Las relaciones de colaboración entre las administraciones públicas en materia de inmigración

Transcripción

1 Las relaciones de colaboración entre las administraciones públicas en materia de inmigración SÍNTESIS NORMATIVA El protagonismo de las diferentes administraciones públicas en el diseño de políticas de inmigración y en la gestión de servicios públicos que conectan directamente con las necesidades de la población inmigrante, crece de forma continuada desde principios de los años noventa. En los últimos años ha habido incluso una aceleración paralela a la progresiva entrada y asentamiento de inmigrantes en nuestro país. De hecho, la inmigración se ha convertido en una importante variable a considerar tanto en el diseño de los presupuestos generales del Estado, como en el de los presupuestos autonómicos y locales. En consecuencia, los mecanismos interadministrativos de participación y cooperación han adquirido un papel especialmente relevante. El Estado es quien tiene la competencia exclusiva en materia de entrada y residencia de inmigrantes. Pero en los Estatutos de Autonomía recientemente reformados principalmente en el catalán y el andaluz se menciona expresamente que la Comunidad Autónoma (CA) tiene competencia exclusiva en materia de primera acogida e integración de las personas inmigradas, así como competencia ejecutiva en materia de autorizaciones de trabajo de los extranjeros cuya relación laboral se desarrolle en los límites geográficos de la Comunidad. Este hecho, junto con la superada interpretación restrictiva del art CE (ya que existen títulos competenciales autonómicos de carácter sectorial que inciden directamente sobre la inmigración), hace todavía más perentoria la necesidad de coordinación y cooperación entre las políticas locales, autonómicas y estatales. La existencia de competencias compartidas exige el desarrollo de un conjunto ordenado de relaciones entre las diferentes administraciones públicas. El objetivo es favorecer una gestión sin solapamientos ni vacíos en la que los intereses de cada una de las partes estén reflejados en la actuación de los restantes. No debemos olvidar que las competencias sectoriales de las CA plantean numerosos casos de vinculación recíproca entre actuaciones autonómicas y estatales, que van desde la relación entre la situación administrativa del extranjero y su acceso a prestaciones sociales de titularidad autonómica, hasta la orientación laboral de las actuaciones en materia de

2 bienestar social y su consiguiente imbricación con el permiso de trabajo. Todo ello hace necesaria la participación de las autonomías en las decisiones estatales. La vigente Ley Orgánica de Extranjería prevé algunos mecanismos de participación institucionalizada entre las diversas administraciones públicas. En la realidad, no obstante, la cooperación y coordinación es escasa. El resultado es muy poco práctico ya que muchas de las competencias sectoriales de las CA relacionadas con la inmigración reclaman una cooperación de tipo bidireccional con el Estado y de carácter horizontal con el resto de comunidades (sobre todo con las vecinas) y con los diferentes municipios de su ámbito territorial. La LODILE (Ley orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y de su integración social) dedica su Título IV a la coordinación de los poderes públicos. Su contenido puede sintetizarse en los siguientes puntos: a) El Gobierno unificará en Oficinas provinciales los servicios existentes dependientes de diferentes órganos de la Administración del Estado con competencia en inmigración, con el fin de alcanzar una adecuada coordinación de su actuación administrativa (art. 67 LODILE). No obstante, la Ley no hace referencia a la posible cooperación con otros servicios similares del ámbito autonómico y local. b) Se crea el Consejo Superior de Política de Inmigración (art. 68 LODILE), regulado por el RD 344/2001, que forma parte del reducido número de órganos de relación interadministrativa que cuentan con un fundamento legal expreso. De este modo, se reconoce formalmente el carácter participado de muchas de las decisiones y actuaciones necesarias en el ámbito de la inmigración. En este consejo participan, de forma tripartita y equilibrada, representantes del estado, de las CA y de los municipios. En su art. 4, el Real Decreto de Constitución del Consejo contiene un listado de funciones, pero éstas no se refieren a la cooperación con el Estado, sino a la coordinación y el intercambio de información. De hecho, no se constata ninguna posibilidad de intervención del Consejo en las propuestas estatales, al margen del contingente. c) También se prevé la creación de un Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, constituido de forma tripartita y equilibrada por representantes de las administraciones públicas, de las asociaciones de inmigrantes y de las organizaciones sociales de apoyo, entre ellas los sindicatos de trabajadores y las organizaciones

