QUÉ ES EL PRESUPUESTO?

Transcripción

1 CAPÍTULO II. QUÉ ES EL PRESUPUESTO? Entre las diferentes definiciones sobre el presupuesto, la Real Academia Española indica que éste es la cantidad de dinero calculado para hacer frente a los gastos generales de la vida cotidiana. Asimismo, indica que es el propósito formado por el entendimiento y aceptado por la voluntad. 53 Ahora, cuando hablamos del presupuesto gubernamental, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público indica que éste es una estimación financiera anticipada, anual de los egresos e ingresos necesarios del Sector Público Federal, para cumplir con las metas de los programas establecidos. Asimismo, constituye el instrumento operativo básico que expresa las decisiones en materia de política y de planeación. 54 Por lo tanto, es una estimación que pretende cumplir metas, y muestra el camino de las acciones económicas y sociales que el gobierno seguirá. Esta estimación financiera se expresa en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). El PEF es el documento jurídico, contable y de política económica, aprobado por la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión a iniciativa del Presidente de la República, en el cual se consignan el gasto público, de acuerdo con su naturaleza y cuantía, que deben realizar el sector central y el sector paraestatal de control directo, en el desempeño de sus funciones en un ejercicio fiscal. 55 De acuerdo con el Artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal. 56 Cabe indicar que la programación y presupuestación anual 53 En 54 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Glosario de términos más usuales de la Administración Pública Federal, SHCP, Subsecretaría de Egresos, México, Ibídem. 56 Fracción IV del Artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

2 52 C E D R S S A del gasto público, se realizará con apoyo en los proyectos que elaboren las dependencias y entidades. 57 La aprobación del presupuesto se realiza una vez que las diferentes comisiones de la Cámara de Diputados han analizado el Proyecto de Presupuesto que el Ejecutivo propone. En particular, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en su Artículo 42, fracción VIII, indica que en el caso del Presupuesto de Egresos la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados deberá establecer mecanismo de participación de las Comisiones Ordinarias en el examen y discusión del presupuesto por sectores. Los legisladores de dichas comisiones deberán tomar en cuenta en sus consideraciones y propuesta la disponibilidad de recursos, así como la evaluación de los programas y proyectos y las medidas que podrán impulsar el logro de los objetivos y metas anuales. 58 Es importante indicar que en el PEF se encuentran contenidos (implícitamente) los recursos que el gobierno recauda de la población, y el destino de los mismos. Es decir, los ciudadanos pueden ver en qué se emplean los recursos que han pagado por medio de impuestos. En teoría, al realizar sus contribuciones, los ciudadanos deberían en parte, ser retribuidos a través de los diferentes programas gubernamentales con servicios, bienes, recursos, entre otros. En síntesis, el presupuesto está compuesto por recursos que se extraen de la sociedad. 59 Este hecho se corrobora al analizar la Ley de Ingresos de la Federación. En 2007, el 66% de los ingresos del Gobierno Federal, provenían de los impuestos recaudados de los contribuyentes; y para 2008, éste se incrementó hasta el 69 por ciento. 60 Así, una parte muy importante de los ingresos son obtenidos directamente de los ciudadanos. El resto corresponde a los ingresos del petróleo; de la venta de bienes y servicios de las empresas y organismos públicos; de las contribuciones de trabajadores y patrones al sistema de seguridad social; y del financiamiento que contrata Artículo 25 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, publicada en el Diario Oficial de la Federación, 1 de octubre de Fracción VIII, inciso f, del Artículo 42 de Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de octubre de Juan Pablo Guerrero y Mariana López, Manual sobre la clasificación funcional del gasto público, Centro de Investigación y Docencia Económica, A. C., México, Ley de Ingresos de la Federación para los ejercicios fiscales 2007 y Presupuesto de Egresos de la Federación,

