PLAN Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVOS DE PASTO: SISTEMATIZACION DE UNA VIVENCIA. Oscar Parra Erazo Consultor

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1 PLAN Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVOS DE PASTO: SISTEMATIZACION DE UNA VIVENCIA Oscar Parra Erazo Consultor Pasto, octubre de 2002

2 PRESENTACIÓN La democracia se concreta en el presupuesto y cuando los recursos son escasos, el diálogo entre el saber técnico y el saber popular es el que permite identificar prioridades para una planificación más eficaz A continuación se presenta una versión documentada de la experiencia del Plan y Presupuesto Participativos de la ciudad de Pasto, realizada durante la administración del alcalde Eduardo Alvarado Santander. La información básica para realizarla fue entregada en forma de documentos, de manera copiosa, por la Secretaría de Planeación Municipal, la Secretaría de Educación y Cultura, la Fundación Social, la Corporación Plenilunio y la Fundación Fundar de Pasto. Se realizaron varias entrevistas, conversatorios, grupos focales y diálogos con personas y líderes comunitarios que hacen parte del proceso de planeación y presupuestación de Pasto. Entre ellas se destacan las entrevistas con Silvio Sánchez Fajardo, presidente del Consejo Territorial de Planeación de Pasto y docente de la Universidad de Nariño; con Raúl Delgado, Director de Planeación Municipal de Pasto; con Adriana Oviedo, profesional de la Dirección de Planeación de Pasto; con siete lideres y voceros comunitarios; con Blanca Paz, empresaria y líder comunitaria del corregimiento de Catambuco. Adicionalmente se desarrollaron dos conversatorios sobre problemas del contexto local y sobre el proceso mismo con los voceros ciudadanos y profesionales de las ONG locales y la administración municipal, entre quienes se destacan Guillermo Torres de la Fundación Social, Luis E. Calpa de Plenilunio, Rodrigo Figueroa de Fundar, Álvaro Cabrera de la Fundación Antonio Nariño y Alfonso Ruiz de la Secretaria de Educación y Cultura de Pasto. Existe un material de trabajo recolectado que sobrepasó las expectativas. Pasto tiene un buen acervo de información y de personas ligadas con este proceso, que es rico en comparación con otras experiencias. Valdría la pena que se implementara un proceso de sistematización permanente, lo cual constituye ya una inquietud en la red de ONG que se encuentra en proceso de formación. En este trabajo se destacan, por una parte, los antecedentes internos y externos que precedieron a la experiencia, especialmente en lo acontecido en la alcaldía de Antonio Navarro y el caso de Porto Alegre, Brasil, como referente de la experiencia. La reconstrucción del proceso se alterna con un análisis

3 realizado a varias voces con intelectuales de Pasto y voceros ciudadanos, lo que convierte esta memoria en un documento que sobrepasa la visión puramente técnica. La participación de los diversos actores en el proceso es un asunto destacado de esta experiencia, así como la creciente calificación de las propuestas elevadas a los cabildos. Especial énfasis se hizo en las motivaciones subjetivas para la participación, sobre todo las de los dirigentes del proceso y de los representantes de la comunidad. Finalmente se completa el análisis con una mirada sobre el impacto del proceso, aunque como se explica, es preeliminar y con un horizonte temporal de corto plazo, dada su reciente iniciación como Sistema de Planeación y Presupuestación Participativas. También se proponen algunas lecciones aprendidas y se dejan entrever hipótesis de trabajo para ulteriores trabajos de sistematización y análisis. Bogotá, octubre 28 de 2002

4 DISEÑO DE LA OPERACION Antecedentes Los promotores del Plan y Presupuesto Participativo en Pasto, PPP, han sido el alcalde Eduardo Alvarado Santander y el Secretario de Planeación Municipal, Raúl Delgado. Como en otros casos 1, la concepción de la idea surge de la misma campaña política y como una propuesta del movimiento político triunfador. Las tres últimas administraciones de Pasto, incluida la de Alvarado Santander, han surgido de propuestas alternativas o independientes de los partidos tradicionales, y en el caso de Alvarado gracias a un marco de coaliciones políticas que le dan un corte plural al gobierno. El proceso surgió desde el mismo Movimiento Convergencia Ciudadana liderado por el padre Antonio Gallardo, Raúl Delgado, Carlos Alvarado y otras personalidades 2 de la vida política de Pasto, y luego se transformó en la Convergencia Cívica, con un llamado amplio que concluyó en la postulación inicial de la candidatura del padre Gallardo. Este movimiento se caracterizó por la presencia de personalidades cívicas con una hoja de vida limpia 3. Finalmente y luego de una serie de reuniones y debates sobre la perspectiva del movimiento y, dada la renuncia a la postulación para la alcaldía por el sacerdote Gallardo, se consolida la candidatura de Eduardo Alvarado y se convoca ampliamente a construir un programa de gobierno con especial vinculación de expertos en diferentes áreas. En realidad el tema de la participación ciudadana era uno más y por ende no se constituyó como eje central de la campaña política. Tampoco surgió como parte de un gran movimiento cívico o social, sino más bien alrededor de una dinámica de alianzas que hicieran posible el triunfo en las elecciones de alcaldía. Obtenido este se abrieron paso hipótesis y conjeturas sobre las nuevas condiciones de la cultura política de Pasto, comparable s en su masa crítica de opinión con lo que acontece en Bogotá. En efecto, el tema de la participación ciudadana se mencionó inicialmente en el documento Concepto Marco del Programa de Gobierno del alcalde electo, a partir de diagnosticar que los tres principales problemas del municipio eran el 1 En Porto Alegre, Brasil, el Partido de los Trabajadores ha mantenido durante los últimos 12 años su hegemonía política y electoral. 2 Se destacan también el actual alcalde Eduardo Alvarado Santander, José Aulo Polo, Líder Popular, Alfonso Rebolledo Muñoz, médico reconocido por su perfil cívico, Alfredo Fajardo Arturo, dest acado jurista de la región, Jaime Erazo López, medico liberal y el abogado independiente José Eduardo Ortiz Vela. 3 Ideas recogidas en entrevista con José Eduardo Ortiz Vela, miembro del movimiento político de la Convergencia Ciudadana.

