LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO: NATURALEZA JURÍDICA Y ALCANCES Federico Escóbar Klose Asesor Legal

Transcripción

1 LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO: NATURALEZA JURÍDICA Y ALCANCES Federico Escóbar Klose Asesor Legal El control de la constitucionalidad en Bolivia se ejerce a través de la justicia constitucional en tres ámbitos: 1) el control normativo de constitucionalidad (previo o posterior), a través de las consultas y acciones establecidas en el Art. 202 de la Constitución Política del Estado (CPE); 2) el control competencial, a través del recurso directo de nulidad (que fue objeto del análisis de la semana pasada) y los conflictos de competencias; y 3) el control de la vigencia y respeto a los derechos y garantías constitucionales, mediante las acciones de defensa, entre ellas la Acción de Cumplimiento. Siguiendo el lineamiento del Tribunal Constitucional Plurinacional la justicia constitucional, en especial el Tribunal Constitucional, se constituye en el garante jurisdiccional de la Constitución. Conforme a ello, las garantías constitucionales tienen como denominador común la protección de la Constitución; empero, cada garantía constitucional tiene un objeto y un ámbito de protección determinado, frente a actos u omisiones que la contravengan o la lesionen; pues el sistema constitucional no sería coherente si es que se establecieran dos o más acciones tutelares, por ejemplo, con el mismo propósito y el similar ámbito de protección (Sentencia Constitucional Nº 0258/2011-R de 16/03/2011). Por ello, es importante conocer la naturaleza jurídica, características y alcances de cada una de las acciones de defensa. Hoy nos abocaremos a la Acción de Cumplimiento, su regulación en la CPE, en el Código Procesal Constitucional y lo modulado por el Tribunal Constitucional Plurinacional. Previamente, revisemos esta acción en el Derecho Comparado. En la Argentina la acción no está prevista en la Constitución Federal, sino en las constituciones provinciales. En algunas de ellas la denominan Mandamiento de Ejecución, por ejemplo en la Constitución de la provincia de Jujuy, en su Art. 39 se señala: Siempre que una ley u ordenanza impusiere a un funcionario o entidad pública un deber expresamente determinado, toda persona que sufriese perjuicio de cualquier naturaleza por su incumplimiento, puede demandar ante el juez la ejecución, dentro de un plazo

2 prudencial, del acto que se hubiere rehusado a cumplir. El juez, previa, comprobación sumaria de los hechos denunciados y del derecho invocado, librará el mandamiento para exigir el cumplimiento del deber omitido en el plazo que fijare. Asimismo, el Mandatos de Ejecución (o Acción de Cumplimiento) está regulado de forma similar en las constituciones de las provincias de Entre Ríos (Art. 36), Formosa (Art. 33) y Santa Cruz (Art. 18), estableciéndose: Siempre que una ley u ordenanza imponga a un funcionario o corporación pública de carácter administrativo un deber expresamente determinado, todo aquel en cuyo interés debe ejecutarse el acto o que sufriese perjuicio material, moral o político. Por la falta de cumplimiento del deber, puede demandar ante los tribunales su ejecución inmediata, y el tribunal, previa comprobación sumaria de la obligación legal y del derecho de reclamante, dirigirá al funcionario o corporación un mandamiento de ejecución. Con pequeñas diferencias en la redacción, los mandatos de ejecución están previstos también en las constituciones de las provincias de Río Negro (Art. 44), Chaco (Art. 25), la Rioja (Art. 28) y Chubut (Art. 59). En el Ecuador, se la denomina Acción de Incumplimiento y se encuentra inserta en el Art. 93 de la Constitución de dicho país, que dice: La acción por incumplimiento tendrá por objeto garantizar la aplicación de las normas que integran el sistema jurídico, así como el cumplimiento de sentencias o informes de organismos internacionales de derechos humanos cuando la norma o decisión cuyo cumplimiento se persigue contenga una obligación de hacer o no hacer clara, expresa y exigible. La acción se interpondrá ante la Corte Constitucional. Asimismo, en la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional del Ecuador, la Acción por Incumplimiento se encuentra regulada por su Art. 52, que al pie de la letra indica: La acción por incumplimiento tiene por objeto garantizar la aplicación de las normas que integran el sistema jurídico, así como el cumplimiento de sentencias, decisiones o informes de organismos internacionales de protección de derechos humanos. Esta acción procederá cuando la norma, sentencia, decisión o informe cuyo cumplimiento se persigue contenga una obligación de hacer o no, clara, expresa y exigible. Al igual que en nuestro país, en Colombia y en el Perú se lo denomina Acción de Cumplimiento y se encuentra prevista en sus constituciones. El Art. 87 de la Constitución de Colombia, indica Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. Por su parte, en el Art. 200 de la Constitución peruana se dispone: Son garantías

