Criterios de Selección

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1 Grupo Funcional Gobierno Secretaría de Hacienda y Crédito Público Regulación y Supervisión en Materia de Inteligencia Financiera Auditoría de Desempeño: GB 020 Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la planeación específica utilizada en la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realización. Objetivo Evaluar el desempeño de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en términos de la eficiencia de las acciones realizadas para cumplir con las obligaciones internacionales para la Prevención y el Combate al Lavado de Dinero y el Financiamiento al Terrorismo; y la eficacia en el cumplimiento de los objetivos implementados para recibir, analizar y diseminar información financiera de operaciones relacionadas con actividades ilícitas. Alcance La revisión comprendió el desempeño de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), durante el ejercicio fiscal de 2010, en el cumplimiento de las obligaciones internacionales correspondientes a la incorporación de México al Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) y su implementación en la regulación nacional, a fin de prevenir el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo (LD/FT); así como las acciones para recibir, analizar y diseminar la información financiera de operaciones relacionadas con actividades ilícitas. Los mecanismos de control de gestión y de evaluación con base en indicadores de desempeño que la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) implementó para determinar el cumplimiento de las obligaciones internacionales relacionadas con los delitos de LD/FT, así como de los organismos reguladores y supervisores en la incorporación de medidas de seguridad y sistemas de alerta en los sujetos obligados; los procedimientos para la revisión de las operaciones financieras con recursos de procedencia ilícita, mediante el análisis de los reportes de operaciones inusuales, preocupantes y relevantes elaborados por los sujetos obligados y remitidos por los organismos reguladores y supervisores (Comisión Nacional Bancaria y de Valores CNBV ; Servicio de Administración Tributaria SAT ; Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro CONSAR, y Comisión Nacional de Seguros y Fianzas CNSF ). También, la eficiencia de la UIF en la diseminación de los informes de inteligencia para la investigación criminal, competencia de la Procuraduría General de la República (PGR). 1

2 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 Antecedentes El Lavado de Dinero y el Financiamiento del Terrorismo (LD/FT) inciden en la imagen internacional de un país, que afectan la calificación "riesgo país" y la inversión extranjera. Cuando los recursos ilícitos son utilizados como si fueran lícitos, se distorsiona la competencia entre el sector formal y el informal de la economía. El terrorismo es hoy una amenaza real que amaga a la comunidad internacional, por lo que una estrategia global para aislar y desmantelar la infraestructura financiera de las redes terroristas se ha convertido en el eje de la lucha mundial contra tales conductas. Es por ello que con la construcción de una estrategia global de prevención y combate de LD/FT, que marche en coordinación con los regímenes nacionales e internacionales para prevenir y combatir estos delitos, se obligue a las instituciones financieras y a las actividades o entidades no financieras, así como a las autoridades nacionales, a proteger el sistema financiero de las operaciones de los grupos criminales. A partir de 1980, la comunidad internacional desarrolló un marco normativo orientado a prevenir la utilización de los sistemas financieros para el blanqueo de capitales proveniente de las actividades ilícitas del crimen organizado. En 1989 al celebrarse en París la cumbre del G 7 1, se constituyó el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) para establecer mecanismos de cooperación y promover políticas enfocados al combate de LD. Es en el seno de este grupo que se establecen las bases para realizar las actividades de inteligencia financiera, cuyas funciones giran sobre tres grandes ejes: 1) Desarrollar estándares internacionales para combatir el LD/FT. 2) Evaluar el nivel de cumplimiento de dichos estándares. 3) Identificar y estudiar los principales métodos utilizados para el LD/FT en el sistema financiero. Desde 1995 la agrupación internacional de unidades de inteligencia financiera "Grupo Egmont" tiene como propósito facilitar la cooperación internacional y el intercambio de información para seguir la ruta del dinero en materia de operaciones financieras y económicas vinculadas al LD/FT y a otros delitos relacionados. El Grupo Egmont congrega a 120 Unidades de Inteligencia Financiera de igual número de países en el mundo, y establece que una Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) es aquella agencia central nacional, encargada de recibir, analizar y diseminar información financiera a las autoridades competentes acerca de aquellos fondos que pudieran provenir de actos de tipo delictivo, con el fin de combatir el LD y, en su caso, el FT. 1 El G-7 se conforma por Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón y Reino Unido. 2