5 desempleo, la corrupción y la inseguridad, ante los cuales se proponía como salida civilizada la tríada Participación Educación Productividad 4. En el documento también se planteaba que la participación democrática implica que la gente piense, analice, critique, exija, decida y produzca, para superar la forma tradicional de participar. Para lograr esto, el programa enunció varias estrategias: educación permanente de las comunidades y del pueblo de Pasto en aspectos como cultura ciudadana, vigilancia comunitaria, comunicación, cabildos, concertación, respeto a la autonomía del Concejo Municipal y los organismos de control y el Programa de Paz, Convivencia y Seguridad Ciudadana. En el Plan de Desarrollo y en el mismo ejercicio del gobierno el proceso de cabildos tanto urbanos como rurales es el mecanismo que adquirió el mayor protagonismo y se destaca como el escenario más apropiado de participación. Experiencias aleccionadoras para el caso de Pasto Existen tres casos que han alimentado positivamente la experiencia del PPP de Pasto: los cabildos rurales de la administración de Antonio Navarro, el caso de Porto Alegre, Brasil y la experiencia de la ciudad de Quito, en Ecuador. Los cabildos rurales en el gobierno de Antonio Navarro instauran en Pasto la figura del alcalde como gerente público, donde los funcionarios se obligan a cambiar de actitud frente a las comunidades y en cuyo ámbito estas últimas adquieren protagonismo al actuar conscientemente y con mejor calidad en el proceso de identificación, priorización, formulación, seguimiento y fiscalización de sus proyectos. Uno de los logros palpables de dicha administración fue la recuperación de la confianza de los ciudadanos en el gobierno municipal con la delegación de una parte importante del poder del alcalde y del Concejo Municipal en el ciudadano y las organizaciones comunitarias de base, mediante la realización de los cabildos abiertos, específicamente en la zona rural, que decidirían sobre el presupuesto. Desde entonces en Pasto se reclama que el cabildo abierto es una institución social 5 y, un instrumento eficaz para la democracia y la participación en la 4 Programa de gobierno Pasto merece respeto Eduardo Alvarado Santander. Presentación. p.1. 5 Estas instituciones tienen origen, al decir del constitucionalista Ernesto Saa Velasco, en los siglos XVI y XIX, de manera especial en aquellos cabildos llevados a cabo en la época de la Independencia. Ahora, ésta figura tradicionalmente se considera en Colombia dentro de las sesiones ordinarias o extraordinarias del Concejo Municipal en sus deliberaciones públicas para argumentar reparos y hacer propuestas en asuntos de interés general, constituyéndose en una tribuna a disposición de todos. En el marco de la Constitución del 91 y la Ley 134, de participación ciudadana, y sus ulteriores desarrollos legislativos, se retoman estas instituciones para fortalecer los mecanismos de participación ciudadana. Ver, ALCALDIA MUNICIPAL DE PASTO. CONCEJO MUNICIPAL. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL. PORGRAMA DE REINSERCIÓN. Cabildo Abierto. Un paso hacia el desarrollo de nuestras comunidades. Pasto, julio de

6 gestión pública y el desarrollo local, asuntos que antes estaban circunscritos a las relaciones del alcalde con los concejales y los políticos tradicionales. Este es un avance significativo en la concreción de una nueva cultura política y de unas relaciones modernas entre comunidad, Estado y agentes políticos. El modelo de Porto Alegre, Brasil ha sido el inspirador clave de este ejercicio de democracia participativa de Pasto, al decir del Secretario de Planeación Municipal. De esta experiencia brasilera se rescata la idea de iniciar un proceso de presupuestación participativa de largo plazo. Allí ya lleva doce años y los logros e impactos sobre el desarrollo local son evidentes: el éxito de este instrumento de gestión municipal se ha expresado en un aumento muy significativo del número de participantes, desde apenas unas mil personas en 1990 a once mil en 1994, en 1998 y en Desde su inicio, los proyectos decididos mediante el Presupuesto Participativo supusieron inversiones superiores a los 700 millones de dólares, principalmente en infraestructura urbana y en la mejora del nivel de vida de la población 6. Esta experiencia se ha convertido en un hito histórico para los países del sur que buscan una tercera vía como alternativa de desarrollo 7. El Sistema de Gestión Participativa de Quito, a pesar de no haber influido directamente en esta experiencia es importante reseñarlo por algunos rasgos y coincidencias que interesan al caso de Pasto y, además en vista de que el Eje Urbano Regional Quito Pasto siempre ha marcado algunas tendencias de desarrollo relevantes históricamente. ENFOQUE CONCEPTUAL El concepto de desarrollo El marco de actuación del Plan se ubica dentro del enfoque del Desarrollo Humano Sostenible, que se define de manera plural, por la forma como se construyó el discurso del desarrollo y de la participación 8. La definición acordada es: 6 Notas de Dalmira P. Atando nudos de Córdoba. Bases para un presupuesto participativo. Formato digital. Sin fecha. 7 En particular hay al menos setenta ciudades en todo Brasil que utilizan el Sistema de Presupuesto Participativo, basándose en la experiencia de Porto Alegre. En Argentina, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, dictada en 1996, estableció el carácter participativo del presupuesto, puntualizando que "la ley debe fijar los procedimientos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos", e inició una experiencia piloto en este ámbito. En México la Delegación de Tlalpan ha puesto en práctica este año el ejercicio "Hacia un Presupuesto Participativo", a partir de cuyas propuestas se elaborará el proyecto del Programa Operativo Anual para La ciudad de Quito, Ecuador, en su Plan Quito Siglo XXI tiene como uno de sus ejes centrales el de Participación Ciudadana, entendida como una práctica para construir y ejercer una mejor ciudadanía y fortalecerla en el Distrito Metropolitano. 8 En este participaron intelectuales y profesionales pastusos de distinto rol social y procedencia se destacan:

