Límites de la gobernanza en territorio indigena

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1 Límites de la gobernanza en territorio indigena Maria Isabel Valderrama González To cite this version: Maria Isabel Valderrama González. Límites de la gobernanza en territorio indigena: Representaciones y discursos alrededor del ordenamiento territorial en la Sierra Nevada de Santa Marta (Colombia). domain shs.anthro-se. Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (EHESS), Español. <tel > HAL Id: tel Submitted on 20 Feb 2017 HAL is a multi-disciplinary open access archive for the deposit and dissemination of scientific research documents, whether they are published or not. The documents may come from teaching and research institutions in France or abroad, or from public or private research centers. L archive ouverte pluridisciplinaire HAL, est destinée au dépôt et à la diffusion de documents scientifiques de niveau recherche, publiés ou non, émanant des établissements d enseignement et de recherche français ou étrangers, des laboratoires publics ou privés.

2 ÉCOLE DES HAUTES ÉTUDES EN SCIENCES SOCIALES EHESS ESCUELA DOCTORAL DE LA EHESS LÍMITES DE LA GOBERNANZA EN TERRITORIO INDÍGENA REPRESENTACIONES Y DISCURSOS ALREDEDOR DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA SIERRA NEVADA DE SANTA MARTA (COLOMBIA) TESIS DE DOCTORADO EN CIENCIAS SOCIALES Formación doctoral Territorios, Sociedades, Desarrollo Especialidad: Antropología Social y Etnología Presentada y defendida por Maria Isabel VALDERRAMA GONZÁLEZ Bajo la dirección de Alain MUSSET EHESS Y la codirección de Astrid ULLOA Universidad Nacional de Colombia Miembros del jurado: Catherine ALÈS Enrique ALISTE Elisabeth CUNIN Astrid ULLOA Directora de Investigación, Centre National de la Recherche Scientifique CNRS Profesor asociado, Universidad de Chile, Departamento de Geografía, Evaluador Directora de investigación, Institut de Recherche pour le Développement IRD, Evaluadora Profesora titular, Universidad Nacional de Colombia, Departamento de Geografía 4 de julio de 2016

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4 Agradecimientos El resultado de esta investigación no habría visto el día de no ser por la guía, apoyo, paciencia, consejos y ánimos que constantemente recibí de la parte de mis dos directores de tesis. Gracias infinitas a Alain Musset y a Astrid Ulloa por no permitirme decaer ante las dudas, las dificultades y el cansancio, por haber valorado mis esfuerzos y por enseñarme a creer en mí. Agradezco también a los miembros del jurado que aceptaron participar del ritual académico con el que finaliza este intenso ciclo de aprendizaje. En especial a Enrique Aliste por su disposición, y por incitarme a reflexionar en la manera en que la experiencia en campo ha transformado mi manera de pensar (el mundo, los otros) y de pensarme a mí misma. Es inmenso el agradecimiento que siento por la EHESS, por su acogida y apoyo, sin el cual no hubiera sido posible llevar a cabo mi tercer trabajo de campo. Gracias a Bernard Hubert, mi tutor durante el Master, por haber aceptado guiar mis primeros años de investigación. A Marie-Vic Ozouf-Marignier por haberse interesado en mis primeras reflexiones. Y a Catherine Guarischi, quien al igual que todos sus colegas del Servicio de la Escolaridad, me trató siempre con amabilidad, ternura y prestancia. También agradezco a la Universidad Nacional de Colombia por haber hecho todo lo necesario para establecer el convenio que me permitiría contar con la codirección de Astrid. Gracias profundas a Cayetano Torres, el filósofo de la SNSM, por haberme abierto las puertas de su conocimiento, convirtiéndose en un maestro de vida. A Arukin Torres por enseñarme a detenerme, a escuchar el silencio y a sentirme parte del cosmos. A la OGT, especialmente al Cabildo Gobernador José de los Santos Sauna por permitirme asistir a sus espacios internos de reunión, de diálogo con los otros pueblos de la Sierra, y de concertación institucional. Ésta es también la oportunidad de agradecer a todas aquellas personas que han participado en mis trabajos de campo, sea alojándome o ayudándome a introducirme en los laberintos institucionales. A Doña Betty, Leonor Zalabata, Gelver Zapata, Juliana Correa, Lucas Sánchez, Gonzalo Murillo, Esteban Álvarez, Raúl Arce, Silvio Valderrama y Marta Díaz. Y a quienes con gentileza aceptaron ser entrevistados. Han sido igualmente fundamentales los diálogos enriquecedores con Luis Carlos Villegas, y la ayuda y disposición de Hernán Escobar, Luisa Fernanda Uribe, Susana Jaramillo, Jorge Andrés Polanco, Yamile Salinas, Gloria Amparo Rodríguez, Ramón Laborde, Ramón Maya, Diego Bernal, Emmanuel Vacher y Elisa Mendoza. Gracias igualmente a Fabrice Dubertret por haber aparecido con su conocimiento cartográfico en el momento oportuno. A Frédéric Grandjean por ofrecerme su ayuda cada que le es posible. Y a Jorge Mejía por haber sido el primero, después de mis directores de tesis, en leer estas páginas. Quiero también agradecer a toda la familia Le Gaufey por su apoyo durante mis primeros años de doctorado. Y a mi familia de biblioteca Carla Tomazini, Zahra Jahna-Bakhsh y Solenne Couppé- por su compañía en estos últimos meses. A Catalina 3

5 Mesa por enseñarme a meditar y a tener paciencia. A María José Galindo y Lina Cuartas por su complicidad en esta aventura de vida. A Iris Polyzos, Heloyza Braga y Catalina Rodríguez, quienes hicieron aún más agradable mi paso por las aulas de la EHESS. A Andrés Vélez por ser un soporte moral en los momentos difíciles, tanto académicos como existenciales. A Alexis Couët, Hugues-Emmanuel Le Quéré, Victoria Estrada, Etienne Cheruvier y Erika Biswell por haberme aportado la energía que necesitaba para terminar esta tesis. A Françoise Dessertine por haberme recibido en su casa luego de una intensa experiencia en campo. A Laurent Ichar por ayudarme en todos mis trasteos y apuros imprevistos. A Diana López, Michaël Dandrieux y Tania Rodríguez por haberme motivado a terminar lo que empecé. A Célia Depommier por su ternura y por haber pasado largas horas corrigiendo mis textos en francés. A Myriem Aboutaher por cuidar de mí cuando más lo necesité. A Edith Alvre por sus abrazos en los momentos de cansancio y por brindar conmigo en los alegres y en los no tanto. A Clélie Parriche por compartir conmigo los suspiros y los silencios. Y sí, agradezco estos años de tesis porque fueron la oportunidad de conocer personas maravillosas como Romain Buffet, Viviane Brefort, Andréas Eriksson, Siham Belouadeh, Adaeze Bosvieux-Onyekwelu, Marie Merville, Sonia Montejano, Andréa Valérie, Kehryse Johnson, Joshua Boswell, Marc Jandrain, Maria Kypriotou, Nancy McLennan, Stephanie Wells, Gabriel Johnston, Hugo Falandry, Charlotte Marécaux, Tatiana Da Silva, Adriana y Dayana Carreño, entre tantas otras que me han permitido entrar en sus vidas y ser parte de ellas. Mis más profundos agradecimientos van también para todos aquellos que me ayudaron en este intenso trabajo interior: Sylvie Mischieri, Claudia Duque, Jorge Arboleda, Carmen Núñez-Lagos, Fanny Pioffret y Carolina Bustos. Y para quienes siempre estuvieron pendientes de mí: María Inés Isaza, Martha Santamaría, Diana Cadavid, Diana Díaz, Diony González, Martha Franco, Catalina Sierra, Juan José Osorio, Juan Felipe Arroyave, Natalia Gómez, Ivonne González, Cristina Urazán, Paula González, Nancy Gutiérrez, en fin, la lista es larga y eso me hace pensar que a fin de cuentas nunca estuve sola. Agradezco con todo mi ser a mi mamá y a Carlos Vicente Isaza por sus constantes manifestaciones de amor y apoyo, y a toda mi familia, en especial mis tías y abuela, por tenerme tan presente en sus oraciones y pensamientos de todos los días. A mi abuelo Luis Carlos González, quien siempre está conmigo. A Esperanza Gómez y a Carlos Eduardo Mesa por su generosidad y por tratarme como a una hija más. Cómo no agradecerle al Universo por tantas y maravillosas coincidencias. A París, ciudad de acogida que me ha permitido renacer y madurar. Al 52, rue de Notre- Dame-de-Lorette, lugar donde se concretizan las ideas, y a Miel por haber estado a mi lado a lo largo de este trabajo tan solitario. No puedo olvidarme de agradecerle a alguien a quien tal vez nunca o muy pocas veces he dado las gracias: a mí misma. Gracias a mi cuerpo por haber resistido toda la presión a la que lo sometí, gracias a mi espíritu por haber sido luz en medio de mis propios miedos. 4

6 A Martha Cecilia y Judith 5

7 Índice Agradecimientos... 3 Acrónimos y siglas... 7 Introducción general... 9 Capítulo 1. Territorios, límites y fronteras en la SNSM La Línea Negra: límite simbólico del territorio ancestral Divisiones, mallas territoriales y límites administrativos en la SNSM Ocupación del suelo y control territorial en la producción de fronteras Capítulo 2. Geopolítica de la Línea Negra: actores, representaciones antagónicas del territorio y discursos Pueblos indígenas de la SNSM: de agentes a actores del territorio Desafíos del proyecto indígena en la geopolítica local del macizo Capítulo 3. La instrumentalización de la gobernanza: en la búsqueda de aceptación social de una política de desarrollo territorial La gobernanza como nuevo paradigma utilitarista de acción pública Los desafíos de la gobernanza en la SNSM: gestión y ordenamiento de un territorio estratégico, étnico y multiescalar El Consejo Ambiental Regional: fracaso de una tentativa de gobernanza territorial en la SNSM Gobernanza, gobernabilidad y gobierno propio: o de la superposición de diferentes formas de gobernación Capítulo 4. La gobernanza en la SNSM: del modelo a sus prácticas La consulta previa como mecanismo de gobernanza fundamentado en el multiculturalismo neoliberal: el caso de CCX Alianzas regionales y autoridad ambiental: de la (des)confianza como marco de relacionamiento institucional Gobernanza del agua en la SNSM: tensiones y articulaciones alrededor de un recurso de uso común Conclusión general Bibliografía Lista de anexos Lista de mapas Lista de Figuras Lista de fotografías Lista de tablas Lista de gráficos Tabla de contenido

8 Acrónimos y siglas ACNUR AECID AICO ANLA AUC CAR CIDH CINEP CIT COIA CONPES CRIC CTC DAA DANE DNP DPS ELN EMDUPAR ETIs FARC FMI FPSNSM GTZ ICANH IGAC INCODER INCORA INDEPAZ LOOT NBI OEA Agencia de la ONU para los Refugiados Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo Autoridades Indígenas de Colombia Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Autodefensas Unidas de Colombia Consejo Ambiental Regional Comisión Interamericana de Derechos Humanos Centro de Investigación y Educación Popular Confederación Indígena Tayrona Consejo Indígena Arhuaco Consejo Nacional de Política Económica y Social Consejo Regional Indígena del Cauca Consejo Territorial de Cabildos Diagnóstico Ambiental de Alternativas Departamento Administrativo Nacional de Estadística Departamento Nacional de Planeación Departamento para la Prosperidad Social Ejército de Liberación Nacional Empresa de Servicios Públicos de Valledupar Entidades Territoriales Indígenas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia Fondo Monetario Internacional Fundación Pro-Sierra Nevada de Santa Marta Agencia de Cooperación Alemana Instituto Colombiano de Antropología e Historia Instituto Geográfico Agustín Codazzi Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural Instituto Colombiano de la Reforma Agraria Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial Necesidades Básicas Insatisfechas Organización de Estados Americanos 7

9 OGT OIK OIT ONG ONIC ONU OWYBT PGAR PND PNNC PNNSNSM PNNT POMCA POT SINA SGP SNSM TNC UAESPNN UNESCO Organización Gonawindúa Tayrona Organización Indígena Kankuama Organización Internacional del Trabajo Organización No Gubernamental Organización Nacional Indígena de Colombia Organización de Naciones Unidas Organisation Wiwa Yugumaiun Bunkwanarrwa Tayrona Plan de Gestión Ambiental Regional Plan Nacional de Desarrollo Parques Nacionales Naturales de Colombia Parque Nacional Natural Sierra Nevada de Santa Marta Parque Nacional Natural Tayrona Plan de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas Plan de Ordenamiento Territorial Sistema Nacional Ambiental Sistema General de Participaciones Sierra Nevada de Santa Marta The Nature Conservancy Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura 8

10 Introducción general Territorio ancestral de cuatro pueblos indígenas, la Sierra Nevada de Santa Marta (SNSM) es un macizo montañoso de 17 mil km 2 localizado en inmediaciones de la Costa Caribe colombiana, al norte del país. Considerada el corazón del mundo según el mito fundacional de koguis, arhuacos, wiwas y kankuamos quienes se reclaman descendientes de la antigua civilización Tayrona-, esta montaña costera, la más elevada del planeta 1, es igualmente un territorio estratégico para el gobierno, las empresas mineras y turísticas, las agroindustrias y algunas ONG debido a sus recursos naturales y a su situación geográfica. La concurrencia entre estos actores de naturaleza diversa, así como la superposición de varias mallas administrativas, plantea la cuestión del ordenamiento de este territorio. Esta situación es aún más singular en cuanto estos cuatro pueblos indígenas reivindican el derecho a participar, en calidad de actores políticos legítimos, en la toma de decisiones relativas a su territorio, siendo éste el único territorio ancestral oficialmente reconocido por el Estado colombiano. Mapa 1. Localización de la SNSM Colombia Fuente: IGAC / Viloria de la Hoz, 2005: 8. Con el fin de favorecer la concertación entre las partes involucradas, así como de llevar a cabo proyectos de desarrollo y de ordenamiento territorial en la región de la SNSM, 1 Situada a 42 km de la Costa Caribe colombiana, la SNSM culmina à m. Su variación altitudinal, desde el nivel del mar hasta la línea de nieves perpetuas, permite una gran variedad de climas y de biomas neotropicales. Ver La Sierra Nevada de Santa Marta, disponible en: option=com_content&view=article&id=72&itemid=90 [consultado el 3 de diciembre de 2014]. 9

11 actores institucionales gubernamentales y no gubernamentales- han intentado, en los últimos veinte años, establecer un modelo de gobernanza territorial. Aunque las tentativas de coordinación interinstitucional llevadas a cabo se presenten como espacios de consenso, éstos no han sido capaces de conciliar los intereses de los diferentes actores respecto al uso y manejo del territorio, evidenciando representaciones opuestas y juegos de poder. Además, el incumplimiento de los acuerdos previamente establecidos entre los cuatro pueblos indígenas del macizo 2 y el gobierno nacional ha exacerbado la renuencia de los primeros a participar en dichos espacios de negociación. Al reconocer la autonomía territorial de los pueblos indígenas 3, la Constitución de 1991 exigió el establecimiento de un nuevo marco de relación con éstos. En tal contexto, la gobernanza se presenta de manera ideal- como un nuevo sistema de relaciones que integra a los actores emergentes, hasta ahora excluidos de la esfera política (Farinós, 2008: 12), a diferencia del gobierno, forma de funcionamiento centrado en el poder del Estado. Sin embargo, mientras que la gobernanza pretende ser una herramienta eficaz para la implementación de nuevas formas de negociación, en la práctica ésta es contestada por los pueblos indígenas, quienes consideran que no existen las garantías suficientes para su participación efectiva. Cuál es la lógica detrás de la actuación de las partes involucradas en el ordenamiento de este territorio? Qué impide la participación efectiva de los pueblos indígenas en estos espacios de negociación? La SNSM constituye una problemática tanto por razones económicas (relacionadas con la explotación de los recursos naturales), estratégicas (por su ubicación geográfica propicia a la instalación de equipos de transporte y de telecomunicaciones) y culturales (relacionadas con el carácter sagrado del territorio ancestral de los cuatro pueblos indígenas que allí habitan y que a su vez reclaman su autonomía territorial) (ver Lacoste, 1993: 29). Nos encontramos aquí en el marco de una geopolítica interna (Lacoste, 2008: 9), concepto que remite a las rivalidades de poder sobre los territorios al 2 Al hacer referencia a los cuatro pueblos indígenas de la SNSM, estamos hablando de las cuatro etnias que se consideran nativas de este territorio. No obstante, es preciso señalar la existencia de otros pueblos indígenas que por procesos históricos se han ubicado en estribaciones del macizo, como lo son algunas comunidades Wayúu (en el departamento de la Guajira) y Chimila (en el departamento de Magdalena). 3 A lo largo de esta tesis utilizaremos la noción de pueblos indígenas (peuples autochtones en francés), en cuanto se trata de pueblos y naciones que presentan una continuidad histórica con las sociedades anteriores a la conquista y colonización de sus territorios, y se consideran distintos de otros sectores de la sociedad dominante (v. Bellier, 2004 quien cita al Profesor Martínez Cobo, antiguo relator especial de la ONU sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas). 10

