ROL DEL ESTADO Y DEL FONDO DE INVERSIÓN EN TELECOMUNICACIONES (FITEL) EN LA PROVISIÓN DE INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES EN EL PERÚ

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1 ROL DEL ESTADO Y DEL FONDO DE INVERSIÓN EN TELECOMUNICACIONES (FITEL) EN LA PROVISIÓN DE INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES EN EL PERÚ 1

2 ÍNDICE I. Antecedentes... II. Servicio universal... III. Política de telecomunicaciones rurales en el Perú... IV. Estrategia del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL)... V. Áreas rurales y lugares de preferente interés so cial... VI. Administración del FITEL... VII. Modalidades y condiciones de financiamiento... VII. Diseño de proyectos... IX. Proyectos de telecomunicaciones rurales en zonas de frontera... X. Programa de Proyectos Rurales (PPR)... X.1 Definición... X. Diseño... X.3 Características... X.4 Programa de ejecución y estimados de inversión...

3 I. ANTECEDENTES. Al iniciarse la reestructuración del sector telecomunicaciones, se contempló la creación del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL), con el objetivo de financiar la provisión de servicios en aquellas áreas rurales o de preferente interés social donde éstos no fueran prestados por el sector privado, por tratarse de localidades de alto costo y baja rentabilidad privada. II. SERVICIO UNIVERSAL. El concepto de servicio universal ha sido muy utilizado como un principio de política que los países desarrollados han aplicado para permitir que sus pobladores de menores recursos accedan a servicios de telecomunicaciones gracias a la aplicación de mecanismos de subsidio. Además de destinar recursos al desarrollo de las telecomunicaciones, estos países han permitido la existencia de tarifas de larga distancia por encima de costos, a fin de destinar los recursos excedentes al financiamiento de redes locales y rurales, que tradicionalmente se han visto como no rentables; es decir, han aplicado un esquema de subsidios cruzados en tarifas. Sin embargo, el incremento de la competencia y los avances tecnológicos han permitido reducir significativamente los costos y acceder a mayor variedad de servicios de mejor calidad, lo que ha llevado a replantear el esquema tradicional de financiamiento a través de subsidios. La tendencia en los países desarrollados ha sido sustituir mecanismos de subsidios cruzados en tarifas por la creación de fondos de servicio universal, los mismos que permiten asignar los subsidios de manera transparente y eficiente, minimizan las distorsiones en los mercados, y permiten identificar claramente a los beneficiarios. En los países desarrollados, donde casi el 1% de habitantes dispone de servicios básicos de telefonía, la discusión sobre el concepto de servicio universal se centra en el nivel de servicio que se debe proveer (básico o avanzado). Sin embargo, en los países en desarrollo, que presentan bajas tasas de penetración de servicios básicos, el concepto de servicio universal se identifica con la provisión de servicios básicos de telecomunicaciones al mayor número de habitantes posibles. Por este motivo, la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) ha establecido una diferenciación entre estos grupos de países, y ha sugerido que los países en desarrollo deberían orientarse a crear mecanismos que permitan financiar el acceso universal. El logro de metas de acceso universal produce beneficios económicos y sociales significativos para el conjunto de la población. Desde el punto de vista económico, facilita el tránsito de una economía de subsistencia a una de industria y servicios desarrollados, con lo que se promueve la integración de las áreas beneficiadas a una economía social de mercado. Así, se gana en eficiencia económica al reducirse determinados costos de transacción, como los que implica trasladarse para realizar una comunicación; se obtienen beneficios derivados del crecimiento de la red, pues adquiere mayor valor para todos los usuarios debido al mayor acceso de la población; y se expanden los negocios, con el subsiguiente efecto multiplicador sobre el empleo y el consumo. Desde el punto de vista social, en la medida que una mayor cantidad de personas accede al servicio, se incorporan a la red personas en situación de desventaja, lo que contribuye a producir una sociedad más cohesionada. Asimismo, el mayor acceso a servicios de telecomunicaciones permite que los pobladores de áreas rurales obtengan beneficios tangibles en salud y educación, y contribuye a fortalecer los lazos culturales, favoreciéndose así la integración nacional. En nuestro país, se ha creído conveniente que el cumplimiento de las metas de acceso universal se sostenga, principalmente, en la inversión privada y la competencia. Asimismo, el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (Osiptel), el regulador del sector en Perú, busca asegurar la continuidad del servicio rural y lograr la incorporación de la totalidad del país a la red de telecomunicaciones. 3. POLÍTICA DE TELECOMUNICACIONES RURALES EN EL PERÚ. De acuerdo al Censo de Población y Vivienda de 1993, en el Perú existen más de 7 centros poblados rurales (CPR) con menos de 3 habitantes. La mayoría de ellos, que en conjunto albergan el 3

