Propuestas para el tratamiento de las concesiones en las cuentas nacionales

Transcripción

1 Seminario Latinoamericano de Cuentas Nacionales 2003 Propuestas para el tratamiento de las concesiones en las cuentas nacionales Marian Cover Banco Central de Costa Rica CEPAL - Banco Central del Uruguay Uruguay, Montevideo, 28 al 31 de octubre de Contratos para la inversión en infraestructura entre el sector público y el privado Diversos tipos de contratos (BOO, BTO, BOOT, etc.). BOO, BTO y otros contratos: largo plazo, tarifas reguladas. Esquemas BOO, BTO y otros no presentan mayores dificultades para el registro en las CN, BOOT, sí. 1

2 Características de los BOOT Mediante un contrato, una empresa privada acuerda con el gobierno: construir o comprar uno o más activos fijos, que serán usados para prestar servicios públicos, que el gobierno está obligado proveer por sí mismo o a través de terceros. Financiar la formación bruta de capital con sus propios fondos o con préstamos (pasivo de la empresa). Tener la propiedad legal de la infraestructura y el derecho a operarla por un periodo inferior a la vida útil del activo. Los precios y tarifas que se cobrarán por los servicios (garantías de tasa de retorno). Transferir la propiedad legal del activo al gobierno al término del contrato sin compensación. Características de los BOOT Se emplean en dos tipos amplios de actividad: La producción de servicios usualmente brindados por el Estado, que se venden al público en general a precios de mercado (carreteras, electricidad, aeropuertos, etc.). En este caso generalmente no hay transacciones entre el gobierno y la empresa hasta el final del contrato en que la propiedad de la infraestructura se transfiere al gobierno. La producción de servicios que son adquiridos por el gobierno general, ya sea para ser usados en su propia producción o para ser provistos directamente al público (prisiones, escuelas, hospitales) 2

3 Incentivos de los gobierno para entrar en concesiones tipo BOOT Promover la eficiencia en el financiamiento, la ejecución de los proyectos y la gestión de los servicios. Mecanismo para que los gobiernos obtengan financiamiento sin comprometer sus niveles de endeudamiento. Distribuir el costo de la inversión fija en el tiempo y evitar los altos costos iniciales de la FBK fijo por parte del gobierno. Evadir límites de endeudamiento, aunque implícitamente el gobierno sea responsable de la deuda. Algunas propuestas Propuestas convencionales Eurostat Caso 1a: Características del contrato: La empresa construye infraestructura para uso del gobierno, tiene la propiedad económica del activo y no lo opera. El gobierno presta servicios públicos con el activo y paga a la empresa por el uso de la infraestructura. El contrato tiene una vigencia inferior a la vida útil del activo. Al final del contrato la empresa transfiere la propiedad legal del activo al gobierno sin que medie una compensación. 3

4 Eurostat: Caso 1a Tratamiento: El contrato firmado tiene las características de un arrendamiento operativo (servicios de alquiler). El pago por los servicios se registra como cualquiera otra compra de servicios por parte del gobierno al sector privado. Al término del contrato, el gobierno recibe una transferencia de capital de la empresa como contrapartida por la adquisición del valor residual del activo. Eurostat: Caso 1a Pros y contras : Las transacciones se registran conforme se observan, por lo que el tratamiento es fácil de implementar. Es poco plausible que una empresa que recibe pagos por servicios de alquiler de un inmueble (arrendamiento operativo), esté dispuesta a donar el valor residual de éste, que es sustancial, al término del contrato. No da respuesta a la situación en que la empresa arrendadora presta a su vez servicios al gobierno, distintos del alquiler, mediante la operación de la infraestructura. 4

5 Eurostat: Caso 1b Características del contrato: La empresa construye infraestructura para uso del gobierno. El gobierno tiene la propiedad económica del activo y lo opera para prestar servicios que constituyen gastos de consumo final del gobierno. El gobierno hace pagos periódicos a la empresa. El contrato tiene una vigencia inferior a la vida útil del activo Eurostat: Caso 1b Tratamiento: El contrato firmado tiene las características de un arrendamiento financiero, por lo que la infraestructura se registra en la cuenta de capital del gobierno. La contrapartida es un préstamo imputado por un valor equivalente al valor del activo. Los pagos periódicos realizados por el gobierno a la empresa se descomponen en amortización e intereses atribuibles al préstamo imputado. 5