3 Grupo Funcional Gobierno Como resultado de los trabajos del GAFI, se emitió un marco regulatorio que contiene 40 recomendaciones para prevenir y combatir el LD y 9 especiales, contra el FT (40+9 recomendaciones LD/FT), de aplicación universal para cubrir áreas de procuración y justicia penal, así como de regulación del sistema financiero RECOMENDACIONES LD/FT DE GAFI Prevención Combate Financiamiento al terrorismo Alcance del delito de lavado de activos (R 1 / R 2) Medidas provisionales y decomisos (R 3) Secreto legal (R 4) Procedimiento de debida diligencia y registros actualizados sobre clientes (R 5 / R 12) Reporte de operaciones sospechosas y cumplimiento (R 13 / R 16) Otras medidas para impedir el lavado de activos (R 17 / R 20) Medidas con respecto a países donde no se aplican las recomendaciones (R 21 / R 22) Regulación y supervisión (R 23 / R 25) Medidas para impedir el uso ilícito de personas morales (R 33 / R 34) Autoridades competentes, facultades y recursos (R 27 / R 31) Cooperación internacional (R35 R40) Unidad de Inteligencia Financiera Ratificación y ejecución de los instrumentos de la ONU (SR I) Tipificación del delito (SR II) Congelamiento y decomiso de activos (SR III) Reporte de operaciones (SR IV) Cooperación internacional (SR V) Sistemas alternativos de envío de fondos (SR VI) Transferencias electrónicas (SR VII) ONG s 1 (SR VIII) Transporte transfronterizo de dinero (SR IX) Órgano central y nacional para la recepción, análisis y diseminación de información (R 26) Estadísticas Estadísticas completas y relevantes FUENTE: GAFI, 40 recomendaciones para la prevención y combate de LD y 9 recomendaciones especiales para el FT. R: Recomendaciones en materia de LD. SR: Recomendaciones especiales en materia de FT. 1 Organizaciones sin fines de lucro. A partir de su ingreso al GAFI en junio de 2000, México está obligado a observar las 40+9 recomendaciones LD/FT, como un estándar mínimo a incluir en la legislación nacional en materia de prevención y combate de LD/FT. El GAFI, en la recomendación 26 Funciones y establecimiento de la UIF, señala que los países deberían crear una UIF que se desempeñe como organismo central nacional para la recepción (y, si estuviera permitido, la solicitud), el análisis y la divulgación de Reportes de Operaciones Sospechosas y otra información relacionada con un posible lavado de activos y financiamiento del terrorismo. La UIF debería tener acceso, directa o indirectamente, y oportunamente, a la información financiera y administrativa proveniente de las autoridades garantes del cumplimiento de la ley necesaria para el cumplimiento apropiado de sus funciones, incluyendo el análisis de los Reportes de Operaciones Sospechosas. 3

4 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 Como resultado de la citada recomendación, el gobierno mexicano, mediante el Decreto por el que se reforma el Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 7 de mayo de 2004, estableció la creación de la UIF, como una instancia central nacional para proponer y emitir opinión a las unidades de Banca, Valores y Ahorro (UBVA); de Banca de Desarrollo (UBD); y de Seguros, Pensiones y Seguridad Social (USPSS), y demás unidades administrativas de la SHCP sobre las disposiciones de carácter general que, en términos de la legislación aplicable, ésta deba emitir en relación con el establecimiento de medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos previstos en los artículos 139 ó 148 Bis del Código Penal Federal, o que pudieran ubicarse en los supuestos del artículo 400 Bis del mismo Código, referentes a LD/FT; recibir, analizar y difundir los reportes de operaciones y otra información financiera de utilidad para detectar operaciones relacionadas con el LD/FT, e intercambiar información y documentación con las autoridades competentes de los países con los que se tengan celebrados convenios o tratados en estas materias. La UIF, en coordinación con los organismos reguladores y supervisores (CNBV, SAT, CNSF y CONSAR), se encarga de supervisar que los sujetos obligados implementen las medidas y procedimientos establecidos en las leyes y Disposiciones de Carácter General en materia de prevención y combate de LD/FT. En el ámbito internacional, la UIF tiene una participación activa en diversos foros multilaterales, regionales y bilaterales, para reforzar la interacción de autoridades nacionales con las extranjeras dedicadas a la prevención, detección y combate de LD/FT. En dichos foros se hacen del conocimiento las nuevas tendencias en la comisión de delitos y en la actualización de los estándares internacionales en la materia. Desde 2004, para dar cumplimiento de las recomendaciones del GAFI, se ha reformado la legislación financiera nacional (Ley de Instituciones de Crédito; Ley del Mercado de Valores; Ley de Ahorro y Crédito Popular; Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro; Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros; Ley de Sociedades de Inversión; Ley de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, y Ley Federal de Instituciones de Fianzas), a efecto de construir un marco regulatorio seguro y confiable para la operación de las entidades financieras y así, evitar que el sistema financiero mexicano fuera utilizado para encubrir o dar apariencia de legalidad a los recursos provenientes de actividades ilícitas. Estas reformas homologan el régimen de prevención en las instituciones financieras nacionales y dan atención a las operaciones de mayor riesgo, en particular a las operaciones en efectivo. En octubre de 2008, México fue evaluado conjuntamente por el GAFI y el GAFISUD 2, con la participación del Fondo Monetario Internacional, utilizando la metodología actualizada en 2006, y con base en las 40+9 recomendaciones LD/FT. Los resultados de la evaluación revelaron el cumplimiento de 7 de las recomendaciones: 2 El Grupo de Acción Financiera de América del Sur es una organización de base regional estilo GAFI, creada en el año 2000 y que agrupa a diversos países de Sudamérica y otros miembros del continente (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay). 4

