COMENTARIOS A LA RESOLUCION DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNION EUROPEA EN EL CASO VERKOOIJEN. Juan López Rodríguez Inspector de Hacienda del Estado

Transcripción

1 COMENTARIOS A LA RESOLUCION DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNION EUROPEA EN EL CASO VERKOOIJEN Juan López Rodríguez Inspector de Hacienda del Estado Crónica Tributaria nº 96 (2000), pp

2 SUMARIO 1. CONTENIDO DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LUXEMBURGO EN EL CASO VERKOOIJEN 1.1 Legislación sujeta a examen. 1.2 Hechos de los que resulta el conflicto planteado. 1.3 Legislación comunitaria aplicable. 1.4 Argumentos de las partes en el proceso. 1.5 Posición del Tribunal. 1.6 Pronunciamiento de la resolución judicial 2. CONCLUSIONES EN RELACION CON LA LEGISLACION FISCAL ESPANOLA 2.1 Pronunciamientos del Tribunal relevantes desde la consideración del Impuesto sobre la Renta en España. 2.2 Extensión de las conclusiones del Tribunal al IRPF español.

3 Los presentes comentarios se refieren a una sentencia del Tribunal de Justicia de Luxemburgo dictada con fecha 6 de junio de 2000, bajo la rubrica "Libre circulación de capitales - Imposición directa de los dividendos de acciones - Exención - Limitación a los dividendos de acciones de sociedades domiciliadas en el territorio nacional», en el asunto C-35/98, que tenía por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), por el Hoge Raad der Nederlanden (Países Bajos), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre Staatssecretaris van Financiën y B.G.M. Verkooijen, una decisión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva 88/361/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1988, para la aplicación del artículo 67 del Tratado (DO L 178, p. 5), y de los artículos 6 y 52 del Tratado CE (actualmente artículos 12 CE y 43 CE, tras su modificación), 1. CONTENIDO DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LUXEMBURGO EN EL CASO VERKOOIJEN 1.1 Legislación sujeta a examen. Los dividendos satisfechos por entidades holandesas tributaban en Holanda por un Impuesto sobre los Dividendos. Este impuesto adopta dos formas diferentes: 1. Como impuesto definitivo, caso aplicable cuando los dividendos son percibidos por quienes no están sujetos al Impuesto sobre la Renta neerlandés. 2. Como impuesto a cuenta, que se deduce de la cuota del impuesto correspondiente a la renta total, cuando lo perciben personas sometidas al Impuesto sobre la Renta holandés.

4 Por su parte, la Ley del Impuesto sobre la Renta establecía la siguiente exención: La exención de dividendos se aplicará a los rendimientos derivados de acciones o participaciones sociales computados como rendimientos a efectos de determinación del rendimiento integro, sobre los que se haya practicado la retención del Impuesto sobre los Dividendos o sobre los que no se haya practicado dicha retención en virtud del articulo 4, apartado 1, de la Wet op de dividendbelasting de Los dividendos quedarán exentos hasta un límite de NLG, sin que dicha exención pueda no obstante sobrepasar la cuantía de los mencionados rendimientos una vez descontados los gastos correspondientes a los mismos, exceptuando los intereses de deudas y los gastos relacionados con los préstamos recibidos. Debe entenderse, según consta en la resolución del Tribunal, que dicha exención perseguía un doble objetivo: mejorar el nivel de fondos propios de las empresas y estimular el interés de los particulares por las acciones holandesas, por una parte; por otra, compensar en cierta medida, en especial para los pequeños inversores, la doble imposición resultante de la coexistencia del Impuesto sobre Sociedades, que grava los beneficios de estas ultimas, y del Impuesto sobre la Renta del accionista, que grava los dividendos distribuidos por dichas sociedades. 1.2 Hechos de los que resulta el conflicto planteado El Sr. Verkooijen percibió dividendos de una sociedad belga que soportaron una retención en la fuente del 25% en Bélgica. En la practica de la liquidación por su Impuesto sobre la Renta en su país de residencia, Holanda, la inspección de los tributos no aplicó exención a los dividendos, considerando que no existía derecho a la misma puesto que los dividendos no habían estado sujetos al Impuesto sobre los Dividendos. Se debe recordar