12 interior del Estado-Nación, donde cada una de las representaciones antagónicas del territorio se expresa principalmente a través de argumentos que buscan justificar la conservación o la intervención de un espacio determinado (Lacoste, 1993: 3). La presente investigación se centra en las cuestiones relativas a las representaciones, discursos y prácticas alrededor del ordenamiento de un territorio indígena, provocadas por la implementación infructuosa de modos de gobernanza territorial. Buscamos enfocarnos en los argumentos relacionados con el territorio, ello con el fin de evidenciar cómo la concurrencia de diferentes intereses del orden local, regional, nacional e incluso internacional- incide en la formulación y aplicación de prácticas de ordenamiento y de desarrollo, fragmentando la gestión del mismo a través de la configuración de límites y fronteras (administrativos y de facto), situación que dificulta tanto la implementación de un modo funcional de gobernanza como el ejercicio de la autonomía de los pueblos indígenas sobre su territorio. I. Un territorio indígena en el corazón de intereses divergentes El caso que nos presenta la SNSM es bastante atípico en Colombia, ya que es el único territorio tradicional indígena en ser jurídicamente reconocido como tal, teniendo en cuenta que éste trasciende los límites espaciales de la figura legal de resguardo. Mientras que esta figura hace referencia a instituciones legales y sociopolíticas de carácter especial con título de propiedad colectiva 4, el territorio tradicional comprende, no sólo los espacios habitados por los pueblos indígenas, sino también aquellos en el que tradicionalmente llevan a cabo sus actividades socioeconómicas y culturales (Parra Dussán y Rodríguez, 2005: 89). Ningún otro territorio tradicional indígena en Colombia cuenta con una resolución del Estado en la que se listan y reconocen los hitos sagrados que lo delimitan físicamente 5 (ver mapa 2 a continuación). Este reconocimiento evidencia, además de la constante lucha por la defensa y recuperación de su territorio tradicional, la fuerza política que los cuatro pueblos indígenas de la SNSM han adquirido en su relación con el Estado colombiano (Aja, 2010: 219). El mismo ha significado, según Duque Cañas (2009: 4 Esta definición se encuentra disponible en: htm [consultado el 3 de diciembre de 2014]. 5 Se trata de la Resolución 02 de 1973 del Ministerio del Interior, modificada por la Resolución 837 de 1995, la cual reconoce los sitios sagrados periféricos que delimitan simbólicamente el territorio ancestral de los cuatro pueblos de la SNSM para efectos de protección y de respeto a las prácticas culturales. 11

13 152), el inicio de la reclamación efectiva de sus territorios, lo cual implica tensiones y relaciones de poder con otros actores y sus respectivos proyectos de territorio. Mapa 2. Resguardos y territorios indígenas en Colombia 6 Fuente: Geoactivismo.org 7. 6 Nótese que, delimitado por la Línea Negra, el territorio tradicional de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM es el único reconocido como tal en el país. Mapa disponible en: [consultado el 3 de abril de 2016]. 12

14 I.1. Superposición de escalas y actores en concurrencia La SNSM es competencia de tres departamentos, dieciséis municipios (de los cuales tres son capital de departamento), tres resguardos indígenas, dos parques nacionales naturales, un parque arqueológico y una reserva forestal. También ha sido declarada Reserva de la Biosfera por la UNESCO en 1979, y podría ser candidata para su inscripción en la Lista del Patrimonio Mundial de la misma organización. La complejidad de esta situación es aún más evidente en cuanto cada uno de los parques, reservas y entidades territoriales, cuyas zonas geográficas se superponen entre sí, tiene sus propios instrumentos de ordenamiento territorial, y en la medida en que ciertas políticas sectoriales de los planes nacionales de desarrollo (tales como las políticas mineras y de expansión portuaria, por ejemplo) tienen también una incidencia en el macizo. Los pueblos indígenas de la SNSM cuestionan estos instrumentos ya que, según ellos, no tienen en cuenta los valores ancestrales de su territorio, lo cual perjudica el carácter sagrado de sus sitios de pagamento 8 y, por lo tanto, la supervivencia de su cultura. Para arhuacos, koguis, wiwas y kankuamos la SNSM es el centro vital del universo, concentrándose en ella la información relativa al origen de todo cuanto existe. Este territorio les habría sido confiado por la Ley de Origen durante la creación del mundo, con el fin de convertirse en sus guardianes y mantener el orden universal 9. En razón de ello, los cuatro pueblos tendrían la misión de asegurar la comunicación entre todos y cada uno de los sitios sagrados que conforman su territorio ancestral, esto por medio de los rituales que llevan a cabo en estos lugares. Cualquier proyecto de intervención material en este territorio es, para estos pueblos, susceptible de deteriorar sus sitios sagrados y de afectar su interconexión, lo que provocaría desastres naturales, enfermedades y conflictos tanto a nivel local como planetario. 7 Este mapa se encuentra disponible en: 495x700.png [consultado el 4 de abril de 2016]. 8 El pagamento es un ritual empleado para retribuir a la naturaleza por todo lo que se obtenga de ella, restableciendo el equilibrio alterado por las acciones humanas (OGT, 2005: 37) (v. foto 30 en p.122). 9 De acuerdo con su mito fundacional, la Ley de Origen les habría sido comunicada a estos pueblos luego de la creación del mundo. Se trata de la ley que organiza todo cuanto existe de manera natural y que, al estar inscrita en el territorio, es aplicada diariamente a través de la observancia de la naturaleza (CTC, 2011: 2 documento indígena de carácter político). 13

15 Los intereses divergen entonces cuando se trata de ordenar la SNSM. Por un lado, los pueblos indígenas buscan expandir sus resguardos para defender sus sitios sagrados y recuperar a través de la compra y la certificación de tierras- su territorio ancestral. Por otro lado, el gobierno nacional y las empresas están dispuestos a aprovechar el potencial natural y geográfico del lugar en materia de extracción de carbón y de implementación de infraestructuras ferroviarias y portuarias para su transporte. Además, la SNSM es igualmente una zona de interés en los ámbitos local y regional, ya que es la principal fuente de suministro de agua para cerca de 2 millones de personas, así como para la agricultura incluyendo la producción agroindustrial de aceite de palma-, las explotaciones mineras y la ganadería localizada en la región (FPSNSM, 1998a: 14) 10. Su riqueza natural y arqueológica es asimismo una atracción mayor para los promotores del ecoturismo y etnoturismo (Becerra, 2009: 100). Por otra parte, la SNSM registró, a finales del siglo XX y principios del siglo XXI, una fuerte presencia de la guerrilla (FARC, ELN) y de grupos paramilitares, quienes se disputaban el control del territorio y el tráfico de drogas. Esta situación condujo así al establecimiento de batallones de alta montaña y a la implementación de políticas gubernamentales de recuperación territorial. Teniendo en cuenta los diferentes intereses en cuanto al ordenamiento de este territorio, el gobierno nacional promovió, en 1996, el establecimiento de un mecanismo de coordinación institucional con el fin de implementar un plan de desarrollo sostenible para la SNSM. Denominado Consejo Ambiental Regional y presidido por el Ministro de Ambiente, este mecanismo reunía 31 representantes de los actores del territorio a escala nacional, regional y local. No obstante, el mismo fracasó debido a las dificultades para conciliar los puntos de vista de los diferentes actores, así como a la falta de compromiso por parte de las administraciones municipales y a la renuencia de los pueblos indígenas, quienes no veían con buenos ojos el que el gobierno nacional diera su aval a la construcción de grandes proyectos de infraestructura por fuera del marco de este espacio de discusión 11. Este fracaso creó un clima de desconfianza que persiste hoy en día a pesar de la necesidad de coordinar la acción institucional en este territorio con miras a su 10 Aproximadamente 10 millones de metros cúbicos por año son producidos por un conjunto de treinta ríos (Viloria de la Hoz, 2005:1). 11 Es el caso de la construcción del embalse y sistema de riego El Cercado, en el río Ranchería (jurisdicción del departamento de la Guajira), y del puerto multipropósito Brisa. 14

16 protección y conservación. Los pueblos indígenas consideran que no hay garantías suficientes para permitir su participación real en dichos espacios, mientras que algunos de los actores del nivel municipal y departamental han llegado a decir que estos pueblos se oponen al desarrollo regional. Y aunque recientemente se hayan propuesto tímidos intentos de coordinación interinstitucional, éstos no se concretizan en tanto los pueblos indígenas no lleguen a un acuerdo con el gobierno nacional en lo que respecta las políticas públicas y medidas legislativas que los afectan (tales como las políticas minera, de expansión portuaria y de turismo, el proyecto de ley de tierras y desarrollo rural, y el proyecto de ley estatutaria de consulta previa 12 ). I.2. Obstáculos a la participación efectiva de los pueblos indígenas de la SNSM El ordenamiento del territorio es tributario de relaciones de fuerza en cuanto el personal político, así como cada grupo de usuarios, tienen sus propias representaciones del territorio (Lacoste, 1993: 124, 127; Gumuchian, 1991: 6). Ahora bien, en el juego de poder por el control de sus territorios, los pueblos indígenas de la SNSM han debido elaborar, en el idioma y códigos occidentales, sus propias estrategias de acción con el fin de defender su propia visión del mundo. Relaciones asimétricas de fuerza marcan así el contexto en el que los pueblos indígenas de la SNSM deben negociar su autonomía territorial (Ulloa, 2010). Debido a que en su territorio ancestral se superponen diferentes mallas territoriales correspondientes a las divisiones políticas y administrativas del Estado, estos pueblos se ven afectados por diversas políticas y programas de desarrollo concebidos tanto a nivel nacional, como regional y local. Aunque la autonomía territorial de los pueblos indígenas de Colombia haya sido reconocida hace 25 años cuando la Constitución de 1991 dio a sus territorios el estatus de entidades territoriales, éstos continúan dependiendo de otras entidades territoriales como municipios y departamentos. Una falta de consenso y de voluntad política no ha permitido, en todo este tiempo, promulgar la ley que ha de reglamentar la extensión y alcances de las entidades territoriales indígenas. Mientras tanto, los recursos asignados por el gobierno a los resguardos son consignados a las administraciones municipales, 12 La consulta previa es el derecho de los pueblos indígenas y tribales a ser consultados cuando medidas administrativas y legislativas los afecten directamente. El proyecto de ley estatutaria de consulta previa tiene por objeto regular este mecanismo en Colombia, en virtud a lo dispuesto en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo OIT sobre los derechos de estos pueblos. 15

17 quienes deben invertirlos en proyectos propuestos por los pueblos indígenas, registrando en la práctica inconsistencias y dificultades para su ejecución. Otras incoherencias legislativas impiden igualmente la participación efectiva de estos pueblos en la administración de su propio territorio. Si bien Colombia ratificó en 1991 el Convenio 169 de la OIT sobre los derechos de los pueblos indígenas y tribales, el derecho a la consulta previa que ésta exige ha sido ignorado o evitado en repetidas ocasiones (Ulloa, 2010: 87). Proyectos tales como la construcción de un puerto carbonífero que causó la destrucción de una colina sagrada, ponen de manifiesto las lógicas gubernamentales de reconocimiento-desconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas al territorio ancestral [ ] (Ibídem.). A pesar de la existencia de la resolución que ya reconocía los sitios sagrados que delimitan el territorio ancestral de los cuatro pueblos de la SNSM, y de los cuales esta colina hacía parte, el Ministerio del Interior (autor de dicha resolución) dio su visto bueno a la construcción del proyecto, evidenciando una falta de coherencia por parte de las instituciones estatales. La consulta previa se ha convertido asimismo en un medio de presión para los pueblos indígenas. Su uso se propaga en cuanto los territorios de estos pueblos son el blanco de proyectos de explotación de sus recursos naturales (Ibíd., p.78) 13. Este fenómeno ha terminado por acaparar la capacidad de gestión de los cuatro pueblos indígenas del macizo, quienes ya no tienen ni el tiempo ni los medios necesarios para prepararse y unificar sus posiciones con miras a las reuniones de negociación con el gobierno y las empresas. Éstas, por su parte, han intentado negociar por separado con los miembros de dichos pueblos, creando divisiones internas y contradicciones en los discursos de éstos, lo cual fragiliza sus posiciones. El acaparamiento de la capacidad de gestión de los pueblos indígenas por los diferentes procesos de consulta previa también perjudica su participación en los espacios regionales de discusión. Por otra parte, algunos de los actores institucionales presentes en estos espacios están igualmente involucrados en procesos de consulta previa, conllevando incongruencias en sus roles y generando la desconfianza de los pueblos indígenas frente a las iniciativas propuestas de gobernanza territorial. 13 En septiembre de 2012 los pueblos indígenas de la SNSM enfrentaban simultáneamente alrededor de doce procesos de consulta previa, de acuerdo con fuentes de la Organización Gonawindúa Tayrona OGT. 16

18 I.3. Barreras al establecimiento de un sistema de gobernanza territorial Concepto ampliamente utilizado para debatir las técnicas convencionales de gobierno a favor de nuevos métodos de decisión en los que el Estado no sería sino uno de los actores implicados, la gobernanza representa un nuevo paradigma de los modos de acción estatales donde aquel busca adaptarse a un nuevo contexto social (Chevalier, 2003: ), como el que ha emergido con el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas sobre sus territorios. Los intentos por establecer un sistema de coordinación interinstitucional en la SNSM suponen una gobernanza a la vez vertical como horizontal. Hablamos de gobernanza vertical en cuanto las autoridades públicas intervienen en todos los niveles del sistema político-administrativo (Enjolras, 2005: 68), y porque este tipo de coordinación ha sido él mismo instaurado por el gobierno desde un enfoque top-down con el fin de obtener la aceptación social de un plan de desarrollo sostenible para la SNSM. Hacemos asimismo referencia a una gobernanza de carácter horizontal en razón de las negociaciones y acuerdos que se han llevado a cabo en el marco del reconocimiento de la autonomía de los pueblos indígenas del macizo, lo que supone el que éstos se sitúen al mismo nivel de los otros actores del territorio en lo que toca a su gestión. El incumplimiento de dichos acuerdos, la superposición de varias escalas de decisión política, las contradicciones en la aplicación de la acción institucional, la divergencia de sistemas de valor a veces irreconciliables (como es el caso de la extracción de recursos energéticos, lo cual no es concebible para los pueblos indígenas ya que ello equivale a arrancarle los órganos vitales a la Madre Tierra ), y la existencia de relaciones informales de fuerza (evidentes en las estrategias de negociación de multinacionales con poblaciones locales) y de control territorial (presencia de grupos armados) han hecho difícil el establecimiento de un sistema de gobernanza creíble, o al menos funcional. Además, el tiempo de la acción institucional moderna aquel de los objetivos políticos y económicos esperados- concuerda rara vez con el tiempo necesario para la reflexión interna indispensable para los grupos indígenas, situación que complica la negociación y conduce al atolladero algunos procesos de concertación. Tras el fracaso del Consejo Ambiental Regional, las relaciones se han quebrantado no sólo entre el gobierno y los pueblos indígenas, sino también entre las mismas 17

19 instituciones. Alianzas institucionales de diferente índole se han creado desde entonces y han buscado, sin mucho éxito, la manera de liderar procesos regionales de coordinación interinstitucional. Dichas alianzas obedecen a dinámicas de proximidad geográfica y de relacionamiento estratégico; en este sentido, algunos actores institucionales han decidido asociarse en torno a intereses comunes. Por otra parte, y a pesar de la presión ejercida sobre su territorio a causa de diversos proyectos y programas de desarrollo, la capacidad de movilización política de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM les ha permitido defender su posición frente al gobierno nacional (Ulloa, 2004: 44), de manera que las discusiones con éste continúan hoy en día, no sin dificultad. II. Acercamiento metodológico a un territorio multiescalar Este trabajo procede de un enfoque cualitativo inscrito en el cruce entre la geografía social, la antropología y la sociología, en cuanto las relaciones entre representaciones, discursos y prácticas del ordenamiento territorial constituyen el centro de una problemática de geopolítica interna como lo es la gobernanza en un territorio indígena objeto de intereses divergentes. En primer lugar, la entrada a partir del territorio y de su ordenamiento constituye una guía de análisis de las relaciones de poder que influyen en el ejercicio de la autonomía territorial de los pueblos indígenas. Un enfoque a la vez socioespacial como cultural y político nos ha llevado, en segundo lugar, a utilizar herramientas metodológicas entre las cuales han sido privilegiadas la etnografía multisituada y el análisis del discurso. Un primer trabajo de campo llevado a cabo en 2010 nos permitió evidenciar el alto grado de dispersión de los datos institucionales sobre las actividades y proyectos previstos en la SNSM debido a la superposición de escalas de decisión-, así como la injerencia de varias instituciones gubernamentales y no gubernamentales- en este territorio. Es importante señalar que una vez que el Consejo Ambiental Regional dejó de ser operacional en 2009, todas las instancias municipales y departamentales congelaron indefinidamente sus actividades en el territorio, mientras perdían de vista las discusiones que se efectuaban directamente entre los pueblos indígenas y el gobierno nacional. Por otra parte, debido a que algunos procesos administrativos relacionados con la SNSM se gestionan a nivel nacional (tales como las solicitudes de certificación de 18

