Análisis del Sistema Tributario Salvadoreño

Transcripción

1 Análisis del Sistema Tributario Salvadoreño Elaborado por Msc. Econ. Luis Adalberto Aquino Cardona 26 agosto de 2015 Las interpretaciones, análisis y conclusiones de estos trabajos representan las ideas de los autores y no coinciden necesariamente con el criterio de este Banco Central.

2 Índice de contenido Política tributaria Modelos de sistema tributario Principios básicos de tributación Progresividad y regresividad Evidencia internacional sobre presión tributaria Países OECD América Latina Estructura tributaria de El Salvador Características y reformas al sistema tributario Ciclo económico y política fiscal Medidas de eficiencia de los impuestos Conclusiones

3 I. Política Tributaria Definiciones

4 Política Tributaria Se define como.. Medidas del gobierno que tienen relación con el establecimiento de distintas categorías y volúmenes de recaudación de impuestos, de acuerdo con los objetivos de la política económica en general y de la política fiscal, en particular. Conjunto de directrices, orientaciones, criterios y lineamientos para determinar la carga impositiva directa e indirecta, a efecto de financiar la actividad del Estado. Nivel de ingresos fiscales tiene que ver con el nivel de gasto que una sociedad está dispuesta a realizar en función de los objetivos de desarrollo económico y social, así como de la finalidad del Estado. Casanegra y Bird (1992): En los países en desarrollo, la administración tributaria es la política tributaria

5 Modelos de sistema tributario

6 Principios básicos de tributación Aumentar Base tributaria (+ eficiente) Equidad Horizontal Equidad Vertical (> ingreso paga +) Base amplia y pocas exenciones Impuesto con retención en la fuente (reduce evasión y elusión) Tributación justa, equitativa y eficiente Redistribuir Ingreso (vía impuesto progresivo al ingreso) Progresividad en impuesto al Ingreso Impuesto al ingreso no distorsionante Trato preferencial a ganancias de capital Regímenes especial y exenciones (relacionado con elusión) Fuente: Elaboración propia

7 Progresividad o regresividad de Política fiscal Un impuesto al ingreso es progresivo si la tasa media que pagan los contribuyentes aumenta cuando aumenta su ingreso (base imponible) y viceversa (Mirrlees et al. (2010)) Del lado del Ingreso Altos Progresivo Bajos Del lado del Gasto Una mayor proporción del impuesto Recae en la población de ingresos Se focaliza en la población de ingresos Una mayor proporción del gasto Bajos Regresivo Altos Fuente: Elaboración propia Una política de ingresos regresiva o progresiva puede verse compensada por una política de gastos progresiva o regresiva. En última instancia el resultado neto de estas dos políticas es el que determina la incidencia del Estado en la distribución del ingreso.

8 II. Evidencia Internacional Presión Tributaria Países OECD América Latina

9 Países desarrollados Tabla C. Estructura tributaria en el área OECD Impuesto a la Renta personal Impuesto a la Renta de Empresas Contribuciones a la seguridad social Empleados Empleadores Impuesto sobre Nómina Impuesto a la Propiedad Impuestos generales al consumo Impuestos específicos al consumo Otros impuestos Total Fuente: Revenue Statistics 2014 / Statistiques des recettes publiques OECD 2014 Fuente: OECD (2015), Viewed on 21 January 2015 Source: OECD

10 Países desarrollados Fuente: Elaboración propia con datos de OECD (2015), Tax revenue (indicator). doi: /d98b8cf5-en (Accessed on 21 January 2015)

11 Países desarrollados Fuente: OECD (2015), Tax on corporate profits (indicator). doi: /d30cc412-en (Accessed on 21 January 2015)

12 Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2015

13 .regiones muy distantes Fuente: OECD (2015), Viewed on 21 January 2015 Source: OECD y CEPAL

14 II. Evolución de la estructura tributaria de El Salvador Directos e Indirectos

15 Impuestos directos e indirectos Estructura porcentual Promedio Ingresos Tributarios Directos Renta Ingreso Personal Empresas Patrimonio Neto Transferencia de propidades Indirectos Internos Específicos al consumo Cigarrillos Bebidas Alcohólicas Refrescos Derivados de petróleo Otros Servicios Registro de Automóviles Pasajes aéreos y otros Impuesto sobre el consumo (ventas) Timbres fiscales y otros Indirectos Externos Importaciones Exportaciones del cual: Café Ajuste por atrasos en el pago de impuestos Indirectos Internos + Externos Fuente: Elaboración propia con datos oficiales, MIPLAN.

