El Proceso de Formulación

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1 El Proceso de Formulación de Políticas Sociales Sergio Galilea* Introducción p ara abordar el tema de las políticas sociales es necesario ante todo precisar lo que vamos a identificar como política social. Ya está bastante pasado de moda sostener que las políticas sociales son la trilogía entre salud, educación y vivienda, que formaban parte de las últimas páginas de los textos de los planes de decenales de desarrollo durante la década de los sesenta. Hemos evolucionado mucho más. Y hemos evolucionado tanto en el sentido "agregativo", es decir, incorporando otro elementos a esta trilogía de salud, educación, vivienda, como incorporando, también, una cierta visión de sectores sociales, fundamentalmente a través del enfoque de necesidades básicas y de los carenciados. Esto ha favorecido enormente que se piense en las políticas sociales en función de los beneficiarios. Desde ese punto de vista, una perspectiva más integral y comprensiva ha comenzado a formar parte de la tradición de política social en América Latina. Eso ha demandado a su vez paralelamente, un severo ajuste institucional, porque nuestra burocracia sigue teniendo aún un marcado sello sectorialista. Adicionalmente a lo anterior, el enfoque de calidad de vida ha forzado a que los especialistas en política sociales afronten el desafío de entender nuevas temáticas y, también, nuevas perspectivas. Hoy día, resultaría tremendamente difícil que alguien no seflalara, por ejemplo, que los efectos de la contaminación ambiental en el gran Santiago - en la medida que es un problema real que está afectando la calidad de vida de las grandes mayorías- debe constituir una área muy importante en la definición de políticas sociales, entendiendo como políticas sociales fundamentalmente aquellas destinadas a mejorar la calidad de vida de los sectores más desposeídos en cualquier formación social. Por tanto el planteamiento de lo que son las políticas sociales se-está renovando fuertemente desde el punto de vista de lo que son sus temáticas, sus metodologías de análisis, sus discursos y planteamientos teóricos e ideológicos y, también, desde el punto de vista del rol que pueden jugar los eventuales beneficiarios. Pareciera que afortunadamenteen América Latina, crece la conciencia de que los beneficiarios de las políticas sociales no sólo deben ser consultados, sino que deben constituirse en protagonistas en la gestión misma de las políticas sociales. *Ingeniero Civil, Planificador, Profesor Titular, Instituto de Estudios Urbanos, Pontificia Universidad Católica de Chile.

2 Revista Trabajo Social, Pontificia Universidad Católica de Chile, Nº 58, 1990 Este Seminario se desarrolla en Santiago de Chile hacia Septiembre de Es también un tiempo muy interesante. No me refiero sólo a la coyuntura electoral. Me refiero al nuevo tiempo. Creo que el nuevo tiempo es inevitablemente un tiempodemocrático. Desdeesepuntode vista, ojalá que estos y otros elementos puedan ir contribuyendo a generar una genuina política social democrática, sólo posible como una política de mayorías. No se trata que tenga tal o cuales sesgo político, porque yono creo que la preocupación social sea privativa de algunos sectores y no de otros, ni que las recetas de políticas sociales estén necesariamente concentradas en algunas de las alternativas. Pero no cabe la menor duda que el enfrentamiento de los gravísimos problemas de la pobreza, de los déficit de vivienda, de condiciones sanitarias, de los problemas del trabajo, de la mujeres, los jóvenes etc., requieren de consensos sociales de una enorme solidez. Eso significa que todo lo que podamos hacer para contribuír a la gestión de un consenso elemental de lo que vaya a ocurrir en términos de política social, es vital por dos razones: Primero porque considero que la solidez de un sistema democrático descansa esencialmente no sólo en sus instituciones, sino sobre todo en un nivel de calidad de vida aceptable para el conjunto de los ciudadanos. Creo que ese nivel de vida mínimo al que legítimamente tenemos que aspirar cada uno de los connacionales, contituye una salvaguarda esencial del sistema democrático. La tolerancia, el diálogo, se tendrán que construir necesariamente sobre la base de necesidades básicas satisfechas. Por lo tanto, el tema de las políticas sociales tiene mucho que ver con la estabilidad democrática. Y, por último, porque me asiste a mí la convicción de que las más grandes obras sociales que este país ha emprendido -no me refiero necesariamente a instituciones, sino que lo que este país construyó históricamente en materia de seguridad laboral, de servicios de salud, de integración de la mujer al proceso del desarrollo y en una gran cantidad de materias- todas esas conquistas históricas de la política social en Chile no fueron nunca patrimonio exclusivo de una visión partidaria, fue el producto de un consenso social al cual profesionales de muy diverso pensamiento, ideologías y planteamientos doctrinarios contribuyeron muy poderosamente. Detrás de ese consenso está lo que históricamente fue nuestro sistema educacional, el sistema del "Estado docente", el Servicio Nacional de Salud, la Universidad de Chile -donde yo me formé- y una serie de entidades que, en mi modesta opinión, son instituciones que forman parte del patrimonio histórico de este país, llamadas y destinadas a jugar un rol tremendamente importante en materia de política social. 