3 A Por esto, se indica que los presupuestos determinan el acceso de las ciudadanas y ciudadanos a los bienes, los recursos y los servicios, mientras que las asignaciones de los recursos presupuestarios permiten conocer las prioridades del gobierno. Éstos no son neutros, pues afectan de forma diferente a mujeres y hombres, en función de los roles sociales que se les asignan. 62 El presupuesto gubernamental evidencia en qué se gastarán los recursos de la población; además de las prioridades de gasto, y con esto la política seguida por la Administración Pública Federal. Es decir, es un tema complejo debido a que implica las acciones seguidas por el Gobierno Federal con los habitantes del país, quienes como ha sido indicado aportan en parte los recursos con los que se financian los diferentes rubros contenidos en el PEF. Importante señalar que el PEF ha venido experimentando cambios, debido a que diferentes sectores de la sociedad han demandado una mayor transparencia. Entre ellos, las mujeres han trabajado para que en el presupuesto se evidencie cuántos recursos se destinan a ellas. 63 Asimismo, poco a poco también se ha solicitado esclarecer qué proporción del presupuesto se dirige a los jóvenes y a los adultos mayores. Aunado a ellos, igualmente ha sido una demanda la de desagregar el presupuesto en materia indígena. Esta última, incluso ya había sido presentada como Iniciativa en la Cámara de Diputados. 64 Estas demandas han venido realizándose a partir de 1997, año en que por primera vez (desde 1929) ningún partido alcanzó la mayoría en la Cámara de Diputados, y el Partido Revolucionario Institucional (PRI) dejó de tener el control casi absoluto del Congreso. Esto ha abierto la posibilidad de negociación y acuerdos en materia presupuestal. Al respecto, algunos análisis sobre la política presupuestaria a partir de este año indican que la llegada del primer gobierno sin mayoría legislativa redefinió la manera como se discute y aprueba el Proyecto de Egresos de la Federación (PEF) en México. 62 Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres, Cámara de Diputados, H. Congreso de la Unión, 63 Al respecto puede consultarse: Foro por la Equidad y Transparencia en los Presupuestos Públicos celebrado el 14 de noviembre de 2001 en la Cámara de Diputados; María de la Concepción Vallarta Vázquez, La transparencia: un requisito para el análisis de presupuesto con enfoque de género, mimeo. 64 Esta iniciativa fue presentada el 26 de abril de 2007.

4 54 C E D R S S A Anteriormente, en un escenario sin competencia política y sin pluralidad en la Cámara, la revisión y aprobación del presupuesto se mantuvo en un estado de trámite constitucional, donde la propuesta presidencial era aprobada sin ninguna modificación significativa. A partir de la conformación de la LVII Legislatura en 1997, la Cámara de Diputados ha ejercido la facultad que le confiere la Constitución, y ha realizado modificaciones importantes al PEF enviado por el Ejecutivo. 65 En este marco, para el año 2008 se incluyeron por primera vez en el PEF dos anexos (Presupuesto para mujeres y la igualdad de género; y Erogaciones para atender a la población indígena) en donde se desagregan los recursos dirigidos a estos grupos. Esto ha sido el logro de la negociación surgida a partir de las demandas de diferentes sectores EL PRESUPUESTO EN MATERIA INDÍGENA El presupuesto en materia indígena, son las erogaciones que realiza el Gobierno Federal para atender a la población y comunidades indígenas. Es uno de los destinos a los que el gobierno dirige los recursos recaudados mediante las contribuciones. Pero, además, deja ver las prioridades de gasto y la política gubernamental seguida hacia los pueblos originarios del país. Antes de la creación de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), la entidad responsable de atender a estos pueblos era el Instituto Nacional Indigenista (INI). De acuerdo con la Ley de su creación, 66 diferentes dependencias gubernamentales debían dirigir una parte de su presupuesto al plan de trabajo del INI, sin embargo, esto no se contabilizaba. Únicamente se registraba el presupuesto del Institutito. Hasta el año 2003, el INI se ubicaba como una entidad paraestatal y organismo público descentralizado de la Secretaría de Desarrollo Social (Ramo 20). En esta Secretaría se presupuestaba lo relacionado con las erogaciones dirigidas a los pueblos indígenas. A partir del año 2004, con la 65 Laura Sour, Irma Ortega y Sergio San Sebastián, Política presupuestaria durante la transición a la democracia en México: , CIDE, noviembre de Sobre el tema, también puede consultarse a Gutiérrez, Lujambio y Valdés, El proceso presupuestario y las relaciones entre los órganos de poder, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Esto se verá con más detalle en las páginas siguientes.

