Padrón municipal e inmigración

Transcripción

1 Padrón municipal e inmigración SÍNTESIS NORMATIVA A menudo, el municipio se califica como la administración pública más próxima a los ciudadanos ya que, en efecto, éste es el ámbito en el cual se producen principalmente las relaciones entre los ciudadanos y la administración. Así, uno de los elementos esenciales de todo municipio es, precisamente, su población. Desde esta perspectiva, la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 (en lo sucesivo LBRL) establece que el padrón municipal de habitantes es el registro administrativo en el que, necesariamente, tienen que constar todos los residentes de un determinado municipio y le atribuye una triple finalidad. En primer lugar, determinar la población del municipio ya que, según el artículo 15 de la LBRL, toda persona residente en España está obligada a inscribirse. Gracias a esta obligatoriedad, el padrón se convierte en un registro estadístico de gran utilidad a la hora de programar los servicios públicos o de elaborar el censo electoral y otras estadísticas de uso oficial. La obligación de empadronarse también afecta a todos los extranjeros con independencia de su situación administrativa, si bien se prevé que su inscripción en el padrón municipal no constituirá prueba de la residencia legal en España ni les atribuirá ninguno derecho que no los confiera la legislación vigente. Al margen de esta función meramente estadística, la inscripción al padrón municipal de habitantes cumple otra finalidad muy importante: es requisito indispensable para adquirir la condición de vecino de un determinado municipio y por lo tanto, para el reconocimiento de los derechos y deberes propios de esta condición (art. 18 LBRL). En este sentido, la Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero incorporó una novedad muy importante a nuestro ordenamiento: la posibilidad de que los inmigrantes inscritos en el padrón municipal accedieran a determinados derechos como la sanidad, la vivienda o la asistencia jurídica. Estos derechos están reconocidos, incluso, para aquellos extranjeros en situación administrativa irregular en España, siempre y cuando estén empadronados en alguna localidad. A pesar del carácter positivo e integrador de estas medidas, las sucesivas reformas legislativas han ido reduciendo su importancia como vía para que los inmigrantes lleguen a tener determinados derechos, manteniéndose únicamente el derecho a la asistencia sanitaria. 1

2 En tercer lugar, el padrón municipal también sirve para acreditar la residencia y el domicilio habitual de una persona en España. Así, los datos del padrón pueden ser un requisito determinante para acreditar que, efectivamente, se lleva residiendo legalmente en España durante 5 años, paso necesario para obtener el permiso de residencia permanente. Pero, sobre todo, los datos del padrón pueden tener un papel muy importante cuando es preciso acreditar el arraigo de un inmigrante y permitirle -especialmente si se encuentra en situación de irregularidad - regularizar su situación dentro del territorio nacional. En este sentido, el artículo 45.2 del Reglamento de la Ley de Extranjería prevé que se podrá conceder una autorización de residencia temporal por razones de arraigo a los extranjeros que acrediten la permanencia continuada en España durante un periodo mínimo de tres años y, entre otros, presenten un informe -emitido por el ayuntamiento en el que tengan su domicilio habitual- que acredite su inserción social. Es importante remarcar que el artículo 45.2 del Reglamento de la Ley de Extranjería no hace referencia expresa al padrón municipal. Aun así, parece lógico pensar que la certificación de los datos del padrón es una de las formas que pueden utilizar tanto los particulares como los ayuntamientos para probar la situación de arraigo en España de un individuo. Además, hay que tener presente que la reciente Resolución de 15 de abril de 2005 de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, dictada en el marco de los procesos de regularización extraordinaria de inmigrantes del 2004, también admite como medios válidos para acreditar la residencia en España documentos como la tarjeta sanitaria de un servicio público de salud en la que conste la fecha de alta; la solicitud de empadronamiento, en curso o denegada; una copia de la solicitud de escolarización de menores, debidamente registrada; una copia de la solicitud o certificación de los Servicios Sociales o notificación de la resolución de la percepción de ayudas sociales; así como el documento o certificación de alta laboral expedido por la Seguridad Social, siempre que estos documentos sean anteriores al 8 de agosto de Y ésta es también una opción sobradamente admitida por la jurisprudencia. Se pueden citar, por ejemplo, las sentencias del Tribunal Supremo de 11 de junio de 1984 y de 20 de febrero de 1992, la del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 19 de septiembre de 2005 o la sentencia 247/2000 del Tribunal Superior de Justicia de 2