20 las tierras adquiridas por los pueblos indígenas para la ampliación de sus reservas), las instancias regionales no tienen información sobre los mismos. Tras constatar la falta de información de las diferentes instancias a nivel municipal y departamental, optamos por investigar asimismo las instancias estatales nacionales (localizadas en Bogotá, capital del país) 14. Esta necesidad de examinar las fuentes de información institucionales a diferentes escalas políticas y administrativas, los actores involucrados, la yuxtaposición de intereses, así como los espacios de discusión y de decisión junto con las lógica de negociación que los acompañan, nos llevó a optar por una etnografía multisituada (Marcus, 2001). Ésta permitió acercarnos a nuestro caso de estudio bajo un ángulo micro-social, situándonos en la escala de la realidad de los pueblos indígenas de la SNSM y de las problemáticas territoriales que los afectan. La etnografía multisituada nos permitió ubicarnos igualmente en un nivel meso-social, con el fin de comprender el sistema de acción político-administrativo y las relaciones de poder que rigen el ordenamiento de este territorio (Desjeux, 2004: 104). Esta herramienta metodológica también nos permitió utilizar un enfoque macro-político con el objetivo de estudiar las lógicas de desarrollo que han prevalecido en las políticas nacionales de los últimos cuatro períodos de gobierno. En este sentido, los gobiernos de Álvaro Uribe ( y ) y de Juan Manuel Santos ( y ) han adoptado, bajo una lógica de control territorial y de desarrollo económico, una posición ambivalente de reconocimiento-desconocimiento de los derechos territoriales otorgados a los pueblos indígenas (Ulloa, 2011: 366). El examen de estas diferentes escalas de observación (micro, meso y macro), sumado al análisis de los registros de justificación de los actores involucrados en la gestión de la SNSM, nos llevó a cuestionar, en un primer lugar, el vínculo entre las representaciones del territorio y las prácticas de ordenamiento (ver Desjeux, 2004: 48). La diversidad de intereses, actores, espacios y estrategias de negociación evidenciados desde estas tres escalas nos ha llevado, en un segundo lugar, a cuestionar el concepto de gobernanza. 14 Tres estancias de trabajo de campo fueron llevadas a cabo en 2010, 2011 y 2012 (para un total de ocho meses efectivos en terreno) en las ciudades capitales de departamento (Santa Marta, Valledupar y Riohacha), algunos municipios (Pueblo Bello y Dibulla) y varios poblados indígenas en jurisdicción de la SNSM, así como en distintas instancias estatales centralizadas en Bogotá. 19

21 El hecho de estudiar diferentes instancias (organizaciones indígenas, despachos ministeriales, administraciones municipales y departamentales, entidades estatales, empresas, organizaciones no gubernamentales), diferentes espacios de discusión (reuniones internas de los pueblos indígenas, reuniones de consulta previa con el gobierno y las empresas, reuniones interinstitucionales), y diferentes actores (autoridades y representantes indígenas, funcionarios y ex funcionarios públicos y privados, abogados activistas e investigadores), nos condujo a desplegar diferentes técnicas cualitativas de recolección de datos in situ. Al tratarse de una problemática de geopolítica interna, hemos prestado especial interés a los discursos escritos y orales- tanto de las instituciones con injerencia en la SNSM como de los cuatro pueblos nativos de este territorio, en la medida en que estos discursos son mediadores de representaciones y participan directamente en el proceso de producción del espacio (Gumuchian, 1991: 79-80). Y es que el discurso da acceso, por una parte, a razonamientos y a elementos de argumentación y de explicación; y por otra parte, a la manera en que las personas se sitúan las unas respecto a las otras así como en su entorno (Bertrand et al., 2007: 320 traducción propia). Ahora bien, para dar cuenta de las representaciones movilizadas por estos discursos, así como para comprender su traducción en términos de prácticas, es necesario contextualizar tanto su función discursiva, como los destinatarios y la situación de enunciación (Ibíd., p.321). Para ello llevamos a cabo entrevistas semi-dirigidas, técnicas de observación participante (entrevistas informales, observación directa, seguimiento a la agenda política de las organizaciones indígenas), así como una revisión de documentos discursivos y de posicionamiento. Las entrevistas semi-dirigidas fueron realizadas con representantes indígenas y funcionarios públicos de las administraciones nacionales, departamentales y municipales, entre otros actores del territorio 15. Estas entrevistas proporcionaron tanto una puesta en palabras por parte de los actores involucrados en la problemática abordada, como la puesta en escena de los entrevistados (Ibídem.). Buscando determinar las competencias reales de las instituciones que participan en la gestión administrativa de la SNSM, y con el objeto de identificar la existencia, o no, de un 15 Para la realización de éstas no se utilizó una guía de entrevista estandarizada, sino que se adaptaron las preguntas de acuerdo a la institución u organización, y al nivel de información que manejaba el entrevistado de acuerdo a su nivel y función. 20

22 principio de coordinación de la acción institucional en este macizo, realizamos entrevistas informales con ex funcionarios públicos, quienes por lo general se expresaron con más facilidad pese a su renuencia a ser grabados- acerca del funcionamiento de la entidad en la cual laboraban. En total fueron realizadas 48 entrevistas formales, diez informales y dieciocho entrevistas de contexto 16. Quince se llevaron a cabo con organizaciones indígenas, tres con administraciones municipales, trece con administraciones departamentales, cuatro con otros actores del orden regional, diecisiete con entidades estatales, tres con organizaciones no gubernamentales, tres con organismos internacionales, tres con empresas, y ocho con investigadores y académicos. Algunos entrevistados se posicionaron desde el discurso indígena o institucional, otros desde su experiencia en los procesos territoriales de la SNSM. Con el fin de reconocer la posición de los actores frente a la problemática territorial de la SNSM, y de dar cuenta de la forma en que la justifican, nos hemos apoyado en el trabajo de Boltanski y Thévenot (1991), quienes elaboraron un marco de análisis con el objetivo de identificar los valores de referencia a los cuales se entregan los actores cuando quieren expresar su desacuerdo sin recurrir a la violencia (Ibíd., p.40 traducción propia). Estos autores proponen seis formas de generalidad (o registros de justificación) que los mismos llaman mundos, permitiendo agrupar personas y dispositivos alrededor de un principio superior común 17 : el estado de gracia en el mundo de la inspiración, el engendramiento desde la tradición en el mundo doméstico, la realidad de la opinión en el mundo del renombre, la preeminencia de los colectivos en el mundo cívico, la competencia en el mundo mercantil y la eficiencia en el mundo industrial. Nos hemos interesado principalmente en los mundos doméstico, cívico e industrial, no obstante la presencia de algunos elementos de los mundos de la inspiración, mercantil y del renombre en nuestro caso de estudio. Este interés por los primeros tres mundos corresponde a los valores de referencia a partir de los cuales los actores implicados en 16 Ver anexos 1 a Estos mundos se presentan como la extensión de seis modelos u órdenes de legitimidad moral asociados a una expresión particular del bien común- que los autores llaman ciudades (cités en francés): la ciudad inspirada, la ciudad doméstica, la ciudad del renombre (retomando la traducción de Bernad y Molpeceres, 2006: 156), la ciudad cívica, la ciudad industrial y la ciudad mercantil. 21

23 nuestra problemática construyen su justificación 18, así como a los desafíos de las situaciones analizadas y que reúnen a estos actores en torno a un problema común. En cuanto a la observación participante, ésta fue llevada a cabo, principalmente, en el seno de la OGT, organización indígena del pueblo Kogui. Ésta nos dio acceso tanto a sus espacios internos de reunión como a aquellos de discusión con los otros tres pueblos indígenas del macizo, permitiéndonos dar cuenta del alcance de la problemática que pesa sobre sus territorios y su cultura 19. Esta técnica también nos permitió seguir el curso de las negociaciones entre estos pueblos y el Estado acerca de las diferentes políticas públicas y medidas administrativas que afectan su territorio ancestral. En la medida en que el campo de observación es el de la acción situada en el que el investigador advierte la incertidumbre de los actores y las formas de ajuste entre ellos (Offenstadt, 2008: 138), el observar las reuniones interinstitucionales relativas a políticas, proyectos de ordenamiento e iniciativas de coordinación institucional 20 nos condujo igualmente a constatar las alianzas, intereses comunes y nudos relacionales que existen tanto entre las diferentes instituciones como entre éstas y las organizaciones indígenas. Nuestro corpus también ha sido enriquecido con el seguimiento de algunos procesos territoriales concretos, así como con la consulta de correspondencia oficial, informes de reuniones, declaraciones escritas y documentos de trabajo de las organizaciones indígenas, mapas y documentos públicos (como los planes nacionales y departamentales de desarrollo, los planes municipales de ordenamiento territorial, los planes de manejo de los parques nacionales naturales, entre otros). A ello se suma el monitoreo de las representaciones y discursos movilizados a través de la prensa regional, sin perder de vista el que ésta responde, por lo general, a los intereses de la clase política de la región. 18 La justificación es aquí entendida como la acción de argumentar un razonamiento con miras a legitimar un acto o decisión. 19 La técnica de observación participante fue utilizada con el consentimiento de la OGT, la cual me permitió acceder a sus sedes administrativas, consultar sus documentos, entrevistar a sus representantes, asistir a sus espacios internos de reunión en calidad de secretaria (con la condición de tomar notas para la elaboración de relatorías), y acompañar a sus delegados en las reuniones interinstitucionales y de consulta previa. 20 Una lista de reuniones asistidas se encuentra disponible en el anexo 4. 22

24 III. Cuerpo de la tesis Esta tesis se compone de cuatro capítulos. En el primer de ellos expondremos las mallas territoriales que se superponen en la SNSM, así como las diferentes representaciones que sobre este territorio vehiculan sus actores, ello con el fin de comprender, más adelante, la complejidad de sus relaciones y el cómo éstas constituyen una dificultad mayor en la instauración de un sistema de gobernanza territorial. Nos interesaremos entonces en los actores productores del espacio geográfico, es decir, aquellas entidades (colectividades, instituciones u organizaciones) que disponen de un poder, movilizan un discurso y actúan de manera consciente y deliberada (Di Méo y Buléon, 2005: 29-30). En el segundo capítulo trataremos los diferentes discursos que sobre la SNSM vehiculan los actores que inciden en su ordenamiento, y en las que se la presenta como espacio de vida o como entidad cultural, ambiental o socio-económica. En primera instancia, abordaremos la dimensión política del territorio ancestral de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM. Analizaremos cómo éstos, a través de sus líderes y organizaciones, han construido su discurso de defensa territorial y cómo han logrado legitimidad frente a las autoridades públicas. Examinaremos luego la incidencia de su proyecto de territorio en la geopolítica local del macizo, donde otros actores (públicos y privados) se representan la SNSM como un territorio estratégico a proteger, conservar, aprovechar o explotar. Abordaremos, en el tercer capítulo, las relaciones de poder ligadas a la gestión administrativa y al ordenamiento de este territorio, ello a través de la configuración y fracaso de un sistema de gobernanza territorial. Daremos cuenta de los obstáculos para la participación de los pueblos indígenas en este tipo de espacios de coordinación interinstitucional, así como las dificultades para implementar un sistema de gobernanza en un territorio en el que confluyen diversas representaciones, se superponen diferentes mallas territoriales y divergen los proyectos de una multiplicidad de actores antagónicos. El cuarto capítulo profundizará en la problemática de la gobernanza a través de algunas situaciones específicas que se han presentado en la SNSM. Veremos cómo ésta ha sido implementada desde una lógica multiculturalista y neoliberal consistente en el reconocimiento y desconocimiento de derechos acordados a los pueblos indígenas del 23

25 macizo. Finalmente evaluaremos las perspectivas y dificultades relativas a la implementación de dispositivos de gobernanza tendientes a la gestión y manejo del agua, cuyas representaciones dan cuenta de una divergencia de formas de pensar lo común, lo público y lo general. 24

26 Capítulo 1. Territorios, límites y fronteras en la SNSM 25

27 Introducción De acuerdo con Raffestin (1980: ), toda división del espacio implica la noción de límite, entendido como el área de ejercicio o de capacidad de un poder. Según este geógrafo, existen dos tipos de división, que en el caso de la SNSM constituyen las dos caras de una misma moneda: la división deseada, con la que un grupo aspira a optimizar su campo operacional, y la división padecida, con la cual el mismo experimenta el control que se ejerce sobre él. Desde este punto de vista, el límite no tiene en lo absoluto el mismo significado en uno y otro caso (Ibíd., p.139) 1. El ejemplo de la SNSM ilustra, desde esta perspectiva, la manera en que los límites se expanden, se contraen o se multiplican, impactando las prácticas culturales de las comunidades que habitan el macizo, así como los diversos proyectos de territorio previstos por sus demás actores. Por una parte, los resguardos de los pueblos indígenas de la SNSM buscan ser ampliados, acercándose al límite sagrado del que consideran es su territorio ancestral, lo que supone el descontento de otros entes territoriales y de algunos sectores productivos. El territorio es, por otra parte, fragmentado, producto de la organización político-administrativa del país; zonificado por la acción institucional, la cual interviene en ciertas zonas en detrimento de otras; colonizado por actores externos (campesinos del interior, cultivadores ilícitos, grupos armados); blindado en nombre de la protección y de la conservación; y sustraído en aras del desarrollo. Al observar en el siguiente mapa las diferentes figuras de ordenamiento que confluyen en la SNSM, vemos un espacio geográfico en el que se superponen múltiples territorios. Cada uno de ellos aparece, a primera vista y según Gouëset (1999: 79), como un espacio político donde se ejerce la autoridad de una entidad administrativa (territorio departamental, territorio municipal, territorio de resguardo, área natural protegida). La SNSM se presenta así como un sistema territorial en el que, de acuerdo con Raffestin, [ ] el poder divide las superficies para delimitar campos operatorios. Esas divisiones no son únicas, sino que existen de diferente tipo según la naturaleza misma de las acciones contempladas (Raffestin, 1980: 134 traducción propia). En este sentido, las mallas político-administrativas y jurídico-ambientales representadas en este mapa 1 Traducción de la versión en español realizada por Yanga Villagómez Velázquez y publicada en 2011 por el Colegio de Michoacán (p.109). 26

28 corresponden a territorios definidos, delimitados y reconocidos por el Estado a partir de actos administrativos con fines de gestión, regulación, conservación y protección 2. Mapa 3. Figuras de ordenamiento territorial en la SNSM Pero el territorio, más allá de ser la marca de una división operada por el Estado, es también el espacio vital de un grupo que lo defiende como suyo (Di Méo y Buleón, 2005: 77). El concepto de territorio remite entonces a dos formas de relación con el espacio: una es su producción como resultado de la acción de un actor sintagmático (Raffestin, 1980: 129) 3 ; la otra hace referencia a la identidad cultural y al sentimiento de 2 Esto incluye los territorios indígenas, reconocidos luego de un proceso de producción del territorio en el que los pueblos nativos negocian con el Estado su relación con el espacio (de Sartre y Gagnol, 2012). 3 Según Guerrero (2006), el actor sintagmático definido por Raffestin como aquel que lleva a cabo un programa-, [ ] se compone de individuos que viven y trabajan en la obtención de un propósito 27

29 pertenencia territorial a través de un proceso de representación bien sea colectivo o individual (Gouëset, 1999: 80). Según esta lógica culturalista, la pertenencia al territorio supone, de acuerdo con Bonnemaison y Cambrézy (1996: 8), [ ] redes múltiples, se refiere a geosímbolos más que a fronteras, y se inscribe en los lugares y caminos que rebosan los bloques de espacio homogéneo y continuo de la ideología geográfica 4 (traducción propia). La presente investigación trata de estas dos formas de relación con el espacio, producto de sistemas de valor que reflejan éticas diferentes del territorio (Ibídem.). Por un lado, al ser territorio tradicional indígena la SNSM connota un espacio cultural de pertenencia investido de valores éticos, espirituales, simbólicos y afectivos (Ibíd., p.10, 17). Por otro lado, las mallas expuestas en el mapa anterior remiten a procesos de producción territorial que revelan a su vez relaciones de poder (Raffestin, 1980: 129). En este sentido, y aunque la mundialización haya favorecido la legitimación de las territorialidades de los pueblos indígenas, la necesidad de adaptarse al funcionamiento de un Estado moderno estructurado a partir de la división político-administrativa del territorio los ha conducido a estos pueblos a producir sus formas de organización espacial sobre las de aquel, el mismo que organiza el acceso al espacio y a los recursos (de Sartre y Gagnol, 2012). En esta primer capítulo nos focalizaremos en los límites y fronteras (simbólicos, administrativos y de facto) que se inscriben en la SNSM producto de la territorialización de un poder o de una autoridad. Comenzaremos por el territorio tradicional de los cuatro pueblos indígenas del macizo. Veremos cómo este territorio, delimitado simbólicamente por la Línea Negra y con un área aproximada de hectáreas 5, es dividido dando lugar a múltiples y diferentes niveles de la gestión administrativa. Enseguida analizaremos las lógicas territoriales predominantes en la SNSM que, producto de la emergencia de nuevos poderes de orden económico, militar, institucional, social-, colectivo [...]. El actor paradigmático [por el contrario] reúne a individuos que no tienen ningún objetivo en común, como lo es el ejemplo de la población de un país (traducción propia). 4 La ideología geográfica hace referencia, según estos dos autores, a la visión cartesiana del espacio moderno, donde se le representa como un plano continuo dividido por las fronteras de la división políticoadministrativa (Bonnemaison y Cambrézy, 1996: 8). 5 Extensión indicada en el plan de manejo del Parque Nacional Natural SNSM (UAESPNN-PNNSNSM, 2005: 53) a partir de la interpretación de la cartografía disponible en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC. 28