1. Influencia de los problemas ideológico-doctrinarios en la definición de políticas sociales Sin duda que muchas aproximaciones doctrinarias, distintas visiones conceptuales y teóricas con diverso contenido ideológico, inciden en cómo es visualizada una política social o-si ustedes prefieren- en cómo no es visualizada una política social. Con esto quiero decir que hay un sustrato ideológico y un fundamento de principios en las definiciones de la política social. Creo que negar esto puede significar, a veces, sostener políticas extremadamente pragmáticas ocon una perspectiva corto placista en el enfrentamiento de los problemas lo que, quizás, puede significar dificultades en la gestión. Con todo, en el otro extremo, también suele ocurrir -y en nuestro país ha ocurrido- que el discurso ideológico o el planteamiento de principios tifle el conjunto de la acción de política a tal punto que genera dinámicas sectarias suficientes como para que no se logre la armonía y mayoría social suficiente como para enfrentar con éxito la pobreza, los déficit de salud, de vivienda, etc. Después de todo, nosotros los chilenos nos hemos prometido una revolución en libertad, una revolución socialista, un mensaje nacionalista de "Chile, una gran nación". Siempre nos hemos prometido discursos ideológicos seieros para el mundo entero. Eso ha generado lo que yo denomino

3 Revista Trabajo Social, Pontificia Universidad Cat6lica de Chile, NI 58, 1990 el excesivo ideologismo con que se han definido políticas sociales. Creo que es muy grave un excesivo ideologismo en este tipo de materias. Voy a seflalar algunos de los temas en los que -en mi opinión- están presente en el debate de principios para la definición de políticas sociales. Uno de ellos es el papel del Estado. Parece indiscutible la actuación del Estado en materia de política social. El problema es que esa actuación del Estado, a veces, se puede configurar dentro de un marco que yo definirla de excepción, lo que se ha dado en llamar el principio de la subsidiariedad, vale decir que el Estado actúa en todas aquellas situaciones en las cuales el sector privado ha sido enteramente incapaz de resolver los problemas. Por lo tanto, el Estado intervendría, en ese caso, de acuerdo al principio de la subsidiariedad, más como excepción que como norma. Otras visiones postulan la necesidad del intervencionismo sostenido del Estado, se trata de la defensa del Estado fuertemente comprometido con la acción social sistemática y permanente. Nuestro país históricamente, por lo menos, desde la década de los veinte hasta la década de los setenta, se caracterizó en América Latina por tener un discurso de política social fuertemente inscrito en esta.idea de la acción estatal sistemática y permanente. Otra visión es la que sostiene la idea de las obligaciones del Estado en respuesta a los derechos estrictos de los ciudadanos. Esta visión, algo en retirada en la mayoría de los países de América Latina, que nosotros conocimos como "universidad para todos", apunta a sostener que el Estado debe dar respuesta a un conjunto bastante extenso de demandas sociales fundadas en el criterio de la legitimidad de las dichas demandas. Sin lugar a dudas, esto ocasiona una notable presión, extremadamente compleja, en los recursos públicos, la que termina la más de las veces resolviéndose precariamente por cuanto no había recursos para resolver el problema de todos. Existe otro conjunto de elementos de principio en las visiones del crecimiento y el desarrollo económico. Una visión es la que postula que la solución de la pobreza está en el crecimiento. Parece una afirmación relativamente indesmentible. Salvo que habría que identificar probablemente qué es lo que la persona entiende por pobreza y, sobre todo, qué es lo que quiere decir con crecimiento. Porque determinados estilos o modalidades de crecimiento habrían generado en los países latinoamericanos formas acentuadas de pobreza. Por lo tanto, ciertas formas de crecimiento, por ejemplo, un crecimiento con fuertes sobretasas de endeudamiento; un crecimiento poco generador de fuerza de trabajo; un crecimiento sostenido en bajos salarios; un crecimiento sostenido en la depredación ambiental como ventaja comparativa para la instalación transnacional en nuestros países, claramente son formas de crecimiento poco adecuadas para resolver el problema de la pobreza. Entre los sectores que abogan por la tesis de que la pobreza se resuelve con crecimiento, también suele sostenerse la vulgarmente llamada "teoría del derrame". Se sostiene así la necesidad de que nuestros países hagan inicialmente un esfuerzo de capitalización, de expansión económica, de diversificación exportadora y que ese crecimiento generaría, al mediano o largo plazo, condiciones de bienestar social y de equidad que permitiría tanto disponer de mayores recursos públicos para la asistencia social, como disponer también de un crecimiento económico capaz de generar situaciones de empleo e ingreso suficiente como para que más sectores puedan incorporarse al mercado o resolver sus necesidades sociales por la vía del mercado. Este enfoque o planteamiento ha recibido, por cierto, muchas críticas. Yo me ubico en un pensamiento crítico con respecto a él, porque la práctica latinoamericana hace afios muestra que el crecimiento no se puede fundar en la desigualdad, sinoque precisamente la equidad social es factor de expansión y crecimiento.