3 constitucionales: 6) La Acción de Cumplimiento que procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley. En nuestra CPE, la Acción de Cumplimiento está regulada por el Art. 134, de la siguiente forma: I. La Acción de Cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida. II. La acción se interpondrá por la persona individual o colectiva afectada, o por otra a su nombre con poder suficiente, ante juez o tribunal competente, y se tramitará de la misma forma que la Acción de Amparo Constitucional. III. La resolución final se pronunciará en audiencia pública, inmediatamente recibida la información de la autoridad demandada y, a falta de ésta, lo hará sobre la base de la prueba que ofrezca el demandante. La autoridad judicial examinará los antecedentes y, si encuentra cierta y efectiva la demanda, declarará procedente la acción y ordenará el cumplimiento inmediato del deber omitido. IV. La decisión se elevará, de oficio, en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional en el plazo de las veinticuatro horas siguientes a la emisión del fallo, sin que por ello se suspenda su ejecución. V. La decisión final que conceda la Acción de Cumplimiento será ejecutada inmediatamente y sin observación. En caso de resistencia, se procederá de acuerdo con lo señalado en la Acción de Libertad. La autoridad judicial que no proceda conforme con lo dispuesto por este artículo quedará sujeta a las sanciones previstas por la ley. En la Sentencia Constitucional Nº 0258/2011-R de 16/03/2011, el Tribunal Constitucional expuso que en Colombia la Acción de Cumplimiento no se tramita ante la jurisdicción constitucional, en tanto que sí se lo hace en Perú; y en lo que respecta a Bolivia, la Acción de Cumplimiento está configurada como un verdadero proceso constitucional, por las siguientes razones expuestas en referida Sentencia Constitucional: i) Está configurada procesalmente por la CPE. ii) Su conocimiento y resolución es de competencia de la justicia constitucional. iii) Tiene como objeto garantizar el cumplimiento de la Constitución y la ley; y, en tal sentido, protege el principio de legalidad y supremacía constitucional y la seguridad jurídica. iv) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales.

4 El Código Procesal Constitucional (CPC), que entra en vigencia el próximo 6 de agosto, regla la Acción de Cumplimiento determinando, en su Art. 64, que tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte de Servidoras o Servidores Públicos u Órganos del Estado ; es decir, se relaciona con la inactividad administrativa, con situaciones de omisión lesiva. Si el contencioso administrativo tiene por objeto someter a control judicial la actuación administrativa; mediante la Acción de Cumplimiento se controla, en la jurisdicción constitucional, la inactividad administrativa. En cuanto a la legitimación activa, el Art. 65 del CPC señala que la Acción de Cumplimiento puede ser interpuesta por toda persona natural o jurídica que crea estar afectada por la omisión del cumplimiento de una disposición constitucional o de la Ley, u otra persona en su nombre con poder suficiente; así como por el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General del Estado, y la Defensoría de la Niñez y la Adolescencia. El Art. 66 del CPC señala los casos de improcedencia de la Acción de Cumplimiento, los cuales son: 1. Cuando sea viable la interposición de las acciones de Libertad, Protección de Privacidad o Popular. 2. Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido. 3. Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada. 4. En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional. 5. Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intención de exigir la aprobación de una Ley. El legislador omitió considerar la improcedencia de esta acción cuando se trate exigir la aprobación de leyes de los órganos legislativos de los gobiernos autónomos departamentales y municipales. En último lugar, el CPC establece, en su Art. 67, que si se determina el incumplimiento o la omisión de una norma constitucional o legal, la sentencia que resuelve la Acción de Cumplimiento establecerá el cumplimiento inmediato del deber omitido, o en su caso