5 Grupo Funcional Gobierno Cumplidas INFORME DE EVALUACIÓN MUTUA A MÉXICO 2008 R 4 Leyes de confidencialidad compatibles con recomendaciones R 1 Tipificación delito LD* R 10 Registro de información por parte de instituciones financieras R 5 Debida diligencia del cliente* Parcialmente cumplidas R 14 Protección y no divulgación de la información R 8 Prevención contra nuevas tecnologías y anonimato en operaciones R 19 Otras formas de reporte R 9 Criterios para intermediarios y otros terceros* R 22 Aplicación de recomendaciones en sucursales y subsidiarias extranjeras R 13 Reporte de operaciones inusuales R 29 Supervisores R 17 Sanciones por incumplimiento de requisitos para combatir LD/FT R 40 Otras formas de cooperación internacional R 23 Regulación, supervisión y monitoreo Mayoritariamente cumplidas R 25 Pautas y retroalimentación a instituciones financieras R 2 Delito LD R 27 Mecanismos de investigación de lavado de activos R 3 Confiscación y medidas provisorias R 30 Recursos, integridad y capacitación R 6 Personas expuestas políticamente R 38 Congelamiento y decomiso de activos a petición de otros países R 7 Banca corresponsal R 11 Alerta en operaciones inusuales y complejas SR II Tipificación del FT SR I Implementación de los instrumentos de la ONU R 15 Controles internos, cumplimiento y auditoría SR IV Reporte de operaciones inusuales relacionadas con FT R 18 Bancos pantalla SR V Cooperación internacional R 21 Atención especial respecto de los países de mayor riesgo SR VI Sistemas alternativo de envío de fondos R 26 Funciones y establecimiento de la UIF SR VII Transferencias electrónicas R 28 Facultades de autoridades competentes SR VIII Organizaciones sin fines de lucro (ONG s) R 31 Cooperación nacional SR IX Declaración transfronteriza y su divulgación R 32 Estadísticas No cumplidas R 34 Información sobre fideicomitentes, fiduciarios y beneficiarios R 12 DDC en actividades y profesiones no financieras R 35 Implementación de convenciones internacionales R 36 Asistencia jurídica internacional mutua R 16 Reporte de operaciones inusuales para actividades y profesiones no financieras R 20 Aplicación de recomendaciones a otros negocios y profesiones de alto riesgo R 37 Asistencia legal internacional mutua R 24 Regulación y supervisión de actividades y profesiones no financieras R 39 Extradición R 33 Uso ilícito de personas morales y beneficiarios finales en LD SR III Congelamiento y confiscación de activos de terroristas FUENTE: GAFI, "Informe de Evaluación Mutua Anti Lavado de Activos y contra el Financiamiento del Terrorismo", octubre de * Recomendaciones en las que se han presentado avances desde 2008 de acuerdo con los criterios de GAFI. En el "Informe de Evaluación Mutua Anti Lavado de Activos y contra el Financiamiento del Terrorismo", se reportó que México obtuvo en 7 recomendaciones la calificación de cumplidas, y de las recomendaciones restantes, el GAFI determinó 168 observaciones sobre las cuales se deberán tomar acciones para lograr su cumplimiento. Los resultados de este informe forman parte de las revisiones denominadas Regulación y Supervisión en Materia de Prevención de Lavado de Dinero y del Financiamiento del Terrorismo en el Sistema Financiero, que se presentan en las auditorías núms. 1027, 1028, 1031, 1032 y 1033 practicadas a la SHCP, a la CNBV, al SAT, a la CONSAR y a la CNSF, respectivamente. Resultados 1. Control interno En la revisión del componente de ambiente de control, se detectó que la UIF, en observancia del código de conducta de la SHCP, fomenta y mantiene un entorno de respeto, integridad y transparencia entre su personal; cuenta con manuales de Organización Específico y de Procedimientos para el cumplimiento de sus objetivos institucionales. 5

6 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 En el componente de identificación, evaluación y administración de riesgos, la UIF identifica los riesgos con estrategias externas e internas y acciones para la administración de riesgos, mediante la herramienta de apoyo para la aplicación del Modelo de Riesgos y la Matriz de Riesgos Institucionales. En cuanto al componente de actividades de control, la información y documentación se encuentra resguardada para consulta y su acceso es limitado al personal autorizado de la UIF. Para el componente de información y comunicación, se constató que en todos sus procesos de operación, la entidad fiscalizada cuenta con una plataforma informática; además difunde sus avances en el establecimiento de las medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos u operaciones con recursos de procedencia ilícita al GAFI y GAFISUD. En el componente de supervisión y mejora continua, la entidad tiene un proceso de mejora continua, ya que es evaluada constantemente por organismos internacionales como el GAFI y el GAFISUD. Se constató que el control interno de la UIF ofrece seguridad razonable en la ejecución de sus operaciones encaminadas a la observancia de sus objetivos institucionales, al contar con un conjunto de procesos, mecanismos y elementos organizados y relacionados que interactúan entre sí para el logro de sus objetivos y metas. 2. Congruencia de los criterios y las estrategias de inteligencia financiera para la prevención y combate de LD/FT en el ámbito internacional, con la planeación de mediano plazo y las facultades de la UIF Se analizaron las 40+9 recomendaciones del GAFI, el PND , el PRONAFIDE , la Estrategia Nacional para la Prevención y el Combate al Lavado de Dinero y el Financiamiento al Terrorismo y las facultades de la UIF para verificar la congruencia entre las directrices y estrategias en materia de LD/FT. Se identificó que los instrumentos de política guardan congruencia entre sí, ya que para dar cumplimiento de las 40+9 recomendaciones del GAFI, en el PND se establece como una prioridad nacional la de prevenir ese tipo de delitos, y señala que una de las principales estrategias es la de evitar el abastecimiento de recursos; para ello, en el PRONAFIDE se menciona que se han incorporado al marco normativo del sistema financiero mexicano los estándares exigidos por el GAFI, con el objeto de prevenir, detectar y reportar los actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos de LD/FT; exigencias que fueron incluidas en la Estrategia Nacional para la Prevención y el Combate al Lavado de Dinero y el Financiamiento al Terrorismo, que establece las metas, objetivos y ejes rectores en la prevención y lucha de dichas actividades ilícitas; y en lo que corresponde a la participación de la SHCP, mediante la UIF, previene y detecta actos u operaciones relacionados con el LD/FT; solicita información sobre los reportes de operaciones (relevantes, inusuales e internas preocupantes) 1 directamente a las instituciones financieras, celebra acuerdos sobre intercambio de información y promueve el cumplimiento de la normativa vigente en coordinación con los organismos reguladores y supervisores respectivos (CNBV, SAT, CONSAR y CNSF). 6