4 3% de la población nacional y constituyen las zonas más pobres del país, carece de servicios básicos de electricidad, agua y desagüe. Los contratos de concesión firmados en 1994 con Telefónica del Perú S.A. (TdP) impusieron a esta empresa la obligación de instalar por lo menos un teléfono público en CPR con más de 5 habitantes; además, hasta fines de 1998 ejerció su derecho de preferencia sobre 3 CPR adicionales, por lo que, tras incorporar algunas addendas posteriores al anexo 1C del contrato, instaló teléfonos públicos en un total de 1 55 CPR. Pese a ello, resta atender a la gran mayoría de los 7 CPR, por lo que la tarea de proveerlos de servicios básicos de telecomunicaciones resulta ardua y significativa. El problema radica en encontrar un esquema que permita expandir las telecomunicaciones rurales, pese a la dispersión de las poblaciones, las dificultades técnicas y la aparentemente baja rentabilidad de los servicios, factores que inciden negativamente en una eventual prestación de servicios por el sector privado. Un gran número de países ha buscado expandir los servicios de telecomunicaciones a través de un marco institucional en el que el Estado, o una operadora dominante, ha tenido el monopolio del servicio y ha podido establecer subsidios -cruzados o directos- destinados a financiar el desarrollo de las telecomunicaciones rurales. Sin embargo, con el fin de preparar al mercado para su apertura a la competencia, en el Perú se creyó conveniente eliminar gradualmente los subsidios cruzados de tarifas, mientras que para la expansión rural se optó por un esquema de subsidios directos y transparentes, utilizando los recursos del FITEL.. IV. ESTRATEGIA DEL FONDO DE INVERSIÓN EN TELECOMUNICACIONES (FITEL). Con la finalidad de maximizar la utilización de los recursos del FITEL, el Osiptel en su calidad de administrador del fondo, a través de la gerencia del FITEL- ha diseñado una estrategia consistente en implementar una serie de programas de desarrollo en áreas rurales y lugares de preferente interés social y, posteriormente, ejecutar programas de alcance nacional. Asimismo, ha definido ciertas líneas de acción, que tienen por objeto: (i) (ii) (iii) (iv) Promover el acceso de la mayor parte de la población de las áreas rurales y lugares de preferente interés social a los servicios públicos de telecomunicaciones. Impulsar la participación del sector privado en la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones en áreas rurales y lugares de preferente interés social. Fomentar la participación de la población beneficiaria en áreas rurales y lugares de preferente interés soc ial en la identificación de sus necesidades. Asignar eficientemente los recursos del fondo. Bajo estas premisas, se ha establecido los recursos del FITEL se asignarán a través de concursos destinados a que importantes operadores de telecomunicaciones asuman la tarea de expansión rural. Es importante señalar que el FITEL no restringe el financiamiento a un servicio específico (como los teléfonos públicos, por ejemplo), aunque ésta pueda ser considerada en determinado momento como la forma más eficiente de asignar los recursos del fondo. La definición de la estrategia del FITEL se desarrolla en el Programa de Proyectos Rurales (PPR), cuya aprobación es competencia del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción (MTCVC). V. ÁREAS RURALES Y LUGARES DE PREFERENTE INTERÉS SOCIAL. El FITEL ha optado por acoger la definición de área rural empleada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), extendiéndola a las capitales de distrito -todas urbanas, según el INEIque tengan 3 habitantes o menos. Según el INEI, son áreas rurales aquellas que tienen menos de 1 viviendas contiguas, o más de 1 dispersas o diseminadas. Al extender la definición del INEI, el ámbito del FITEL alcanza a centros poblados que, pese a haber sido calificados como urbanos por el INEI, tienen todas las características de las zonas rurales: baja densidad 4