30 participan en la configuración y reconfiguración de fronteras, complejizando la geopolítica interna de este territorio La Línea Negra: límite simbólico del territorio ancestral Según su tradición oral, el territorio ancestral de los kogui, arhuacos, wiwa y kankuamos fue demarcado por la Ley Sé (Ley de Origen 6 ), la misma que habría creado el universo, organizando el mundo físico de acuerdo con un orden preestablecido en el plano espiritual. Revelada a los cuatro pueblos nativos de la SNSM, quienes consideran el macizo como el centro de la creación de todo cuanto existe, esta ley les habría adjudicado el deber de protegerlo (ver CTC, 2006: 5; OWYBT et al., 1999: 10). Dicha misión ancestral constituye el núcleo del discurso de reivindicación territorial de estos pueblos. Ellos insisten continuamente, a través de numerosos documentos de posicionamiento, que la SNSM es el espacio que les fue asignado desde la creación del mundo con el fin de llevar a cabo una responsabilidad a la que no pueden renunciar y de la cual dependen tanto su identidad como su pervivencia cultural (ver OWYBT et al., 1999:3). Esta responsabilidad marca así la interdependencia entre territorio y cultura, desde la cual los pueblos indígenas del macizo legitiman su territorialidad y donde la categoría ancestral del territorio determina para ellos la propiedad sobre él (Ulloa, 2004: 63). La movilización de estos elementos culturales en sus procesos organizativos y de lucha política les permitió lograr a estos pueblos, en los años 70, el reconocimiento de su territorio tradicional por parte del Estado 7. Según la abogada e investigadora Yamile Salinas 8, la existencia, ya para esa época, de la División de Asuntos Indígenas del Ministerio de Gobierno (creada en 1960 para la defensa de los derechos indígenas) y del Convenio 107 de 1957 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales (firmado por Colombia en 1967), constituyó un ambiente propicio para dicho reconocimiento. De acuerdo con Salinas, éste habría sido adjudicado con fines de protección ante la 6 Ver nota de pie de página 9 en introducción, pág Las estrategias políticas que estos pueblos han implementado en su propósito por recuperar su territorio ancestral serán abordadas en el capítulo 2. Por el momento avanzaremos que éstas se insertan en las dinámicas de los movimientos indígenas de Latinoamérica y Colombia (Ulloa, 2004: 44), cuyas acciones permitieron cambios en la estructura política del Estado y en la manera de relacionarse con éste. 8 En entrevista realizada en Bogotá el 17 de octubre de

31 preocupación manifestada por los cuatro pueblos de la SNSM en relación con el sucesivo despojo de sus tierras a manos de terratenientes y colonos. Es así como el entonces Ministerio de Gobierno reconoció, por solicitud de las autoridades del pueblo Arhuaco quien fuera el primero de los cuatro pueblos del macizo en organizarse políticamente- y mediante la resolución 0002 del 4 de enero de 1973, el límite simbólico que demarca el territorio tradicional de los pueblos nativos de la SNSM y al que ellos llaman Sé shizha o Línea Negra. Este acto administrativo les permitiría acceder a sus sitios sagrados, muchos de los cuales se encuentran fuera de sus resguardos, con el fin de realizar sus rituales de pagamento. La resolución 0002 de 1973 fue modificada en 1995 por la Dirección de Asuntos Indígenas del ahora Ministerio del Interior, quien por medio de la resolución 837 del 28 de agosto amplió, por solicitud de las autoridades indígenas, la lista de los hitos sagrados periféricos que conforman la Línea Negra 9. Esta última resolución señala que, para efectos de delimitación tradicional del territorio indígena y de protección a la diversidad cultural, el territorio de los cuatro pueblos nativos de la SNSM se demarca simbólica y radialmente a través de 54 sitios sagrados (ver mapa 4 a continuación). La lista de estos sitios fue el resultado de un largo proceso de consulta y concertación llevado a cabo un año antes, del 25 al 29 de julio de 1994, entre las autoridades tradicionales y representativas de los pueblos kogui, wiwa y arhuaco. No obstante, éste no es el número exhaustivo de sitios sagrados que conforman el perímetro de la Línea Negra. Según un documento político de las organizaciones de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM, los sitios repertoriados por la resolución 837 de 1995 (ver anexo 5) son sólo los necesarios y suficientes para establecer los puntos de demarcación (CIT, 2011: 74). 9 Las autoridades tradicionales del pueblo arhuaco habrían encomendado a uno de sus integrantes la misión de representar a los cuatro pueblos de la SNSM ante las instancias nacionales con el fin de gestionar dicha solicitud. Ver artículo de prensa Los indígenas de la Línea Negra, El Tiempo, 17 de diciembre de 1995, disponible en: [consulta del 14 de agosto de 2014]. 30

32 Mapa 4. Localización de los sitios sagrados periféricos de la Línea Negra 10 Cerro Gonawindúa El reconocimiento de la Línea Negra por parte del gobierno nacional constituye un importante acontecimiento jurídico en cuanto reconoce el modelo cosmogónico de delimitación del territorio tradicional de estos pueblos. En este sentido, la resolución 837 de 1995 declara que, [ ] los pueblos indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, han delimitado de manera ancestral su territorio mediante una serie de líneas virtuales radiales denominadas negras o de Origen que unen accidentes geográficos o hitos, considerados por ellos como sagrados, con el cerro Gonawindúa Pico Bolívar, de tal manera que sus pagamentos en estos hitos garantizan el flujo de fuerzas espirituales entre ellos y el centro de la Sierra, trabajo espiritual que a su vez garantiza el equilibrio de la Sierra Nevada y del mundo en general. 10 Mapa disponible en [consultado el 30 de julio de 2013]. Debido a la cercanía entre algunos de ellos, el mapa señala 39 de los 54 sitios periféricos listados por la resolución 837 de

33 De acuerdo con la tradición oral indígena, el cerro Gonawindúa centro de su territorio ancestral y conocido en la cartografía nacional como pico Simón Bolívar es el eje de la creación del universo. Los demás hitos que componen la geografía sagrada de estos pueblos se encuentran ubicados en otros cerros, en los nacimientos y desembocaduras de los ríos, en lagunas, manglares, madreviejas 11, rocas, cuevas, en algunos árboles y otros accidentes geográficos (OGT, 2012: 15). Según su cosmogonía, estos sitios sagrados (o geosímbolos como los llama Bonnemaison ver apartado 2.2) se encuentran intercomunicados, conectando los sitios localizados en las partes bajas de la SNSM con aquellos ubicados en las partes media y alta del macizo, y formando conexiones vitales que aseguran la integridad del territorio (OGT, 2012: 16). Dicha integridad se materializa en la práctica de los pagamentos que los pueblos de la SNSM llevan a cabo en los sitios sagrados, al llevar de unos lugares a otros diferentes elementos como piedras, semillas, caracoles y conchas, entre otros (Aja, 2010: 65). Foto 1. Vista de uno de los picos nevados de la SNSM desde el sector de Calabazo (Magdalena). El pico Simón Bolívar (cerro Gonawindúa) es, junto con su gemelo, el pico Cristóbal Colón, la cumbre más alta de Colombia (5.775 m.s.n.m.). Foto: MIVG (2012). La resolución 837 de 1995 señala entonces que las concepciones radial (correspondiente a las conexiones entre partes bajas y altas) y perimetral del territorio ancestral de los pueblos indígenas de la SNSM corresponden a dos modelos territoriales diferentes: 11 Por madrevieja se denomina al antiguo cauce de un río. 32

34 la primera, a la cosmovisión indígena, de delimitación espiritual, dinámica y holística del territorio; la segunda, a la concepción de área geométrica y estática occidental para definición de un territorio y que el Gobierno encuentra necesario proveer una forma de articulación intercultural entre estas concepciones para efectos no sólo de la protección y el respeto a las prácticas culturales indígenas, sino para garantizar una relación intercultural funcional con la autonomía política y cultural de la cual gozan los indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta. Respecto a la función delimitadora propia del segundo modelo territorial anteriormente expuesto, los pueblos indígenas del macizo han reiterado en diversos documentos posteriores, dirigidos al gobierno y a la sociedad no indígena, que la Línea Negra no debe entenderse como frontera, sino como un concepto sagrado empleado para señalar, ni más allá, ni más acá, el territorio ancestral (CIT, 2011: 43). Entendiendo la frontera como la imposición de un poder, ellos insisten que, en resumen, la Línea Negra no es simplemente un límite, más bien son las señales culturales que nos dicen cómo cumplir la Ley de Origen, para que el uso y manejo del territorio sea acorde a la tradición y enseñanza que nos hace ser pueblos indígenas (CTC, 2003: 4). De esta manera los pueblos nativos de la SNSM buscan legitimar su discurso al hacer comprender que su territorio es, en palabras de Bonnemaison (1981: 254), la marca de una relación cultural y afectiva con la tierra antes que un reflejo de apropiación y exclusión del otro. Al respecto y según los principios del pueblo arhuaco 12, El territorio no es solamente un espacio definido como lugar, es decir, no es tan sólo una magnitud en la que están contenidos los cuerpos, no es un afuera y por supuesto tampoco es una frontera entendida como una línea legal de la manera en que se entiende en la sociedad mayoritaria. El territorio es una escucha específica de nuestras culturas, de lo que dice la Madre Tierra. Por tal razón, los pueblos indígenas insistimos en el vínculo existente entre el sentido de la territorialidad y el sentido de pertenencia, pero éste no es sólo físico sino que es un vínculo entre lo material (físico) y lo espiritual. Ahora eso que llamamos espiritual podemos explicarlo como aquel entramado de relaciones vitales que nosotros los seres con existencia compartimos con la tierra. Ahora bien, la forma en cómo nuestro pueblo está en la tierra que nos vio nacer no tiene el aspecto de relación como cuando un vaso contiene agua (no es una relación de continente-contenido) sino que la relación que tenemos con nuestro territorio es similar a la relación del cómo el agua está implicada con el agua misma o la implicación que los pájaros tienen con el viento (CIT, 2011: 49). 12 De los cuatro pueblos indígenas de la SNSM, el pueblo Arhuaco se caracteriza por haber construido su discurso a partir de la movilización de conceptos teóricos de territorio y territorialidad. 33

35 En cuanto al primer modelo territorial referido en la resolución 837 de 1995, y según el investigador Barbosa Estepa (2011: 115), la Línea Negra debe comprenderse, no como una sucesión de puntos que establecen una línea divisoria, sino como un tejido de lugares considerados como sagrados y que, interconectados, conforman una red de significados para los pueblos nativos de la SNSM. Es en esta red en la que dichos pueblos construyen el sentido de su territorialidad. Con el fin de ahondar en éste, abordaremos a continuación algunos de los aspectos de lo que constituye la geografía sagrada de su territorio ancestral. Éstos fueron reunidos a partir de documentos políticos y publicaciones en las que ellos mismos han intentado explicar, al Estado y a la sociedad no indígena, su concepción del territorio y su relación con éste Aspectos básicos de la geografía sagrada del corazón del mundo Según Bonnemaison (1981: 254) a propósito de sociedades tradicionales en Oceanía y Australia, [ ] la representación cultural, la lectura de los mitos inducen igualmente a una geografía sagrada, tejida por una trama de lugares santos. Por lo tanto, la lectura de un mito no es sólo literaria o estructural: ella lo es también espacial. La geografía de los lugares visitados por el héroe civilizador, el santo o el gurú, las rutas recorridas por éste, los lugares donde reveló su poder mágico, tejen una estructura espacial simbólica que da forma y crea el territorio. Esta geografía sagrada da al mito fundacional su peso: ella lo encarna en una tierra y lo revela en tanto gesto creador de sociedad (traducción propia). La geografía sagrada de los pueblos indígenas de la SNSM es así tejida por una compleja trama de sitios considerados por ellos como sagrados, en donde Serankwa, padre creador, pudo concentrarse y sembrar toda la vida (OGT, 2005: 34), depositando allí mismo el conocimiento, los principios y normas para el cuidado de la naturaleza y el equilibrio del universo. De acuerdo con la tradición oral de estos pueblos, dichos lugares se encuentran ubicados estratégicamente en el territorio, cumpliendo con una función específica en la regulación ambiental y social de la SNSM y del mundo en general (CTC, 2006: 9). La localización de estos sitios sagrados está asociada, por lo general, al acontecimiento de un suceso mitológico importante, así como a la presencia de flora y fauna de alto valor medicinal o cultural, de elementos de uso ritual o para la construcción de casas y pueblos (piedras, semillas, fibras, madera) (OGT, 2012: 16). Asimismo, son 34

36 considerados sagrados los lugares más altos de las montañas, los espejos de agua que cumplen una función vital (humedales, nacimientos de agua, lagunas, estuarios y pozos), las rocas (si grafías y composición petrológica especial, según su altura y posición en el paisaje) y el hábitat y lugares de paso para especies animales (Ibídem.) (ver fotos 2 a 6). Foto 2. Sitio sagrado en el poblado arhuaco de Ikarwa (jurisdicción de Valledupar, Cesar). Reunidos sobre una roca sagrada, autoridades tradicionales y líderes indígenas de los cuatro pueblos (aquí visibles sólo los arhuacos) hacen pagamento y reflexionan acerca de las implicaciones que sobre su territorio tendría la construcción de un proyecto minero. Foto: MIVG (2012). Foto 3. Cerro sagrado en inmediaciones del poblado kogui de San José de Marwámake (Cesar). Mientras que las lagunas, los valles, las grietas y los pozos personifican entidades sagradas femeninas, los cerros sobresalientes son masculinos. Ellos son las fuerzas personificadas de la naturaleza, seres positivos y negativos a la vez, y requieren de un alimento espiritual, los pagamentos, que los seres humanos deben darles para así mantener el equilibrio (Botero Verswyvel, 1987). Foto: MIVG (2012). 35

37 Foto 4. Sitio sagrado en el Parque Tayrona (jurisdicción de Santa Marta, Magdalena). Las rocas grandes, aisladas o que presentan una forma extraordinaria representan la columna vertebral de la Madre Tierra. También representan seres míticos que miraron al sol luego de haber estado en tinieblas (Giraldo Jaramillo, 2010: 219). Foto: MIVG (2012). Foto 5. Roca sagrada en Ikarwa (Valledupar, Cesar). Para los arhuacos del sector, no sólo es sagrada la roca sino toda el área que la rodea. En esta ocasión no sólo hacen pagamento en el sitio, sino que verifican su estado y georreferencian su localización con la ayuda de un GPS. Foto: MIVG (2012). 36

38 Foto 6. Piedra sagrada con grafías en jurisdicción del resguardo Arhuaco (Pueblo Bello, Cesar). Los petroglifos son considerados como libros o mapas que sólo pueden ser interpretados por un Mamo 13 especializado en este tipo de elementos (Giraldo Jaramillo, 2010: 220). Foto: MIVG (2012). Desde que fueran reconocidos algunos de sus sitios sagrados mediante las resoluciones de 1973 y 1995, los pueblos indígenas de la SNSM han reiterado que éstos no son puntos o áreas planas delimitables (ver Ibíd., p.14) 14. Cada sitio sagrado es la morada de la madre (Jaba) o del padre espiritual (Jate) de algo (una especie animal o vegetal, un elemento, un aspecto de la vida social). Respecto a su extensión, la tradición oral indígena indica que estos lugares tienen una dimensión espiritual y una dimensión física más amplia la cual abarca toda la biodiversidad asociada de plantas, animales, fuentes de agua, el suelo, el subsuelo y el aire que hay alrededor (Ibídem.). Los pueblos indígenas de la SNSM insisten igualmente en que el funcionamiento de sus sitios sagrados depende de la intercomunicación entre todos y cada uno de ellos. Si bien cada sitio tiene una jurisdicción y competencia específicos, su conexión configura los diferentes aspectos de la vida ambiental, cultural, política, social y económica del territorio, conformando una red de sitios que se conectan desde las partes altas del 13 Se les llama Mamos, Mamu o Mama a las autoridades tradicionales de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM. 14 Tal insistencia es frecuente en las reuniones de consulta previa por proyectos de infraestructura de desarrollo (temática abordada en los capítulos siguientes). 37