7 Grupo Funcional Gobierno 1 Las disposiciones de carácter general aplicables a los participantes del Sistema Financiero Mexicano definen las operaciones relevantes, inusuales e internas preocupantes como: Operación relevante, aquella que se realice con los billetes y las monedas metálicas de curso legal en los Estados Unidos Mexicanos o en cualquier otro país, así como con cheques de viajero y monedas acuñadas en platino, oro y plata, por un monto igual o superior al equivalente en moneda nacional a diez mil dólares de los Estados Unidos de América. Para efectos del cálculo del importe de las Operaciones a su equivalente en moneda nacional, se considerará el tipo de cambio para solventar obligaciones denominadas en moneda extranjera pagaderas en la República Mexicana, que publique el Banco de México en el DOF, el día hábil bancario inmediato anterior a la fecha en que se realice la operación. Operación Inusual: operación, actividad, conducta o comportamiento de un usuario que no concuerde con los antecedentes o actividad conocida por el sujeto obligado o declarada a éste, o con el perfil transaccional habitual de dicho usuario, en función al origen o destino de los recursos, así como al monto, frecuencia, tipo o naturaleza de la operación de que se trate, sin que exista una justificación razonable para dicha operación, actividad, conducta o comportamiento, o bien, aquella operación, actividad, conducta o comportamiento que un usuario realice o pretenda realizar con el sujeto obligado de que se trate en la que, por cualquier causa, éste considere que los recursos correspondientes pudieran ubicarse en alguno de los supuestos previstos en los artículos 139, 148 Bis ó 400 Bis del Código Penal Federal. Operación interna preocupante: a la operación, actividad, conducta o comportamiento de cualquiera de los directivos, funcionarios, empleados y apoderados del sujeto obligado de que se trate que, por sus características, pudiera contravenir, vulnerar o evadir la aplicación de lo dispuesto por la Ley o las disposiciones de carácter general, o aquella que, por cualquier otra causa, resulte dubitativa para los sujetos obligados por considerar que pudiese favorecer o no alertar sobre la actualización de los supuestos previstos en los artículos 139, 148 Bis ó 400 Bis del Código Penal Federal. 3. Congruencia del objetivo de la UIF con el marco legal Con las reformas de la Ley de Instituciones de Crédito; la Ley del Mercado de Valores; la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito; la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros; la Ley Federal de Instituciones de Fianzas; la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro; la Ley para Regular las Actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo; la Ley de Sociedades de Inversión; la Ley de Ahorro y Crédito Popular, y la Ley de Uniones de Crédito, se constató que se le otorgaron facultades a la SHCP, para que dictara disposiciones de carácter general en materia de prevención y detección de actos u operaciones con recursos, derechos o bienes de procedencia ilícita. 7

8 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 Las citadas reformas obligaron a los diversos participantes del Sistema Financiero Mexicano a establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos relacionados con el LD/FT, y presentar a la SHCP, por conducto de los organismos reguladores y supervisores, los reportes sobre los actos, operaciones y servicios realizados con sus clientes relativos a actos, omisiones u operaciones de procedencia ilícita; así como, las realizadas o en las que intervenga algún miembro del consejo de administración, administrador, comisario, directivo, funcionario, empleado, apoderado o algún miembro del comité de supervisión, como se muestra en el cuadro siguiente: FUNDAMENTO LEGAL DEL RÉGIMEN DE PREVENCIÓN, DETECCIÓN Y REPORTE DE OPERACIONES POSIBLEMENTE VINCULADAS CON LOS DELITOS DE OPERACIONES CON RECURSOS DE PROCEDENCIA ILÍCITA Y FT Ordenamiento Ley de Instituciones de Crédito, artículo 115 Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, artículos 87 D, 95, y 95 Bis Institución a quien aplica Instituciones de Crédito Sociedades Financieras de Objeto Limitado (SOFOLES) Sociedades Financieras de Objeto Múltiple (SOFOMES) Entidades reguladas Casas de Cambio Almacenes Generales de Depósito Arrendadoras Financieras Empresas de Factoraje Financiero Transmisores de Dinero Centros Cambiarios Sociedades Financieras de Objeto Múltiple Entidades No Reguladas Ley del Mercado de Valores, artículo 212 Casas de Bolsa Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas Instituciones de Seguros de Seguros, artículo 140 Sociedades Mutualistas de Seguros Ley Federal de Instituciones de Fianzas, artículo 112 Instituciones de Fianzas Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, artículo 108 Bis Administradoras de Fondos para el Retiro Ley para Regular las Actividades de las Sociedades Sociedades Cooperativas de Ahorro y Cooperativas de Ahorro y Préstamo, artículos 71 y 72 Préstamo Ley de Sociedades de Inversión, artículo 91 Sociedades de Inversión Ley de Ahorro y Crédito Popular, artículo 124 Sociedades Financieras Populares Ley de Uniones de Crédito, artículo 129 Uniones de Crédito Al analizar el Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se constató que se facultó a la UIF para proponer y emitir opinión a las demás unidades administrativas de la SHCP sobre las disposiciones de carácter general que, en términos de la legislación aplicable, deba emitir en relación con el establecimiento de medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos de terrorismo y su financiamiento o de operaciones con recursos de procedencia ilícita, dentro de los cuales se encuentra el LD; actividades que son congruentes con los mandatos establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en las distintas leyes financieras de 8