6 Eurostat: Caso 1b Pros y contras : Funciona bien en el caso en que el gobierno tiene la propiedad económica y opera la infraestructura, con lo que la propiedad legal del activo se adquiere mediante el registro de transacciones en las cuentas. Posiblemente el gobierno tiene otros préstamos que permiten determinar una tasa de interés razonable para el préstamo. No da respuesta a la situación en que la empresa opera el activo para proveer servicios al gobierno. Eurostat: Caso 2a Características del contrato: La empresa construye infraestructura y la utiliza para producir servicios que son vendidos al público en general. Tiene la propiedad económica del activo. La empresa efectúa pagos periódicos al gobierno (no siempre). El contrato tiene una vigencia inferior a la vida útil del activo. Al final del contrato la empresa transfiere la propiedad legal del activo al gobierno sin que medie una compensación. 6

7 Eurostat: Caso 2a Tratamiento: La construcción de la infraestructura es formación bruta de capital fijo de la empresa. Los pagos periódicos que hace la empresa al gobierno se registran como rentas si el gobierno puso a disposición de ésta activos no producidos de su propiedad (tierras) para la edificación del activo o como impuestos a la producción si no se da nada a cambio de los pagos, pues habría otorgado una licencia a la empresa para operar el activo. Al término del contrato, el gobierno recibe una transferencia de capital de la empresa como contrapartida por la adquisición del valor residual del activo. Eurostat: Caso 2a Pros y contras : Existe dificultad para explicar la razón por la que la empresa da una transferencia de capital al gobierno. 7

8 Eurostat: Caso 2b Características del contrato: El gobierno transfiere infraestructura pública a la empresa. La empresa efectúa pagos periódicos al gobierno. El contrato tiene una vigencia inferior a la vida útil del activo. Al final del contrato la empresa devuelve la infraestructura al gobierno. Eurostat: Caso 2b Tratamiento: El traslado de la infraestructura se registra como una inyección de capital en especie en la cuenta de otros cambios en el volumen de activos de la empresa. La disminución en el volumen de activos fijos del gobierno se compensa con un incremento en el volumen de acciones y otras participaciones de capital, pues se supone que el gobierno intercambia un activo fijo por uno financiero. Los pagos de la empresa al gobierno se registran como dividendos. Al término del contrato, se reversa la operación inicial, es decir, el gobierno intercambia el activo financiero por el activo fijo. 8

9 Pros y contras : Eurostat: Caso 2b Supone una participación del gobierno en el capital de la empresa, lo cual usualmente no es así. La transferencia de la propiedad del activo es más una transacción que un flujo en la cuenta de otros cambios en el volumen de activos. Propuestas convencionales Los tratamientos propuestos en los casos anteriores son coherentes y cumplen con las reglas contables del SCN 93, sin embargo, no terminan de reflejar la realidad económica de los contratos tipo BOOT. 9

10 Problemas con el registro de los BOOT en las cuentas nacionales Una empresa privada construye, financia, opera y retiene la propiedad legal de un activo fijo por el periodo del contrato y luego lo transfiere al gobierno sin recibir una compensación. La transferencia de propiedad al gobierno no es un regalo. Es necesario determinar la naturaleza de esa transferencia. cuáles son las implicaciones de que el gobierno contractualmente garantice a la empresa beneficios monopólicos? El costo de la FBK fijo se recupera en un lapso menor que la vida útil del activo. Quién (el gobierno o la empresa) tiene la propiedad económica del activo? quién tiene la mayor parte de los beneficios y riesgos de la propiedad del activo? Algunos factores para determinar la propiedad del activo Mantenimiento y seguros del activo. Quién asume riesgo de variación de estos costos? Financiamiento si se rescinde el contrato. Quién asume la deuda? Naturaleza del activo. Quién es responsable del diseño, construcción, operación y mantenimiento del activo? Demanda por el servicio. Quién tiene el riesgo de cambios en la demanda? 10