5 que tal impuesto grava únicamente a los dividendos procedentes de sociedades holandesas. 1.3 Legislación comunitaria aplicable La sentencia se refiere al artículo 67 del Tratado CE que recogía la obligación de proceder a la derogación progresiva de las restricciones a los movimientos de capitales que pertenecen a personas residentes en los Estados miembros. Este precepto fue derogado por el Tratado de Amsterdam dado su marcado carácter transitorio. No cabe duda de la vigencia de la libertad de movimientos de capitales, recogida en el vigente artículo 56. La resolución también se refiere al artículo 1.1 de la Directiva 88/361, dictada en desarrollo del citado precepto ya derogado. Con arreglo al mismo: Los Estados miembros suprimirán las restricciones a los movimientos de capitales que tienen lugar entre las personas residentes en los Estados miembros, sin perjuicio de las disposiciones que se indican más adelante. Para facilitar la aplicación de la presente Directiva, los movimientos de capitales se clasificarán con arreglo a la nomenclatura que se establece en el Anexo I. Tras una exposición razonada, se menciona de forma expresa como el cobro de dividendos por parte de los socios de una sociedad se entienden incluidos en el citado anexo. 1.4 Argumentos de las partes en el proceso Al proceso concurrió, junto con el Gobierno de los Países Bajos, el Gobierno del Reino Unido. Los argumentos planteados fueron los siguientes:

6 1. La disposición legislativa controvertida resulta justificada por la intención de desarrollar la economía del país, fomentando la inversión de los particulares en sociedades domiciliadas en los Países Bajos. 2. La decisión de restringir la exención de dividendos, limitándola exclusivamente a los dividendos repartidos por sociedades residentes en los Países Bajos, resulta justificada por la necesidad de preservar la coherencia del sistema fiscal holandés. La exención de dividendos pretende atenuar los efectos de la doble imposición económica que se produce al someter a gravamen, por una parte, los beneficios obtenidos por la sociedad, en concepto de Impuesto sobre Sociedades, y, por otra parte, estos mismos beneficios distribuidos en forma de dividendos a los accionistas que sean personas físicas, en concepto de Impuesto sobre la Renta. La exención de dividendos queda reservada exclusivamente a los contribuyentes que perciben dividendos de acciones de sociedades domiciliadas en los Países Bajos porque sólo estas últimas son gravadas en los Países Bajos por los beneficios que han obtenido. Cuando la sociedad que reparte dividendos está establecida en otro Estado miembro, los beneficios obtenidos tributan en dicho Estado, por lo que no existe en los Países Bajos una doble imposición que deba compensarse. 3. Se ha sostenido igualmente que no cabe la posibilidad de compensar el impuesto sobre los beneficios de las sociedades recaudado por las autoridades fiscales de otros Estados concediendo una exención de dividendos a las personas residentes en los Países Bajos que sean accionistas de dichas sociedades, porque supondría una disminución de ingresos automática para la Hacienda holandesa, al no haber percibido ésta el impuesto sobre los beneficios de las sociedades que reparten los dividendos. 4. De forma similar, se alegó que, si las autoridades fiscales holandesas tuvieran que declarar exentos los dividendos procedentes de acciones de sociedades no establecidas en los Países Bajos, dichos dividendos escaparían por completo al impuesto en los Países Bajos.

7 5. Se añadió además que el hecho de aplicar la exención de dividendos a los contribuyentes que son accionistas de sociedades domiciliadas en otros Estados miembros supondría beneficiar por partida doble a dichos contribuyentes, ya que podrían obtener deducciones fiscales tanto en el Estado miembro donde se abonan los dividendos como en el Estado donde se perciben, es decir, en el Reino de los Países Bajos. 1.5 Posición del Tribunal 1. Frente al primer argumento, se indica que reiterada jurisprudencia ha mantenido que los objetivos de carácter meramente económico no pueden constituir una razón imperiosa de interés general capaz de justificar una restricción a una libertad fundamental garantizada por el Tratado (sentencias de 28 de abril de 1998, Decker, C-120/95, Rec. p. I-1831, apartado 39, y Kohll, C-158/96, Rec. p. I-1931, apartado 41). 2. Respecto a la coherencia fiscal del sistema, el Tribunal observa que no existe ningún vínculo directo entre la concesión de una exención del Impuesto sobre la Renta a los accionistas residentes en los Países Bajos en cuanto a los dividendos percibidos por ellos y la sujeción a gravamen de los beneficios de sociedades domiciliadas en otros Estados miembros. Se trata de dos impuestos distintos que recaen sobre contribuyentes distintos. 3. En cuanto a los argumentos relativos a la pérdida de ingresos que supondría para el Reino de los Países Bajos la concesión de una exención de dividendos a aquéllos de sus residentes que sean accionistas de sociedades domiciliadas en otros Estados miembros, basta con recordar que la reducción de los ingresos fiscales no puede considerarse una razón imperiosa de interés general susceptible de ser invocada para justificar una medida contraria, en principio, a una libertad fundamental (véase en este sentido, en relación con el artículo 52 del Tratado, la sentencia ICI, antes citada, apartado 28).

