1ro de julio al 30 de junio para cada año bajo observación. Se utilizaron los 11

27 datos específicos de menores que entraron al sistema de hogares sustitutos del DFPR en el periodo comprendido entre el 2011 al 2014, dando oportunidad para observar los datos de los menores en el sistema por lo menos durante un año. Esto significa que se utilizaron datos del 2015 para contar con un año de observación de los menores que ingresaron en el Este estudio utiliza como marco teórico la teoría de cambio para realizar un análisis del componente de la política pública de protección de menores de Puerto Rico enfocada en la salida de hogares sustitutos. A continuación, se discute esta teoría y su relevancia al estudio que se plantea. Marco Teórico La teoría de cambio, un acercamiento que se desprende de la teoría crítica, cuenta con una mirada social nacida en los años 70 enfocada en determinar cómo ocurrían los cambios. Para esa época surge el reconocimiento de que el crecimiento económico llevaría a diferencias mayores entre la clase rica y la pobre por lo que comienzan a surgir proyectos para los cuales no se podía percibir cambio alguno. El educador Pablo Freire fue una de las primeras personas en utilizar el concepto de teoría de cambio para determinar el impacto de diversas estrategias en la identificación de las causas de la pobreza y las formas más efectivas para reducirla. Por otro lado, una nueva mirada a la teoría de cambio emerge a mediados de 1990 de los campos de la evaluación y de teoría de programas como una forma alterna para analizar las teorías que motivan el desarrollo de programas y las iniciativas de cambio social y político. Popularizada por Carol Weiss, la teoría de cambio explica tanto los pequeños pasos que conducen a alcanzar la meta a largo plazo que se propone, así como las conexiones entre las actividades y los resultados que ocurren a lo largo del proceso (J. P. Connell & Roundtable on Comprehensive 12

28 Community Initiatives for Children and Families. Steering Committee on Evaluation., 1995). Esta teoría plantea un proceso continuo de reflexión que explora los cambios, cómo ocurren, y lo que esto significa en un contexto, un sector o para un grupo de personas en particular ( Theory of Change in Rwanda Rwanda Save the Children, n.d.). Provee un modelo sobre el cual trabajar para ir probando hipótesis sobre los supuestos que permitan establecer las acciones que mejor se aproximan al resultado deseado (Taplin, D.H. & Helene, 2012). Es un tipo específico de metodología para la planificación, participación y evaluación que usualmente se utiliza en sectores filantrópicos, sin fines de lucro y del gobierno, con el fin de promover cambios sociales. Es esencialmente una descripción comprensiva e ilustrada de cómo y por qué un cambio deseado se espera que ocurra en un contexto en particular. Esta teoría se enfoca en hacer un mapa donde se complete información que falte entre lo que un programa/iniciativa/política hace y cómo eso lleva a alcanzar el objetivo deseado (Center for Theory of Change, n.d.). En términos sencillos, este tipo de teoría observa cómo implementar X (una política, una intervención, un programa) lleva a alcanzar Y (metas, objetivos, cambios). La metodología que se utiliza para aplicar este tipo de teoría es el identificar primero la meta deseada a largo plazo y trabajar hacia atrás para identificar los resultados y cuán distantes están de que se logre el objetivo trazado (Center for Theory of Change, n.d.). El articular una teoría de cambio ofrece una imagen más clara de los resultados intencionados desde la acción y explica cómo las actividades programadas se conectan con los resultados. Entiéndase que, una teoría de cambio bien articulada representa una hipótesis que puede ser medida en términos de cómo las actividades planificadas 13

29 contribuyen a alcanzar los resultados esperados para ese programa, intervención o política. Por tanto, es una herramienta que puede ser utilizada para explicar y articular la conexión lógica que debe haber entre un resultado a corto plazo y aquel a largo plazo (CARE International UK, 2012). Se puede utilizar para diseñar, monitorear y evaluar iniciativas de cambio social, como lo es la política de bienestar de menores y su deseo de ofrecer el mejor bienestar a aquellos menores que han sido víctimas de maltrato y/o negligencia. Este estudio propone el análisis de la Ley para la Seguridad, Bienestar y Protección de Menores de Puerto Rico (Ley 246), en específico el componente de salida de hogares sustitutos. Esta ley es clara en su objetivo de proveer las garantías necesarias para que los menores del país puedan desarrollarse bajo el mejor bienestar posible. La ley 246 reconoce que hay menores que sufren experiencias de maltrato y/o negligencia y en que algunas de esas instancias, es necesaria la intervención del estado. La respuesta del estado, ante patrones evidenciados de maltrato y/o negligencia puede llegar a ser la remoción del menor de su entorno familiar. Sin embargo, la política pública también reconoce la importancia de no abandonar el enfoque de hacer esfuerzos razonables para mantener la familia unida por el rol que dicha institución tiene para el desarrollo articulado de la sociedad (Ley 246, pp. 1). Se desprende de la Ley 246 que la teoría que la sustenta es la siguiente: a) los menores en Puerto Rico pueden ser víctimas de maltrato y/o negligencia; b) ante un patrón de maltrato y/o negligencia el Estado viene obligado a intervenir y determinar si existe evidencia que sostenga dicho patrón; c) de ser un patrón que representa riesgo y afecta el bienestar del menor, el Estado removerá al menor de su entorno familiar, ante la ausencia 14