3 empresariales con interés e implantación en el ámbito migratorio. Se trata de un órgano de consulta, información y asesoramiento para la integración de inmigrantes. d) La Disposición Adicional Segunda de la LODILE contempla la posibilidad de constituir Subcomisiones de Cooperación entre el Estado y cada Comunidad Autónoma para analizar cuestiones de trabajo y residencia de extranjeros que afecten directamente a las Comunidades. Al margen de las previsiones del contingente, se trata de la única previsión que vincula expresamente las competencias estatales a la participación autonómica, en este caso de manera bilateral. i) El contingente de entrada de extranjeros se convierte en el núcleo de las relaciones intergubernamentales en inmigración, dado que la Ley exige la previa participación autonómica, tanto a partir de una fase de intervención individual de cada Comunidad como posteriormente, a través de la intervención del Consejo Superior de Política de la Inmigración. No obstante, la intervención autonómica es meramente consultiva; en absoluto vinculante (art. 39 LODILE). f) También se prevé la participación procedimental de las CA en las decisiones de política migratoria mediante la aportación de información y, en cierta forma, de propuestas, para las campañas de trabajadores de temporada (art. 42 apds. 1 y 2 LODILE). Aunque, una vez más, se trata de una relación de carácter meramente consultivo. En la práctica, estas líneas de participación se pueden sintetizar en el siguiente esquema: Desde 1998 hasta 2005, los Convenios Bilaterales entre Estado y CA se convirtieron en el principal instrumento para canalizar las relaciones interadministrativas en materia de inmigración. Su objetivo era básicamente la asunción de compromisos financieros entre Estado y Comunidad para el desarrollo de una red de información para el Observatorio Permanente sobre la Inmigración del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, o para la creación de centros de información y primera acogida para inmigrantes (sobre todo a través de ONGs). A partir del año 2000 estos convenios tuvieron un contenido mucho más genérico, coincidiendo con el fin de las subvenciones directas del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales a ONGs y entidades locales en materia de inmigración.

4 Con la creación, a partir del año 2005, de un Fondo Estatal de Apoyo a la Acogida e Integración de Inmigrantes, así como con el refuerzo educativo de los mismos, se abre un nuevo mecanismo de cooperación entre el Estado y las CA. A través del Fondo, el Estado aporta medios económicos a las CA (120 millones de euros en el 2005; 180 millones en el 2006 y 200 millones en el 2007) para necesidades surgidas como consecuencia de la presencia de inmigrantes. También fija unas actuaciones prioritarias de acuerdo con toda una serie de criterios objetivos acordados en una conferencia sectorial entre el Estado y todas las CA. Por otra parte, los acuerdos del Consejo Superior de Política de Inmigración son significativos con respecto a la determinación de criterios de asignación de fondos entre Comunidades. En cuestión de acogida e integración, por ejemplo, los criterios de reparto a lo largo del año 2007 fueron los siguientes: un 10% de los fondos se repartieron igualitariamente entre las comunidades; un 20% se asignaron a las comunidades que soportaron una mayor presión de entrada (Cataluña, Andalucía, Canarias, Comunidad Valenciana, Madrid y Murcia, así como las ciudades de Ceuta y Melilla); un 35% se distribuyó en función de la población extracomunitaria empadronada y el 35% restante en función de los trabajadores comunitarios afiliados a la Seguridad Social. Estas aportaciones se siguen canalizando a través del sistema de convenios, dentro de los cuales se prevé la creación de un órgano de seguimiento del desarrollo y aplicación de los mismos. Con respecto al ámbito municipal la dinámica es la misma. El Consejo Superior de Política de Inmigración determina que una cantidad del fondo se destine a los Ayuntamientos, a través de las Comunidades, para sus programas de actuación. Así, los consistorios se constituyen en participantes necesarios en la gestión de las actuaciones derivadas del convenio. Los Convenios de Cooperación Interautonómicos o de carácter horizontal de momento son prácticamente inexistentes, con la excepción, casi simbólica, del convenio de cooperación entre diversas autoridades autonómicas y locales del arco mediterráneo para la elaboración de una guía de recursos de atención al inmigrante. No obstante, la inmigración exige un importante esfuerzo en este ámbito, sobre todo teniendo en cuenta la especial movilidad de los trabajadores extranjeros que está provocando algunas disfunciones y un cierto "efecto