4 Revista Trabajo Social, Pontificia Universidad Católica de Chile, NO 58, 1990 Así existe, hoy día, la visión opuesta a la del derrame, que dice que la equidad social es condición para el desarrollo. En esta se sostiene fundamentalmente la tesis de que las mejoras distributivas son capaces de generar una fortaleza de mercado interno suficiente, además de ser necesarias desde el punto de vista de la legitimidad social, paz social y democratización de la sociedad. Se plantea además, que esas ventajas comparativas de mercados reales más fuertes, especialmente mediante políticas centradas en el empleo y las mejoras salariales, provocan efectos sobre la oferta que son generadores de crecimiento. Yo diría que esa tesis, que yo comparto, es probablemente la tesis que esta más cercana a lo que es la visión más habitual hoy día en America Latina. Pero evidentamente es una tesis que parte de ciertos supuestos idológico-doctrinarios, de ciertas ideas de intervención del Estado, etc. que lleva también aparejada una noción de institucionalidad y responsabilidad pública relativamente significativa y eso puede asociarse en los diferentes países de la región a distintas connotaciones prácticas que pueden ocasionar más o menos controversia. Es trasfondo democratizador del planteo es enteramente evidente. Por último, entre los temas ideológicos está el rol de los beneficiarios, que incluye desde formas menores de participación social hasta modalidades avanzadas de protagonismo social. Sin duda que existe un espectro bastante amplio de modalidades. Yo creo que hay varios discursos ideológicos participativos, punto que desarrollaré más adelante. 2. El diagnóstico social. La defmición de una política social debe partir de un diagnóstico de situación. Qué es un diagnóstico de situación?, Una suma de déficit?, Una suma de esencialidades jerarquizadas de diversa manera, especialmente influídas por quien hace el diagnóstico?, Una gran cantidad de cifras, contradictorias muchas veces? Los reportajes de la televisión que, en un momento dado nos muestran una situación determinada de violencia como es el forzado ejercicio de la prostitución a los diez alos? Una situación de pobreza ampliamente difundida de carencias sanitarias en medios rurales costeros o precordilleranos en nuestro país?, Eso es el diagnóstico? Parece ser que todo eso, pero como condicionarlo para que conduzca a la acción. Creo que, en este sentido, hay un esfuerzo muy grande por hacer en materia de diagnósticos sociales. La primera condición que yo le pondría a un diagnóstico es que sea de características explicativas. Para mí, decir diagnóstico explicativo -y lo digo en mis clases- es una redundancia, pero de repente algunas redundancias no hacen tan mal. Sobre todo cuando uno ve que los diagnósticos son unas colecciones, cada día más voluminosas, cualquiera sea el problema de que se trate, cualquiera sea la institución de que se trate. Y hace tanta falta de que al final y, sobre todo, al principio, de acuerdo a la modalidad anglosajona, en dos páginas nos hagan una síntesis para que uno sepa qué es lo que tiene que leer y qué es lo que tiene que guardar. En definitiva, la síntesis diagnóstica es una metodología elemental. Si uno es capaz de escribir en una sola hoja el conjunto principal de ideas que iluminen una situación problema, yo diría que hay un esfuerzo de síntesis diagnóstica eficaz. Hacer un diagnóstico es hacer un esfuerzo de investigación. La única dificultad que tenemos como investigadores es que somos investigadores con tiempo limitado. O sea, tenemos una semana para entregar una interpretación. Eso nos obliga a varias cosas, de las que depende en gran medida la eficacia de las políticas sociales. Primero, hay que ser muy cuidadoso con "zambullirnos en la piscina" de la información extensa y variada. En general sobre diversos temas existe mucha información, lo que requiere tener