7 El desarrollo se concibe como el despliegue de las potencialidades de todo ser humano como persona y como miembro de una sociedad, en el proceso continuo de construcción de nuevos estadios de bienestar y calidad de vida en los ámbitos individual y colectivo y de creación de nuevas opciones sociales, ambientales, económicas, políticas, culturales y físicoespaciales. 9 Esta definición marca una relación entre lo individual y lo colectivo que los autores plasmaron como un mandato filosófico y pragmático para ejercer la democracia. En efecto, Calpa 10 hace énfasis en su propuesta acerca del papel de los individuos, y como individuos inscritos en una forma de ser y existencia colectiva, jugando a la creación de una nueva sociedad. Con estas experiencias se busca crear confianza y ganar en cohesión social alrededor del propósito de hacer de Pasto el centro de una región en continuo desarrollo sostenible, que basa su competitividad en potenciar las capacidades de aprendizaje colectivo e impulsar formas organizativas y de socialización. Desde la visión de desarrollo de Pasto 11 se espera contribuir a la construcción de la región sur de Colombia, donde convergen los departamentos de Nariño, Cauca, Putumayo, Huila, Caquetá y Tolima. En ese horizonte se espera que Pasto sea un territorio jalonador del desarrollo local con radio de influencia en todo el departamento de Nariño, pero sobre todo en los municipios que circundan el volcán Galeras. Para hacer operativa esta visión el Plan contempla la implementación de nueve ejes estratégicos que garantizarán la coherencia entre la visión de largo plazo, la puesta en marcha del Plan y la ejecución presupuestal. Los conceptos básicos del proceso Se parte de la convicción profunda acerca de la bondad y la necesidad de la participación ciudadana en la construcción del desarrollo de la sociedad ALCALDIA MUNICIPAL DE PASTO, periodo Acuerdo 010 de mayo de Plan de Desarrollo Municipal. Pasto: espacio de vida, cultura y respeto. P CALPA, LUIS EDUARDO. Elementos para la formulación del Programa de Gobierno. Perspectiva programática, febrero de Mímeo. 11 La visión dice: Pasto: acogedor espacio de vida saludable. un pueblo participante, emprendedor, creativo y solidario; orgulloso de sus raíces culturales y de sus riquezas paisajística y artística. Centro y líder de una región competitiva, en continuo desarrollo humano sostenible, que genera colectivamente opciones y oportunidades para todos y todas con criterios de equidad y respeto, que aprovecha su localización estratégica en el Pacífico, los Andes, y el Amazonas, aportando a la construcción de país. 12 PROYECTO PLAN Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE PASTO. El Sur Un Norte De Esperanza. Mímeo.

8 Con base en ese propósito estratégico se espera generar un modelo de gestión que permita el fortalecimiento del capital social y que establezca un nuevo tipo de relación entre lo público y lo privado, con un alto sentido ético, con vocación de servicio, equidad y creatividad institucional. Se recalca siempre que este proceso está inscrito en la consolidación de un Sistema de Planificación, Presupuestación, Gestión y Control del Desarrollo Local de Pasto 13, elemento que permitiría hacer fluir la participación ciudadana sobre los propósitos estratégicos del Plan de Desarrollo Municipal. Con respecto al proceso en sí mismo se plantearon unos criterios generales de actuación tanto desde el Programa de Gobierno como desde el Plan de Desarrollo, así como en la ulterior implementación del proceso. Uno de los ejes del Programa de Gobierno fue el de Cultura democrática, Civismo y Civilidad, en el cual se vislumbra la vocación política de reivindicar el ejercicio de la democracia directa y la interlocución permanente entre el gobierno y las comunidades. Hay una premisa fundamental que permitirá luego concretar el proceso actual: la democracia se concreta en el presupuesto y cuando los recursos son escasos, el diálogo entre el saber técnico y el saber popular es el que permite identificar prioridades para una planificación más eficaz 14. En el mismo documento del programa de gobierno de Alvarado Santander, se prevé que es necesario pasar de la escueta opinión de la gente en los asuntos del desarrollo hacia un nivel donde sea necesario actuar y decidir sobre aquello que le s interesa. En los documentos preparatorios del Plan de Desarrollo de Pasto 15 se destaca que el elemento mencionado del diálogo entre los saberes técnicos y populares es consubstancial a la cultura milenaria de los Quillasingas, dada la práctica de la minga, institución incaica que permite afirmar el criterio colectivo de trabajo y el cruce de saberes y esfuerzos individuales para satisfacer las necesidades. En este trabajo la minga se referirá al esfuerzo colectivo para desarrollar los proyectos en todo su ciclo vital (identificación, formulación, gestión, ejecución, control y evaluación). De otra parte, este concepto puede valorarse como una alternativa de redistribución del poder local que inevitablemente pone en la palestra la idea de la disminución de la fuerza del saber técnico y experto, cediéndole lugar a la 13 En el desarrollo del proceso la denominación mas difundida ha sido la de Plan y Presupuesto Participativo de Pasto (PPPP) 14 Programa de Gobierno. Op cit, p MUÑOZ CORDEO, Lydia Inés. Concepción Etnohistórica. La primera cultura. p.1. Mímeo.

9 sociedad civil. Todo este proceso se orienta más a generar culturas de la coordinación antes que a reproducir y fortalecer culturas de subordinación 16. En los diferentes ejes de acción estratégica del Plan están suscritos varios elementos de políticas. Como política de cultura se define que todas las acciones de la administración municipal y la actitud de los funcionarios contribuirán a la formación de cultura ciudadana 17. Asunto de suma importancia dado que buena parte de la interlocución se realiza entre comunidades y funcionarios públicos municipales. Pero el eje de acción estratégica más relevante para este proceso es el encaminado a mejorar la relación entre lo público y lo privado, donde se dice que se garantizará la primacía del interés general y se hace énfasis en la asociación para la promoción del desarrollo local y la construcción de región. En la dinámica social desencadenada por este proceso es clara la necesidad de diseñar y fortalecer una estructura municipal basada en los objetivos del desarrollo local y regional y fundamentada en una cultura organizacional desde la perspectiva de lo público, así como en la promoción de alianzas estratégicas del municipio con otras instituciones públicas, privadas, la academia, ONG, la ciudadanía y el sector privado 18. Para concretar lo anterior se identificaron y elaboraron siete programas que deben implementar la acción estratégica de relación entre lo público y lo privado: 1. Conversaciones con la ciudad 2. Planeación participativa 3. Desarrollo y liderazgo comunitario 4. Rediseño y fortalecimiento institucional 5. Que se informe todo el mundo 6. Veo por lo de todos 7. Agencia de desarrollo local. Ellos cuentan una asignación presupuestal de millones para el período En la vigencia 2002 se apropiaron recursos por 116 millones a través de los cabildos para dos proyectos, uno de capacitación en desarrollo de procesos comunitarios en una de las comunas urbanas y para la escuela de gestores de lo público que se adelanta con cofinanciación de la Fundación Social. 16 Ver AVILA P., RAFAEL. Organización y gestión de la investigación en la Universidad. Colciencias. Pontificia Universidad Javeriana. P Plan de Desarrollo Municipal. Op cit, P Plan de Desarrollo Municipal. Op cit, p 69.