9 Grupo Funcional Gobierno México y las normas aplicables, ya que en ellas se establece la obligación de la SHCP, por conducto de la UIF, de observar las disposiciones de carácter general para prevenir y detectar actos u operaciones con recursos, derechos o bienes de procedencia ilícita, con la finalidad de preservar la estabilidad y seguridad del sistema financiero nacional. 4. Obligaciones internacionales en materia de prevención y combate de LD/FT En el 2008, de manera conjunta el GAFI y el GAFISUD, con la participación del Fondo Monetario Internacional, evaluaron a México en el cumplimiento de las 40+9 recomendaciones del GAFI, cuyos resultados se presentan a continuación: Tema de las recomendaciones CALIFICACIONES OBTENIDAS POR MÉXICO EN LA TERCERA RONDA DE EVALUACIÓN DE LA GAFI Y DETERMINACIÓN DE OBSERVACIONES Y AVANCE EN LA ATENCIÓN A 2010 Número de recomendaciones por calificación C 1/ LC 2/ PC 3/ 4/ Tot NC al LC Determinadas PC NC Observaciones Tot al LC Atendidas Sistemas legales y medidas institucionales relacionadas Medidas preventivas / instituciones financieras PC NC Tot al Medidas preventivas / negocios y profesiones no financieras Personas jurídicas y acuerdos legales y organizaciones sin fines de lucro Cooperación nacional e internacional Total FUENTE: GAFI, Informe de Evaluación Mutua Anti Lavado de Activos y contra el Financiamiento del Terrorismo, 17 de octubre de Notas: 1/ Compliance (C)= Cumplida (C): se observa plenamente la Recomendación con respecto a todos los criterios esenciales. 2/ Largely compliant (LC)= Mayormente cumplida (MC): hay solamente deficiencias menores, cumpliéndose plenamente con una gran mayoría de los criterios esenciales. 3/ Partially compliant (PC)= Parcialmente cumplida (PC): el país ha tomado cierta acción de peso y cumple con algunos de los criterios esenciales. 4/ Non compliant (NC)= No cumplida (NC): hay importantes deficiencias, y se incumple con una gran mayoría de los criterios esenciales. Con la evaluación mutua de 2008, se determinó que en la implementación de los estándares internacionales en prevención y combate de LD/FT, México obtuvo en 7 recomendaciones la calificación de cumplida (14.3%); en 17, de mayoritariamente cumplidas (34.7%); en 19, de parcialmente cumplidas (38.8%); y en 6, de no cumplidas (12.2%). El GAFI identificó, de las recomendaciones por atender, 168 observaciones o deficiencias, de las cuales 139 correspondieron a las recomendaciones evaluadas como parcial y no cumplidas, y 29 a las 9

10 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 mayoritariamente cumplidas, con un avance de 6.5% (11 acciones implementadas), al cierre de Respecto al 51.0% de las recomendaciones parcialmente cumplidas y no cumplidas, se presentó un avance en la atención del 30.9% (52 acciones), aún no se cumple la totalidad de los estándares internacionales adoptados en materia de prevención y combate de LD/FT, según se advierte en los cuatro informes de avance del GAFI de 2008 a Con la carta suscrita por el Administrador de GAFI del 7 de diciembre de 2011, la UIF informó que la metodología del organismo intergubernamental para el seguimiento de las deficiencias identificadas en las evaluaciones de los países para clasificar el cumplimiento de las 40+9 recomendaciones, se enfoca en aquellas clasificadas como no cumplidas y parcialmente cumplidas, y las calificadas como mayoritariamente cumplidas no forman parte del seguimiento. Sin embargo, se considera que de las recomendaciones calificadas como mayoritariamente cumplidas no se cumplen al 100.0%, ya que, conforme lo señala el GAFI, existen cuestiones menores por instrumentarse. Un ejemplo de esta clasificación es la recomendación 26 Funciones y establecimiento de la UIF, cuya deficiencia se refiere a que esa unidad no tiene acceso a las bases de datos criminales de la PGR, lo cual se solucionaría si se estableciera el marco legal adecuado, pero esa potestad que no es de la competencia de la UIF, y por tanto, aun cuando esta recomendación sea calificada como mayoritariamente cumplida no lo está, por no contar con los elementos suficientes para el análisis de la información, lo que podría verse reflejado en la calidad de la información que se intercambia con otras agencias internacionales. Consecuentemente, la situación de las otras 16 recomendaciones evaluadas como mayoritariamente cumplidas es similar. Véase acción(es): Cumplimiento de los estándares internacionales para el delito de LD/FT en el sistema jurídico mexicano En el Informe de Evaluación Mutua del 17 de octubre de 2008, el GAFI calificó las recomendaciones relativas a la tipificación de los delitos de LD/FT como parcialmente cumplidas, a la R 1 y SR II, y mayormente cumplida, a la R 2, por lo que para atender plenamente las recomendaciones, se deberá reformar el Código Penal Federal y cumplir las observaciones siguientes: 10