30 de otras alternativas como la de ir a vivir con un familiar; d) si está en el mejor interés y bienestar del menor, el Estado desarrollará un plan, no mayor de 6 meses, para reunificar a el menor con su cuidador y; e) en los casos donde la reunificación no está en el mejor bienestar del menor, el estado utilizará la opción de hogares sustitutos con el objetivo de procurar la estabilidad, seguridad y bienestar de los menores bajo su custodia (Ley 246, p. 29) hasta tanto se logre la adopción del menor, si así lo entiende apropiado el Tribunal a partir de las recomendaciones que ofrece el personal del Departamento de la Familia. Con este procedimiento el Estado entiende que se atiende el bienestar de los menores que han sido víctimas de maltrato y/o negligencia. La teoría de cambio entonces sirve como herramienta para ayudar a determinar si en efecto la política pública adoptada por el estado está alcanzado su meta de reunificar a los menores bajo su custodia o en su defecto, ubica a esos menores en hogares sustitutos. Bajo esta teoría también se pueden explorar aquellos factores que facilitan la salida de los menores de los hogares sustitutos en los que fueron ubicados provisionalmente mientras se identificaba para ellos un hogar que provea estabilidad, seguridad y bienestar permanente. Con este fin en mente, este estudio parte del modelo de análisis estadístico que se presenta a continuación, donde se evalúan los objetivos generales y específicos propuestos en esta investigación. Se incluye dentro del modelo una serie de cajas que agrupan los factores asociados a los menores, los asociados a los cuidadores, las razones para la remoción y el número de hogares sustitutos en los que han estado los menores. Se analizará entonces la relación de estos factores con tres tipos de salida de los hogares sustitutos: reunificación, vivir con algún familiar o estadía prolongada en el sistema de hogares sustitutos. 15

31 Figura 1: Modelo de Análisis Estadístico Características del Menor: Sexo Edad Impedimento diagnosticado Incapacidad Física Inestabilidad Emocional Retardación Mental Impedimento visual o auditivo Otra Condición Médica Características del Cuidador Composición Familiar Presencia o ausencia de abuso de alcohol Presencia o ausencia de abuso de drogas Razón para la Remoción Abuso Físico Abuso Sexual Negligencia Discapacidad del Menor Problema de Conducta del Menor Muerte del Padre o Madre Encarcelación del Padre o Madre Inhabilidad del Cuidador para Atender al Menor Abandono Entrega de los derechos Vivienda Inadecuada Tipo de Salida del Hogar Sustituto Reunificación con el Cuidador Salida a Vivir con un Familiar Long-term Foster care Hogar Sustituto # de hogares sustitutos en los que estuvo ubicado el menor 16

32 El modelo de análisis estadístico presentado en la Figura 1 evalúa, desde una teoría de cambio, los objetivos generales y específicos propuestos en este estudio. Objetivo General Este estudio tuvo como objetivo principal el identificar los factores que mejor explican el tipo de salida de hogares sustitutos de menores en el sistema del Departamento de la Familia en el periodo comprendido entre el 2011 al Objetivos Específicos: Este estudio tuvo como objetivos específicos: 1. Describir la población de menores de nuevo ingreso en el sistema de hogares sustitutos del Departamento de la Familia desde el Describir la población de cuidadores de los menores de nuevo ingreso en el sistema de hogares sustitutos del Departamento de la Familia durante el periodo comprendido entre el Determinar las razones por las cuales los menores fueron removidos de sus hogares y ubicados en el sistema de hogares sustitutos para el periodo comprendido entre el Determinar el tiempo que tardó un menor de nuevo ingreso en salir del sistema de hogares sustitutos para el periodo comprendido entre el Determinar la cantidad de hogares sustitutos en los que han estado ubicados los menores en el sistema de hogares sustitutos durante el periodo comprendido entre el Explorar la relación entre las características de los menores y el tipo de salida de los hogares sustitutos para el periodo comprendido entre el