10 Además se constituyó el 22 de junio de 2001, en un acto muy importante para la ciudad, la Agencia Local para el Desarrollo, que tiene cofinanciación de varios sectores y actores y está en proceso de despegue 19. Este es un ente de carácter estratégico para la ciudad por su composición y objeto formulado 20. Se prevé que sea un organismo rector de la gestión del desarrollo participativo de Pasto. El plan de base cultural Una de las contribuciones al enfoque de la planificación y del desarrollo de la experiencia de Pasto se toma de dos conversatorios con intelectuales y profesionales que hicieron parte del proceso, así como de su participación directa en los diversos momentos de la experiencia 21. El presupuesto refleja el objetivo y sentido final del ejercicio político de construcción del plan. Presupuesto, gobernabilidad y ejercicio político de la participación adquieren sentido en el caso de Pasto. Las cifras reflejan en última instancia el sentido político del Plan y del gobierno: hacer posible la participación ciudadana y la democracia 22. Hoy en Pasto, con el proceso de cabildos y de presupuestación participativa se hace realidad la participación de la ciudadanía en el ejercicio del poder decisorio sobre los recursos para los proyectos que ellos mismos han identificado y gestionado 23. Por esta razón, se introduce el concepto de planificación pública en oposición a la planificación meramente técnica, como un enfoque desde las dinámicas participativas enmarcadas en un enfoque de la cultura política que renace en Pasto. En ese sentido, lo que se ha hecho con el Plan y el Presupuesto Participativos es una suerte de construcción de una partitura básica para la ciudad, con lo cual se evoluciona de un Pasto parroquial y colonial a una ciudad pensada como tal. 19 Esta entidad (ADL) se fundó mediante escritura No del 30 de mayo de Según estatutos la conforman representantes de once sectores así: dos del sector público; dos del sector privado productivo; dos de la academia; dos de ONG; dos de sectores comunitarios diferentes y uno de los Miembros Honorarios de la Agencia. Sin embargo en la escritura mencionada aparecen suscribiendo como fundadores aportantes tres dependencias del sector público (Gobernación, Alcaldía de Pasto y Corponariño); tres de la academia (Universidad de Nariño; Universidad Mariana y Universidad Cooperativa); tres gremios económicos (Cámara de Comercio; Acopi y Fenalco); una ONG (Urdimbre) y el representante de la Iglesia (Diócesis de Pasto). No hay aún representación comunitaria. 20 Agencia de Desarrollo Local. Estatutos. p Se refiere concretamente a Silvio Sánchez Fajardo, catedrático y filósofo de la región; Luis E. Calpa, director de Plenilunio de Pasto; Alfonso Ruiz, abogado, intelectual y funcionario de la Secretaria de Educación de Pasto. Conversatorios llevados a cabo en la sede de Plenilunio, los día 23 de septiembre y 3 de octubre de En su artículo La democracia como procedimiento y como régimen, Cornelius Castoriadis afirma al respecto: Es totalmente evidente que es imposible imaginar un presupuesto que no esté imbuido de cabo a rabo, tanto para los ingresos como para los gastos, por decisiones sustantivas inspiradas en ciertos objetivos y en ciertos valores hacia cuya realización apunta. Más en general, todas las decisiones no banales de gobierno afectan y vinculan el futuro, en una oscuridad radical y radicalmente inevitable CALPA, LUIS E. De un enfoque de competencia a uno promocional y de emulación en la priorización de proyectos De Cabildos Ciudadanos en Pasto, Multicopiado. P.2. Pasto, septiembre de Entrevi sta a Silvio Sánchez, presidente DEL CTP de Pasto, el 4 de octubre de 2002.

11 Toda sociedad, como la de Pasto, busca siempre su propia modernidad, involucrando a los actores culturales más representativos en el proceso: aquí se evidencia que los grandes protagonistas sociales fueron los jóvenes, las mujeres y los artistas. Dejaron sus postura s egoístas y se acercaron a la vida pública buscando lo que más le convendría a la ciudad. Las mujeres de Pasto han sido como la voz cantante de esta sociedad, las que dicen para dónde ir en una sociedad que no es para nada matriarcal. Todo esto le dio un aroma más grato y menos tedioso a la participación 24. OBJETIVOS Y METAS En el Plan de Desarrollo Municipal Pasto: Espacio de Vida y de Respeto se formuló el eje estratégico Relación entre lo público y lo privado, siendo este la base para el proceso que se analiza aquí. Objetivo general: Establecer una relación entre lo público y lo privado, fundamentada en un alto sentido ético, en la participación ciudadana y la primacía del interés general. Buscar confiabilidad, vocación y calidad de servicio, eficiencia, equidad y creatividad institucional. Buscar la asociación para la promoción del desarrollo local y la construcción de región. Objetivos específicos: Avanzar en la formación de la cultura de lo público. Crear y consolidar un sistema local de planeación participativa y fortalecer la formación de capital social. Fortalecer las posibilidades de comunicación entre los distintos sectores de la sociedad y de éstos con la administración. Adoptar un modelo de gestión pública sustentado en la participación ciudadana, la primacía del interés general, la confiabilidad, el servicio, la eficiencia, la equidad y la creatividad. Promover el desarrollo del municipio y la construcción de región con base en la asociación de propósitos, esfuerzos y recursos de los sectores público, privado, académico y comunitario. Renovar y fortalecer el liderazgo comunitario, el sentido de identidad con el municipio y el compromiso ciudadano con el proceso de desarrollo local y regional.