5 poblacional, servicios básicos inexistentes o precarios, infraestructura inexistente, deficiencia de energía y caminos de acceso, geografía adversa para la instalación del servicio de telecomunicaciones, población con bajo poder adquisitivo, entre otras. De este modo, se trasciende la definición puramente cuantitativa y de demarcación política del INEI, y se incluyen pueblos cuyas características no dejan lugar a duda sobre la necesidad del apoyo del fondo. Además, la definición utilizada por el FITEL coincide plenamente con el mapa de pueblos sin servicio telefónico. En el caso de los lugares de preferente interés social, se ha recurrido a la definición que señala que éstos son los determinados como tales por el MTCVC. Sin embargo, se ha abierto la posibilidad de que el Osiptel proponga criterios que permitan implementar proyectos de mayor valor económico, prescindiendo del ámbito geográfico. Por lo tanto, la connotación de lugar de preferente interés social puede no estar referida a un aspecto geográfico, sino a proyectos de alto valor agregado en áreas urbanas de interés social, siempre que sean aprobados por el MTCVC. 6. ADMINISTRACIÓN DEL FITEL. Los recursos del FITEL provienen del aporte del 1% de la facturación anual de las compañías operadoras de servicios finales públicos y servicios portadores en general. Adicionalmente, el FITEL también se nutre de otros ingresos, como los provenientes las sanciones aplicadas por el incumplimiento de requisitos de expansión de la red y calidad de servicio. El manejo financiero de los recursos del FITEL ha considerado todas las modalidades de depósito en instituciones del sistema financiero, la constitución de fideicomisos y fondos especiales, y la realización de inversiones temporales, exceptuando inversiones directas e indirectas en acciones del mercado bursátil, debido al mayor riesgo que éstas involucran. Con ello se busca que el manejo del fondo sea lo suficientemente flexible como para permitir que se incremente su rentabilidad. Se ha establecido que los depósitos se realicen en instituciones elegidas preferentemente mediante competencia. Con el fin de utilizar un procedimiento transparente, se ha previsto que dichas instituciones sean seleccionadas mediante concursos privados periódicos, en los que califique la propuesta que maximice la combinación de seguridad y rentabilidad. 7. MODALIDADES Y CONDICIONES DE FINANCIAMIENTO. El FITEL ha optado por subsidiar la inversión inicial de los operadores privados, por considerar que esta alternativa no altera los mercados o minimiza la distorsión introducida. Además, resulta más transparente, pues los montos asignados se calculan manera inmediata y objetiva, y reduce significativamente los costos de transacción asociados a la administración de los subsidios. Ya que en la mayoría de los casos la rentabilidad privada de los proyectos de telecomunicaciones rurales tenderá a ser negativa, a diferencia de lo que ocurrirá con la rentabilidad social (positiva), el financiamiento debería ser no reembolsable. 8. DISEÑO DE PROYECTOS. Con el fin de asignar de manera adecuada y transparente los recursos del fondo, la gerencia del FITEL elabora el Programa de Proyectos Rurales (PPR), en el que se determinan por adelantado los proyectos y/o regiones que tendrán atención prioritaria durante el período. Lo más adecuado resulta elaborar el PPR -que debe ser aprobado por el MTCVC- dos veces al año. El reglamento del fondo utiliza el recurso de iniciativa, que permite que todo interesado en desarrollar un proyecto de telecomunicaciones rurales, sin importar su magnitud, pueda presentarlo al FITEL para su incorporación en el PPR. Asimismo, gozan de iniciativa para presentar proyectos al FITEL, los gobiernos locales y regionales, organismos no gubernamentales, la población interesada, operadores, proveedores e inversionistas privados en general, y otras personas naturales o jurídicas, públicas o privadas. 5