8 4. En cuanto al argumento de que los dividendos podrían escapar por completo de los impuestos de los Países Bajos, la sentencia señala que la percepción por una persona física residente en los Países Bajos de ingresos procedentes de acciones o de participaciones sociales de sociedades domiciliadas en otro Estado miembro no escapa sistemáticamente al impuesto neerlandés como resultado de la concesión de la exención de dividendos; únicamente ocurrirá así cuando el accionista sometido al Impuesto sobre la Renta neerlandés haya percibido de la sociedad establecida en otro Estado miembro unos dividendos cuyo importe no sobrepase, tras la correspondiente conversión en su caso, los NLG o NLG exentos, con lo que éste se encontraría en la misma situación que si hubiera percibido dividendos de sociedades establecidas en los Países Bajos. 5. En relación con la alegación basada en la existencia de una eventual ventaja fiscal para los contribuyentes que perciban en los Países Bajos dividendos de sociedades domiciliadas en otro Estado miembro, basta con indicar que es jurisprudencia reiterada que, aun suponiendo que existan otras ventajas fiscales, su existencia no puede justificar un trato fiscal desfavorable contrario a una libertad fundamental [véanse, en este sentido, en relación con el artículo 52 del Tratado, las sentencias de 28 de enero de 1986, Comisión/Francia, 270/83, Rec. p. 273, apartado 21; de 27 de junio de 1996, Asscher, C-107/94, Rec. p. I-3089, apartado 53, y de 21 de septiembre de 1999, Saint-Gobain ZN, C-307/97, Rec. p. I-6161, apartado 54; en lo que respecta al artículo 59 del Tratado CE (actualmente artículo 49 CE, tras su modificación), véase la sentencia de 26 de octubre de 1999, Eurowings Luftverkehrs, C-294/97, aún no publicada en la Recopilación, apartado 44]. 1.6 Pronunciamiento de la resolución judicial La disposición holandesa controvertida tiene por efecto disuadir a los nacionales de los Estados miembros que residan en los Países Bajos de

9 invertir sus capitales en sociedades domiciliadas en otro Estado miembro y produce igualmente efectos restrictivos sobre las sociedades establecidas en otros Estados miembros, pues obstaculiza la obtención de capitales en los Países Bajos por parte de dichas sociedades, en la medida en que los dividendos que éstas reparten a los residentes neerlandeses reciben un trato fiscal menos favorable que los dividendos distribuidos por sociedades establecidas en los Países Bajos, de modo que sus acciones o participaciones sociales resultan menos atractivas para los inversores residentes en los Países Bajos que las de sociedades domiciliadas en dicho Estado miembro. Ante esta situación, el Tribunal considera que la Directiva 88/361, aplicable en el momento en que se produjeron los hechos del litigio principal, ha llevado a cabo la liberalización completa de los movimientos de capitales y, en su artículo 1, apartado 1, impone a estos efectos a los Estados miembros la obligación de suprimir todas las restricciones a los movimientos de capitales. Por tanto, la legislación que analiza la resolución, en su consideración, constituye una restricción a los movimientos de capitales, prohibida por el artículo 1 de la Directiva 88/361. Por otra parte, se señala que la posibilidad que el artículo 73 D, apartado 1, letra a), del Tratado, en su redacción actual, reconoce a los Estados miembros, permitiéndoles aplicar las disposiciones pertinentes de su Derecho fiscal que distingan entre contribuyentes cuya situación difiera con respecto a su lugar de residencia o con respecto a los lugares donde esté invertido su capital, ha sido admitida ya por el Tribunal de Justicia. En efecto, según su jurisprudencia, con anterioridad a la entrada en vigor del artículo 73 D, apartado 1, letra a), del Tratado, disposiciones fiscales que establecieran determinadas distinciones basadas principalmente en el lugar de residencia de los contribuyentes podían considerarse compatibles con el Derecho comunitario, siempre que se aplicaran a situaciones que no fueran objetivamente comparables (véase, en particular, la sentencia de 14 de febrero de 1995, Schumacker, C-279/93, Rec. p. I-225), o podían resultar justificadas por razones imperiosas de interés general, y en particular por