5 A transformación del INI en CDI, esta entidad aparece como un organismo público descentralizado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (Ramo 06). Es importante indicar que las erogaciones para pueblos indígenas no se incluían en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). 67 Éstas se integraban en el PEF por ramos administrativos. Para consultar el presupuesto dirigido al INI, era necesario recurrir a las entidades paraestatales y organismos públicos descentralizados de la Secretaría de Desarrollo Social. En éste se agregaba el gasto programable (contemplaba el programa para el desarrollo de los pueblos indígenas) y no programable; así como el gasto corriente y el gasto de capital. No obstante, con la reforma constitucional de 2001 en materia de derechos y cultura indígenas, resultado de un amplio proceso de movilización social e indígena, 68 se establece en el apartado B del Artículo 2 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, las legislaturas de las entidades federativas y los ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán las partidas específicas destinadas al cumplimiento de estas obligaciones [entre éstas, el desarrollo de pueblos y comunidades indígenas] en los presupuestos de egresos que aprueben. 69 A partir del año 2002 se incluye en el Decreto de PEF, el monto total de las erogaciones para atender a la población indígena, el cual fue integrado un año después (2003) en un anexo específico. Al respecto, es importante recordar que en el año 2008, como un hecho trascendente, se incluye por primera ocasión el desglose de estas erogaciones. En los años previos, sólo se integraban algunas partidas etiquetadas en materia indígena, que no mostraban el destino de las erogaciones totales. 67 Al respecto abundaremos más adelante, en las páginas siguientes. 68 Recuérdese que en 2001, el Ejército Zapatista de Liberación Nacional encabezó una amplia movilización indígena, la Marcha del Color de la Tierra, en donde estuvieron involucrados miles de indígenas pertenecientes a diferentes expresiones del movimiento indígena. Una vez aprobada la reforma, diversas voces del movimiento, expresaron su inconformidad por la misma. 69 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

6 56 C E D R S S A Actualmente, el presupuesto en materia indígena (que se anexa en el Decreto de PEF) está integrado por los programas y el monto de recursos que las diferentes secretarías y dependencias gubernamentales destinan a la atención de la población y comunidades indígenas, lo cual constituye un avance. Al respecto, presentamos los dos siguientes cuadros. El primero de ellos, incluye los datos de cada una de las dependencias gubernamentales; y el segundo, es un ejemplo del desglose. Cuadro 23 Erogaciones para atender a la población indígena 2008 (Millones de pesos) Dependencia Erogaciones (Millones de pesos) Hacienda y Crédito Público (CDI) 7,330.4 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 1,821.2 Comunicaciones y Transportes Economía Educación Pública 4,716.6 Salud 1,998.8 Reforma Agraria Medio Ambiente y Recursos Naturales CNA Aportaciones a Seguridad Social 1,758.0 Desarrollo Social 6,284.4 Aportaciones Federales para Entidades y Municipios 4,915.6 Total 31,024.7 FUENTE: Decreto de PEF 2008.

7 A Cuadro 24 Erogaciones para atender a la población indígena 2008 Ejemplo de Desarrollo Social (Millones de pesos) Total de las erogciones (Millones de pesos) Desarrollo Social 6,284.4 Abasto Social de Leche, LICONSA 8.5 Abasto Rural, DICONSA Coinversión Social, INDESOL 15.0 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 4,425.8 Programa de Empleo Temporal 82.8 Jornaleros Agrícolas 69.1 Programa de Guarderías y estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras 72.1 Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Tu Casa Vivienda Rural 24.5 Desarrollo Local (Microrregiones), SEDESOL x 1 para Migrantes 13.5 Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías (FONART) 24.9 FUENTE: Decreto PEF Nota: No incluye el total de las dependencias gubernamentales. Al igual que el presupuesto general, el dirigido a los pueblos indígenas, es enviado por el Ejecutivo. Una vez que éste llega a la Cámara de Diputados, diversas comisiones, y en particular la de Asuntos Indígenas, realizan un proceso de revisión, análisis y discusión del proyecto. En este proceso se ha logrado incrementar los recursos propuestos por el Ejecutivo, como ocurrió en el presupuesto de 2007 cuando mediante la negociación se consiguió un aumento de cerca de dos mil millones de pesos para la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Esto muestra que a pesar de que el Ejecutivo envía un Proyecto, el Congreso ha tenido la posibilidad de incidir en el mismo. Recuérdese que esto se debe a la pluralidad que hoy se vive en la Cámara. En el siguiente apartado se analiza el tema presupuestal en las dos leyes que han regido a las instituciones nacionales responsables de los pueblos indígenas, primero el INI y después la CDI.

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