6 Para acceder a los recursos del fondo, la gerencia del FITEL establece una serie de requerimientos referidos al solicitante (ser apto para obtener concesiones y contratar con el Estado) y al proyecto (generar el mayor valor actual neto económico). El concurso público de ofertas constituye el mecanismo regular de adjudicación de fondos, modalidad que permite una sana competencia y transparencia en el uso de los fondos. Con el fin de garantizar la total transparencia en la selección de operadores, el FITEL ha establecido un procedimiento para recibir y evaluar las ofertas técnicas y económicas. IX. El PROYECTO PILOTO FRONTERA NORTE. Actualmente, se encuentra en marcha un proyecto de telefonía rural financiado por el FITEL, con el objetivo de conectar 13 CPR de las zona de frontera norte del país, que no cuentan con servicio telefónico y no están incluidos en las obligaciones asumidas por TdP en los contratos de concesión, a la red telefónica nacional e internacional. Para ejecutar dicho proyecto se contempló otorgar una concesión por años a un operador privado, seleccionado en un concurso internacional que asigna los recursos del FITEL al postor que solicita el menor monto de subsidio para la instalación, operación y mantenimiento de servicios públicos de telecomunicaciones en áreas rurales. Las localidades beneficiadas se seleccionaron de acuerdo a criterios que permitieran maximizar la rentabilidad social de la inversión pública y minimizar el subsidio. El proyecto Frontera Norte comprendió la instalación, operación y mantenimiento de por lo menos un teléfono público en cada una de las 193 localidades rurales seleccionadas en el departamento de Tumbes y los distritos fronterizos de los departamentos de Piura, Cajamarca y Amazonas. Para tener una idea de su impacto y beneficio, se debe mencionar que su ejecución debe permitir disminuir considerablemente la distancia al teléfono más cercano e incrementar de 48% a 88% el porcentaje de población con acceso al teléfono en dichas zonas. El concurso se realizó a través de la Oficina de Servicios para Proyectos de la Organización de las Naciones Unidas (UNOPS), que el 13 de abril de 1998 procedió a abrir los sobres con las propuestas económicas de las dos firmas habilitadas luego de la evaluación técnica. Tras evaluar las propuestas recibidas, el 7 de mayo se adjudicó la buena pro a la empresa Global Village Telecom N.V. (GVT). Se concedieron US$ al costo de instalación Llave en Mano, US$ al costo de operar y mantener la red durante años, monto que es desembolsado en cuotas semestrales 6