5 Revista Trabajo Social, Pontificia Universidad Católica de Chile, N 58, 1990 capacidad para seleccionar; y para trabajar con aquello que es confiable. Por ejemplo, quien se dedique a las políticas sociales debe ser un experto en censos de población y vivienda, quizás "la" información confiable de que nosotros disponemos. Entonces, hay que "sacarle el jugo" a eso. Y así respecto a muchas otras cosas, en que la prudencia es central. Otra recomendación metodológica para la construcción de diagnósticos, es que debemos ser capaces de explicar la evolución de los problemas. Interesa no sólo la descripción del problema sino también la evolución que ha tenido en los últimos aflos; cuales han sido los factores que han ido generando ese déficit miás o menos fluctuante, generalmente acumulativo. De algún modo, la experiencia acumulada que existe tiene que estar presente. A veces, estará presente en la gente; a veces, en los informantes claves; pero tenemos que hacer un esfuerzo por reconstruir la evolución que ha tenido el problema. No nos interesa un déficit frío que dice una cantidad y que no sabemos muy bien como ha sido calculado. Para decirlo en términos reales de la principal polémica de hoy día, quizás el problema fundamental, para mí, metodológico, no es que existan cinco millones de pobres o seis millones y medio o dos millones ochocientos mil. El problema es cuál ha sido la evolución en estos últimos veinte añtos de este fenómeno de pobreza. Y qué tipo de políticas macroeconómicas y políticas sociales específicas, han afectado esos niveles de pobreza. De qué modo el desempleo sostenido es una de las explicaciones de la situación de pobreza; de qué modo la preexistencia de las dinámicas migratorias rurales urbanas expresan hoy una modalidad de pobreza distinta a la que teníamos hace veinte atos. Ese esfuerzo sistemático por tener explicaciones para saber lo que ocurre es, ami modo de ver, un diagnóstico. Lo demás son cifras, importantes pero cifras. Yo siempre recomiendo aquí que lo cualitativo presida a lo cuantitativo. Que lo cuantitativo ilustre y explique la naturaleza de los problemas y no sólo se ilustre "a si mismo". El diagnóstico tiene que reconocerlos alcances críticos (positivos y negativos) de las políticas llevadas a cabo. Tenemos que hacer diagnósticos respetuosos, vale decir, diagnósticos que reconozcan determinados intentos efectuados y sus resultados. Debemos evitar el deporte nacional de "partió de cero" y tener prudente equilibrio en la crítica. Por otra parte, siempre la confección de un diagnóstico que en el ámbito social termina con la configuración de algún tipo de déficit, supone el establecimiento de una jerarquía de necesidades básicas contra la cual se contrasta la realidad y establece el déficit. El déficit siempre es relativo a algo, relativo a un estándard con el que uno trabaja. A veces, tenemos nuestros propios estándares; a veces usamos los estándares de la Organización Mundial de la Salud o la Organización Panamericana, etc. Esto supone que exista conciencia de que cuando uno se pronuncia por un déficit, se está pronunciando por un cierto deber ser. Y este deber ser como tal tiene también determinadas connotaciones ideológicas, y conlleva características metodológicas e instrumentales que es necesario tener en cuenta. Por último, los problemas sociales tienen actores. Entre esos actores, yo quisiera sefñalar dos a los que me referiré a continuación. En primer término están los carenciados. A veces, los carenciados corresponden a una categorías sociales establecidas. Y cuando hablo de categoría social establecida, quiero decir que a veces corresponden a los desempleados o a los desempleados jóvenes: a veces corresponden a las mujeres del campo; a veces corresponden a una categoría que permite o no la configuración de una política más abiertamente focalizada en función de ventajas laborales, ventajas de carácter territorial, etc. Hay otras oportunidades (desgraciadamente las más de las veces) en que los carenciados suelen expresar una gran heterogeneidad y, por lo tanto, ello nos obligará a sostener que la batería de politícas con que tenemos que enfrentar una misma situación debe ser también variada.