11 Grupo Funcional Gobierno R 1 y R 2 en LD SR II en FT 1. Reformar el artículo 400 Bis del Código Penal Federal para incorporar la conducta de ocultamiento y disfraz de la naturaleza, la fuente, la ubicación, la disposición, el movimiento o la propiedad verdaderos de o los derechos con respecto a la propiedad, como una conducta primaria y no como un propósito. 2. Reformar el artículo 400 Bis del Código Penal Federal para incorporar la conducta de posesión o uso de propiedad. La posesión o el uso de propiedad debe ser criminalizado sin un propósito específico. 3. Reforzar la coordinación entre todos los actores relevantes que participan en la investigación y el proceso penal en México y definir protocolos más claros para los procesos que cada una de ellas siguen. 4. Institucionalizar las prácticas actuales de colaboración estrecha entre autoridades de la UIF y la PGR. 5. Dar énfasis adicional a la conducción de investigaciones de delitos de LD cometidos en el sistema financiero. 6. Alentar la conciencia entre los agentes del ministerio público para generar interés en procesar las investigaciones penales relacionadas con el sistema financiero. 7. Elaborar programas de capacitación adecuados para mejorar la capacidad de los agentes del ministerio público y jueces al procesar y adjudicar los casos de LD que involucran al sistema financiero. 8. Considerar la posibilidad de modificar el Código Penal Federal para hacer a las personas morales penalmente responsables de los delitos de LD. 9. Modificar el Código Penal Federal para eliminar el requisito de que la PGR obtenga una denuncia formal de parte de la SHCP para llevar casos al tribunal cuando la conducta relacionada fue realizada usando los servicios prestados por una institución financiera. 1. Modificar la conducta de financiamiento del terrorismo en el artículo 148 Bis del Código Penal Federal para concentrarse en la intención del acto para provocar la muerte o las lesiones corporales severas más que en lo que se usó para cometer el acto. 2. Modificar la conducta de financiamiento del terrorismo en el artículo 148 Bis del Código Penal Federal para requerir un propósito para generar alarma, miedo o terror más que sólo demostrar. 3. Extender la conducta del financiamiento del terrorismo en el artículo 148 Bis del Código Penal Federal al financiamiento de los actos que constituyen un delito dentro del alcance de, y como se define en, los tratados enlistados en el anexo de la Convención para evitar el Financiamiento del Terrorismo de la ONU consistente con sus obligaciones estipuladas en la recomendación especial II. 4. Realizar una evaluación de las amenazas y la vulnerabilidad de terrorismo y financiamiento del terrorismo, parcialmente apoyándose en los resultados de tal evaluación, a fin de calcular su exposición a tales riesgos. 5. Adoptar leyes que hagan a las personas morales penalmente responsables por el financiamiento del terrorismo. FUENTE: Elaborado por la ASF. En lo concerniente a la tipificación de los delitos de LD/FT, del análisis de los capítulos II Operaciones con recursos de procedencia ilícita y III Terrorismo Internacional de las reformas al Código Penal Federal, la última publicada en el DOF el 24 de octubre de 2011, se desprendió que en esta reglamentación aún no se incorporan las acciones relativas para atender las 14 observaciones que el GAFI realizó a las recomendaciones 1 y 2, y especial II, en la evaluación de

12 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 Como resultado de la intervención de la Auditoría Superior de la Federación, mediante el oficio núm A. 134/2011 del 9 de diciembre de 2011, la UIF informó que...de las observaciones... sólo son aplicables... las señaladas en los puntos 3 (reforzar la coordinación entre todos los actores relevantes que participan en la investigación y el proceso penal en México, y definir protocolos más claros para los procesos que cada una de ellas siguen); 4 (institucionalizar las prácticas actuales de colaboración estrecha entre autoridades de la UIF y la PGR) y 5 (dar énfasis adicional a la conducción de investigaciones de delitos de LD cometidos en el sistema financiero) de las R 1 y R 2, observaciones que han sido atendidas mediante la Estrategia Nacional para la Prevención y el Combate al Lavado de Dinero y el Financiamiento al Terrorismo que dio a conocer el Gobierno Federal el 26 de agosto de Además, se informó que... esta unidad de inteligencia financiera no tiene facultades o atribuciones para realizar o implementar las demás observaciones señaladas en el informe de evaluación mutua de México... aunque... diversas observaciones ya han sido atendidas por el Gobierno Federal... las observaciones 1 y 2 de las R 1 y R 2, se atienden con la iniciativa de las reformas al Código Penal, Código Federal de Procedimientos Penales, Ley Federal contra la Delincuencia Organizada y otras leyes de carácter financiero, donde propone, entre otros temas, la reforma al artículo 400 Bis del Código Penal Federal presentada por el Ejecutivo Federal al Congreso de la Unión el 26 de agosto de 2010, y para la atención de la observación 9 de las R 1 y R 2, además de dicha iniciativa, se delimitó el requisito de procedibilidad de la SHCP. En cuanto a las observaciones 8 de las R 1 y R 2, y 5 de la SR II, se da atención con la iniciativa de reformas al Código Penal y el Código de Procedimientos Penales presentadas por el Ejecutivo Federal al Congreso de la Unión el 14 de abril de 2011, en donde se propone, entre otros temas, reformar el Código Penal Federal para establecer la responsabilidad penal de personas morales. Respecto de las observaciones 1, 2 y 3 de la SR II, la UIF señala que se atiende con la reunión de las Comisiones Unidas de Gobernación, Justicia y Estudios Legislativos del 30 de noviembre de 2011, en la que se presentaron dentro de la discusión de la iniciativa del Ejecutivo Federal del 26 de agosto de 2010, unas reformas al Código Penal Federal, en donde se incluyó la relativa al artículo 148 Bis. Por lo que respecta a las observaciones 5, 6 y 7 de las R 1 y R 2, y 4 de la SR II, se señaló que no corresponden a la UIF, de conformidad con el artículo 15 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Estas observaciones se refieren básicamente a dar énfasis a las investigaciones de LD en el sistema financiero, alentar la conciencia entre los agentes del ministerio público, elaborar programas de capacitación para mejorar la capacidad de los agentes del ministerio público y realizar una evaluación de las amenazas y la vulnerabilidad de terrorismo y de FT, a fin de calcular la exposición de esos riesgos. Del análisis de la información de la UIF, se concluye que aun cuando esa unidad carezca de facultades o atribuciones para atender la totalidad de las observaciones señaladas en el Informe de Evaluación Mutua de México, se considera que al ser la Agencia Central Nacional acreditada ante el GAFI debiera fungir como enlace entre los Poderes de la Unión y los Organismos Constitucionalmente Autónomos, en los asuntos de su respectiva competencia, 12