39 páramo, en las zonas medias, en las playas y en el mar, de manera que en conjunto forman un solo cuerpo [ ] (OGT, 2012: 14). En el plano espacial, los sitios sagrados son entonces considerados como zonas o extensiones de terreno que, interconectadas, conforman corredores que permiten el flujo vital entre las partes altas y bajas de la Sierra (OGT, 2005: 36), formando un todo orgánico y dinámico. La cadena del agua entre los picos nevados y el mar es una de las figuras a la que estos indígenas recurren para explicar la conexión vital entre sitios sagrados: lagunas glaciares y costeras, nacimientos de agua y desembocaduras de ríos conforman así [ ] un flujo de relaciones permanente que le dan sentido al territorio (OGT, 2012: 17). Ahora bien, la manera en que los sitios sagrados se intercomunican entre sí responde a una jerarquía espacial entre las partes altas, medias y bajas de la SNSM. Los ezwama 15 son los sitios sagrados principales, ya que en éstos están inscritas las normas para el manejo del territorio. En esa medida, son considerados como espacios políticos, pues desde ellos se configura la organización colectiva de cada pueblo y se ejerce gobernabilidad sobre el territorio ancestral. También son el punto de reunión de todos los pueblos y sus autoridades para la discusión, consulta y toma de decisiones (CTC, 2006: 11) (ver foto 7 a continuación). Según un documento de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM, Son los sitios donde todos los linajes 16 se reúnen, ahí está la Historia escrita para ser estudiada. Son los sitios donde se consultan y donde se toman las decisiones para resolver cada problema, sobre todo si el problema es grave. Los ezwama son los sitios mayores, en ellos se determinan los trabajos y los materiales necesarios que toca realizar para cumplir la norma impuesta en la consulta al zhátukwa 17. (OWYBT et al., 1999: 12). Cada ezwama tiene asignado tanto un dueño (entidad espiritual) como un Mamo específico quien lo habita junto con su familia, estudiando permanentemente las leyes ancestrales allí depositadas con el fin de velar por el cuidado del lugar (CTC, 2006: 11). No obstante, los ezwama son considerados espacios colectivos a los que puede acceder cualquier indígena que deba realizar en ellos algún tipo de trabajo espiritual. 15 Ezwama en lengua kogui, K a dukwu en iku (arhuaco) y Mamanua en wiwa (sin equivalente para el pueblo kankuamo, el cual perdió su lengua debido a procesos de aculturación). Utilizaremos principalmente los términos kogui, siendo éstos los más generalizados en los documentos y publicaciones de las cuatro organizaciones indígenas de la SNSM. 16 Castas familiares a partir de las cuales se definen territorios y funciones (CIT, 2011: 288). 17 El zhátukwa es un procedimiento ancestral por medio del cual los pueblos indígenas de la SNSM consultan la Ley Sé (Ibíd., p. 45). 38

40 Foto 7. Casa tradicional de reuniones (nujwé) en el ezwama de Makutama. Ubicado en la parte alta del río San Miguel, en la cara norte de la SNSM (jurisdicción de la Guajira), el ezwama de Makutama es el espacio sagrado donde se forman las autoridades del pueblo Kogui. Foto: OGT 18. Ubicados en las partes altas del macizo o cerros tutelares, los ezwama se interconectan directamente con el cerro Gonawindúa. Cada uno de ellos tiene por jurisdicción una parte del territorio ancestral equivalente a una cuenca hidrográfica, y de él depende un conjunto de sitios sagrados que se conectan entre sí asegurando la integridad de ese bloque territorial. Cada uno de estos sitios sagrados tiene a su vez una jurisdicción y competencia sobre alguno de los diversos aspectos de la naturaleza (cuidado de las aves u otras especies animales y vegetales, prevención de fenómenos naturales), así como de la vida y de la cultura indígena (prevención de enfermedades, ejercicio de la autoridad y del gobierno propio) (OGT, 2005: 36; CIT, 2011: 43). Las líneas imaginarias que intercomunican a los diferentes sitios sagrados que dependen de cada ezwama son trazadas siguiendo los cursos de los ríos, caminos y filos de las laderas (OGT, 2005: 36). Las fotos 8 a 11 a continuación exponen sitios sagrados según su competencia sobre la naturaleza o la vida social de los indígenas, y los cuales se encuentran interconectados tal y como lo indica el pie de foto Fotografía disponible en: [consultado el 22 de abril de 2016]. 39

41 Foto 8. Teyuna (Ciudad Perdida). Sitio sagrado principal de gobierno propio para los cuatro pueblos indígenas de la SNSM. Ubicada sobre la cara norte del macizo, en la cuenca alta del río Buritaca, Ciudad Perdida es uno de los sitios arqueológicos más importantes de Colombia, y el cual busca ser promovido como candidato para integrar la lista de Patrimonio de la Humanidad de la UNESCO. Centro político de la antigua civilización Tayrona, presenta una arquitectura caracterizada por una red de caminos y terrazas que data de los años 650 y 1000 d.c. aproximadamente 19. Foto: Amado Villafañe (2009) 20. Foto 9. Jate Jillukzha (Cabo San Juan, Parque Tayrona). Este sitio sagrado, ubicado en la cara norte del macizo, representa el padre de las aves de la parte baja de la SNSM. Foto: MIVG (2012). 19 Ver ICANH, Parque Arqueológico Teyuna, disponible en: [consultado el 22 de abril de 2016]. 20 Fotografía disponible en: [consulta del 9 de abril de 2014]. 40

42 Foto 10. Jaba Julaka (Taganga, jurisdicción de Santa Marta). En este lugar sagrado de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM para la provisión de elementos rituales, ubicado en la cara norte del macizo, ha ido consolidándose un poblado pesquero y turístico. Foto: MIVG (2012). Foto 11. Tekú (Pueblito, Parque Tayrona). Sitio sagrado principal de gobierno propio, ubicado en el piedemonte de la SNSM, y conectado a todos los ezwama, Teyuna, Cabo San Juan y Taganga sobre la Línea Negra (OGT, 2012: 33). Foto: MIVG (2012). 41

43 La parte del territorio ancestral que le corresponde a cada uno de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM está delimitada por los ezwama mayores 21, los cuales definen las jurisdicciones de los kogui, arhuacos, wiwa y kankuamos. Sin embargo, y de acuerdo con Aja (2010: 163), es importante aclarar que estas delimitaciones corresponden a las tareas tradicionales, las que tienen que ver con el mundo espiritual. Son los límites que la Madre espiritual adjudicó a cada pueblo para que lo cuidara por medio de los trabajos espirituales, tales como los rituales de pagamento. Es decir, estos límites no implican necesariamente ubicación, ocupación o propiedad sobre la tierra por parte del pueblo indígena asignado. Lo que determinan son las responsabilidades que tiene cada pueblo y sus respectivas autoridades para con el cuidado y conservación espiritual del territorio ancestralmente adjudicado. Por eso, en el caso de la cuenca del [río] Guatapurí, es posible encontrar asentamientos pertenecientes al pueblo Kággaba [Kogui], así este río no esté bajo su jurisdicción. El territorio ancestral del pueblo Kogui, localizado en la cara norte de la SNSM (en jurisdicción de los departamentos de Magdalena y la Guajira), lo conforman cuatro bloques territoriales, cada uno de los cuales es regido por un ezwama mayor, conectando sitios sagrados desde la zona de páramo hasta la desembocadura de los ríos en el mar, sobre la Línea Negra (OGT, 2012: 18). Estos ezwamas son: Jukumezhi (desde el río Tucurinca hasta el río Palomino), Makutama (desde el río Palomino hasta el río Ancho), Guamaka (desde el río Ancho hasta el río Ranchería) y Surivaka (desde el río Ranchería hasta el río Badillo) (Ibídem.). El territorio que le corresponde al pueblo Arhuaco, regido por cuatro K a dukwu (Seykumuke, Numaka, Kunkwinkuta y Seynimin), se ubica en la vertiente meridional de la Sierra, entre las cuencas altas de los ríos Guatapurí (departamento de Cesar) y Aracataca (Magdalena), y en la vertiente norte entre los ríos Don Diego (Magdalena) y Palomino (Guajira) (CTC, 2006: 12). El territorio ancestral del pueblo Wiwa, regido por cuatro Mamanua principales (Yuimuke, Achintukwa, Cherua y Sekumamuke), se ubica en la vertiente oriental del macizo, entre las cuencas media del río Ranchería (Guajira) y del río Badillo (Cesar) (Ibídem.). Por su parte, el territorio ancestral del pueblo Kankuamo está situado en la vertiente suroriental de la SNSM, entre las cuencas media y baja de los ríos Guatapurí y Badillo en el departamento del Cesar (CIT, 2011: 15). 21 Los ezwamas mayores contienen a su vez otros ezwamas llamados menores, que gobiernan espacios y poblaciones específicos dentro de cada pueblo (OGT, 2006:11). 42

44 Mapa 5. Territorios ancestrales de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM (mapa aproximativo de referencia) El mapa anterior, realizado con base en los datos recopilados en diferentes documentos indígenas, debe tomarse sólo como una idea aproximativa del territorio asignado por la Ley de Origen a cada uno de los cuatro pueblos nativos de la SNSM. Además de la salvedad hecha por Aja más arriba en cuanto dicha delimitación corresponde sólo a las responsabilidades culturales de cada pueblo, Cayetano Torres indígena arhuaco asesor de la OGT 22 - advierte que con el correr del tiempo cada pueblo se ha afanado en señalar los límites del que sería su espacio propio y legítimo, politizando los preceptos de la Ley de Origen. No obstante, las tensiones que ello genera entre los cuatro pueblos las 22 Comunicación personal con Cayetano Torres, acerca del mapa propuesto, a través de correo electrónico del 8 de marzo de Declaración reproducida con su autorización. 43

45 cuales no han declinado en conflictos significativos gracias al diálogo permanente entre sus diferentes autoridades tradicionales y representativas- exceden los alcances de esta tesis. Dichas tensiones internas tampoco han sido obstáculo para la defensa del territorio como uno sólo De la pérdida de las tierras ancestrales a la constitución de los resguardos Según Viloria de la Hoz (2005: 35), la tradición indígena dice que son cuatro los pueblos originarios de la SNSM: Kággaba (Kogui), Iku (Arhuaco), Wiwa (Arsario o Malayo) y Kankuamo. Ahora bien, éstos serían los grupos sobrevivientes de todas aquellas etnias que habitaron la SNSM en épocas precolombinas y que en conjunto conformaban lo que hoy se conoce como cultura Tayrona (FPSNSM, 1998a: 42), desaparecida en el año 1600 a causa de las batallas conquistadoras 23 (Uribe, 1992: 24). Los cuatro pueblos actuales son entonces el resultado de una gran transformación social ocurrida luego de 75 años de guerra y sometimiento (Aja, 2010: 33; Reichel-Dolmatoff, 1953: 116; Uribe, 1992: 34), en los cuales los indígenas sobrevivientes abandonaron sus poblados buscando refugio en las partes altas de las montañas, donde debieron readaptar sus estructuras social, política y económica a las nuevas y difíciles condiciones de vida (Aja, 2010: 34; FPSNSM, 1995: 25). Así lo explica el pueblo Kogui en un documento que recopila las afectaciones por ellos sufridas desde los tiempos de la conquista española hasta hoy en día: Durante la invasión española, los sobrevivientes de nuestras comunidades nos refugiamos en las partes más altas de la Sierra Nevada. Allí nuestros mamos vivían en los ezwama, sitios sagrados que hemos protegido durante miles de años. Escasamente bajábamos al mar, dejando abandonados los sitios sagrados de la parte media y baja de la Sierra, interrumpiendo nuestras relaciones de trueque entre el mar y las zonas frías, e interrumpiéndose la realización de los procedimientos culturales para mantener el equilibrio natural de la Sierra. Así, gran parte de nuestro territorio quedó despoblado generándose grandes conflictos internos e interétnicos (CIT, 2011: 101). Para los colonos europeos, las montañas tropicales de la SNSM presentaban condiciones inhóspitas que dificultaban su acceso, lo cual permitió a los nativos allí refugiados vivir 23 El largo proceso de conquista de la SNSM por parte de los europeos inició en 1525 al fundarse la ciudad de Santa Marta por el español Rodrigo de Bastidas (Aja, 2010: 33). 44

46 relativamente aislados hasta finales del siglo XIX (FPSNSM, 1995: 30) 24. A esto se suma la ausencia de presión colonial sobre el macizo a causa de las guerras de independencia política de comienzos de dicho siglo, las cuales dieron paso a la configuración del Estado republicano (Uribe, 1992: 51). En adelante, y pese a que la Ley 89 de 1890 reconocía el derecho de los pueblos indígenas sobre las tierras que habían conservado en su poder durante los tiempos de la Colonia española (Duque Cañas, 2009: 19; CIT, 2011: 83) 25, tres grandes oleadas migratorias tuvieron lugar en diferentes zonas de la SNSM (ver mapa 6 a continuación), obligando a muchos de los indígenas a aislarse aún más (FPSNSM, 1995: 30). La primera de estas oleadas ocurrió durante la primera mitad del siglo XX, y estuvo relacionada con la migración campesina ligada a la producción de tabaco y caña de azúcar en los valles de los ríos Cesar y Ranchería, así como con la incursión de la ganadería y la implantación de la industria bananera en la vertiente occidental del macizo (Ibídem.). Este período se caracteriza asimismo por la llegada en 1918 de la misión capuchina al poblado arhuaco de Nabusímake, llamado por los españoles San Sebastián de Rábago; ésta, por mandato de un gobierno central conservador, estaría a cargo de la evangelización y civilización de la población indígena para su posterior incorporación a la nueva República (Aja, 2010: 38) 26. Una segunda ola colonizadora tuvo lugar durante las décadas de los años 40 y 50 con la llegada de campesinos provenientes del interior del país, quienes huían de la violencia bipartidista que sacudió a Colombia en aquella época (Ibídem.). Éstos se asentaron en las vertientes sur y occidental del macizo principalmente, consolidando los cultivos de café introducidos en el siglo anterior, y completando sus ingresos con la práctica de la guaquería 27 (Uribe, 1992: 59). La dinámica agrícola y comercial que promovieron estos 24 No obstante algunos intentos de colonización por parte de misioneros y comerciantes (FPSNSM, 1998a: 42; Aja, 2010: 35), y una oleada de viajeros y exploradores a mediados de siglo, entre los que se destaca Elisée Reclus (Uribe, 1992: 53). Este geógrafo francés vio en la exuberancia de la SNSM el marco ideal para llevar a cabo su proyecto anarquista, mediante el establecimiento de colonias autosostenibles. Sus impresiones del macizo se encuentran documentadas en el libro que se publicara en 1861, Voyage à la Sierra Nevada de Sainte-Marthe. 25 En lo que respecta a los territorios ancestrales abandonados por los cuatro pueblos indígenas de la SNSM una vez debieron internarse en el macizo, éstos fueron considerados en adelante tierras baldías por el Estado (CIT, 2011: 101). 26 Los capuchinos fueron expulsados por los arhuacos luego de más de setenta años en los que los religiosos prohibieran a los indígenas más jóvenes hablar en su lengua y usar vestimentas tradicionales (Aja, 2010: 38). 27 Saqueo de sitios arqueológicos con fines lucrativos. 45

47 campesinos conllevó a la construcción de caminos, intensificando las relaciones entre el interior de la SNSM y los centros urbanos adyacentes (Aja, 2010: 39). Durante esta época, los contactos entre campesinos y nativos se hicieron más frecuentes, lo cual produjo cambios notorios en el sistema indígena de tenencia de la tierra (UAESPNN- PNNSNSM, 2005: 53). En el caso del pueblo Kankuamo, ubicado en la población de Atánquez (jurisdicción de Valledupar, Cesar) en el piedemonte serrano, éste se vio gravemente afectado por su asimilación a la emergente economía de mercado, perdiendo sus tradiciones y su lengua (Ibídem.). Mapa 6. Las tres olas de colonización de la SNSM La tercera oleada, correspondiente a la bonanza marimbera de los años 60 y 70, significó la llegada al macizo de nuevos colonos atraídos por el auge de los cultivos de 46

48 marihuana en las zonas de colonización campesina. Estos cultivos se consolidaron cerca de la vía que de Santa Marta conduce a Riohacha (conocida como la Troncal del Caribe y construida en 1973), y en las cuencas media de los ríos Tapias, Ranchería y Barcino en la vertiente norte del macizo, y Toribio, Córdoba, Frío y Sevilla en la vertiente noroccidental (Duque Cañas, 2009: 176). La bonanza marimbera trajo a su vez consecuencias nefastas tanto en lo ambiental (cerca de cien mil hectáreas de bosques arrasados) como en lo social debido al surgimiento de grupos armados que se disputaban el control de los cultivos y de su comercio ilegal (FPSNSM, 1998a: 42). La situación de violencia generada por la economía ilícita de la marihuana, y posteriormente de la cocaína en los años 80, obligó a los pueblos indígenas de la SNSM a replegarse nuevamente hacia las partes altas de las cuencas (Aja, 2010: 40). La situación de orden público en la SNSM se complejizó aún más con la conformación paulatina, en la segunda mitad de la década de 1980, de los frentes guerrilleros de las FARC y del ELN 28. Mientras que éstos tenían influencia a lo largo del cinturón campesino en las vertientes occidental, suroriental y nororiental de la SNSM, los narcotraficantes y sus bandas (que en los noventa se transformaran en grupos paramilitares) ejercían presión en la vertiente norte del macizo (Ibídem.; Uribe, 1992: 72). A esto se suma la baja presencia estatal, lo cual posibilitó el poder coercitivo que estas agrupaciones ejercieran sobre el territorio, con graves afectaciones sobre los derechos humanos de campesinos e indígenas quienes se vieron enfrentados a desplazamientos forzados, despojo de tierras, asesinatos y reclutamientos (Giraldo, 2008: ). Entretanto, y pese al violento contexto social que presentaba la SNSM durante la segunda mitad del siglo XX y comienzos del XXI, la situación jurídica de los territorios indígenas fue evolucionando. Si bien la política indigenista del Estado a lo largo del siglo XIX y principios del XX había estado enfocada en la reducción de los indígenas a la civilización y en la disolución de sus territorios colectivos, una aparente nueva conciencia surgió, según Duque Cañas (2009: 151), hacia la década de los 60. Ésta estuvo marcada por la firma de tratados internacionales como la convención de la ONU para la prevención del genocidio, a la que siguieron la creación de entidades gubernamentales para la defensa de los derechos indígenas y disposiciones legislativas 28 El surgimiento de estos grupos será abordado hacia el final de este capítulo. 47