10 razones de coherencia del régimen tributario (sentencias de 28 de enero de 1992, Bachmann, C-204/90, Rec. p. I-249, y Comisión/Bélgica, C-300/90, Rec. p. I-305). Ahora bien, el artículo 73 D, apartado 3, del Tratado precisa que las disposiciones nacionales a que se hace referencia en el artículo 73 D, apartado 1, letra a), no pueden constituir ni un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta de la libre circulación de capitales y pagos tal y como la define el artículo 73 B 1. Finalmente, la restricción de los movimientos de capitales causada por una disposición legislativa como la controvertida en el litigio principal no puede estar objetivamente justificada por una razón imperiosa de interés general desde que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal, objetivos de carácter meramente económico no pueden constituir una razón imperiosa de interés general capaz de justificar una restricción a una libertad fundamental garantizada por el Tratado. 2. CONCLUSIONES EN RELACION CON LA LEGISLACION FISCAL ESPANOLA 2.1 Pronunciamientos del Tribunal relevantes desde la consideración del Impuesto sobre la Renta en España La situación generada por la legislación holandesa viene a implicar la exclusión de la norma dirigida a evitar la doble imposición en sede del socio 1 En estos comentarios no se hacen consideraciones sobre la vigencia de los preceptos estudiados por la resolución judicial, por tratarse de una cuestión que excede sus pretensiones. De todas formas, si puede indicarse que el Tribunal de Luxemburgo incluye menciones a los preceptos reguladores de la libre circulación de capitales vigentes tras la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, con lo que parece reclamar la plena vigencia de las conclusiones derivadas del Derecho comunitario derogado en este campo. En todo caso, parece evidente que las obligaciones establecidas en materia de libre circulación de capitales en el Tratado CE originario no pueden entenderse desaparecidas hoy, en el que se han intensificado los principios y libertades establecidas en el mismo.

11 persona física de una sociedad cuando se tratara de dividendos de fuente internacional. A juicio del Tribunal de Luxemburgo, tal normativa debe considerarse contraria al principio de libre circulación de capitales en la medida en que se incentiva la inversión en sociedades nacionales residentes frente a la inversión en sociedades que no lo son, dificultando a éstas la obtención de capitales en Holanda. En estas consideraciones, debe tenerse en cuenta la reiterada jurisprudencia del tribunal que viene a considerar que es una situación equivalente a la del residente fiscal, en la aplicación de principio de no discriminación, la que corresponde al no residente que se encuentra sometido a tributación por la practica totalidad de su renta (casos 279/93, Schumaker y caso 80/94 Wielcockx). Esta conclusión, precedida de la practica equiparación, que el Tribunal considera posible, entre residencia fiscal y nacionalidad (caso 175/88, Biehl). Sobre la base de esta construcción, la aplicación del principio de no discriminación implica, en el ámbito fiscal, la consideración del criterio de residencia como manifestación de una relación entre el Estado y el contribuyente análoga a la de la nacionalidad, de tal forma que tal principio obliga a tratar igual al residente como al no residente que, de facto, tributa por la practica totalidad de su renta en el Estado de la fuente. Entre los comentarios del Tribunal deben considerarse las referencias a la alegación presentada por las partes que pretende justificar las diferencias en las leyes fiscales en la utilización de los mecanismos para eliminar la doble imposición en atención a la fuente nacional o internacional de la renta. Según mencionan estas últimas, tales diferencias resultan de la propia coherencia del sistema fiscal. Sin embargo, el Tribunal no ve tal imperativo derivado de la cohesión de las leyes tributarias; tal afirmación resulta, por otra parte, de considerar la inexistencia de relación entre el impuesto satisfecho por la sociedad no residente pagadora del dividendo y el socio residente perceptor del mismo. En su resolución, el Tribunal recuerda que tal coherencia sí pudo apreciarse en los asuntos Bachmann y Comisión vs Bélgica, al tratarse de un

12 mismo y único contribuyente. En tales casos, existía relación entre la deducción fiscal en un país de primas por contratos de seguro satisfechas por un contribuyente y la imposición posterior de las prestaciones satisfechas a éste mismo. Se podrían hacer diversos comentarios a esta última postura, derivados básicamente de la concepción de la doble imposición económica, que precisamente busca ordenar la coherencia del sistema cuando se ve impedida porque la tributación de una misma renta se produce precisamente en dos contribuyentes diferentes. En todo caso, el Tribunal no ha sido proclive a acoger estos argumentos. Ni siquiera se observa que tal cohesión se pone de manifiesto cuando, como consecuencia de la concesión de la exención a dividendos de fuente extranjera, puedan resultar beneficiados los contribuyentes que participen en sociedades no residentes en la medida que, a la exención interna, puedan acumular las deducciones fiscales que pudieran resultar procedentes en el Estado desde el que se abona dicha renta. Finalmente, se ha rechazado el argumento de que los dividendos escapen a la tributación en Holanda. Sostiene el Tribunal que esta situación únicamente se producirá cuando el accionista holandés perciba de sociedades no residentes dividendos cuyo importe no sobrepase el importe cuantitativo que constituye él limite para el disfrute de la exención. 2.2 Extensión de las conclusiones del Tribunal al IRPF español La Ley 40/1998, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas recoge un mecanismo de integración de los dividendos cuyo objeto ultimo es la limitación de la tributación de los beneficios de las sociedades de tal manera que el Impuesto sobre Sociedades se convierte en una suerte de ingreso a cuenta sobre las rentas de capital y el Impuesto sobre la Renta de