6 Revista Trabajo Social, Pontificia Univeñdad Cat6lica de Chile, NO 58, 1990 A su vez, los carenciados tienen fortalezas y debilidades, y me interesa destacar sus fortalezas organizativas. Tendremos que mirar ello con mucho detalle porque esas fortalezas organizativas suelen haber constituido las formas mediante las cuales los carenciados autoresolvieron parte de sus problemas. Muchas veces, nosotros, los supuestos definidores "externos" de políticas sociales, desconocemos esa realidad y forzamos a que los carenciados resuelvan las cosas "como deben ser". Y ese "como deben ser" es habitualmente muy distante de como ellos sienten que deben ser. Algún día, probablemente, tendremos que contrastar nuestra propia imagen de carencias, nuestra propia jerarquía de necesidades básicas, con la visión que los carenciados tienen de sus propias necesidades básicas. Y yo no digo que la verdad esté en uno o en otros, sino que ese diálogo debe establecerse. Entre otras cosas, para darle factibilidad y realismo a las propuestas de políticas. Están, también, los actores institucionales, que tienen gran importancia en nuestra realidad. Nunca hay que olvidar que en América Latina, la frase que Churchili dijo: "A grandes problemas, grandes soluciones", la hemos traducido como: "A grandes problemas, grandes instituciones". Es decir, si acá hay un problema serio de medioambiente, lo importante es crear el Ministerio de Medio Ambiente. Esa es la solución que se nos ocurre más rápidamente, siempre la idea de aparataje institucional. Por eso, no hay ningún problema relevante, en nuestro país y en muchos países latinoamericanos, que no sea atendido por varias instituciones. Por lo tanto, estamos condenados a trabajar siempre con comisiones coordinadoras en las que los chilenos somos expertos. No debemos olvidar que los actores institucionales son muy importantes dentro del diagnóstico y pueden trabar o facilitar estratégicamente la eficiencia de una política social. El diagnóstico requiere también hacer un reconocimiento de la herogeneidad de la pertenencia territorial. Es evidente que el tipo de necesidad social o de carencia o dificultad con que nos encontramos en la metrópoli es distinto del tipo de carencia con que nos encontramos en La Serena, Valdivia o Puerto Montt. Y para qué decir del medio rural. Dentro del medio rural, especialmente la pobreza costera y la pobreza pe-cordillerana, nos seflalan bolsones territoriales de situación social muy diferenciada. La dimensión regional y local es entonces imprescindible en el análisis de la problemática social y en el ajuste de sus soluciones posibles. Ese gran economista chileno que es Aníbal Pinto nos aport su concepto de la heterogeneidad estructural. Este concepto nos explica a los latinoamericanos en términos de nuestro consumo, de nuestro empleo, etc., pero también en términos de nuestra pobreza. Cuando hablamos de los pobres, estamos hablando habitualmente de una realidad muy heterogénea. Avanzar en precisar y pormenorizar el problema es avanzar en la dirección adecuada para el establecimiento de políticas que habrán de reconocer la heterogeneidad seflalada. 3. El Problema de la participación y el protagonismo social Yo creo que una política debe ser definida en términos prioritarios para los beneficiarios más directos de ella, aunque reconozcan que el interés en términos de política social, hay que entenderlo prioritariamente como el interés general y no como el interés individual o privativo de algún sector social particular. Desde allí surge con naturalidad la participación y/o el protagonismo social en políticas sociales. De algún modo, se ha ido gestando en muchos países de América Latina la idea de que la participación social o el protagonismo de los demandantes y la definición de sus propios problemas como alternativa de solución es una cosa complicada y peligrosa. Muchas instituciones encargadas de enfrentar problemas sociales de enorme relevancia en América Latina son profundamente 17

7 Revista Trabajo Social, Pontificia Universidad Católica de Chile, N' 58, 1990 resistentes, incluso a la atención al público. El tecnocratismo y la resistencia participativa son más norma que excepción en las políticas sociales. Yo creo que el tema de la participación es muy complejo, muy difícil. Existen también muchas resistencias burocráticas a la participación. Existen sistemas que limitan la participación, por ejemplo,a la existencia de los expertos. Los expertos, somos los que "sabemos" cuál es la jerarquía de esencialidades de la gente, cuáles son los problemas, nosotros "sabemos" cuáles podrían ser las soluciones. Tenemos habitualmente una actitud tremendamente irrespetuosa hacia quienes sufren los problemas, especialmente porque casi nunca nos controlan. Tenemos que generar los mecanismos en la democracia que llega para que los demandantes sean capaces de ejercer efectivamente ese control. Yo quiero tener un ministro de vivienda vigilado por los beneficiarios de su política de vivienda; quiero tenen un ministro del interior vigilado por los conciudadanos en términos de la mantención del orden público, etc. Eso es un sistema democrático. Un sistema democrático significa un sistema de plena participación. Desde ese punto de vista, hay que diseñar estos mecanismos naturales y cotidianos de participación. Ahí hay varios temas. Primero, las resistencias o facilidades institucionales a la operación de