11 Propuestas de suavizamiento Impuestos imputados Características del contrato: La empresa construye la infraestructura y tiene la propiedad económica de ésta, con la cual presta servicios al público en general. El gobierno tiene interés en el valor residual del activo y garantiza a la empresa una alta tasa de retorno sobre su inversión, ya que al final del contrato la empresa debe transferir la propiedad legal del activo al gobierno sin que medie una compensación. El contrato tiene una vigencia inferior a la vida útil del activo. Impuestos imputados Tratamiento: La infraestructura se registra como FBK fijo de la empresa. La tarifa que recibe la empresa por sus servicios tiene dos componentes: el precio del servicio y una tasa de impuesto al producto. La empresa no entrega la recaudación de impuestos al gobierno. El gobierno registra una cuenta por cobrar a la empresa, que acumula a lo largo de la vigencia del contrato un saldo equivalente al valor residual del activo. Al término del contrato, la empresa transfiere al gobierno el valor residual del activo con lo que extingue el saldo de la cuenta por pagar. 11

12 Pros y contras : Impuestos imputados Elimina el registro de una transferencia de capital de la empresa al gobierno. El registro de la FBK en las cuentas del gobierno obedece a la realización de transacciones (impuestos imputados) que refleja mejor la realidad del contrato. No es aplicable al caso en que el gobierno esté comprando servicios a la empresa Opción de compra Características del contrato: La empresa construye la infraestructura y tiene la propiedad económica de ésta, con la cual presta servicios al gobierno. El gobierno le hace pagos periódicos a la empresa por los servicios que recibe. El gobierno tiene interés en el valor residual del activo y garantiza a la empresa una alta tasa de retorno sobre su inversión, ya que al final del contrato la empresa debe transferir la propiedad legal del activo al gobierno sin que medie una compensación. El contrato tiene una vigencia inferior a la vida útil del activo. 12

13 Opción de compra Tratamiento: La infraestructura se registra como FBK fijo de la empresa. Al inicio del contrato se imputa un activo financiero en las cuentas del gobierno correspondiente a la opción de compra del activo fijo al término del contrato. La empresa registra un pasivo por su obligación a ceder el activo fijo. El activo financiero tiene un valor de cero al inicio del contrato. Los pagos que hace el gobierno a la empresa tienen dos componentes: el costo de los servicios recibidos y el incremento en el derecho financiero del gobierno para adquirir el valor residual del activo. El gobierno registra anualmente incrementos en el valor de su derecho financiero, de forma tal que acumula a lo largo de la vigencia del contrato un saldo equivalente al valor residual del activo (revaluaciones). La transferencia de propiedad del valor residual del activo al gobierno se registra como una compra imputada balanceada con la extinción de la obligación de la empresa. Opción de compra Pros y contras del tratamiento : Elimina el registro de una transferencia de capital de la empresa al gobierno. El incremento en la opción de compra no es una transacción sino una revaluación del activo (cambios en precios) de la opción de compra. La revaluación de la opción de compra es dudosa, pues ésta no es transable en el mercado. 13

14 Otras propuestas: Donaghue (2002): los enfoques de suavizamiento no reflejan la realidad económica subyacente: el gobierno está financiando la adquisición de un activo fijo mediante la cesión de su derecho al flujo de ingresos que se deriva del uso del activo. Hace 3 propuestas. Supuestos: Empresa construye infraestructura. Si ésta se utiliza para prestar servicios al gobierno, es propiedad de éste. Si se utiliza para proveer servicios al público en general, es propiedad de una empresa pública. La adquisición de la infraestructura se financia con el derecho al uso del activo que se otorga a la empresa. Arrendamiento operativo Características del contrato: La empresa construye la infraestructura a solicitud del gobierno. El gobierno tiene la propiedad económica del activo y la infraestructura se registra como FBK fijo suya. La empresa tiene el derecho contractual de operar el activo y vender servicios al gobierno o al público en general. El gobierno tiene interés en el valor residual del activo y garantiza a la empresa una alta tasa de retorno sobre su inversión, ya que al final del contrato la empresa debe transferir la propiedad legal del activo al gobierno sin que medie una compensación. El contrato tiene una vigencia inferior a la vida útil del activo. 14