13 Grupo Funcional Gobierno para contribuir con la estrategia internacional de prevención y combate de LD/FT, en coordinación con los sistemas nacionales e internacionales de prevención y combate de tales delitos, que imponen obligaciones a instituciones financieras y a entidades no financieras, así como a las autoridades nacionales para proteger el sistema financiero contra su uso indebido por los grupos criminales, de lo contrario, se advierte la existencia de un vacío legal para solventar las observaciones emitidas por el organismo internacional. Se constató que, al cierre de la auditoría (diciembre de 2011), el Congreso de la Unión no se había pronunciado respecto de las iniciativas de reformas al Código Penal Federal presentadas por el Ejecutivo Federal en agosto de 2010 y abril de Véase acción(es): Recepción de informes y reportes de operaciones con recursos de procedencia ilícita Con la información estadística sobre los reportes de operaciones inusuales, preocupantes y relevantes, que los sujetos obligados remitieron por conducto de los organismos reguladores y supervisores (CNBV, SAT, CONSAR y CNSF) a la UIF, para el ejercicio fiscal de 2010, se constató que la UIF reportó 4,695,031 operaciones de los sujetos obligados (diversos participantes del Sistema Financiero Mexicano), como se muestra a continuación: ESTADÍSTICAS DE RECEPCIÓN DE REPORTES 2010 Tipo de reporte Núm. de Reportes Reportes de Operaciones Inusuales 46,876 Reportes de Operaciones Preocupantes 89 Reportes de Operaciones Relevantes 4,648,066 Total: 4,695,031 FUENTE: UIF, Anexo 2 del oficio núm. 110 A 065/2011. Al verificar la transmisión de los reportes de operaciones inusuales, preocupantes y relevantes que los sujetos obligados enviaron a la UIF, por conducto de los órganos supervisores, se observó en la pantalla del sistema denominado Estandarización de carga de operaciones y catálogos de la UIF en la SHCP. Versión 4.0, que la entidad fiscalizada recibió 46,876 reportes de operaciones inusuales, 89 reportes de operaciones preocupantes, 4,648,066 reportes de operaciones relevantes, con lo cual se confirmaron los datos estadísticos de la UIF, así como 27,662 reportes de operaciones inusuales sobre reporteo (operaciones de un mismo cliente reportadas más de una vez en el mismo día). Al comparar la información de los organismos reguladores y supervisores con los datos de la UIF, se observó que no coincide el número de reportes, como se muestra a continuación: 13

14 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 ESTADÍSTICAS DE RECEPCIÓN DE REPORTES 2010 Tipo de reporte Número de reportes CNBV SAT CONSAR CNSF Total UIF Diferencia Reportes de operaciones inusuales 1,939 1, ,164 46,876 43,712 Reportes de operaciones preocupantes Reportes de operaciones relevantes (802) 1,747 5, ,503 4,648,066 4,640,563 Totales: 4,151 6, ,558 4,695,031 4,683,473 FUENTE: Elaborado por la ASF. Se observó que la UIF reportó un total de 4,695,031 operaciones inusuales, preocupantes y relevantes, mientras que los organismos reguladores y supervisores reportaron en conjunto 11,558 operaciones, lo cual refleja que la información no es confiable y los reportes no son congruentes. Véase acción(es): Recepción de reportes de operaciones de los sujetos obligados Se solicitó a la UIF los reportes que, mediante el formato oficial Layout, los sujetos obligados deben entregar, por conducto de los organismos reguladores y supervisores. Mediante el oficio núm A. 086/2011 del 27 de julio de 2011, la UIF argumentó que si bien es cierto que la Auditoría Superior de la Federación está comprendida dentro de las autoridades que pueden requerir información y documentación de carácter financiero, esto solo puede darse respecto de cuentas o contratos a través de los cuales se administren o ejerzan recursos públicos federales.... se concluye que la Auditoría Superior de la Federación no tiene facultades para tener acceso a la información contenida en los reportes de operaciones inusuales, preocupantes y relevantes, ya que dichas operaciones están relacionadas con posibles actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos previstos en los artículos 139 ó 148 Bis del Código penal Federal o que pudieran ubicarse en los supuestos del artículo 400 Bis del mismo Código y no cuentas o contratos a través de los cuales se administren o ejerzan recursos públicos federales (sic). Por tal motivo, se solicitó al personal de la entidad fiscalizada explicara el proceso de recepción de los reportes mediante el formato oficial Layout, y se mostró de manera general el citado proceso, por lo que no fue posible cerciorarse de que los sujetos obligados envían sus respectivos reportes en el citado formato conforme a la Resolución por la que se expide el formato oficial para el reporte de operaciones relevantes, inusuales y preocupantes contemplado en las disposiciones de carácter general que se indican, así como el instructivo para su llenado". 14