7 durante 5 años, y US$ al pago que se paga por la red al quinto año. El valor actual de la oferta ganadora representó una inversión pública US$ 11 por habitante y llegó a un total de US$ , monto inferior en 41% a los US$ 4 53 presupuestados. X. PROGRAMA DE PROYECTOS RURALES (PPR) X.1 Definición. El Programa de Proyectos Rurales (PPR) tiene como objetivo ordenar y dar a conocer el esfuerzo de promoción de la inversión privada que realiza el Estado a través del FITEL- mediante el financiamiento de la inversión requerida para desarrollar las telecomunicaciones rurales con los fondos del FITEL. Busca que los agentes económicos involucrados (inversionistas privados, población beneficiaria e instituciones del Estado) puedan programar adecuadamente sus esfuerzos, con la finalidad de incorporar a las poblaciones rurales y lugares de preferente interés social a la red pública nacional e internacional. El programa también permite que el Osiptel seleccione adecuadamente los proyectos, que deben ser aprobados por el MTCVC. Su ejecución permitirá alcanzar las metas de acceso universal establecidas por el Estado en los Lineamientos de Política de Apertura del Mercado de Telecomunicaciones. X. Dise ño. El diseño del PPR responde a criterios técnicos y económicos, así como al interés y perfil de los inversionistas interesados, que en conjunto permiten determinar las áreas beneficiadas por los proyectos. Los criterios técnicos y económicos se complementan con el interés de los potenciales proveedores de servicios de telecomunicaciones rurales, a fin de garantizar que los inversionistas privados participen en los proyectos. Entre los criterios técnicos considerados se encuentra el esquema de encaminamiento de las comunicaciones y el Plan Nacional de Telecomunicaciones (PNT). Este último establecer los planes técnicos fundamentales, bajo los que se desarrollan los servicios públicos de telecomunicaciones, y permite identificar comunidades de interés en las diversas regiones o departamentos. En tanto, los criterios económicos responden a intereses regionales, integración de regiones, economías de ámbito y escala, competencia, etc. El desarrollo de los servicios de telecomunicaciones requiere que los proyectos tengan un tamaño o escala mínima, que permita su viabilidad social y privada. Por ello, se requiere un esfuerzo inicial que permita diseñar un conjunto de proyectos que incorpore la visión de los inversionistas privados, mientras que en una etapa posterior se atenderá la demanda de solicitudes puntuales, siempre en el marco de proyectos ejecutados en áreas rurales del país 1. Con este motivo, la gerencia de FITEL sostuvo una serie de reuniones con las empresas que adquirieron las bases de los primeros concursos, a fin de recabar información sobre el tamaño y secuencia de los proyectos. Como resultado de dicha consulta, se determinó el tamaño promedio y la integración de las áreas departamentales de seis proyectos a nivel nacional. 1 En el cuadro 1 se pueden apreciar las solicitudes puntuales correspondientes a los proyectos que se vienen ejecutando y al primer PPR, que incluye a los proyectos Sur (S),Centro Sur (CS) y Selva. 7

8 Cuadro 1* AREA DE PROYECTO SOLICITUDES AMBITO TdP / SOLICITUDES A SER RECIBIDAS 1/ ATENDIDAS Centro Sur Global Village Telecom N.V. 3/ Selva Norte Sur * Al 4 de enero de / Sólo se consideran las solicitudes puntuales. Las solicitudes de ámbito departamental, provincial o distrital, se consideran atendidas. / Solicitudes para centros poblados incluidos en los planes de expansión de TdP. 3/ Considera las solicitudes presentadas en los distritos de la frontera norte, correspondientes a 193 CPR que serán atendidos por Global Village Telecom N.V. X.3 Características. Originalmente, se dividió al Perú en 1 áreas de proyectos: 1 de ellas fueron establecidas a partir de la demarcación geográfica de las áreas primarias de telefonía especificada en noviembre de 1994 por el Plan Nacional de Telecomunicaciones (PNT) y las dos restantes correspondían a las áreas geográficas incluidas en los proyectos Frontera Norte y Frontera Sur. Sin embargo, luego de consultar con empresas e inversionistas interesados, se llegó a la conclusión de que los proyectos debían atender un mínimo de 4 a 1 localidades, dependiendo de la extensión geográfica de la zona y de su economía. De esta manera, tras un análisis exhaustivo, se obtuvieron seis áreas para el desarrollo de proyectos: Centro Norte, Selva Norte, Centro Oriente, Centro Sur, Sur y Norte. Cabe señalar que el proyecto Norte incluye a departamentos que contienen distritos incluidos en el proyecto Frontera Norte ya licitado, pues se considera que en esta área existirán dos operadores departamentales (TdP, con concesión nacional, y GVT con concesión para telefonía pública rural en dichos departamentos). Como se ha mencionado, los Lineamientos de Política de Apertura del Mercado de Telecomunicaciones establecen que los departamentos constituyen las áreas mínimas de concesión. 8