12 Programas Este eje de acción estratégica incluye los programas Conversaciones de la ciudad, Planeación participativa, Desarrollo y liderazgo comunitario, Rediseño y fortalecimiento institucional, Que se informe todo el mundo, Veo por lo de todos y Agencia de desarrollo local. Metas Se avanzará de manera continua en la formación de la cultura de lo público. Se consolidará el proceso de planificación participativa La adopción de los presupuestos de las vigencias 2002, 2003 y 2004 se realizará mediante cabildos ciudadanos 50% de los líderes comunitarios participarán en programas de formación y capacitación Se realizarán 120 programas de comunicación interactiva a través de la televisión y radio locales Se consolidarán dos experiencias de comunicación comunitaria Se creará y fortalecerá la Red de veeduría ciudadana El Sistema de información pública estará a disposición de la ciudadanía 100% de los funcionarios del municipio participarán al menos de un proceso formativo, como servidores públicos Se rediseñará la estructura municipal de acuerdo con los objetivos del Plan y las condiciones financieras del municipio Se implementará una agencia para el desarrollo local y la construcción de región con participación de los sectores público, privado, académico y comunitario. Pasto se integrará a la Asociación de Municipios del Galeras. MOMENTOS, NIVELES Y ACTIVIDADES CLAVES DEL PROCESO Pasto está construyendo un sistema de planeación y presupuestación participativa (PPP). Tal como se aprecia en el Cuadro Resumen del Proceso, se han ideado tres fases que incluyen la Formulación del Plan de Desarrollo, la Formulación participativa del Presupuesto de 2002 y la Consolidación del Sistema de Planeación y Presupuestación Participativas, buscando desde su formulación inicial la sostenibilidad social, política, institucional y técnica.

13 P L A N E A C I O N Y P R E S U P U E S T O P A R T I C I P A T I V O S E N P A S T O C I C L O D E U N A G E S T I O N C O M P A R T I D A P L A N P A R T I - CIPATIVO P R E S U P U E S T O P A R T I - CIPATIVO C O N S O L I D A - C I O N S I S T E M A La fase de Formulación participativa del Plan de Desarrollo de Pasto constituyó la entrada al Sistema de Planeación y Presupuestación Participativas. Se retomó el POT formulado en la administración anterior para encadenar el proyecto de ciudad pensada a doce años 25. A partir de esta acción se dieron elementos para elaborar un documento que es hito en el proceso: El Plan de Desarrollo: Bases para la concertación ciudadana. Este fue el eje de la discusión del plan a nivel ciudadano e institucional. 25 El POT de Pasto trascendió el marco del ordenamiento territorial y se propuso hacer un Plan de Desarrollo para doce años, por ello se denomina Pasto 2012 Realidad Posible.

14 El Plan Participativo Concertaci ón ón por por momentos y y niveles. Asamblea de de voceros voceros ciudadanos. Jornada Jornada Afectiva: Afectiva: Pasto: Ayer, Ayer, Hoy Hoy y Mañana. ana. Formulaci ón ón de de las las Bases del del Plan Plan Renovaci Renovación ón democrática del del CTP CTP voceros voceros ciudadanos particioantes Adopción n CTP CTP / / Concejo Difusi Difusión n del del Plan Plan Difusión POT POT Compromiso Agencia de de Desarrollo Local, Local, Pasto Pasto años. aaños.

15 PLAN DE DESARROLLO Y PRESUPUESTACION PARTICIPATIVA (PPP) SAN JUAN DE PASTO CUADRO RESUMEN DEL PROCESO MOMENTOS DEL PROCESO/AÑOS FORMULACIÓN PARTICIPATIVA DEL PLAN DE DESARROLLO (febrero - agosto del2001) 2. FORMULACIÓN PARTICIPATIVA DEL PRESUPUESTO VIGENCIA (agosto diciembre 2001) Difusión POT Renovación democrática del CTP Formulación de las Bases del Plan Concertación por momentos y niveles. Asamblea de voceros ciudadanos. Jornada Afectiva: Pasto: Ayer, Hoy y Mañana. Adopción CTP / Concejo Difusión del Plan y compromiso Agencia de Desarrollo Local, Pasto 500 años. La administración del Municipio de Pasto, realiza las proyecciones fin ancieras. Se realizan los precabildos, con dirigentes, donde se presenta el Plan; se conocen y realizan las proyecciones financieras; se establecen las reglas de juego (presentación, calificación y priorización de proyectos); se determinan los techos presupuestales geográficos. (hay actas y matriz de calificaciónpriorización) Realización de reuniones comunitarias en barrios y veredas para priorizar dos proyectos a llevarse a los Cabildos.? Formulación técnica de los Proyectos? Programación de la ejecución ( tres rondas)? Ejecución de los proyectos priorizados.? Realización de precabildos para: o Rendición de cuentas. o Talleres de formación de dirigentes y comunidades. (Plan de Desarrollo; Formulación y Gestión de proyectos; Gestión Pública y recursos financieros; Evaluación proceso participativo.)

16 Realización de cabildos donde se califican los proyectos presentados en las fichas respectivas y, con base en la matriz de calificación de proyectos; se priorizan teniendo en cuenta dicha calificación además de la decisión política de los cabildos; se eligen cinco voceros por cada comuna o corregimiento. Se constituye la Asamblea de Voceros Ciudadanos para el presupuesto participativo. Realización de las asambleas de voceros ciudadanos para la adopción de Proyecto de Presupuesto de Inversión compatibilizando los techos presupuestales geográficos con los techos presupuestales sectoriales, pero siempre respetando la priorización de los proyectos de los cabildos. Adopción por el Concejo Municipal del Presupuesto General del Municipio de Pasto o Adopción de reglas de juego y cronograma para la vigencia CONSOLIDACIÓN DEL SISTEMA DE PLANEACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN PARTICIPATIVOS? Ajuste y alimentación del Banco de proyectos? Rediseño institucional? Creación de la Agencia de Desarrollo Local Pasto 500 años.? Evaluación del proceso con apoyo de la Fundación Social.