49 para la defensa de sus territorios, como la Ley de Reforma Agraria promulgada en 1961, la cual introdujo especificaciones sobre la dotación de tierras para las comunidades indígenas. En lo que respecta a la SNSM, varias resoluciones emanadas entre 1968 y 1971 adjudicaron algunos terrenos del macizo a sus indígenas nativos 29. Posteriormente, y luego de que la Línea Negra fuera reconocida por el gobierno nacional en 1973, fue constituida en 1974 la Reserva Indígena Arhuaca (con un área aproximada de 185 mil hectáreas en jurisdicción de los municipios de Valledupar y Pueblo Bello en el departamento de Cesar, y de Aracataca y Fundación en Magdalena) 30, la cual adquirió el carácter legal de resguardo en 1983 (UAESPNN-PNNSNSM, 2005: 52) 31. En ese entonces fue ampliado quedando con una superficie de hectáreas para una población de aproximadamente doce mil habitantes (Ibídem.). Por su parte, en 1980 fue constituido el resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco 32, en los sectores nororiental, norte y noroccidental de la SNSM (jurisdicción de los departamentos del Magdalena, la Guajira y Cesar), con una superficie aproximada de hectáreas para unos indígenas 33 (Ibídem.). Y en 2003 fue conformado el resguardo Kankuamo, con una superficie de 24 mil hectáreas en los sectores de Atánquez y Chemesquemena, jurisdicción del departamento de Cesar 34. No obstante la constitución jurídica de estas figuras político-administrativas, la grave situación de orden público (la cual se extendió hasta el año 2004) se constituyó en impedimento para el ejercicio de la autoridad indígena en sus territorios. A pesar de la paulatina colonización de sus tierras, los pueblos indígenas de la SNSM no han desistido en sus esfuerzos por recuperar el que otrora fuera su territorio ancestral. 29 Son éstas la resolución 002 del 9 de enero de 1968 (expedida por la Corporación del Valle del Magdalena), la resolución 204 del 16 de diciembre de 1968 de la Junta Directiva del INCORA (antiguo Instituto Colombiano de la Reforma Agraria) aprobada por la resolución 057 del 24 de febrero de 1969 del Gobierno Nacional-, y la resolución del 1 de octubre de 1971 (que reglamentó la resolución 204 de 1968) (UAESPNN-PNNSNSM, 2005: 51-52). 30 Por medio de la resolución 113 del 4 de diciembre de 1974, expedida por la Junta Directiva del INCORA, aprobada por la resolución 009 del 30 de enero de 1975 del Ministerio de Agricultura. 31 Resolución 078 del 10 de noviembre de Malayo es uno de los apelativos con los que se le conoce a los indígenas wiwa. 33 Luego de su ampliación en 1990 por medio de la resolución 078 del 9 de noviembre de Una nueva ampliación de hectáreas por parte del INCORA a través de la resolución 029 del 19 de julio de 1994 le daría a este resguardo salida al mar entre los ríos Don Diego y Palomino (UAESPNN- PNNSNSM, 2005: 52). 34 Resolución 012 del 10 de abril de 2003 del INCORA. El apartado profundizará en el tema de los resguardos indígenas. 48

50 Desde la conformación de la Liga Indígena de la Sierra Nevada (primer intento de organización llevado a cabo en 1930 por el pueblo Arhuaco con la asesoría del sindicato de trabajadores de la industria bananera) 35, estos pueblos se han trazado el propósito de acercarse a la Línea Negra. Para ello, han implementado una estrategia de recuperación territorial mediante la compra de predios para el saneamiento y la ampliación de sus resguardos, la cual será analizada más adelante. En la actualidad los tres resguardos indígenas legalmente constituidos tienen un área total aproximada de hectáreas, lo que representa el 28% de su territorio ancestral (UAESPNN-PNNSNSM, 2005: 53). De estas hectáreas, el resguardo Kogui- Malayo-Arhuaco posee , el resguardo Arhuaco y el resguardo Kankuamo hectáreas, a lo que se suma una nueva propuesta de ampliación de los tres resguardos de cerca 271 mil hectáreas (Ibídem.) (ver mapa 9 en pág.71) Población indígena y ubicación geográfica actual De los cuatro pueblos indígenas de la SNSM, los kogui son los que lograron conservan en más alto grado su herencia cultural, esto gracias a su refugio en las partes altas del macizo, contrario a los kankuamos y algunos sectores de la población wiwa quienes presentan un mayor grado de aculturación y mestizaje (FPSNSM, 1997: 18). Por su parte, los arhuacos son los que muestran un mayor grado de organización política (Ibídem.), lo que ha sido clave en la defensa y recuperación de su territorio frente al Estado y los actores privados. Las fotos 12 a 15 a continuación exponen algunas características de estos pueblos. Asentado principalmente en jurisdicción de los municipios de Valledupar y Pueblo Bello en el Cesar, y de Aracataca y Fundación en el Magdalena, el pueblo Arhuaco es el más numeroso de la SNSM con 24 mil habitantes, representando el 38% de la población indígena de los cuatro pueblos nativos del macizo (Viloria de la Hoz, 2005: 36). Con un aproximado de quince mil indígenas, los wiwa, establecidos en jurisdicción de San Juan del Cesar, Riohacha, Dibulla (Guajira), Valledupar (Cesar) y Santa Marta (Magdalena) representan el 24%. Los kogui, con catorce mil personas ubicadas en jurisdicción de Santa Marta, Ciénaga (Magdalena), Dibulla, Riohacha (Guajira) y Valledupar (Cesar) 35 Los procesos organizativos de los pueblos indígenas de la SNSM serán abordados en el siguiente capítulo. 49

51 representan el 22%. Y los cerca de kankuamos que se encuentran concentrados en las poblaciones de Atánquez, Chemesquemena y La Mina (Cesar), representan el 15% (Ibídem.; UAESPNN-PNNSNSM, 2005: 23; CIT, 2011: 10, 14, 33, 34). Foto 12. Autoridades tradicionales y líderes kogui, reunidos en un sitio sagrado en inmediaciones del poblado kogui de San José de Marwámake. La población kogui se encuentra organizada en 37 asentamientos ubicados principalmente en la cara norte de la SNSM (Gómez Valencia, 2015: 221). Cada asentamiento se encuentra bajo la autoridad espiritual de un Mamo. Foto: MIVG (2012). Foto 13. Indígenas arhuaco (primer plano). Los arhuaco se encuentran distribuidos en 22 comunidades. A diferencia de las mujeres wiwa y kogui, las mujeres arhuacas, al igual que las mujeres kankuamas, tienden a participar en la vida política de sus pueblos, sea asistiendo a reuniones internas y/o externas, u ocupando cargos en sus organizaciones representativas. Foto: MIVG (2012), poblado arhuaco de Ikarwa. 50

52 Foto 14. Indígenas wiwa (en primer plano) reunidos en el poblado arhuaco de Ikarwa. La población wiwa se encuentra organizada en 27 comunidades ubicadas en el resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco (Gómez Valencia, 2015: 293). A nivel interno se diferencian dos sectores: el tradicional, estrechamente relacionado con el pueblo Kogui, y el no tradicional, conocidos como pelo corto (Ibíd., p.294). Foto: MIVG (2012). Foto 15. Indígenas kankuamo. El pueblo Kankuamo está conformado por doce comunidades reconocidas por la administración municipal como corregimientos y veredas 36 (Gómez Valencia, 2015: 318). Si bien han perdido su lengua y sus vestidos tradicionales, algunos líderes visten camisa y pantalón blanco. Foto: MIVG (2012), poblado arhuaco de Ikarwa. Los kogui, arhuaco y el sector tradicional del pueblo wiwa presentan una economía de subsistencia a través de cultivos familiares y comunitarios de frutas y verduras para el 36 El corregimiento es una sub-división del área rural de los municipios. Éstos se dividen a su vez en veredas. 51

53 consumo diario 37, así como para el intercambio con otras comunidades que habitan en climas diferentes (CIT, 2011: 13, 18, 35). Crían asimismo, y a pequeña escala, cerdos, gallinas, caprinos y bovinos, y explotan los cultivos de café dejados por los colonos y adquiridos por medio del saneamiento y ampliación de sus resguardos. El café y la panela son casi que los únicos productos que se comercializan, generando excedentes para la compra de herramientas y de otros comestibles (Ibíd., p.13). Si bien el pueblo Kankuamo presenta igualmente una economía de subsistencia a través de cultivos de pancoger, de la producción agrícola de caña de azúcar y café, y de la producción pecuaria a baja escala-, gran parte de su abastecimiento proviene de Valledupar, esto debido a la pérdida de suelos por el conflicto armado así como de sus técnicas tradicionales de cultivo (Ibíd., p.16). Por otra parte, tanto arhuacos como kankuamos han encontrado en la producción artesanal de sus mochilas tradicionales una fuente adicional de ingresos Divisiones, mallas territoriales y límites administrativos en la SNSM Hasta aquí nos hemos centrado en el territorio tradicional de los habitantes ancestrales de la SNSM, quienes lo conciben como un todo integral. Ahora abordaremos las entidades territoriales y jurídico-ambientales que con el tiempo fueron configurándose, fragmentando la unidad territorial del macizo, hasta conformar su geografía administrativa actual. Tal configuración es el resultado de un proceso histórico que ha implicado la imposición de límites, soberanías y fronteras, nociones que, según Borja (2003: 28), fueron introducidas por los españoles durante la Colonia. De acuerdo con este sociólogo, los españoles son quienes levantan las primeras cartografías políticas, sin un sentido geográfico, cultural y social, dando así al traste con la ordenación del territorio de las sociedades indígenas e instaurando el desorden territorial y, por consiguiente, el caos posterior de la geografía político- administrativa 38. En el apartado que sigue veremos cómo las delimitaciones administrativas llevadas a cabo en la época de la Colonia fueron reconfigurándose hasta dar lugar a la división 37 En la zona de páramo son cultivados, mediante técnicas tradicionales, papa, arracacha, col, manzanilla y piña. En las partes más templadas se cultivan fríjol, maíz, guandú, guineo, malanga, ñame, batata y coca de uso tradicional. Y en la partes más bajas y cálidas se tienen cultivos de aguacate, yuca, caña de azúcar, maíz, plátano, fríjoles y algunos frutales (CIT, 2011: 13). 38 Citado por Gómez Contreras (2009: 134). 52

54 político-administrativa actual del macizo. Observaremos entonces cómo se configuraron los departamentos y municipios que en él tienen jurisdicción, teniendo en cuenta que los límites departamentales y municipales que presenta Colombia se decidieron en circunstancias concretas, resultado de imposiciones verticales, autoritarias y a veces violentas, externas a los pueblos de base afectados (Fals Borda, 1998: 4). La división político-administrativa del país es así la marca de relaciones de poder, y no la expresión de afinidades socio-culturales. Por otro lado, la SNSM ha sido objeto de divisiones jurídico-ambientales de diferente índole. Zonas de importancia biológica, cultural, histórica y económica han ido instalándose en el macizo en nombre de la protección, la conservación y la competitividad. Esto significa nuevos actores, intereses, prioridades y exclusividades con los que los pueblos indígenas deben negociar su territorialidad Departamentos y municipios: los avatares de la división político-administrativa de la SNSM La SNSM no escapó a las múltiples y sucesivas divisiones que han fragmentado el territorio desde la colonización española hasta la Constitución Política de 1991 (Gómez Contreras, 2009: 135). Al final del período colonial (1810), ésta se encontraba en jurisdicción de las provincias de Santa Marta y Riohacha 39 (ver mapa 1 en anexo 6), aunque sus autoridades no ejercían dominio alguno sobre las zonas adentradas del macizo. Luego de la independencia, y en varios intentos por instaurar un Estado republicano, dichas provincias fueron constantemente reconfiguradas (como lo muestran los mapas 2 y 3 en anexo 6), hasta ser reunidas bajo la figura federal de Estado Soberano del Magdalena, uno de los nueve que conformaran en 1863 los Estados Unidos de Colombia (ver mapa 4 en anexo 6). Según Fals Borda (1998: 4), los límites de estos estados fueron trazados de manera arbitraria de acuerdo con los intereses elitistas de las diversas regiones luego del triunfo de la revolución federalista de Ahora bien, el Estado del Magdalena renunció al dominio, en 1871, tanto de la SNSM como de la península de la Guajira y la Serranía del Perijá (o Serranía de los Motilones, 39 Hasta que la provincia de Riohacha fuera creada durante el siglo XVIII, el territorio por ella comprendido hacía parte de la provincia de Santa Marta. 53

55 nombre con que se le conoce al grupo indígena que en ella habita), cediendo estos territorios al Gobierno de la Unión (Uribe, 1992: 54). Tal renuncia se debió a los infructuosos esfuerzos locales por civilizar a los naturales de estos territorios, proyecto que en adelante sería asumido por el gobierno central (Ibídem.). El modelo federalista que predominó en el país por más de treinta años fracasó, y los nueve estados se convirtieron en departamentos (entidades de orden administrativo, las cuales conservaron los mismos límites territoriales) luego de la adopción de la constitución de 1886, la cual decretó la República Unitaria de Colombia (DANE, s.f.: 3). Los territorios antes cedidos por los antiguos estados fueron reincorporados a los departamentos, de manera que la SNSM, la Serranía del Perijá y la península de la Guajira (territorio de los indígenas wayúu) le fueron regresados al departamento de Magdalena 40. No obstante y según Uribe (1992: 56), el nuevo régimen político centralista entregó a los misioneros capuchinos el control político y espiritual de las comunidades indígenas que habitaban en estos territorios, para su subsecuente reconversión cristiana. Una nueva reorganización territorial ocurrió durante entre 1905 y 1908 con la fragmentación político-administrativa de algunos departamentos, entre ellos el de Magdalena (ver mapa 5 en anexo 6), dando paso a la creación de la intendencia de la Guajira en los territorios peninsulares habitados por los wayúu (DANE, s.f.: 4) 41. Con la creación de intendencias, el gobierno buscaba garantizar la administración de los antiguos territorios nacionales, como se les llamaba a las secciones del país manejadas desde el gobierno central y que presentaban escasa población compuesta generalmente por indígenas-, localizándose a grandes distancias de la capital nacional y demás centros urbanos del país (Barragán, 2014). Ahora bien, la intendencia de la Guajira fue reducida, en 1911, al rango de Comisaría 42, ello debido a su débil dinámica comercial, creciente ilegalidad e ingobernabilidad (Viloria de la Hoz, 2014: s.f.). 40 Ver República de Colombia Disponible en: lucion/proceso/republica_1886.html [consultado el 22 de abril de 2015]. 41 La intendencia era una división nacional de menor rango respecto a la de departamento, la cual buscaba la descentralización administrativa de los territorios antes manejados desde el gobierno central. A diferencia del departamento, donde el gobernador era elegido por voto popular, el intendente era designado por la Presidencia de la República. 42 Las comisarías eran otro tipo de subdivisión territorial de menor rango aún, administradas por un comisario según las disposiciones del gobierno central. 54

56 Posteriormente se llevaron a cabo varias campañas políticas regionales en algunas zonas del país que buscaban, entre 1950 y 1960, independizarse de las entidades territoriales a las que hacían parte y erigirse como departamentos (Fals Borda, 1996: 13-17). Es así como fueron constituidos, entre otros, los departamentos de la Guajira (1964) y del Cesar (1967). Fue José Ignacio Vives Echeverría, senador de la República en aquella época, uno de los personajes políticos que gestionaron la creación del departamento de la Guajira, siendo luego su primer gobernador 43. Para tal fin fueron reunidos los territorios de la Comisaría de la Guajira y de la antigua Gobernación de Riohacha (ver nota de pie de página 39 en pág.53). Para el caso del Cesar, éste fue igualmente desagregado del departamento de Magdalena, luego de que los gremios de la producción se congregaran y exigieran su creación. Según Aja, este cambio político-administrativo significó la fragmentación territorial de la SNSM, cuya jurisdicción pertenecía, desde 1886, al departamento de Magdalena, desde donde se trazaban las desordenadas y/o inexistentes políticas hacia la Sierra (2010: 39). De ahora en adelante, cada uno de los tres departamentos entre los cuales se repartía la jurisdicción del macizo movilizarían visiones diferentes sobre su uso y manejo. La Constitución Política de 1991 produjo las últimas modificaciones en la organización territorial de Colombia, dividiendo el territorio nacional de manera jerárquica a nivel político- en departamentos, municipios y territorios indígenas 44. Adicionalmente, ésta realizó cambios en el ordenamiento político y administrativo del país tendientes hacia la descentralización del poder estatal (FPSNSM, 1998a: 55). En esta medida, se otorgaría mayor autonomía a las entidades territoriales definidas. No obstante, aunque los territorios indígenas fueron reconocidos como tal dándoseles participación en el manejo de los ingresos de la nación (Ibídem.), aún no han sido reglamentados, como se verá más adelante. 43 Según la información publicada en la página Web de la gobernación del Cesar, pues el mismo se habría opuesto en el Congreso a la creación del departamento de Cesar, lo cual da cuenta de las tensiones territoriales que ello implicaba. Disponible en: formafundac [consultado el 8 de abril de 2015]. 44 Los 32 departamentos que conforman el territorio nacional se dividen a su vez en municipios. Los territorios indígenas, por su parte, pueden encontrarse en la jurisdicción de varios municipios y departamentos. El contexto político del reconocimiento de estos territorios será abordado en el capítulo 2. 55