13 las Personas Físicas somete esas mismas rentas a su propia progresividad y establece una deducción en la cuota dirigida a eliminar la doble imposición. El mecanismo previsto en el sistema tributario español es diferente y más complejo que la mera exención de los dividendos prevista en la Ley holandesa. Sin embargo, la conclusión que debe extraerse de la resolución del Tribunal de Justicia de la Unión Europea tiene que ver con las diferencias que puedan existir entre la tributación de los dividendos dependiendo de su fuente territorial sin que resulte tan relevante cual sea el mecanismo de tributación concreto elegido. Esto es, lo relevante es que la ley fiscal ofrezca una carga sobre las distribuciones de beneficios de sociedades nacionales que resulte ser menor que la que deba ser aplicable a los procedentes de sociedades no ubicadas en España. De acuerdo con lo que se viene comentando, debe atenderse al diferente régimen fiscal previsto en la citada Ley 40/1998 entre dividendos de fuente interna o externa. La Ley del IRPF, en los artículos 23.1 letra b) y 66.1, se refiere exclusivamente a los dividendos satisfechos por entidades residentes en España; respecto de dividendos de fuente extranjera, solo dispone la eliminación de doble imposición jurídica derivada de la posible retención en la fuente sufrida con ocasión del cobro del dividendo, pero sin que nada se establezca en relación con el impuesto que pueda haber soportado la sociedad no residente pagadora (articulo 67.2). Bien es verdad que la resolución del Tribunal no se detiene en la consideración de los problemas de doble imposición, teniendo en cuenta que tampoco ha sido éste un argumento exprimido hasta sus últimas consecuencias por las partes. De la lectura de la resolución parece desprenderse que el debate jurídico se ha centrado en la falta de tributación derivada de la aplicación de una norma de exención. Sin embargo, sorprende de alguna forma la desconexión que la jurisprudencia comunitaria encuentra entre la tributación de una sociedad y la de sus socios por las rentas obtenidas de aquella cuando afirma:

14 No existe vínculo directo entre la concesión de una exención del Impuesto sobre la Renta de las Personas a los accionistas residentes en los Países Bajos en cuanto a los dividendos percibidos por ellos y la sujeción a gravamen de los beneficios de sociedades domiciliadas en otros Estados miembros. Se trata de dos impuestos distintos que recaen sobre contribuyentes distintos. La reflexión a que parece invitar el Tribunal gira más en torno al resultado derivado de la aplicación de las leyes fiscales. Así resulta cuando afirma que: Una disposición legislativa como la controvertida en el asunto principal tiene por efecto disuadir a los nacionales de los Estados miembros que residan en los Países Bajos de invertir sus capitales en sociedades domiciliadas en otro Estado miembro. Por otra parte, los antecedentes legislativos de dicha disposición muestran claramente que la exención de dividendos y el hecho de reservarla a los dividendos de acciones de sociedades domiciliadas en los Países Bajos tenían precisamente por objeto fomentar las inversiones de los particulares en sociedades domiciliadas en los Países Bajos, a fin de reforzar los fondos propios de éstas. Una disposición de este tipo produce igualmente efectos restrictivos sobre las sociedades establecidas en otros Estados miembros, pues obstaculiza la obtención de capitales en los Países Bajos por parte de dichas sociedades, en la medida en que los dividendos que éstas reparten a los residentes neerlandeses reciben un trato fiscal menos favorable que los dividendos distribuidos por sociedades establecidas en los Países Bajos, de modo que sus acciones o participaciones sociales resultan menos atractivas para los inversores residentes en los Países Bajos que las de sociedades domiciliadas en dicho Estado miembro.

15 En consecuencia, las disposiciones del IRPF en España deberán valorarse al hilo de los resultados diferentes que puedan producir entre inversiones dentro o fuera del territorio español. Consideraciones acerca de la doble imposición no parecen argumento suficiente frente a la vigencia de los principios comunitarios.