9 AREA DE PROYECTO Cuadro REGIONES CIUDADES CC.PP. ESTIMADO DE INVERSION Centro Oriente Huánuco Huánuco Tingo María Junín Huancayo Tarma Jauja Lima Lima Huacho Cañete Pasco Cerro de Pasco Ucayali Pucallpa Centro Sur Apurímac Abancay Andahuaylas Ayacucho Ayacucho Cusco Cusco Sicuani Quillabamba Huancavelica Huancavelica Castrovirreyna Ica Ica Chincha Pisco Madre de Dios Puerto Maldonado Norte Amazonas Chachapoyas Bagua Cajamarca Cajamarca Jaén Piura Piura Sullana Talara Centro Norte Ancash Chimbote Huaraz Lambayeque Chiclayo Lambayeque Ferreñafe La Libertad Trujillo Chepén Selva Norte Loreto Iquitos Yurimaguas Rioja San Martín Tarapoto Moyobamba Juanjuí Sur Arequipa Arequipa Mollendo Moquegua Moquegua Ilo Puno Juliaca Puno Tacna Tacna TOTAL: Si bien la demarcación de las seis áreas definidas obedece, en principio, a criterios técnicos (PNT), también corresponde a criterios de integración regional (mapa de regiones políticas) e interacción socioeconómica y cultural entre las zonas comprendidas en las áreas de proyecto. Al delimitar estas áreas, se buscó obtener conjuntos geográficos similares en términos de población y número de CPR beneficiados por los proyectos del FITEL, con el fin de atraer el interés de los inversionistas privados en todas las áreas de proyectos. En resumen, la definición de las seis áreas de proyectos responde a criterios de: - Integración socio económica y geográfica. - Demarcación geográfica de áreas primarias del PNT. - Homogeneidad económica (se agrupan zonas muy pobres con otras más productivas, con la finalidad de obtener un relativo balance económico). - Gestión, operación y mantenimiento de la red. - Estrecha relación cultural e histórica entre regiones y departamentos. - Comunicación regional (carreteras y principales vías de acceso). Finalmente, debe destacarse que los proyectos que conforman el PPR buscan proveer servicios de telecomunicaciones mediante teléfonos públicos que cursen llamadas entrantes y salientes en cada una de las localidades. Adicionalmente, contempla la instalación de cabinas públicas de acceso a Internet en las capitales de distrito beneficiadas por los proyectos. X.4 Programa de ejecución y estimados de inversión. 9

10 Con el fin de implementar los proyectos que conforman el PPP, se ha elaborado un cronograma general de ejecución, que se muestra en el cuadro 4. La ejecución de los proyectos se inicia en las zonas que presentan mayor dificultad de acceso a las comunicaciones, ya sea por la baja penetración telefónica o por la dificultad geográfica. Esto se debe a que, en un contexto de competencia que alcance el ámbito rural, los operadores privados pueden dejar en manos del Estado la inversión en las áreas de difícil acceso. De acuerdo al Reglamento del FITEL, se prevé ejecutar un mínimo de 4 proyectos anuales. El Osiptel debe elaborar dos de estos proyectos en marzo y dos en setiembre, debiendo incorporar las demandas puntuales y las iniciativas presentadas para su evaluación y ejecución. Si se tienen en cuenta las estimaciones de ingresos del Fitel y los parámetros fijados para efectuar los desembolsos (ver cuadro 3), es de esperarse que se cumpla con ejecutar los proyectos en los plazos previstos. Cuadro 3 Proyección de Flujo de Ingresos y Egresos FITEL Año US $ Acumulado Desembolsos Total No incluye el cálculo de intereses. Montos en millones de dólares 1

11 Cuadro 4 Cronograma PROYECTO FITEL SUR (S) (534 CCPP) Proceso de Licitación y Neg. Contrato CENTRO SUR (CS) (19 CCPP) Proceso de Licitación y Neg. Contrato SELVA NORTE (SN) (374 CCPP) Proceso de Licitación y Neg. Contrato CENTRO NORTE (N) (58 CCPP) Aprobación MTC, Licitación, Neg. Contrato CENTRO ORIENTE (CO) (78 CCPP) Aprobación MTC, Licitación, Neg. Contrato NORTE (N) ( CCPP) 1/ Aprobación MTC, Licitación, Neg. Contrato 1 3 FRONTERA NORTE (FN) (13 CCPP) - CCPP GVT Rol del Fitel.doc Página de 11 1