5 determinará un plazo perentorio para el cumplimiento de la norma; pudiendo determinarse la existencia de indicios de responsabilidad civil o penal. En las Sentencias Constitucionales Nº 0258/2011-R de 16/03/2011 y 1983/2011-R de 7/12/ 2011, el Tribunal Constitucional, al referirse a la naturaleza jurídica de la Acción de Cumplimiento, sostuvo que esa garantía constitucional jurisdiccional está prevista como una acción de defensa, entendiéndola como la potestad que tiene toda persona de activar la justicia constitucional en defensa de la CPE y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas. En su Sentencia Constitucional Nº 1909/2011-R de 7/11/ 2011, el referido Tribunal expone que el deber omitido tiene que estar de señalado de manera expresa y en forma específica en la norma constitucional o legal; es decir, el deber no es genérico (como el cumplimiento de la ley) sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; deber que tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente. Con referencia a su ámbito de protección, el objeto de tutela de la Acción de Cumplimiento está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales. b) La Ley, entendida no en el sentido formal (como la originada en el órgano legislativo), sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando a decretos supremos, resoluciones supremas, la legislación departamental y municipal. Asimismo, el Tribunal Constitucional resalta que ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde interponer la Acción de Cumplimiento; en tanto que si el deber omitido se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales, por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso, corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión. También, es necesario apuntar que la Acción de Cumplimiento no puede ser interpuesta dentro de la tramitación de otra acción constitucional, así lo razonó la línea jurisprudencial, como por ejemplo, en el Auto Constitucional Nº 023/2011-RCA de 31/01/2011.

6 Por otra parte, la jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional ha establecido que a través de la Acción de Cumplimiento resulta inviable exigir el cumplimiento de normas y resoluciones dentro de procesos judiciales. Así, la referida Sentencia Constitucional Nº 0258/2011-R, señaló: De acuerdo a la doctrina, legislación y jurisprudencia comparada, la acción de cumplimiento no procede para exigir la realización de normas, y tampoco de resoluciones, dentro de los procesos judiciales, por cuanto, por una parte, dicha labor es propia del órgano jurisdiccional y, por otra, porque el cumplimiento de las normas puede ser exigido por los procedimientos o mecanismos previstos por las mismas leyes, dependiendo del tipo de proceso del que se trate ( ) debe considerarse que dentro de los procesos judiciales, las normas procesales establecen los medios de reclamo o impugnación para las partes y mediante estos se cumpla con determinado deber jurídico por parte del juzgador; en ese entendido, son esos medios específicos los que deben ser utilizados por los sujetos procesales dentro de los procesos judiciales y, en su caso, una vez agotados dichos medios, acudir a la justicia constitucional a través del amparo constitucional por omisión para solicitar la tutela por lesión a la garantía del debido proceso. Lo anotado precedentemente, no significa que las autoridades judiciales carezcan de legitimación pasiva en la acción de cumplimiento, pues dicha conclusión no sería coherente con la configuración amplia y general prevista en la Constitución Política del Estado, que ha sido desarrollada en el punto anterior, sino que dichas autoridades pueden ser demandadas cuando el incumplimiento del deber constitucional o legal, cierto, claro y expreso, se dé fuera de los procesos judiciales. Finalmente, en la Sentencia Constitucional Nº 1412/2011-R de 30/09/2011, el Tribunal Constitucional se refirió al plazo de caducidad de la Acción de Cumplimiento, sosteniendo que la justicia constitucional no puede estar indefinidamente abierta a los reclamos que pueda efectuar el interesado respecto a la omisión del deber exigido por la Constitución y la ley ; y sujetando la Acción de Cumplimiento a un plazo de caducidad de seis meses, similar al de la acción de amparo constitucional.