33 7. Explorar la relación entre las características de los cuidadores y el tipo de salida de los hogares sustitutos de los menores para el periodo comprendido entre el Explorar la relación entre las razones para la remoción de los menores y el tipo de salida de los hogares sustitutos para el periodo comprendido entre el Examinar la relación entre las características de los menores, de los cuidadores, las razones de remoción y el tipo de salida de los hogares sustitutos para el periodo comprendido entre el Hipótesis: Las hipótesis planteadas en esta investigación fueron las siguientes: 1. Los menores más jóvenes en edad tendrán una mayor posibilidad de salir del sistema de hogares sustitutos. 2. Los menores que no presenten algún impedimento físico tendrán una mayor posibilidad de salir de salir del sistema de hogares sustitutos. 3. Los menores que no presenten inestabilidad emocional tendrán una mayor posibilidad de salir del sistema de hogares sustitutos. 4. Los menores en hogares donde se presentan dos cuidadores tendrán una mayor posibilidad de salir del sistema de hogares sustitutos. 5. Los menores cuyos cuidadores no presentan abuso de alcohol tendrán una mayor posibilidad de salir del sistema de hogares sustitutos. 6. Los menores cuyos cuidadores no presentan abuso de drogas tendrán una mayor posibilidad de salir del sistema de hogares sustitutos. 7. Los menores removidos por negligencia tendrán mayor posibilidad de salir del sistema de hogares sustitutos. 18

34 Revisión de Literatura Factores asociados al maltrato y/o negligencia de menores El Centro para Control de Enfermedades y Prevención (Child Welfare Information Gateway, 2013) del Departamento de Salud de EE.UU. ha identificado una serie de factores que se han asociado a patrones de maltrato y/o negligencia. Estos factores, que se presentan en la Tabla 1, se agrupan en tres niveles: 1) aquellos provenientes de los padres o cuidadores donde se recogen situaciones tales como cuidadores que habían sido víctimas de maltrato mientras crecían, baja escolaridad, bajo ingreso económico, presencia de uso problemático de alcohol y drogas, trastornos mentales como la depresión; 2) factores asociados a la familia con especial énfasis en el aislamiento social, desorganización familiar, violencia de pareja y pobre relaciones entre el menor y sus cuidadores; 3) aquellos factores asociados con la comunidad tales como el nivel de violencia comunitario y altas concentraciones de pobreza, empleo, vivienda inestable. Tabla 1. Factores de riesgo para el maltrato y/o negligencia de menores Asociados a padres o cuidadores Padres que fueron víctimas de maltrato en su familia de origen Padres jóvenes con baja escolaridad, bajo ingreso Uso problemático de alcohol y otras drogas y condiciones mentales incluyendo depresión Asociados a la familia Aislamiento social Desorganización familiar, disolución, violencia incluyendo violencia de pareja Crianza bajo estresores, pobres relaciones entre padres e hijos 19 Asociados a la comunidad Nivel de violencia en comunidad Concentración de desventajas sociales en la comunidad (pobreza, desempleo, inestabilidad de vivienda, alta concentración de comercios con venta de alcohol, pobres conexiones sociales)

35 Asociados a padres o cuidadores Padre o madre criando solos Cuidadores transitorios en el hogar sin vínculo biológico (pareja del padre o de la madre) Asociados a la familia Asociados a la comunidad Otra fuente de datos que informa sobre la prevalencia de factores de riesgo para el maltrato que experimentan jóvenes puertorriqueños son los resultados de una encuesta que la Administración de Salud Mental y Contra la Adicción (ASSMCA) realiza con cierta periodicidad en una muestra representativa de jóvenes escolares en Puerto Rico (Colón, Moscoso Álvarez, Reyes Pulliza, & Rodríguez Figueroa, 2013). La Consulta Juvenil es un estudio epidemiológico cuyo objetivo es monitorear periódicamente el uso de substancias y otras conductas de riesgo entre los jóvenes escolares, y sus factores de riesgo y protección. Este estudio presenta datos representativos de los estudiantes de escuela intermedia y superior de todas las escuelas públicas y privadas de Puerto Rico. Consulta Juvenil explora factores protectivos y de riesgo de incurrir en conducta no saludable, incluyendo percepciones de los jóvenes sobre funcionalidad familiar. La literatura científica ha asociado el maltrato y/o negligencia con bajo aprovechamiento escolar y con deserción escolar. Al evaluar los factores asociados a la escuela se informa que 10.5% de los jóvenes presentaron ausentismo escolar y solo un 67.6% había logrado un buen ajuste escolar. Al mirar los factores asociados a la familia, se desprende de los datos que 13.2% de los jóvenes reportaron vivir en un ambiente familiar conflictivo, 6.7% informó uso de drogas en su familia, 48.7% informó uso de alcohol en su familia, 20