3 Andalucía del 17 de noviembre. En ellas se indica que, si bien el padrón municipal de habitantes es un documento oficial que acredita la residencia, también establece una presunción iuris tantum, es decir, que se puede destruir mediante prueba en contra cuando se demuestre que la residencia habitual se ha producido y que es cierta y verídica. Hay que subrayar que la regulación legal del padrón municipal de habitantes plantea muchos otros interrogantes, especialmente en relación con su aplicación a la población inmigrante. Por ejemplo, en referencia a los documentos que tienen que presentar los recién llegados para inscribirse. La citada Ley Orgánica 14/2003 de 20 de noviembre supone una limitación importante del ejercicio de los derechos y libertades de los extranjeros en tanto que incluye disposiciones que afectan de forma sustancial al régimen jurídico del padrón municipal. El artículo 16.2 de la LBRL estipula que los extranjeros no comunitarios que quieran inscribirse deberán probar su identidad mediante el número de identificación de extranjero, expedido por las autoridades españolas o el del pasaporte, que tendrá que estar en vigor. Eso supone romper con la orientación marcadamente permisiva y abierta de la anterior regulación que permitía realizar la inscripción previa presentación de cualquier documento que constituyera prueba de la identidad de la persona. A la vez deja en una difícil situación a aquellos extranjeros que no dispongan ni de tarjeta de extranjero ni de pasaporte en vigor. Tampoco lo tienen fácil los inmigrantes que no dispongan de un domicilio fijo o que estén en una situación de total marginalidad, pues si no pueden acreditar un domicilio habitual, tampoco podrán ser inscritos en el padrón. De hecho, es frecuente que los extranjeros tengan dificultades para acreditar la ocupación legítima de una vivienda. Por eso y de acuerdo con el artículo 59 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de los Entes Locales que establece que el ayuntamiento podrá comprobar los datos consignados por los vecinos, los consistorios habitualmente les piden que presenten un título que legitime la ocupación de una vivienda u otros análogos (título de propiedad, contrato de alquiler, o alternativamente autorización de los verdaderos propietarios o inquilinos). Si la persona que desea empadronarse no puede aportar ninguno de los documentos anteriores, la inscripción se convierte en mucho más compleja y pasa a depender de los mecanismos que cada municipio haya previsto para estos casos. Algunos admiten que la residencia efectiva en un municipio se acredite mediante, por ejemplo, facturas 3

4 de suministros de agua o luz. Y en otros municipios a falta incluso de este tipo de documentos se recurre a vías más informales como inscribir a la persona como "sin techo" y posteriormente inscribirlo en la dirección de los servicios sociales. En este sentido, la Resolución del Ministerio de la Presidencia de 21 de julio de 1997 considera que el domicilio puede ser acreditado por una escritura de propiedad o contrato de arrendamiento, pero también por otros medios, como por ejemplo, un informe de la policía local, una inspección hecha por el propio ayuntamiento, etc., que demuestre que realmente se habita en aquel municipio. En caso de que se solicite el alta en el padrón indicando un domicilio en el que ya consten empadronadas otras personas, se exigirá al solicitante la autorización por escrito de una de estas personas que sea mayor de edad. Si a raíz de este empadronamiento, la administración municipal se percata de que las personas empadronadas en aquella vivienda la han abandonado, aceptará el empadronamiento de los nuevos residentes y, simultáneamente, iniciará de oficio un expediente de baja de las personas que ya no lo habitan. Es importante añadir, que el ayuntamiento no puede denegar la inscripción en el padrón basándose en las condiciones de habitabilidad del inmueble, ya que, tal como apunta la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco 145/2000, de 21 de marzo, puede exigir estas condiciones a través del ejercicio de otras competencias. Finalmente, hay que remarcar la reciente aprobación del Real Decreto 523/2006 de 28 de abril, por el cual se suprime la exigencia de aportar el certificado de empadronamiento como documento probatorio del domicilio y la residencia en los procedimientos administrativos de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos vinculados o dependientes. Supresión que llega también, según la Disposición adicional única de este Real Decreto, a los procedimientos derivados de la Ley de Extranjería. Para acreditar estos datos no se deberá aportar el certificado de empadronamiento ya que el órgano instructor podrá comprobarlos directamente a través del nuevo Sistema de Verificación de Datos de Residencia, aunque se exige en todo caso que el interesado preste su consentimiento. El régimen jurídico de este Sistema de Verificación se desarrolla en la Orden 4008/2006 de 27 de diciembre del Ministerio de la Presidencia, por la cual se establece la configuración, características, requisitos y procedimientos de acceso a este sistema, especificando que tendrá el mismo valor probatorio que la aportación del certificado de empadronamiento. 4