5 llamada" en las CA donde hay una política social más sensible a la situación del ciudadano inmigrante. Los planes de inmigración de las diversas CA no prestan especial atención a las relaciones interadministrativas sino que parten de un análisis introspectivo de la propia realidad, pero sin referencias a las CA próximas. Sólo excepcionalmente prevén líneas concretas de actuación y colaboración con los municipios de la propia comunidad autónoma. Por otra parte, existe la posibilidad de crear subcomisiones bilaterales de cooperación entre Estado y CA (previstas en la disposición adicional segunda de la LO 8/2000) para analizar cuestiones relacionadas con el trabajo y la residencia de extranjeros en las comunidades. Pero en la práctica se han constituido muy pocas y allí donde existen se traducen básicamente en encuentros entre el Ministro, el Delegado del Gobierno o el Secretario de Estado y el correspondiente consejero autonómico para tratar cuestiones generales en función del interés particular o afectación de la CA. Una excepción, sin embargo, es la subcomisión de Cooperación Estado-Canarias que constituye un ejemplo de funcionamiento fluido y positivo de un órgano bilateral. Este organismo se centra en la situación especial que viven las Islas Canarias a causa del importante número de inmigrantes irregulares que llegan a sus costas. A pesar de todo lo expuesto, últimamente se están abriendo nuevas líneas de colaboración, sobre todo en el proceso de integración socioeconómica de los inmigrantes. Así, en la reunión de la Conferencia de Presidentes de enero de 2007 se acordó crear una Conferencia Sectorial de Inmigración. En una reunión celebrada el 2 de marzo del mismo año, el Consejo de Ministros aprobaba a propuesta del Ministerio de Administraciones Públicas un acuerdo por el cual se promovía la constitución de esta Conferencia Sectorial. También en la Conferencia de Presidentes de enero de 2007, se acordó la participación de las CA en la futura Agencia Estatal de Inmigración y Emigración prevista a la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos. La actividad de los municipios en relación con este tema también resulta relevante por la importante labor que llevan a cabo respecto a la integración social de los inmigrantes y las actividades de primera acogida. A lo largo de los últimos cuatro años, se ha extendido la elaboración de planes o programas locales en los que se define la actuación integral

6 relacionada con la inmigración. No obstante, se detecta poca cooperación y coordinación entre los distintos ayuntamientos y, en la mayoría de los casos, los planes locales sobre inmigración se elaboran y desarrollan a iniciativa propia y con recursos propios. Excepciones interesantes las encontramos en Cataluña donde, por ejemplo, el Plan de La Garrotxa abarca 21 municipios o el de L'Alt Empordà cuenta con la adhesión de 12 ayuntamientos. En definitiva, pues, podemos decir que actualmente se están abriendo líneas de colaboración y participación entre las distintas administraciones públicas, pero que todavía se encuentran en un estado embrionario. El objetivo es definir líneas comunes de actuación administrativa en relación con la integración social de los inmigrantes y la determinación del contingente, a la vez que se espera la transferencia de recursos económicos por parte del Estado a través de los correspondientes convenios con el fin de ejecutar las diversas acciones. DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL Por la propia temática de la presente ficha, el título de este apartado debe entenderse en un sentido más amplio del habitual, pues se trata de definir y desarrollar precisamente un instrumento complementario a la distribución competencial, como es la colaboración entre administraciones, en el ejercicio de las funciones que cada una tiene atribuidas sobre diferentes materias de su competencia. El mandato de colaboración interadministrativa es inherente al sistema de federalismo cooperativo, a consecuencia de las obligaciones de lealtad institucional de sus diferentes componentes, que el Tribunal Constitucional localiza en los arts. 2 y CE (STC 18/1982). Sin embargo, el hecho de que la Constitución incluya muy pocas fórmulas específicas de colaboración (el Senado o la iniciativa legislativa autonómica son algunas de ellas) hace que la participación de las diferentes administraciones en otros mecanismos diferentes de los constitucionalmente previstos no pueda articularse de forma obligatoria.