15 Grupo Funcional Gobierno 8. Proceso de Recepción y Análisis de los Reportes de Operaciones Para la recepción de los reportes de operaciones, la UIF utiliza el programa Estandarización de Carga de Operaciones y Catálogos de la UIF en la SHCP. Versión. 4.0, que establece el proceso para la transmisión de los reportes de operaciones emitidos por los sujetos obligados, por medio de los órganos supervisores, así como sus respectivos catálogos asociados. En la revisión del diseño del proceso del programa Estandarización de carga, se observó que se establecen mecanismos de control para la recepción de los reportes de operaciones (actividades a seguir y los responsables de cada una de ellas), mediante los procedimientos siguientes: Acopio de información Envío de información del órgano supervisor a la UIF Recepción de la información Validación y carga de la información Catálogos Contingencias Para el inicio del análisis de los reportes de operaciones recibidos, la UIF cuenta con un documento, de carácter interno, denominado Políticas en materia de análisis de los reportes de operaciones recibidos en la Unidad de Inteligencia Financiera, el cual se integra por: a) Los criterios para la revisión y análisis de los reportes de operaciones inusuales clasificados como 24 horas y para los reportes de operaciones internas preocupantes. b) Los criterios para la revisión y análisis de los reportes de operaciones por cada sujeto, y su consolidación en un Expediente Único. En la revisión del diseño del documento, se observó que contiene, entre otros, los atributos de control siguientes: Reglas generales Prioridad de atención Identificación de líneas de análisis Identificación de indicadores de LD/FT Determinación de diagnósticos Áreas responsables de su aplicación 15

16 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 Debido al gran volumen de los reportes de operaciones, la UIF prioriza el análisis de las operaciones registradas en la base de datos, conforme a los criterios establecidos en el documento Políticas en materia de análisis de los reportes de operaciones recibidos en la Unidad de Inteligencia Financiera, mediante modelos económicos y estadísticos que apoyan su labor de análisis de la información contenida en los citados reportes, para lo cual cuenta con el documento denominado Descripción del Modelo Estadístico de Calificación utilizado para apoyar el análisis de los reportes de operaciones. En la revisión del diseño del modelo estadístico, se observó que se prioriza el análisis de las operaciones registradas en la base de datos, con la probabilidad de encontrarse vinculadas con actividades de LD/FT, con una calificación de entre 1 y 10, cuyo resultado se incorpora al listado de Expedientes Únicos. Por lo que la ASF sólo conoció el diseño del proceso para el análisis de los reportes de operaciones, mediante los documentos denominados Estandarización de Carga de Operaciones y Catálogos de la UIF en la SHCP. Versión. 4.0; Políticas en materia de análisis de los reportes de operaciones recibidos en la Unidad de Inteligencia Financiera, y Descripción del Modelo Estadístico de Calificación utilizado para apoyar el análisis de los reportes de operaciones, debido a que la UIF argumentó, mediante oficio núm A. 086/2011 del 27 de julio de 2011, que si bien es cierto que la Auditoría Superior de la Federación está comprendida dentro de las autoridades que pueden requerir información y documentación de carácter financiero, esto solo puede darse respecto de cuentas o contratos a través de los cuales se administren o ejerzan recursos públicos federales.... se concluye que la Auditoría Superior de la Federación no tiene facultades para tener acceso a la información contenida en los reportes de operaciones inusuales, preocupantes y relevantes, ya que dichas operaciones están relacionadas con posibles actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos previstos en los artículos 139 ó 148 Bis del Código Penal Federal o que pudieran ubicarse en los supuestos del artículo 400 Bis del mismo Código y no cuentas o contratos a través de los cuales se administren o ejerzan recursos públicos federales (sic). Por tal motivo, la UIF explicó a la ASF el proceso de análisis y diseminación de la información de los reportes de operaciones de los sujetos obligados. 9. No se proporcionó evidencia documental de la instrumentación de los modelos económicos para apoyar la labor de la UIF en el análisis de la información contenida en los reportes de operaciones. Se observó que el documento "Descripción del Modelo Estadístico de Calificación utilizado para apoyar el análisis de los reportes de operaciones" carece de la aprobación superior. Como resultado de la intervención de la ASF, mediante el oficio núm A. 134/2011 del 9 de diciembre de 2011, la UIF informó que los modelos económicos que apoyan sus labores de análisis de la información contenida en los reportes de operaciones se encuentran previstos en el referido documento denominado Descripción del modelo estadístico de 16

17 Grupo Funcional Gobierno calificación para apoyar el análisis de los reportes de operaciones; sin embargo, la observación persiste, ya que el citado documento carece de la aprobación superior. Véase acción(es): Verificación del cumplimiento de las disposiciones de carácter general Con la finalidad de verificar el ejercicio de las facultades de supervisión de la UIF, se solicitaron los informes del cumplimiento de las Disposiciones de carácter general correspondientes. La UIF proporcionó los oficios mediante los cuales solicitó a la CNBV los informes de supervisión de dos sujetos obligados, como se muestra en el cuadro siguiente: SUPERVISIONES DE LA UIF EN COORDINACIÓN CON LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS Núm. de oficio de la UIF 110. A 073/ A 074/2010 Fecha del oficio Oficio de respuesta de la CNBV 7 de septiembre de /10 Sujetos supervisados Casa de Cambio Grupo Financiero FUENTE: UIF. Anexo 6, del oficio núm A. 086/2011 del 27 de julio de La CNBV con la finalidad de atender el requerimiento de la UIF, mediante el oficio núm /10 del 15 de octubre de 2010, le solicitó efectuar una reunión para precisar los aspectos de interés de sus peticiones; sin embargo, no se proporcionó la evidencia documental de que la UIF realizara la reunión solicitada, ni de que la CNBV enviara los informes de supervisión de los sujetos obligados. Se desconoce si la unidad verificó el cumplimiento de las disposiciones de carácter general con los otros tres órganos supervisores. Véase acción(es): Notificación de la no entrega de reportes de operaciones relevantes Se revisaron las disposiciones de carácter general en materia de prevención y combate de LD/FT, para identificar que, mediante el formato correspondiente, los sujetos obligados notificaron a la UIF, por conducto de los órganos supervisores, que sus clientes o usuarios no realizaron operaciones relevantes en cada trimestre por el ejercicio fiscal 2010, como se muestra en el cuadro siguiente: 17