16 Fuente: Elaboración propia con cifras oficiales

17 Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda La introducción del IVA y la mayor apertura comercial con socios regionales, reducen el aporte de impuestos al consumo e importaciones

18 Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda Al cierre de 2014, continúa siendo el IVA el que más aporta al total (45.4%)

19 Sistema Tributario Salvadoreño p Porcentajes del Total de ingresos tributarios p Indirectos Directos Fuente: Rendición_de Cuentas_ _MH_publicación.pdf

20 Dos pilares de la tributación Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda Ambos, explican el 85.7% del total de ingresos tributarios

21 pero han perdido dinamismo desde 2011 Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda

22 Prociclicidad de ingresos y gastos Fuente: Elaboración propia con cifras oficiales Causas: Alta carga de la deuda, la volatilidad macroeconómica, el débil acceso a los mercados de capitales, y algunas características estructurales propias de la región como son la alta volatilidad de las bases impositivas. Gavin y otros (1996), citado en Fuentes y Tobar (2004).

23 Impuestos en dos ½ décadas Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda

24 Ingresos han aumentado y fueron absorbidos por mayores gastos corrientes Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del BCR y del Ministerio de Hacienda Esfuerzos de recaudación dieron resultados: ingresos 7.4% del PIB gastos corrientes 6.8% del PIB No hubo mayor espacio para incrementar el ahorro

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26 déficit es un problema estructural Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda generó presiones sobre necesidades de financiamiento público

27 % del PIB Déficit sin Pens 1.8% Déficit + Pens. 3.6% Neces B. Financ 11.5% Usos % del Total Fuentes % del Total Déficit Fiscal % FANTEL % Pensiones % FOP CIP A % Amortizaciones Deuda Externa % Desembolsos Préstamos Externos % Amortizaciones Deuda Interna % Uso Depósitos % Pago de LETES 1, % Colocación de LETES 1, % Otros % Otros % Bonos Mediano Plazo % Eurobonos % Total Usos 2, % Total Fuentes 2, % 27

28 Medidas de Eficiencia Tributaria Impuesto al Valor Agregado IVA

29 Indicadores de Eficiencia Tributaria Impuesto de IVA Tradicional Eficiencia- c Eficiencia- m Recaudación del IVA respecto del PIB, dividido por la tasa normal del IVA Recaudación del IVA como porcentaje del consumo doméstico (privado y público) dividida por la tasa del impuesto (Ebrill, Keen, Bodin y Summers, 2001) Ratio IVA importación como porcentaje del PIB entre la tasa del IVA Ratio IVA importaciones como proporción de las importaciones totales de bienes y servicios entre la tasa del IVA

30 Índices de eficiencia tributaria IVA TOTAL Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del BCR y del Ministerio de Hacienda

31 Tasa de evasión del IVA (estimación) Cálculos del Autor Eficiencia Tradicional IVA 56.5% 60.1% 58.2% % de Evasión IVA 43.5% 39.9% 41.8% Eficiencia- c IVA 54.5% 57.6% 55.9% % de Evasión IVA 45.5% 42.4% 44.1% Cálculos propios MIP * Eficiencia Tradicional IVA 55.96% 53.27% % de Evasión IVA 44.04% 46.73% Fuente: Cálculos del autor. * Aquino y Hernández (2014), estimación no oficial Para fines ilustrativos IVA Teórico Evasión PIB nom Evasión 13% Millones US$ Millones US$ % del PIB MIP , , % 2012* 2, , , % IVA Teórico 1/ Evasión PIB nom Evasión 13% Millones US$ Millones US$ % del PIB MIP , , % 2012* 2, , % 1/ Calculado sobre el VA ajustado de actividades exentas

32 Índices de eficiencia tributaria IVA Declaración Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del BCR y del Ministerio de Hacienda

33 Índices de eficiencia tributaria IVA Importación Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del BCR y del Ministerio de Hacienda

34 Medidas de Eficiencia Tributaria Impuesto sobre la Renta ISR

35 Indicadores de Eficiencia Tributaria Impuesto sobre Renta Total Empresas Personas Recaudación del impuesto como proporción del PIB dividida por la tasa del impuesto (Stotsky y WoldeMariam, 2002) Recaudación del impuesto de empresas como proporción del PIB dividida por la tasa del impuesto Personas: se aplica una escala progresiva marginal a la base imponible de ingresos de las personas (Tasa máxima: 30%). Ratio del ISRP respecto del PIB multiplicado por un factor de corrección (= ingresos inferiores a la máxima tasa dividida por el PIB per cápita) dividido por la tasa máxima del impuesto a la renta de las personas

36 Índices de eficiencia tributaria Impuesto sobre la Renta ISR Total Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del BCR y del Ministerio de Hacienda

37 Índices de eficiencia tributaria Impuesto sobre la Renta Personas Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del BCR y del Ministerio de Hacienda