17 El primer paso para dar curso definitivo a la participación ciudadana en la formulación del Plan de Desarrollo fue la renovación democrática del Consejo Territoria l de Planeación, CTP, con la participación de 22 sectores y su elección de manera amplia con el criterio de incluir a todos los actores importantes de la ciudad. Es destacable que el CTP tuvo un papel crucial al permitir la participación ciudadana en la aprobación del Plan. En efecto, el Consejo aprobó inicialmente el documento de las bases del Plan y postergó la adopción de la versión final para después de que fuera sometida a la concertación ciudadana. La concertación ciudadana se realizó en dos niveles: el geográfico y el temático. El primer nivel agrupa a comunas y corregimientos con sus respectivos barrios y veredas; el segundo piensa la ciudad y define el plan de manera temática, sectorial y transversal (educación, ciencia, cultura, recreación y deportes, medio ambiente, productividad y empelo, salud, seguridad y convivencia, aspecto físico espaciales, vivienda, servicios públicos y aspectos político institucionales.). La concertación ciudadana se realizó en dos momentos: uno para la presentación del documento de las bases del plan, las aclaraciones al mismo y la definición de la metodología y otro para la concertación propiamente dicha. Esta a su vez se realizó en forma de dialogo de actores para definir propuestas concretas sobre formulación de problemas alrededor de los cuales el equipo técnico del plan había realizado un consenso preeliminar y formulado la visión de desarrollo del Plan sobre el propósito estratégico, los ejes de acción estratégica, los objetivos, políticas, programas y proyectos. De cada evento tanto geográfico como temático se eligieron representantes de la comunidad para realizar la refrendación final del Plan de Desarrollo, antes de su adopción definitiva por parte del CTP. Esto ocurrió el 28 de abril de 2001 y participaron 110 voceros ciudadanos. En el proceso de formulación del Plan de Desarrollo es destacable la realización de una jornada pedagógica y cultural con el sector educativo, como el momento afectivo del Plan. Se denominó Pasto: ayer, hoy y mañana y fue adelantada el 30 de marzo del 2001 por la Secretaría de Educación y Cultura de Pasto, con amplia presencia de la comunidad educativa. Esta fue una nueva forma de hablar y escuchar inventada por los niños y jóvenes de Pasto, acompañados por las voces de los adultos para recordar entre generaciones lo que fue el ayer, pensado desde el hoy para construir un mejor mañana que incluya un plan de todos ALCALDÍA DE PASTO, Secretaría de Educación y Cultura. Pasto. Ayer, hoy y mañana, Primera jornada pedagógica y cultural. Pasto, junio del p.7.

18 El Consejo Territorial de Planeación adopta el Plan de Desarrollo Pasto: espacio de Vida y de Respeto a finales de abril, cuando se radica en el Concejo de la ciudad. El Concejo Municipal adopta el 10 de mayo y por unanimidad el Plan de Desarrollo, siendo este un hecho importante para la continuidad del proceso participativo, pues además cumple con el mandato del CTP de una alta participación ciudadana: más de voceros ciudadanos. Esta fase culmina con la difusión del Plan y con la firma del acta Pasto 500 años, como un compromiso de largo plazo con Pasto, que plasma un imaginario movilizador de fuerzas y esfuerzos. La fase de Formulación Participativa del Presupuesto de la vigencia 2002 se inicia inmediatamente aprobado el Plan de Desarrollo, con las acciones de difusión masiva del mismo. El equipo de trabajo de la administración municipal (24 profesionales), la Dirección de Planeación y la Secretaría de Desarrollo Comunitario definen un plan de trabajo y una metodología para adelantar el proceso de cabildos. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO 4. CABILDOS 3. REUNIONES COMUNITARIAS 2. PRECABILDOS ciudadanos lideres; 110 voceros 750 proyectos millones de inversion 5. ASAMBLEAS VOCEROS CIUDADANOS 6. ADOPCION PRESUPUESTO CONCEJO 1. PREPARACION EQUIPO TECNICO 7. EJECUCION; RENDICION CUENTAS Se destaca en esta etapa la alta participación de profesionales voluntarios que a su vez son líderes comunitarios en el proceso de identificación, elaboración y formulación de proyectos.

19 En el Cuadro Bitácora del Proceso (ver carpeta adjunta Cuadros Pasto), se puede apreciar la convergencia de los técnicos tanto de la administración municipal como de las ONG y de las mismas comunidades en el proceso de participación ciudadana; el saber técnico aplicado sobre las necesidades vitales resultó en una inmensa gama de propuestas en los precabildos y cabildos. Es necesario aclarar que la secuencia participativa es Precabildo Reuniones Comunitarias en barrios y veredas Cabildos Asamblea de Voceros Ciudadanos y Reuniones Comunitarias, constituyendo un círculo virtuoso de la participación acción decisión reflexión. Con la evolución de la experiencia los precabildos se han ido consolidando como el lugar más propicio para que la comunidad reciba la información básica con relación al Plan de Desarrollo, se socialicen y discutan las proyecciones financieras y se establezcan las reglas de juego para la presentación, calificación y priorización de los proyectos, y se determinen los techos presupuestales. Esta es entonces una de las instancias sociales de mayor importancia, donde se definen las rutas, cronogramas, contenidos y características del sistema participativo. Para el segundo año los precabildos realizan rondas de rendición de cuentas sobre los proyectos aprobados para la vigencia de 2002 y el estado de su ejecución, haciendo ajustes si es el caso. También han sido escenarios para implementar la formación de gestores del desarrollo en temas de interés para el proceso como en las técnicas de elaboración, presentación y gestión de proyectos, en finanzas públicas básicas y recursos financieros, así como para reforzar de manera permanente el Plan de Desarrollo y la misma evaluación del proceso. Han sido igualmente el lugar para recibir asesoría y asistencia técnica por parte de los expertos. Luego de los precabildos se adelantan las reuniones comunitarias que, con base en las reglas de juego y los instrumentos de participación definidos (matriz de calificación, ficha de presentación de proyectos y criterios de priorización), determinan en cada caso dos proyectos que serán llevados a los cabildos; esta es el primer filtro para las iniciativas ciudadanas pues sin él sería ilimitado e inmanejable el nivel de propuestas de proyectos ciudadanos. Aún así, el número de proyectos fue considerable: 750. En los cabildos se aplicaron las reglas de juego para priorizar proyectos, mediante una matriz de calificación con puntajes ponderativos de población, techos presupuestales, relación con el Plan de Desarrollo a través de los ejes de acción estratégicos, el estado del proyecto, el tipo de financiación y los aportes de contrapartida. Su producto más relevante es la priorización de los proyectos.