36 mientras que solo el 33.6% de los jóvenes reportó apego a sus padres y 42.6% el sentir que sus familiares lo supervisaban. Efectos asociados al maltrato y/o negligencia de menores Investigaciones científicas han demostrado que el maltrato y/o negligencia en menores de edad produce efectos a corto y largo plazo, y muchos de éstos pueden acompañar al menor durante toda su vida (Fang, Brown, Florence, & Mercy, 2012; Silverman, Reinherz, & Giaconia, 1996). Esos efectos impactan áreas del desarrollo físico, psicológico, cognitivo, conductual y social. La presencia de trastornos emocionales en estos niños y adolescentes que no son propiamente identificados y tratados, aumenta la probabilidad de tener problemas de salud significativos en la adultez y limita ampliamente su habilidad para convertirse en miembros productivos de la sociedad (Wu et al., 2006). Los menores que han sido víctimas de maltrato y/o negligencia desde pequeños tienen una mayor probabilidad de experimentar problemas de apego inseguro y desorganizado. Esto a su vez provoca que ante situaciones difíciles estos menores proyecten conductas que denotan ansiedad y coraje (Streeck-Fischer & van der Kolk, 2000). Estos menores desde temprana edad ven afectada su capacidad para comunicarse e interaccionar con otras personas, así como su capacidad para establecer relaciones saludables a lo largo de su vida (Bacon & Richardson, 2001). A nivel psicológico, el trauma ocasionado por los eventos de maltrato y/o negligencia tienen efectos en el desarrollo del cerebro, aumentando el riesgo de condiciones psicológicas. Una serie de investigaciones han asociado el maltrato y/o negligencia con estrés post-traumático (Gilbert et al., 2009; Schore, 2002). Estas investigaciones también señalan que el haber estado expuesto a 21

37 experiencias traumáticas puede afectar la capacidad del menor de integrar información sensorial, emocional y cognitiva, ocasionado que ante situaciones estresantes respondan sobre reaccionando (Perry, 2001; Streeck-Fischer & van der Kolk, 2000). Los menores víctimas de maltrato y/o negligencia, a nivel conductual, pueden expresar: tristeza, soledad, depresión, agresividad e hiperactividad (Mills, 2004), mientras que algunos desarrollan conducta sexual riesgosa (B. Corby, 2006; Brian. Corby, Shemmings, & Wilkins, 2012; Merrick, Litrownik, Everson, & Cox, 2008). Las conductas relacionadas con la salud mental de estos jóvenes también han sido reportadas por la literatura científica. Los trastornos mentales como la depresión y la ansiedad han sido consistentemente reportados como uno de los efectos más marcados del maltrato y/o negligencia (Brown, Cohen, Johnson, & Smailes, 1999; Gilbert et al., 2009; Harkness & Lumley, 2008). El maltrato y/o negligencia duplica el riesgo de intento suicida entre jóvenes (Brodsky & Stanley, 2008), a la vez que aumenta las probabilidades de uso de drogas en esta población (Fergusson, Horwood, & Lynskey, 1997). Otros de los efectos en menores de edad son: 1) desórdenes alimentarios (Brewerton, 2007), 2) embarazo en la adolescencia (Fergusson et al., 1997; Mendes & Badal, 2006), 3) inestabilidad en el hogar o vivir en la calle (Chamberlain & MacKenzie, 2008), y 4) desempleo en la adultez (Lamont, 2010). Estos menores presentan un mayor riesgo de desarrollar conducta agresiva y violenta durante la adolescencia (Gilbert et al., 2009). Se ha reportado que el maltrato y/o negligencia es de los mayores predictores de violencia juvenil y conducta criminal (Maas, Herrenkohl, & Sousa, 2008). Un estudio financiado por el Instituto Nacional de Justicia de Estados Unidos (NIJ, por su siglas en inglés) demostró que los menores que habían 22