5 Junto a las anteriores consideraciones, la Ley Orgánica 14/2003 introduce otra novedad importante. Modifica el artículo 16.1 de la LBRL al afirmar que la inscripción en el padrón municipal sólo produce efectos durante el tiempo en qué subsista la circunstancia que la motivó (la residencia habitual en el municipio). En el caso de los extranjeros no comunitarios sin autorización de residencia permanente en España, ésta tendrá que ser objeto de revisión periódica cada 2 años. De no producirse, el ayuntamiento podrá determinar su caducidad. La introducción de esta previsión tiene por objetivo depurar al padrón municipal de muchas inscripciones que no se corresponden con la realidad, vista la alta movilidad de la población extranjera en nuestro país. El hecho de que el interesado no se presente para declarar la caducidad de la inscripción en el padrón puede tener un verdadero carácter y naturaleza sancionadores. En cuanto a esta cuestión hay que citar la Resolución de 28 de abril de 2005, de la Presidenta del Instituto Nacional de Estadística i del Director General de Cooperación Local, por la cual se dictan instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre el procedimiento para acordar la caducidad de las inscripciones en el padrón de los extranjeros no comunitarios sin autorización de residencia permanente que no se renueven cada dos años. Según esta resolución, los ayuntamientos podrán realizar un preaviso de caducidad a los extranjeros que se encuentren en esta situación. Finalmente, debemos recordar que el padrón municipal de habitantes es un registro administrativo de datos de carácter personal al que es plenamente aplicable la legislación que contiene la Ley Orgánica 15/1999 de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter personal. Así, el artículo 16.3 de la LBRL prevé que los datos del padrón municipal se cederán a otras administraciones públicas que lo soliciten, sin consentimiento previo del afectado, sólo cuando la necesiten para el ejercicio de sus competencias y exclusivamente en asuntos en que el domicilio o la residencia sea relevante, así como para la elaboración de estadísticas oficiales. Sin embargo, la Ley Orgánica 14/2003 ha modificado también el régimen de cesión y acceso a los datos del padrón por parte de otras administraciones públicas al permitir que la Dirección General de Policía también pueda acceder (Disposición adicional séptima de la LBRL) con la exclusiva finalidad de ejercer sus competencias en materia de control y permanencia de extranjeros. Este acceso se tendrá que hacer de acuerdo 5

6 con la legislación sobre protección de datos de carácter personal, con las máximas medidas de seguridad, dejando constancia en la Dirección General de Policía de cada acceso, la identificación del usuario, la fecha, la hora y los datos consultados. Esta medida puede verse como un mecanismo de coacción y disuasión de los inmigrantes en situación irregular, ya que en vez de facilitar el empadronamiento a toda la población para asegurar el carácter funcional y operativo de este registro, se vinculará a funciones de control policial de los extranjeros. En este sentido, se puede plantear si esta nueva previsión puede vulnerar los principios constitucionales aplicables a la protección de datos de carácter personal y, en especial, el principio de finalidad, que supone que la información contenida en un fichero de datos no puede destinarse, sin consentimiento previo, a una finalidad diferente de aquélla para la que fue recogida, ni tampoco puede ser utilizada para finalidades diferentes que impidan a sus titulares el ejercicio de su derecho a la autodeterminación normativa. Hay que recordar que el artículo 22.2 de la Ley Orgánica de Protección de Datos de Carácter Personal prevé ya un régimen especial para las bases de datos creadas con finalidades policiales. En la misma se justifica el tratamiento y la recogida de datos de carácter personal por parte de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado sin que exista consentimiento del afectado, sólo cuando estos datos sean necesarios para la prevención de un peligro real para la seguridad pública o para la represión de infracciones penales. Aun así, algunos pronunciamientos judiciales, por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña n.º. 838/2005, de 7 de noviembre de 2005, declaran que la cesión de datos del padrón municipal a la Dirección General de Policía viene ratificada por el principio de cooperación entre administraciones públicas y es compatible con la regulación sobre protección de datos de carácter personal al estar ratificada por una norma con rango de ley. 6

7 DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL El artículo de la Constitución Española establece que el Estado tiene competencia exclusiva en la regulación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común con el fin de garantizar a los administrados un tratamiento común ante todas ellas. Desde esta perspectiva y partiendo del hecho de que la población municipal se considera uno de los elementos necesarios de los municipios (art LBRL), junto con su territorio y su organización interna, ha sido el legislador estatal quien se ha ocupado de concretar el régimen jurídico aplicable al padrón municipal a través de la ya citada Ley de Bases de Régimen Local (art. 15 a 18). Con respecto a la participación de la administración local en la gestión del padrón municipal, el artículo 17 de la LBRL establece que la formación, mantenimiento, revisión y custodia del padrón municipal corresponden al ayuntamiento. A pesar de ello, hay que destacar que no se trata de una competencia municipal en exclusiva, sino que se configura como una verdadera obligación legal ya que la Ley impone a los ayuntamientos la obligación de mantener actualizados los padrones, de manera que los datos que contienen se correspondan con la realidad. Los gobiernos locales deben llevar a cabo una gestión informatizada y coordinada del padrón, para ello se prevé que los diferentes organismos del Estado, especialmente el Instituto Nacional de Estadística, mandarán periódicamente a todos los ayuntamientos información sobre las variaciones de los datos de sus vecinos que tienen que figurar en el padrón municipal con carácter obligatorio. Además, el artículo 17.1 de la LBRL añade que las diputaciones provinciales, los cabildos y los consejos insulares asumirán la gestión informatizada de los padrones de los municipios que, por su insuficiente capacidad económica o de gestión, no puedan hacerlo. Finalmente, hay que señalar que el artículo 17.4 de la LBRL regula el Consejo de Empadronamiento, configurándolo como un órgano colegiado de colaboración entre la Administración General del Estado y los entes locales en materia de padrón. Sus principales funciones son: emitir informes y formular propuestas sobre las discrepancias planteadas y otros aspectos de la gestión del padrón municipal de habitantes. 7