20 Además eligieron democráticamente a cinco voceros ciudadanos por cada comuna o corregimiento. Las asambleas de voceros ciudadanos tienen la tarea de ser las decisoras sociales del presupuesto de inversiones a adoptarse para la vigencia respectiva. Adoptan el proyecto de Presupuesto de Inversiones fruto de los cabildos; realizan también una tarea muy importante para conciliar los techos presupuestales geográficos con los techos presupuestales sectoriales y demarcados por ley (Leyes 60 y 715). Cuando hay diferencias, su labor consiste en definir la cartera de proyectos considerando para la inclusión o exclusión de los mismos la prioridad dada en los cabildos, como regla de oro del proceso. Luego de este ejercicio el proyecto de Presupuesto se lleva al Concejo Municipal para su adopción definitiva. Hasta el momento no han existido modificaciones en el trámite de estas dos instancias. Durante 2002 se inició la ejecución del presupuesto participativo de Pasto, que comenzó por la depuración técnica de la cartera de proyectos, buscando que estos se formularan de manera técnica y definitiva, pero respetando la naturaleza de la propuesta ciudadana; cuando se dieron diferencias considerables entre los precabildos y los cabildos, estas se dirim ieron en presencia del alcalde y su equipo. Se adelantaron también tres rondas de programación de la ejecución en el marco de los precabildos, con la participación de 500 dirigentes. Luego se inició el proceso de convocatoria, adjudicación y ejecución de los proyectos priorizados, que contempla por lo menos nueve pasos: tramitación de la disponibilidad presupuestal, elaboración y publicación del pliego de condiciones o la invitación (según el monto), adjudicación del contrato, elaboración del mismo, firma y legalización, desembolsos de anticipos e inicio de la obra o proyecto. Este es el reto más importante a futuro, para ganar en eficiencia y calidad de la participación. El balance general del proceso es mas que satisfactorio : se presentaron cerca de 750 propuestas surgidas de los cabildos, se priorizaron 278 de ellas, que representan 38% del total y que, luego de su diseño técnico definitivo, se convirtieron en 314 proyectos 27 para ser financiados con recursos de los cabildos, tanto en la vigencia de 2002 como de Era previsible que existiera un desfase entre los montos presentados en las ideas de proyectos comunitarios y de iniciativa ciudadana y los valores que se determinaron finalmente en la elaboración más técnica, y así sucedió: pasaron de $ 80 mil millones a alrededor de $ 17.2 mil millones, o sea 22% del total postulado por la gente en los cabildos. Se supone que a futuro, y sobre todo dada la mayor capacitación de los 27 El incremento del número de proyectos se debe a que en el momento de su formulación definitiva se requirió fraccionar varios de ellos para darles la viabilidad definitiva.

21 beneficiarios y la mayor experiencia y apoyo de los expertos, estas diferencias deberán reducirse sustancialmente (Ver Cuadro de Bitácora del Proceso). Finalmente, el Sistema de Planeación y Presupuesto Participativos de Pasto está en la implementación de su tercera fase (octubre de 2002), donde el énfasis ha sido la conformación de la Agencia de Desarrollo Local Pasto 500 años, actividad que contribuye a crear condiciones de capital institucional y capital humano para la sostenibilidad del proceso. Los participantes son conscientes de la urgencia de desarrollar las demás actividades y componentes del sistema: el rediseño y fortalecimiento institucional, el fortalecimiento del un banco de proyectos, la dotación de mejores herramientas e instrumentos teóricos y prácticos de gestión, el intercambio de experiencias y la construcción de liderazgos juveniles. Sobre la adecuación institucional se es consciente de la necesidad de una reforma municipal, tanto en los procedimientos administrativos como en el montaje de una estructura institucional acorde con la dinámica social desarrollada. También se está de acuerdo en que el presupuesto participativo requiere del apoyo de una instancia especializada, de carácter multidisciplinario, con criterio técnico y conocimiento y experiencia en el trabajo comunitario. EL MAPA DE ACTORES Y SUS VOCES En la formulación del Plan de Desarrollo fue evidente el protagonismo que tuvieron el Consejo Territorial de Planeación, las juntas administradoras locales, los gremios económicos, la Diócesis de Pasto y un grupo de profesionales e intelectuales de las universidades locales, ONG y algunos gremios 28. También fue una etapa apropiada para que la sociedad civil de Pasto hiciera presencia y actuara en la construcción de un nuevo escenario de desarrollo con la participación de los jóvenes, las mujeres y los artistas de esta ciudad, con lo que nuevamente se destaca esta experiencia en el marco de una visión contemporánea del desarrollo 29. Muy diferente fue el caso de la participación ciudadana en el Presupuesto Participativo. Allí se evidencio que el trámite de los intereses sectoriales y grupales fue decantando el mapa de actores; la dinámica social presentada en los cabildos desbordó las expectativas y el enfoque geográfico y territorial fue definitivo en la configuración de ese mapa de actores. Se podría afirmar que hasta la primera etapa del Presupuesto Participativo fue amplia y variada la presencia de todos los actores; en la medida que se 28 En el primer informe de Raúl Delgado al Alcalde de Pasto se hace notar que entre febrero 6 y 12 un grupo de intelectuales de Pasto hacía parte del equipo de apoyo; entre ellos se mencionan a Armando Patiño, Luis Calpa, Eduardo Zúñiga, Julián Sabogal, Cesar Calad, Arturo Muñoz, Ricardo Navarrete, Víctor Raúl Erazo y Víctor Rivas, quienes contribuyeron con escritos sobre el enfoque de desarrollo. 29 ENTREVISTA CON SILVIO SÁNCHEZ, Presidente del CTP de Pasto, octubre de 2002.