57 Los municipios fueron quienes realmente ganaron en autonomía al ser considerados por el artículo 311 de la Constitución de 1991 como la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado. Dicha ganancia se operó incluso en detrimento de los departamentos de los que hacen parte (Faudel Cajiao, 2010: 47), y que son la primera unidad político-administrativa en que se divide el país 45. Mientras que los municipios tienen autonomía política, fiscal y administrativa sobre sus territorios, a los departamentos les corresponde la administración de los asuntos seccionales (educación, salud, medio ambiente, entre otros), la planificación y promoción del desarrollo socioeconómico dentro de su jurisdicción y el ejercicio de funciones administrativas de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la nación y los municipios, y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes (artículo 298 de la Constitución de 1991). En lo que concierne la SNSM, los actuales municipios que allí tienen jurisdicción fueron fundados entre 1525 y el año 2000 (ver tabla 1 en pág.58). Cinco de ellos pertenecen al departamento de Magdalena, tres al de Cesar y ocho al de la Guajira (tal y como lo expone el mapa 3 en pág.27). Algunos eran antiguos centros poblados, productivos y de paso configurados durante la Conquista y Colonia españolas. Otros surgieron más tarde, producto de separatismos promovidos por movimientos cívicos (como los municipios de Zona Bananera y Albania), o de dinámicas comerciales. Es el caso de Fundación, cuya configuración fue motivada por las obras ligadas a la construcción del ferrocarril de Santa Marta; y del Copey, el cual adquirió importancia por el trazado de la carretera que de Valledupar conduce a Fundación 46. Por su parte, la creación en 1997 del municipio de Pueblo Bello enclavado en su totalidad en la SNSM, siendo el único con casco urbano al interior del macizo (ver mapa 7 a continuación)- fue una de las más controvertidas, ya que parte de su área había sido reconocida anteriormente como territorio indígena El departamento de Magdalena, por ejemplo, está compuesto por treinta municipios, el del Cesar por veinticinco, y el de la Guajira por quince. 46 Según datos históricos disponibles en las páginas Web de los municipios mencionados. 47 Esto será abordado en el próximo apartado consagrado a las Entidades Territoriales Indígenas. 56

58 Mapa 7. Localización de los cascos urbanos de los municipios con jurisdicción en la SNSM 48 Tal y como puede apreciarse en la siguiente tabla, el área de los dieciséis municipios con injerencia en la SNSM suma un total aproximado de 21.6 mil km 2, de los cuales cerca de 17 mil hacen parte de la misma. Valledupar, Riohacha y Santa Marta (capitales de los departamentos de Cesar, la Guajira y Magdalena, respectivamente) son los municipios con mayor área en la SNSM. En éstos se concentran las actividades comerciales, así como el sistema bancario y los servicios de salud de los tres departamentos, actuando como centros subregionales hasta donde se desplazan los habitantes del macizo (Viloria de la Hoz, 2005: 38). Sus economías dependen de las 48 Aunque Bosconia (departamento del Cesar) no tiene jurisdicción en el macizo, decidimos representarlo con el fin de guardar coherencia entre todos los mapas, ya que parte de este municipio se encuentra dentro de la Línea Negra. 57

59 actividades ganaderas (Valledupar y Riohacha), turísticas y portuarias (Santa Marta, designada Distrito Turístico, Histórico y Cultural por la Constitución de ). Al ser ciudades capitales de departamento, estos municipios concentran las sedes de las instituciones estatales y regionales que tienen jurisdicción sobre la SNSM. También tienen allí sus sedes las organizaciones políticas de los cuatro pueblos indígenas del macizo. Tabla 1. Jurisdicción municipal en la SNSM Departamento Magdalena Cesar La Guajira Municipio Año de Área total Área en SNSM % en SNSM fundación (km 2 ) (km 2 ) (km 2 ) 1. Santa Marta ,34 2. Ciénaga ,63 3. Zona Bananera ,45 4. Aracataca ,86 5. Fundación ,46 6. El Copey ,76 7. Pueblo Bello Valledupar ,71 9. San Juan del Cesar , Fonseca , Distracción ,6 12. Barrancas , Hatonuevo , Albania , Riohacha , Dibulla TOTAL ,58 Fuente: Viloria de la Hoz (2005: 101). Los municipios de Ciénaga, Fundación y San Juan del Cesar son centros agropecuarios importantes a nivel regional, pues ejercen gran influencia sobre el macizo y actúan como núcleos de relevo principal (Ibíd., p.38). Ciénaga se destaca por la producción de café y banano, Fundación por los cultivos de palma africana principalmente, y San Juan del Cesar por su economía ganadera. No obstante, estos municipios denotan condiciones de pobreza significativas. La mayor parte de la población de Ciénaga y Fundación, por ejemplo, pertenecen a los estratos socioeconómicos uno (74% en Ciénaga, 66% en 49 El distrito es una entidad territorial que hace referencia a municipios con características económicas, culturales, administrativas y ambientales especiales. En Colombia existen actualmente cinco distritos, entre ellos Bogotá (Distrito Capital), Cartagena de Indias (Distrito Turístico y Cultural), Barranquilla (Distrito Especial, Industrial y Portuario), y Buenaventura (Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico). 58

60 Fundación) y dos (17% en Ciénaga, 26% en Fundación) 50 (Alcaldía de Ciénaga, 2012: 63; sitio Web del municipio de Fundación). En el orden de jerarquización expuesto por Viloria de la Hoz 51, Aracataca, Fonseca y Barrancas se presentan enseguida como centros locales principales. El primero con influencia en la zona plana, donde se registran cultivos transitorios de arroz y cultivos permanentes de palma de aceite y banano. Los otros dos municipios registran una economía basada en la explotación carbonífera a gran escala y a cielo abierto llevada a cabo por El Cerrejón (complejo multinacional minero y de transporte integrado de carbón). En cuanto a los demás municipios, algunos actúan como centros locales secundarios (El Copey y Pueblo Bello), o de acopio y comercialización de productos agrícolas cultivados por campesinos e indígenas 52 (Dibulla). La configuración de estos municipios en cuanto centros locales y regionales obedece a efectos de masa y de distancia (Brunet, 1967: 50). De manera que se destacan aquellos municipios que presentan un mínimo de intercambios comerciales (favorecidos por las vías de comunicación que fueron construyéndose desde la segunda ola colonizadora), de contactos entre productores agrícolas y de competencia, lo cual conlleva a que la productividad mejore. Asimismo, su densidad posibilita la división del trabajo, permitiendo igualmente la aparición de ciertos servicios (como farmacias, hospitales, taquillas de banco, entre otros) (Ibíd., p.54, 56). La oferta de estos servicios hace que los habitantes del macizo no tengan que desplazarse siempre a las capitales departamentales, sobre todo cuando éstas se encuentran distantes. 50 La estratificación socioeconómica en Colombia clasifica los inmuebles residenciales en seis estratos: 1) bajo-bajo, 2) bajo, 3) medio-bajo, 4) medio, 5) medio-alto, y 6) alto. No nos fue posible obtener los datos poblacionales por estrato para todos los municipios con jurisdicción en la SNSM, esto debido a la indisponibilidad de dicha información por parte del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE. Para paliar este vacío, y con el fin de proporcionar información acerca del bajo nivel socioeconómico de cada municipio, presentamos a continuación, en la tabla 2, el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas NBI. El NBI, el cual mide algunas dimensiones de la pobreza, tiene en cuenta los siguientes indicadores: viviendas inadecuadas, con hacinamiento crítico, con servicios inadecuados, con alta dependencia económica, y con niños en edad escolar que no asisten a la escuela. Ver DANE, Necesidades Básicas Insatisfechas NBI-, disponible en: [consultado el 20 de abril de 2016]. 51 Con base en FPSNSM, 1997: Entre los que se destacan maíz, yuca, arroz, fríjol, cacao, plátano y algunas frutas, según información recolectada a partir de los planes de ordenamiento territorial de los municipios considerados. 59

61 En cuanto a la población, actualmente se estima un total de 1.7 millones de habitantes distribuidos en los dieciséis municipios con jurisdicción en la SNSM 53 (ver tabla 2 a continuación). Para 1993, cuando la población de los mismos se estimaba en poco menos de 1.1 millones de habitantes, 211 mil se encontraban en jurisdicción de la SNSM, es decir el 20%. De éstos, a 32 mil habitantes eran indígenas 54. Según estimativos de la OGT, la población indígena de la SNSM se calculaba, ya para el año 2005, en cerca de 60 mil habitantes (UAESPNN-PNNSNSM, 2005: 22). Tabla 2. Población e índice NBI de los municipios con jurisdicción en la SNSM Departamento Magdalena Cesar La Guajira Municipio Población en Población Proyección 1993 Censo NBI 2005 población Santa Marta ,03 2. Ciénaga ,81 3. Zona Bananera ,22 4. Aracataca ,40 5. Fundación ,14 6. El Copey ,17 7. Pueblo Bello ,40 8. Valledupar ,74 9. San Juan del Cesar , Fonseca , Distracción , Barrancas , Hatonuevo , Albania , Riohacha , Dibulla ,52 TOTAL Fuente: DANE (2008); planes de desarrollo y sitios Web de los municipios de interés. De acuerdo con un estudio de la Fundación Pro-Sierra, las acciones previstas para la SNSM por los departamentos y municipios que en ella tienen jurisdicción eran, hasta 1998 (año de la publicación de dicho estudio), de carácter muy marginal, a pesar de que el macizo ocupara un porcentaje importante de sus territorios (más del 20% en cada departamento ver tabla 3 a continuación- y del 65% en once de los dieciséis municipios ver tabla 1 en pág.58). Ello se manifestaba en el bajo presupuesto que se le destinaba a la SNSM 56, en la no inclusión de este territorio en los procesos de 53 Según proyecciones del DANE para Ver Demografía y población. Proyecciones de población, disponible en: [consultado el 5 de mayo de 2015] mil según estimaciones de la OGT para 1993, aunque la Oficina de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior reportaba un total de (UAESPNN-PNNSNSM, 2005: 22). 55 El de 2005 es el último censo que se ha hecho en Colombia. 56 La fuente no indica el monto del presupuesto asignado. Por su parte, y según el plan plurianual de inversiones del departamento del Cesar, millones de pesos (1,085 millones de euros 60

62 planificación municipal y departamental, y en la falta de políticas claras y acordes con su realidad social y ambiental producto de un desconocimiento considerable de la zona (FPSNSM, 1998a: 56, 58). Si bien la institucionalidad del Estado ha incrementado su presencia en el macizo, las iniciativas departamentales y municipales siguen siendo escasas, tal y como se verá en el tercer capítulo 57. Tabla 3. Jurisdicción departamental en la SNSM Departamento Área total Área en % SNSM en el % departamento (km 2 ) SNSM (km 2 ) departamento en SNSM Magdalena ,75 37,05 La Guajira ,99 32,36 Cesar ,36 30,59 TOTAL , Fuente: Viloria de la Hoz (2005: 9, 101); FPSNSM (1998a: 56) De resguardos a Entidades Territoriales Indígenas: contradicciones de una transición incierta En Colombia los territorios indígenas son, junto con los municipios, entidades territoriales de tercer nivel 58. Sin embargo, y como lo veremos enseguida, las entidades territoriales indígenas no han sido reglamentadas como tal, de manera que son los resguardos quienes asumen algunos de los alcances político-administrativos reconocidos constitucionalmente a tales entidades (Vanegas Torres, 2004: 74). No obstante, los resguardos no son unidades gubernamentales sino tipos de propiedad comunal 59. Según el artículo 2 del decreto 2164 de , se trata de globos de terreno aprox.) serían destinados y financiados por la nación- al sector de desarrollo ambiental en 1998, mientras que los recursos destinados y financiados por el departamento- al sector agropecuario ascendían a millones de pesos (19,547 millones de euros aprox.). Del presupuesto asignado al sector ambiental ese año, 329 millones de pesos (99 mil 182 euros aprox.) serían destinados a actividades no especificadas- en la SNSM y en la Ciénaga de Zapatosa (Gobernación del Cesar, 1995). No nos fue posible obtener los planes plurianuales de inversiones del mismo periodo para los departamentos de Magdalena y la Guajira. Tampoco nos fue posible corroborar si el presupuesto asignado por el departamento del Cesar a la SNSM fue debidamente ejecutado. 57 Ello a partir del análisis de los planes de desarrollo departamentales y de los planes municipales de ordenamiento territorial (v. apartado 3.3.3). 58 Mientras que los departamentos y distritos son consideradas entidades territoriales de segundo nivel. Ver IGAC, División político-administrativa, disponible en: iniciohome/areasestrategicas/!ut/p/c4/04_sb8k8xllm9msszpy8xbz9cp0os3hht3d_jyddrwn3t0b XA0_vUKMwf28PIwMzE_2CbEdFAPsOM0s!/?WCM_PORTLET=PC_7_AIGOBB1A08FQE0IKHRG NJ320A0_WCM&WCM_GLOBAL_CONTEXT=/wps/wcm/connect/Web+-+Areas+Estrategicas/Areas+ Estrategicas/Areas+Estrategicas/Subdireccion+de+Geografia+y+Cartografia/Division+Politico+Administ rativa/ [consultado el 23 de abril de 2016]. 59 Ver Territorio indígena y gobernanza, Gobernanza-Autonomía, disponible en: indigenaygobernanza.com/col_05.html [consultado el 23 de abril de 2016]. 61

63 baldío ocupados por una o varias comunidades indígenas, delimitados y legalmente asignados por el INCORA (ahora INCODER) para que éstas ejerzan en él sus derechos de uso y usufructo con exclusión de terceros. De acuerdo con el artículo 22 de dicho decreto, los resguardos son manejados y administrados por sus cabildos o autoridades tradicionales de acuerdo a sus usos y costumbres. Los primeros son entidades públicas especiales, cuyos integrantes son miembros de una comunidad indígena, elegidos y reconocidos por ésta para representarla legalmente. Las autoridades tradicionales son, por su parte, miembros de una comunidad indígena que ejercen, dentro de la estructura propia de la respectiva cultura, un poder de organización, gobierno, gestión o control social (artículo 2). En el caso de la SNSM, cada uno de los tres resguardos existentes están legalmente representados por cabildos gobernadores, los cuales son elegidos periódicamente por las autoridades tradicionales de cada pueblo para ser los portavoces, frente al Estado y el resto de la sociedad nacional, de las decisiones tomadas por éstas al interior de sus comunidades 61 (Restrepo Arcila, 2002: 13). Ahora, y mientras que para el gobierno nacional la existencia de los resguardos tal y como están es suficiente (Duque Cañas, 2009: 158), los pueblos indígenas del país buscan el reconocimiento pleno de sus territorios ancestrales. Para aquellos de la SNSM, el límite legal de sus resguardos no coincide con la Línea Negra, considerada por ellos como el límite verdadero de su espacio territorial (Ibíd., p.16). Y a pesar de que la existencia y valor de la misma fueran reconocidos jurídicamente desde 1973, dicho reconocimiento ha sido más político que jurídico, pues no ha implicado su aplicación inmediata, generando fuertes confrontaciones con otras autoridades territoriales y un vacío jurisdiccional que permanece hoy en día (Duque Cañas, 2009: 16; Houghton, 2008a: 113). 60 Por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los resguardos indígenas en el territorio nacional. 61 Recordemos que los Mamos son las autoridades tradicionales de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM, y que éstos tienen a su cargo un ezwama, espacios políticos desde donde se configura la organización colectiva de cada pueblo. 62