mecanismos de participación social, avanzando más allá de instancias que no tienen capacidad resolutiva o que son escenarios sólo informativos. En América Latina, estamos llenos de mecanismos e instancias participativas destinadas a aplaudir a los gobernantes. Son instancias de captación y no de participación autónoma. Eso nos obliga, probablemente - y hago acá una proposición que toma fuerza en otros países de América Latina- a la existencia de un estatuto de organizaciones sociales que favorezca, por la vía del financiamiento, la autonomía de las organizaciones sociales. Que una organización vecinal o territorial, que una organización sindical o que una organización de profesionales, por el sólo hecho de ser organización, tenga acceso al subsidio como organización en materia de asistencia técnica, etc., que existan mecanismos de gratuidad legal para la constitución de ese tipo de organizaciones y que ellas tengan los recursos suficientes como para desarrollarse autónomamente. Ese camino solidifica una participación social con visos de protagonismo social. Yo creo que estos mecanismos de participación juegan un papel tremendamente importante en la definición de políticas sociales. Una política social con este agregado de participación social activa, con organizaciones sociales autónomas y fuertes, capaces de concertarse entre sí y de negociar con las autoridades, fortalece el sistema democrático y abre un amplio campo para que, además, la propia organizacióní social aporte sus recursos, muchas veces insustituibles, en la puesta en práctica del programa social. Como no tenemos muchos recursos, muchas veces ese recurso puede constituirse en la clave para que podamos o no podamos hacer algo. 4. El problenma de los recursos Es muy importante que en el debate nacional, las propuestas políticas estén siempre acompañiadas de un elemento de mínima factibilidad desde el punto de vista de los recursos. No es el único factor de factibilidad. Nosotros sabemos que el hecho que se pueda hacer algo, no sólo va a depender de la existencia de recursos, va a depender de voluntades políticas reales, de acuerdos sostenidos de largo plazo. A veces, en nuestros países la institucionalidad es tan complicada que existe la voluntad para hacerlo, pero no existe la institución o existe la institución, pero no es adecuada para hacer precisamente eso. Entonces, tenemos problemas de inflexibilidad institucional. Y así también en otros campos.

8 Revista Trabajo Social, Pontificia Universidad Católica de Chile, Ng 58, 1990 Yo creo que el tema de los recursos económico-financieros para sostener programas sociales, es fundamental. Tan fundamental es este tema que - en mi opinión - quien disela políticas sociales tiene que hacer suyo el tema de los recursos. No se trata de que uno lo vea como algo externo y el diseño de políticas sociales deba incluir la "sección de los recursos" y, particularmente los recursos financieros, como una cuestión importantísima. Quiero señalar al respecto algunos elementos. Parece de toda evidencia que el tema de los recursos está asociado al crecimiento económico productivo. Nadie pueda negar que si el país crece más, si el país eleva sus niveles de actividad, va a elevar también el nivel de ingresos disponibles para los programas sociales o, por lo menos, eleva la posibilidad de disponer de ingresos desde este punto de vista. Por lo tanto, el problema de crecimiento noes ajeno a nosotros como no lo es el de la deuda externa; también allí hay un problema de recursos disponibles en función de la renegociación de la deuda externa. Entonces, para nosotros no es "externo" este tema. Es muy importante, es muy nuestro, es algo que nos puede permitir tener mayor o menor disponibilidad de recursos. Otro tema es la asignación de los recursos públicos. El Gobierno tiene que decidir sobre recursos que habitualmente son escasos y necesidades que siempre son muy superiores a esos recursos. Eso es un problema de opciones. Pero ese problema de opciones es un problema vital para nosotros los planificadores sociales y expertos en políticas sociales. Por ejemplo, cuando se decide armamento versus salud, se está tomando una decisión que es política. Alguien me puede decir, pero es que es muy justificable porque, o si no, nos invaden. Claro. Y yo tendré mis argumentos y de repente nos encontraremos en algún punto intermedio. Pero es evidente que el tema de la asignación de los recursos públicos es importante. Tema vital en nuestro país en los últimos años. Se asignan recursos al equilibrio del sistema financiero o se asignan recursos a la resolución de créditos individuales o se asignan recursos intermediados por el sistema financiero o se asignan recursos directamente a quienes son o han sido objeto de una situación de endeudamiento. Se asignan recursos a la mantención del sistema financiero o a prioridades sociales que constituyen elementos importantes para la estabilidad socio-política y la paz social. Son temas relevantísimos de política social. O sea, el tema de la asignación de recursos no es un tema externo, no es un tema sólo de los Ministros de Hacienda. Es un tema nuestro, de quienes tenemos una preocupación por la definición de política social. Y nosotros trabajamos con la urgencia de las necesidades humanas. Y, por lo tanto, debemos ser argumentadores permanentes de que en nuestros sectores y en nuestra línea de actividad, debe concentrarse buena