38 Índices de eficiencia tributaria Impuesto sobre la Renta Empresas Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del BCR y del Ministerio de Hacienda

39 A qué se atribuye la baja eficiencia tributaria? Factores que explican la menor productividad del impuesto sobre la renta de las empresas en comparación con el IVA y el impuesto sobre la renta de las personas físicas son: evasión y elusión de impuestos, exenciones, y el hecho de que el impuesto sobre la renta de empresas sólo se aplica a las fuentes nacionales Una alta proporción de las empresas subsiste en la informalidad, no tienen los incentivos y regulación suficientes para moverse a la formalidad, lo que podría estar incidiendo en la captación y eficiencia del impuesto sobre la renta. Según los VII Censos Económicos (con datos de 2004), los establecimientos de 4 y menos ocupados ascendieron a un total de 163,099, de esa cantidad el 89.8% reportó no llevar contabilidad. 8.4% del total reportado por los VII Censos Económicos son establecimientos de 5 y más ocupados, generan el 84.75% del total de las ventas y otros ingresos de operación; y se concentran en las actividades de Comercio, Servicios, Industria, Transporte y Comunicaciones. Este segmento grandes contribuyentes- puede ser objeto de mayor atención por la Administración Tributaria con miras a mejorar la eficiencia recaudatoria.

40 Resumen: Caracterización de la Política tributaria Estructura Porcentual Ingresos Tributarios 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% Directos 34.8% 36.3% 38.7% 39.5% Indirectos 65.2% 63.7% 61.3% 60.5% IVA na 53.1% 52.6% 49.7% 48.8% 46.2% 45.4% Renta 21.8% 31.9% 31.7% 34.6% 36.4% 39.5% 40.3% Consumo 14.0% 3.6% 3.9% 4.2% 4.3% 3.9% 3.9% Importaciones 14.9% 10.5% 8.0% 5.2% 5.2% 5.3% 5.0% Timbres fiscales 30.2% Patrimonio 3.7% Transferencias de propiedades 2.2% Uso de servicios 1.6% Otros 11.7% 0.9% 3.8% 6.3% 5.3% 5.1% 5.4% Indicadores de Eficiencia Tributaria IVA total Eficiencia tradicional 46.8% 56.5% Porcentajes 56.3% 60.1% 60.1% 58.2% Eficiencia-c 47.7% 54.5% 54.3% 57.6% 57.6% 55.9% Método Input-Output (MIP) 55.96% 53.27% Estimación de Evasión IVA total Eficiencia tradicional 53.2% 43.5% 43.7% 39.9% 39.9% 41.8% Eficiencia-c 52.3% 45.5% 45.7% 42.4% 42.4% 44.1% Método Input-Output (MIP) 44.04% 46.73% Método Input-Output (MIP) excluyendo actividades exentas 31.35% 33.5% Indicadores de Eficiencia Tributaria Renta Total (ISR) 7.9% 13.8% 17.7% 19.6% 18.4% 20.6% 20.5% Renta de Personas 64.6% 56.0% 52.4% 64.5% 64.0% 57.8% 55.8% Renta de Empresas 4.9% 7.2% 9.3% 7.9% 7.8% 10.9% 10.8% Fuente: Elaboración propia con datos del MH y BCR.

41 Conclusiones La política tributaria de El Salvador descansa en dos pilares fundamentales: impuestos de IVA y de la Renta, que juntos aportan el 85.7% del total de los ingresos tributarios de Los datos históricos de ingresos y gasto públicos muestran una fuerte correlación con el ciclo económico, lo que caracteriza a la política fiscal como pro-cíclica. Dentro de la arquitectura fiscal contra-cíclica la inversión pública es un elemento fundamental Estimaciones de Índices de productividad y de eficiencia tributaria, para el caso del IVA y de la Renta, señalan que se ha mejorado en los últimos años. Para el año 2014, se estimó un índice de eficiencia-c del IVA total de 56% y para el impuesto sobre la Renta personal se estimó en 55.8%.

42 Conclusiones La menor productividad del impuesto sobre la renta de las empresas en comparación con el IVA y el impuesto sobre la renta de las personas es consecuencia de las exenciones, de la evasión y de la elusión, alta informalidad, debilidad de incentivos y de regulación que simplifique el proceso para formalizarse. La tasa de evasión del IVA para 2014 se estimó entre 41.8% %, según los indicadores de eficiencia tributaria calculados. Si se excluyen las actividades exentas, se estima en 33.5% para 2012 y equivale al 3.0% del PIB. Se ha progresado en materia de presión tributaria, pero la evidencia disponible señala que aun hay espacio para mejorar.