22 avanzaba, se fueron destacando algunos de ellos por su rol, participación, nivel de las propuestas y gestión de las mismas. De esta manera y, como se aprecia en el Cuadro Bitácora del Proceso, los diferentes actores que se hicieron presentes de manera destacada en la fase de Formulación del Plan de Desarrollo fueron marginándose o haciendo presencia menos notable. En cambio se fortaleció la relación entre las juntas de acción comunal, la alcaldía de Pasto, los voceros ciudadanos y la red de apoyo de ONG (doce ONG locales, lideradas por la Fundación Social). Los gremios económicos 30 se marginaron al no encontrar respuestas inmediatas a sus propuestas; las universidades no se hicieron presentes de manera orgánica; las JAL prácticamente se diluyeron en los cabildos y tan sólo los jóvenes, aunque tardíamente, se mantuvieron presentes. A pesar de ello se insistió en la invitación al CTP, que representaba a estos sectores, para que estuviera presente en la fase de presupuestación participativa. Varios actores de importancia para la planeación participativa no se hicieron visibles en el proceso: los concejales por razones del modelo no son protagónicos y su rol es apenas formal; el Concejo Territorial de Planeación tampoco se hizo presente 31 ; las organizaciones sectoriales de base (mujeres, madres comunitarias, grupos ecológicos, grupos religiosos, clubes deportivos, parroquias, y grupos de jóvenes) redujeron su presencia como tales. Las juntas de acción comunal fueron el pilar fundamental en los precabildos y en el trabajo de barrio y veredas. Se remozaron al darles la oportunidad histórica de poder pensar por primera vez su localidad con base en proyectos, presupuesto y Plan de Desarrollo. Este actor se fortaleció, siendo el más cercano a las necesidades de las comunidades y se consolidó como la correa de transmisión necesaria entre sus públicos (el barrio, la vereda) y los demás niveles del proceso (cabildos, CTP, Concejo y administración municipal). La cultura de las JAC, de corte clientelista, se trasformó gradualmente en una opción política para el bien común y el interés de todos, así fuera en principio circunscrito a su pequeño territorio. Sus lógicas fueron mediadas por la efectividad de este nuevo ejercicio, donde realmente no hay intermediarios para lograr los recursos del Estado y existe confianza en el cumplimiento de las reglas de juego. Ciertos proyectos concretados allí llevaban mucho tiempo de ser presentados de manera infructuosa, algunos hasta doce años. 30 Fundamentalmente los gremios económicos entran en un determinado momento a contradecir a la administración y eso se refleja en el Concejo, en la no asistencia, sienten que son invitados de piedra porque ya el espacio publico de la economía informal debió ser devuelto a la economía formal, entonces los gremios económicos buscan que las decisiones sean prontas y como no ven pronta decisión, entonces baja el animo del Concejo. (ENTREVISTA A SILVIO SANCHEZ, Presidente del CTP de Pasto el 4 de Octubre de 2002). 31 De acuerdo con la opinión compartida de su presidente Silvio Sánchez, y del director de Planeación, esto se dio cuando el CTP buscaba su autonomía frente a la administración, agregado al no trámite de proyectos de algunos de sus integrantes.

23 Para algunos profesionales de la comunidad sin embargo estas JAC mantienen el imaginario antiguo. Blanca Paz, dirigente y empresaria del corregimiento de Catambuco lo deja entrever: La junta comunal significa politiquería, por eso están los mismos de todo el tiempo, por que son gente que mas que todo gozan de favores políticos. Los voceros ciudadanos son los líderes escogidos en los cabildos para representar a su comuna o corregimiento. Se eligen cinco por unidad micro territorial. Son los encargados de definir por votación en las asambleas ciudadanas sobre los proyectos prioritarios, concertar con la alcaldía sobre los recursos a asignar a los proyectos priorizados y participar en las rondas de contratación y seguimiento. Son quienes representan a la comunidad de manera más directa, presentan informes, participan en las capacitaciones y sustentan los proyectos. Estos voceros son ciudadanos importantes para el proceso, pero igualmente vulnerables a las prácticas políticas premodernas. Se destaca que ellos son actores producto del proceso y se están organizando en una Red de Voceros, lo cual les daría mayor institucionalidad y sostenibilidad. En síntesis, son los decisores sociales del presupuesto asignado, los más cercanos a la gestión pública y a la comunidad; son la bisagra del proyecto social de la participación. Los voceros son optimistas sobre esta experiencia: confían en el proceso y creen que se puede mejorar bastante. Opinión que comparten otros actores, como el presidente del CTP de Pasto, quien afirma al respecto: se hizo un proyecto político incipiente con el proceso; a la administración se le perdió la ciudad; pero este proceso es irreversible porque el proyecto político quedó instalado en la base social; entonces ya existe proceso, ya existe proyecto político en la ciudadanía; esta ciudad ya no es de los políticos 32. Por su parte los voceros ciudadanos argumentan que en un principio hubo cierta apatía de la comunidad, porque cambiar de un sistema a otro no es fácil, sobretodo porque era más politizado. La comunidad debe saber que no es el aspecto político el que prima sino que también cuenta lo que la comunidad siente; pienso que sí ha servido, por lo menos ha habido un interés de la comunidad. La comunidad se ha apropiado de este proceso, poco a poco. No es fácil, lo que esperamos es fortalecerlo para la ciudad. Pero no solo se han visto los cambios en el entorno social, también se destacan cambios individuales: A nivel personal he crecido, me he fortalecido, ahora pienso que sí se puede trabajar en comunidad, que hay unas potencialidades para hacer un trabajo importante de comuna. Se ha mejorado el sentido humano de los dirigentes comunales, hoy desarrollan expectativas de crecimiento 32 ENTREVISTA A SILVIO SANCHEZ, presidente del CTP de Pasto el 4 de Octubre del 2,002

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