parte de la acción pública. En otros terrenos, puede haber discusión, pero de que se deben hacer inversiones en salud, educación, vivienda, recreación, seguridad social, etc., poca duda puede haber. Tema fundamental es el de las tributaciones, el tema de los impuestos. Soy muy partidario de los impuestos, porque soy partidario de que tengamos recursos para las muchas cosas que necesitamos hacer. Necesitamos recursos para que lo que hagamos en materia social no tengamos que pagarlo con inflación, inestabilidad económico-productiva, problemas de abastecimiento, etc. Los programas sociales deben tener su estructura de financiamiento sana. Y para lograr esto, tenemos que pensar en tributaciones, modificar sus formas y mejorar sus mecanismos, evitar la evasión tributaria, probablemente privilegiar el impuesto a las personas y no los impuestos directos, etc. Por último, otro mecanismo de allegar recursos es el pago de los servicios. Yo no soy partidario de la gratuidad, sino de mecanismos de gratuidad relativa. Así es como soy partidario no de la gratuidad universitaria, sino de que los estudiantes paguen con servicios profesionales, y que en función de los años estudiados, los alumnos le paguen en trabajo al país. O sea, un esquema de préstamo. Yo sé que éste es un sistema bastante complicado, pero desde el punto de vista de los principios, este sistema favorecería que los profesionales tengan el sello del servicio público como un

9 Revista Trabajo Social. Pontificia Universidad Católica de Chile, N' 58, 1990 pios, este xtema favorecería que los profesionales tengan el sello del servicio público como un elemento distintivo de lo que es un profesional formado en una universidad de país subdesarrollado. Además, el pago de los servicios puede significar la existencia de fuentes rotatorias de recursos. Por ejemplo, si determinados sectores pueden tener acceso a la vivienda mediante un crédito subsidiado, que pagan razonablemente al largo plazo, se van así acumulando fondos para nuevos créditos y se va generando la noción de pago. La noción que a mi no me gusta es la de gratuidad. Creo que, por lo menos, esta noción ha llegado a ser discutible desde los más distintos enfoques doctrinarios en política social. 5. El problema tecnológico en la gestión de los servicios sociales Si definimos tecnología como "la manera de hacer", como "la forma de resolver el cómo", tenemos desafíos tecnológicos tremendamente importantes en la gestión y administración de los servicios sociales. Y desafíos tecnológicos que están ahí cerquita, a la mano. Por ejemplo, yo creo que las municipalidades funcionan en muchos sentidos en forma inadecuada, para decirlo en términos amables. Con horarios que generalmente no corresponden a los requerimientos de los demandantes. Estoy por el funcionamiento de las municipalidades los sábados y por cerrar las municipalidades los lunes, por ejemplo. Porque si hay entidades que están para servir a la comunidad, deberían atender en los horarios en los cuales la comunidad pueda acercarse. Otro ejemplo es el del trámite inútil. Esta concepción arraigada que tenemos que para hacer algún trámite medianamente complicado, sabemos que tenemos que ir tres veces, por lo menos. Lo tenemos internalizado. Entonces, yo creo que el tema del consumidor, el tema de la organización que reivindique derechos, constit:ye un gran desafío tecnológico; tenemos el enorme desafío de hacer las cosas de una manera distinta. No se tiene que partir con prejuicio absoluto de que todo funciona mal. Quizás se pueda partir con el prejuicio razonable de que funciona más o menos. Cuántas veces han escuchado decir que los programas educacionales en este país deben ser distintos en el medio urbano y en el medio rural? Y, sin embargo, los programas educacionales siguen siendo los mismos. Entonces, hay temas que se reiteran, como el de la necesidad de los currculums educacionales, que exige plantear maneras distintas de hacer las cosas. Lo mismo puede ocurrir en términos de los mecanismos participativos. porqué tienen que funcionar como funcionan? Podrían funcionar de otra manera. Ese es un desafío tecnológico. La manera de la cual uno resuelve, por ejemplo, el problema del correo. En Europa, muchos de los trámites se hacen por correo. Ustedes saben la cantidad de tiempo que se podría ahorrar? Es una cosa importante. Cuando yo observo la cantidad de funcionarios en la Administración del Estado que hacen tareas rutinarias, soy enérgico partidario de los computadores. Pero no para dejar gente desempleada, sino para que esa gente se dedique a tareas sustantivas. Hay una gran cantidad de problemas que afortunadamente los computadores no resuelven. Como por ejemplo, la detección específica de lo que son las necesidades, las urgencias sociales, etc. Nada va a reemplazar una entrevista personal. Nada va a reemplazar una gran cantidad de cosas que son absolutamente vitales para el diseño de políticas sociales. Por eso creo inadecuado sostener que el hecho de que las Municipalidades utilicen más mecanismos de informática va a significar excluir personas. Yo espero que algún día se pueda pagar la patente por carta. Y que nosotros confiemos en el sistema de correo y que eso opere. Este sería un avance tecnológico extraordinario para dejar liberada a una gran cantidad de recursos y destinar esos recursos calificados a los problemas complejos que sólo ellos pueden constribuir a resolver.