15 Tratamiento: Arrendamiento operativo Infraestructura es FBK fijo del gobierno. La FBK fijo se financia con un préstamo imputado de la empresa al gobierno (monto igual al valor del activo a la fecha de adquisición). El servicio del préstamo (amortización e intereses) se cancela con un arrendamiento operativo imputado de la empresa al gobierno (neto de otros ingresos o gastos asociados al contrato) Arrendamiento operativo Pros y contras del tratamiento : No requiere imputar transferencias de capital o compras del activo. Requiere imputar transacciones por el préstamos y su servicio. No tiene impacto sobre el déficit del gobierno porque se cancela con los ingresos del arrendamiento operativo. No considera el posible valor del derecho a explotar el activo que tiene la empresa, sería incompatible con el arrendamiento operativo. El patrimonio neto del gobierno se incrementa sin hacer nada. La empresa está pagando una tasa superior a la de mercado por el arrendamiento operativo 15

16 Activo intangible no financiero Características del contrato: La empresa construye la infraestructura a solicitud del gobierno. El gobierno tiene la propiedad económica del activo y la infraestructura se registra como FBK fijo suya. La empresa tiene el derecho contractual de operar el activo y vender servicios al gobierno o al público en general. El gobierno tiene interés en el valor residual del activo y garantiza a la empresa una alta tasa de retorno sobre su inversión, ya que al final del contrato la empresa debe transferir la propiedad legal del activo al gobierno sin que medie una compensación. El contrato tiene una vigencia inferior a la vida útil del activo. Activo intangible no financiero Tratamiento (similar al de la telefonía móvil): Infraestructura se registra como FBK fijo del gobierno. El gobierno crea un activo intangible no financiero por un valor igual al del activo fijo (derecho exclusivo al flujo de ingresos generados por el activo por un plazo), que simultáneamente reduce el valor del activo fijo. El gobierno le vende el activo intangible no financiero a la empresa, con lo que paga a la empresa el costo del activo fijo. No se generan cambios en el valor neto del gobierno. Conforme se cumple el periodo del contrato, el valor del activo intangible declina y el del activo fijo se incrementa simultáneamente. La amortización se registra en la cuenta de otros cambios en el volumen de activos, no afecta el préstamo o endeudamiento neto del gobierno. El gobierno registra el consumo de capital fijo sobre el valor total de activo fijo. 16

17 Activo intangible no financiero Pros y contras del tratamiento : No requiere imputar deuda ni su servicio. Permite una suave transición en los valores de los activos, el derecho de la empresa va perdiendo valor, pero el activo intangible se amortiza en un plazo inferior al de la depreciación del activo fijo, lo que afecta la valoración de activos en la economía. El registro se hace mediante otros flujos y no transacciones. No refleja la situación de monopolio que permite al gobierno quedarse con el valor residual del activo. Activo financiero y pasivo Características del contrato: La empresa construye la infraestructura a solicitud del gobierno. El gobierno tiene la propiedad económica del activo y la infraestructura se registra como FBK fijo suya. La empresa tiene el derecho contractual de operar el activo y vender servicios al gobierno o al público en general. El gobierno tiene interés en el valor residual del activo y garantiza a la empresa una alta tasa de retorno sobre su inversión, ya que al final del contrato la empresa debe transferir la propiedad legal del activo al gobierno sin que medie una compensación. El contrato tiene una vigencia inferior a la vida útil del activo. 17

18 Activo financiero y pasivo Tratamiento : Supone que el contrato genera derechos y obligaciones recíprocas entre los agentes. Infraestructura se registra como FBK fijo del gobierno. Simultáneamente el gobierno incurre en un pasivo imputado (la obligación de proveer los servicios del activo fijo a la empresa por el lapso del contrato: ceder el flujo de ingresos futuros). El valor neto del gobierno no cambia. La amortización anual del derecho (activo de la empresa) se registra como ingreso de la propiedad del gobierno para reflejar la reducción simultánea del activo de la empresa y el pasivo del gobierno, conforme se reciben y proveen los beneficios derivados del activo fijo. El valor del activo fijo declina por el consumo de capital fijo. Activo financiero y pasivo Pros y contras del tratamiento: No es consistente con la clasificación de activos financieros del SCN 93, ya que las concesiones no se incluyen como tales, por lo que no generan rentas de la propiedad. Mantiene el valor del activo fijo en el balance del gobierno y el interés del gobierno en el valor residual del activo se registra como transacciones. 18

19 Conclusiones Comparabilidad internacional Impuestos imputados, arrendamiento operativo, opción de compra resultan una aproximación de la realidad económica de los BOOT. Implementación de los tratamientos. 19