10 Revista Trabajo Social, Ponificia Universidad Cat Ica de Chile, NI 58, Nuestra tarea Estamos, hoy día, en una situación de pobreza real y de carencias más compleja que la que teníamos después de la depresión de los añlos treinta que nos golpeó tan duramente a los chilenos por tener una economía tan abierta y tan desprotegida, en general. Después, nos pasamos al proteccionismo; ahora, estamos volviéndonos hacia otras formas de apertura con proteccionismo relativo. Pero desde el punto de vista de lo que yo identifico como carencia, hoy día tenemos carencias que afectan a un porcentaje más significativo que -en mi opinión- el 50% de la población. Ese es el tipo de monto sobre el cual yo pienso el diselo de políticas sociales. Por cierto que no todo el 50% tiene carencias del mismo tipo. Y de esas carencias, las más esenciales son, en primerfsimo lugar, las carencias que tienen que ver con la seguridad. Lo que yo llamo las carencias de convivencia. Nosotros -el conjunto de los chilenos - estamos sometidosa una carencia de convivencia; a una ausencia de tolerancia. A mi me paece que ese es el principal problema social. Junto con eso, yo creo que estamos enfrentando y podemos enfrentar a corto plazo un problema alimentario muy complicado. Podemos, incluso, ser un país que se caracterice por haber resuelto bastante bien los problemas de desnutrición infantil y por encontramos a poco andar con problemas de desnutrición bastante significativos en otros sectores de edad. Yo me temo que, así como la CEPAL dice que la década del '80 fue la "década pérdida", la década del '90 puede ser, para América Latina, no la década de la esperanza, sino que la del hambre. Desde ese punto de vista, los problemas de la alimentación, que no sólo tienen que ver con la desnutrición, sino también con la producción agropecuaria básica, con nuestra independencia alimentaria, quizás puedan ser más posibles de recalcar en Chile, Por qué? Porque tenemos una estructura institucional que nos permite enfrentar, por ejemplo, programas de alimentación complementaria a través del sistema educacional y otros mecanismos y otras redes que en otrospalses quizás no tienen. A mi me parece que ese es un aspecto tremendamente importante. Ubico, también lo que llamamos los bolsones de pobreza rural como una cuestión gravísima. Es grave no sólo porque hay hambre, no sólo porque hay falta sobretodo de salud en los sectores rurales, sino porque lo que nos cuesta enfrentar cada una de esas situaciones es abiertamente mayor que lo que nos puede costar en términos unitarios ese servicio a nivel urbano. Por qué? Porque para llegar allá necesitamos caminos, infraestructura, etc. Por eso muchas veces el disefo de un programa social en un área rural tiene mucho más que ver con infraestructura, caminos, comunicaciones, etc., que directamente con la provisión del servicio. Quiero terminar diciendo que en la situación chilena actual me parece que el drama de la salud constituye el problema social más delicado de enfrentar, el de mayor complejidad, pues tiene muy diversas ramificaciones como problema. Pero mucho me temo que empiece a afectar crecientemente la eficacia laboral, la eficacia en el propio sistema educacional, etc., o sea, que nosotos hayamos, durante estos años, incubado una situación problemática -ojal reversible- de particular complejidad. En todo caso, son mis opiniones. Otras personas podrán pensar que nuestros problemas sociales son problemas que, hoy día, están mucho más focalizados. Creo que el tema de la focalización ha estado presente y se han hecho esfuerzos importantes. Yo considero ilustrativo el análisis de los pobres propiamente tales; de los pobres empobrecidos (que eran sectores medios y se han empobrecido), de los pobres críticos y de los extremadamente pobres. Me parece interesate. Pero creo que la focalización de los sectores de pobreza por gravedad de situación no puede conducir

11 Revista Trabajo Social, Pontificia Universidad Católica de Chile, N" 58, 1990 después -porque obviamente eso se uiliza para después diselar políticas destinadas a favorecer a los sectores que están en más extrema condición- a dejar un sector muy importante carenciado sin considerar porque no se establecen accesos diferenciados, sino que se eligen los pobres más estrictamente carenciados para focalizar en tomo a ellos las políticas. Estos problemas nos dan una idea de la tarea que tenemos que enfrentar los que trabajamos con políticas sociales, tarea que es urgente y que constituye un aspecto esencial del proceso de reconstrucción de la democracia en nuestro país.

Adriana Delpiano Ministra Servicio Nacional de la Mujer, Sernam

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