64 Si bien la Constitución de 1991 reconoce a los territorios indígenas como entidades territoriales al igual que los municipios, distritos y departamentos 62 -, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) que debía reglamentarlas tardó veinte años en ser aprobada 63. Pero esta ley, promulgada en 2011, no definió la extensión administrativa de las Entidades Territoriales Indígenas ETIs- (que en algunos casos supera la extensión de los resguardos), señalando que un proyecto de ley especial debía ser presentado por el gobierno nacional al Congreso de la República dentro de los diez meses después de su entrada en vigor. Éste no fue el caso debido a una falta de consenso que persiste aún en el gobierno nacional, y que los pueblos indígenas de Colombia señalan como una falta de voluntad política 64. La falta de consenso alrededor de las ETIs tiene que ver, entre otros aspectos, con el alcance de lo que se denomina territorios indígenas. Desde un punto de vista antropológico, éstos son entendidos como las áreas poseídas en forma regular y permanente por una comunidad, parcialidad o grupo indígena y aquellas que, aunque no se encuentren poseídas en esa forma, constituyen el ámbito tradicional de sus actividades sociales, económicas y culturales (artículo 2 decreto 2164 de 1995). Ahora bien, el problema surge cuando debe encontrarse una definición de territorio que sirva para la funcionalidad de figuras o instituciones (vg. ETIs, AATIs 65 ) que deben aplicarse con carácter general a situaciones diversas y que tienen implicaciones que tocan las esferas de intereses de distintos sujetos o actores (Vanegas Torres, 2004: 74). Aunque desde 1991 los resguardos asumieran parte de la autonomía reconocida a las entidades territoriales indígenas para la gestión de sus asuntos (como gobernarse por autoridades propias y participar en las rentas nacionales), la mayoría de ellos sigue sin poder ejercerla plenamente. En el caso de la administración de los recursos asignados 62 Según el artículo 287 de la carta política, las entidades territoriales tienen derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, participar en las rentas nacionales, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 63 Ley 1454 de junio Disponible en: 8J8%3D&tabid=1667 [consultada el 6 de abril de 2014]. 64 Ver boletín de prensa Delegados indígenas de la Mesa Permanente de Concertación sientan posición frente al gobierno de Juan Manuel Santos, disponible en: genas-de-la-mesa-permanente-de-concertacion-sientan-posicion-frente-al-gobierno-de-juanmanuelsantos/ [consultado el 6 de abril de 2014]. 65 Asociaciones de Autoridades Tradicionales Indígenas. Es una figura pública de carácter especial que permite confederar varios territorios indígenas (Vanegas Torres, 2004: 75). 63

65 por la nación a los resguardos 66, por ejemplo, éstos son consignados (salvo algunas excepciones que serán referidas en breve) a los municipios en cuya jurisdicción se encuentran ubicados. Incluso, y según el artículo 83 de la Ley 715 de 2001, cuando un resguardo estuviese en jurisdicción de varios municipios (como en el caso de la SNSM ver mapa 8 a continuación), los recursos han de ser divididos y girados a cada uno de los entes municipales (quienes deben manejarlos en cuentas separadas) según la población indígena que registren. Mapa 8. Traslape de resguardos y municipios en la SNSM 66 Al igual que las otras entidades territoriales, los resguardos indígenas reciben recursos de la nación provenientes del Sistema General de Participaciones SGP para la financiación de los servicios cuya competencia es asignada por la ley. Cada año se deduce un monto equivalente al 4% del total de recursos que conforman el SGP, de los cuales un 0,52% es distribuido entre los resguardos indígenas legalmente constituidos, en proporción a la participación de la población de cada resguardo en el total de población indígena reportada por el INCODER al DANE (Contraloría General de la República, 2012: 37-21). 64

66 Ahora, y si bien el decreto 1953 de octubre de 2014 faculta a los resguardos indígenas para la administración directa de sus recursos 67, siempre y cuando cumplan con las condiciones establecidas en el decreto 2719 de diciembre del mismo año (relacionadas con la capacidad demostrada- de ejecución en proyectos de inversión), de los 859 resguardos indígenas existentes en el país sólo catorce han sido certificados. Es el caso de los resguardos Arhuaco y Kankuamo de la SNSM, certificados en mayo de 2015 (ver DNP, 2016: 30-31), mientras que los recursos asignados al resguardo Kogui-Malayo- Arhuaco continúan siendo consignados a los municipios en los que se distribuye su jurisdicción. La utilización de los recursos asignados a los resguardos (ver tabla 4 en págs.66-67) debe efectuarse en el marco de proyectos propuestos por los pueblos indígenas a través de sus representantes legales, los cuales son objeto de un convenio entre éstos y el municipio. Sin embargo, su ejecución presenta dificultades (en el caso de los resguardos que no han sido certificados) debido a la falta de capacitación de los funcionarios públicos a nivel local los cuales cambian cada tres años 68 -, de conocimiento por parte de los pueblos indígenas con respecto a sus derechos en la materia, y de voluntad de algunas administraciones municipales que ven en los territorios indígenas un obstáculo para el desarrollo local de sus jurisdicciones en cuanto no pueden disponer de esas áreas. Según la asesora jurídica del resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco 69, siempre, desde el primer año de administración de un nuevo alcalde, los indígenas enfrentan la misma dificultad de recomenzar el proceso de diálogo y de conocimiento desde cero. Esto conduce a un cierto agotamiento de la capacidad de gestión (es decir, de decidir y ejecutar el manejo de algo propio 70 ) de los indígenas, sobre todo cuando sus resguardos se encuentran en jurisdicción de varios municipios con quienes deben negociar de forma simultánea. A ello se suman las formalidades occidentales de presentación de proyectos, con las que los pueblos indígenas han debido familiarizarse. En el caso del resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco, el más extenso que se haya constituido en la SNSM, los recursos por transferencias de la nación llegan a los 67 Ello como resultado de las negociaciones entre el Presidente de la República y el movimiento indígena nacional. 68 Los alcaldes son elegidos cada tres años, lo cual conlleva, por lo general, a una reorganización al interior de las administraciones municipales. 69 Milena Tafur, en entrevista del 4 de diciembre de Ver Territorio indígena y gobernanza, Gestión territorial, disponible en: gobernanza.com/gestionterritorial.html [consultado el 23 de abril de 2016]. 65

67 municipios de Santa Marta, Ciénaga, San Juan del Cesar, Riohacha y Dibulla 71 (como lo muestra la tabla a continuación). La experiencia de este resguardo muestra que la ejecución de los recursos depende de la voluntad política de los alcaldes. De acuerdo con Milena Tafur 72, su asesora jurídica, si bien a finales de 2012 existía une relación fluida y eficiente con la alcaldía de Dibulla, la situación con la administración municipal de Santa Marta era bien diferente, puesto que la ejecución de los recursos por parte de la misma era prácticamente nula: En este momento es de cero pesos. Solamente se ha avanzado en el proceso de contratación de textos y útiles escolares, pero hay mucha demora. Yo diría inseguridad del señor alcalde que se cuida tanto que se pasa al otro lado. Y es no hacer para no incurrir en ningún problema. Afortunadamente los recursos de los indígenas no están sujetos a las vigencias fiscales. El problema es que sigue pasando más tiempo sin que los indígenas puedan invertir sus recursos, que además no son recursos de la alcaldía sino recursos propios del resguardo. Entonces eso ha sido un poco difícil, están muy demorados e inseguros. El alcalde llevaba hasta hace días más de un mes y medio para firmar un certificado de disponibilidad presupuestal. Con Ciénaga por lo menos el alcalde ahora tuvo la gentileza de escucharnos y de incluir dentro del convenio unos recursos que el municipio debía devolver desde hace muchos años al resguardo, que habían sido embargados de la cuenta de éste por procesos contra el municipio y que el alcalde anterior se había negado a devolver. Tabla 4. Asignación de recursos por transferencias de la nación a los resguardos de la SNSM (hasta 2011 y en pesos colombianos) 73 Resguardo Departamento Municipio Kogui- Malayo- Arhuaco Cesar Guajira Magdalena Valledupar Dibulla San Juan del Cesar Santa Marta mil aprox mil aprox mil aprox mil aprox mil aprox mil aprox mil aprox mil aprox mil aprox mil aprox mil aprox mil aprox mil aprox mil aprox mil aprox mil aprox. 71 A este último municipio llegaban anteriormente, y por un error del tesoro nacional, los recursos para la población indígena ubicada en el municipio de Riohacha. 72 Ver entrevista n 2 en anexo La fuente no indica los recursos consignados a los municipios de Aracataca (Magdalena) y Pueblo Bello (Cesar) destinados al resguardo Arhuaco, ni los recursos consignados al municipio de Ciénaga destinados al resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco. 66

68 Resguardo Departamento Municipio Cesar Valledupar 424 mil 415 mil 432 mil aprox. Arhuaco aprox. aprox. aprox. Magdalena Fundación Kankuamo Cesar Valledupar mil aprox mil aprox. Fuente: Contraloría General de la República (2012: 37-39) mil mil aprox. 91 mil aprox. 93 mil aprox mil 259 mil 264 mil aprox. aprox. aprox. La demora e inseguridad a las que hace referencia Milena Tafur están relacionadas con la falta de claridad y coherencia por parte de los organismos de control como del Departamento Nacional de Planeación DNP. Éste ha emitido algunas indicaciones que no son normas sino sólo orientaciones, de ahí el que algunos alcaldes no ejecuten los recursos de manera concertada con los resguardos. Lo mismo sucede con el Ministerio de Hacienda, tal y como lo muestra la respuesta que su Dirección de Apoyo Fiscal enviara en 2009 a un secretario de hacienda municipal, quien preguntaba por algunos aspectos presupuestales respecto a los recursos destinados a los resguardos de su municipio: Antes de responder se precisa que la asesoría que presta la Dirección General de Apoyo Fiscal a las entidades territoriales, en los términos del Decreto 4712 de , no comprende la solución directa de problemas específicos. De conformidad con el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante 75. El Sistema General de Participaciones SGP-, constituido por las transferencias de la nación a las entidades territoriales, fue desarrollado, mas no reglamentado, por la Ley 715 de De manera que los asesores jurídicos tanto de las alcaldías como de los resguardos se encontraron ante la dificultad de definir una ruta jurídica para la ejecución de los recursos porque nada estaba escrito de manera clara. Por su parte, es a los indígenas a quienes les corresponde someterse al cumplimiento de las normas de contratación pública, debiendo cumplir con una cantidad de requisitos exigidos por los 74 Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 75 Oficio enviado por la Dirección General de Apoyo Fiscal (Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial) a Oscar Eduin López, Secretario de Hacienda Municipal del municipio de Buenos Aires (Valle) en marzo de Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. 67

69 alcaldes ante la falta de líneas directrices, ello con el fin de ejecutar sin temor a cometer errores y contraer riesgos. A esto se suma la falta de iniciativa de los alcaldes para establecer una relación directa con los representantes de los resguardos. Milena Tafur señala al respecto que, Ellos [los alcaldes] nunca tienen tiempo de hacer reuniones con los tiempos de los indígenas, que son unas reuniones respetuosas donde dediquen toda una mañana o todo un día a conocerlos, a aprendérseles el nombre, a escucharlos, a que entiendan por qué ellos quieren ese tipo de proyectos y no otros, a que conozcan cuáles son los pueblos que hay en jurisdicción de cada municipio. Los alcaldes no saben ni cuántos indígenas son, ni de qué etnia son, ni cuántas comunidades, ni por qué los proyectos de salud están encaminados a esas acciones. No se generan por parte de los municipios esos espacios realmente de escuchar al otro. Es falta de interés, y más que falta de interés es falta de conocimiento. Tienen una idea errónea de lo que son los indígenas, y discriminatoria de decir que los indiecitos son sólo para tomarles fotos o para ayudarlos. Y ayudarlos significa entre comillas darles lo que creen que los indígenas necesitan. Lo anterior conlleva a una relación disimétrica de poder entre entidades territoriales, donde la autonomía formal acordada a los territorios indígenas se traduce en una dependencia real por parte de éstos hacia otras escalas de la división políticoadministrativa. El ejercicio del gobierno sobre los territorios indígenas está así mediado por los intereses de los municipios y departamentos en los que se encuentran ubicados (Aja, 2010: 81). De acuerdo con Otero Bahamón (2006), [ ] las relaciones obligadas que los Cabildos deben mantener con los funcionarios del Estado en alcaldías y gobernaciones para acceder a los dineros de las transferencias, han resultado en una dependencia a esas instancias gubernamentales que entra en contradicción con las pretensiones de autonomía y autodeterminación de muchas comunidades. Sobre todo si se tiene en cuenta que para los indígenas el acceso a esos dineros es un derecho, mientras que muchos alcaldes lo han hecho ver como una ayuda. Al respecto un candidato indígena a una corporación pública manifestaba que los recursos de transferencia, desafortunadamente, llegan directamente a la alcaldía girados por la nación. Y es el alcalde el que hace los convenios, es el alcalde el que firma los contratos con el cabildo, es el alcalde que, mejor dicho, tiene el poder de decidir si se invierte aquí o no se invierte, y cómo se invierte [ ] 77. Un ejemplo de lo que los alcaldes hacen ver como ayuda tiene que ver con la publicidad que hiciera la Alcaldía de Santa Marta respecto a la entrega de los materiales escolares 77 Otero Bahamón cita a su vez a Laurent, Virginie (2005). Comunidades indígenas, espacios políticos y movilización electoral en Colombia , IFEA-ICANH, Bogotá, p

70 referidos más arriba por Milena Tafur, como si ello se tratara de una obra ejecutada con el presupuesto del municipio y no del resguardo 78. En un comunicado de prensa que la administración municipal titulara Alcaldía Distrital entregó kits escolares a comunidades indígenas, y que fuera reproducido como tal por los medios de comunicación locales y regionales, se muestra a los indígenas como beneficiarios de la gestión del municipio. Este comunicado alude además al compromiso adquirido por el Alcalde de Santa Marta en cuanto al desarrollo de proyectos para el favorecimiento de las comunidades indígenas, los cuales son presentados por estas mismas para la ejecución de sus propios recursos. A continuación presentamos la fotografía socializada por la administración municipal, en la que puede observarse al Alcalde de Santa Marta, Carlos Eduardo Caicedo, haciendo entrega del material a los representantes indígenas del Resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco. Foto 16. Alcalde de Santa Marta entrega de kits escolares al Resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco. De acuerdo con el artículo de prensa que acompaña a la foto, las comunidades indígenas recibieron textos y útiles escolares que ascienden a la suma de 60 millones de pesos (dieciocho mil euros aprox.). Foto: El Informador (26 de enero de 2013). Por otra parte, los vacíos jurídicos respecto a los territorios indígenas favorecen a los municipios y departamentos. El artículo 330 de la Constitución de 1991 señala que dichos territorios (entiéndase resguardos, en tanto no hayan sido reglamentadas las ETIs) han de ser gobernados por consejos conformados según sus usos y costumbres Ver artículo de prensa Alcaldía Distrital entregó kits escolares a comunidades indígenas, El Informador, 26 de enero de 2013, disponible en: com_content&view=article&id=47709:alcaldia-distrital-entrego-kits-escolares-a-comunidadesindigenas&catid=:distrito [consultado el 8 de junio de 2015]. 79 En el caso de los pueblos indígenas de la SNSM, dichos consejos (también llamados asambleas o congresos) están integrados por las autoridades tradicionales y representativas de cada pueblo. 69

71 Éstos tienen las funciones de velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo, de diseñar políticas, planes y programas de desarrollo social y económico dentro de su territorio en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo-, de promover las inversiones públicas, de percibir y distribuir sus rentas, de velar por la preservación de los recursos naturales, de coordinar programas y proyectos, de colaborar con el mantenimiento del orden público y de representar a sus territorios ante el gobierno nacional y las demás entidades a las cuales se integren. Ahora bien, un informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos CIDH- indica que, según consideraciones de algunos expertos, estas atribuciones sólo hacen referencia a la capacidad de control, cooperación, promoción, coordinación y representación, pero no a la autoridad ejecutiva directa de los territorios indígenas. Desde ese punto de vista, dichas asignaciones podrían ser aprovechadas por los municipios o departamentos para el desarrollo de las tareas que a éstos compete (CIDH, 1993). La autonomía política que tanto han reclamado los pueblos indígenas de Colombia, y cuya concreción prometía la Constitución de 1991, se enfrenta desde entonces a una gran disyuntiva: por un lado la territorialidad indígena no ha sido reconocida como unidad de referencia (Houghton, 2008: 112); por el otro, los territorios indígenas siguen supeditados a los límites político-administrativos de otras entidades territoriales que los contienen o los fragmentan. Esto ha conducido a los pueblos indígenas a concebir y llevar a cabo sus propias estrategias de recuperación territorial Ampliación de resguardos versus imposición de límites político-administrativos Antes de 2010, los recursos provenientes del SGP para los resguardos indígenas podían ser invertidos sólo en cinco sectores: vivienda, agua potable, desarrollo agropecuario, educación y salud. Pero el Plan Nacional de Desarrollo introdujo una reforma de gran importancia para los pueblos indígenas, y es el hecho de que los recursos ya no tienen ningún porcentaje de asignación por sectores. De manera que ahora hay libertad de inversión, siempre y cuando los proyectos se encuentren inscritos en los planes de vida 80 o en los usos y costumbres de estos pueblos. 80 Los planes de vida son instrumentos de planeación construidos por los mismos indígenas a través de un proceso participativo de autodiagnóstico y de elaboración de proyectos tendientes al mejoramiento de la calidad de vida de sus comunidades. Ver Territorio indígena y gobernanza, Los planes de vida, disponible en: [consultado el 23 de abril de 2016]. 70

72 No obstante, dicha libertad puede ser fuente de tensiones entre los resguardos y municipios. En el caso de la SNSM, los pueblos indígenas han privilegiado la compra de predios con el fin de sanear y ampliar sus resguardos. Mientras que el saneamiento consiste en la recuperación de las tierras que con el tiempo han sido ocupadas por colonos al interior de los mismos 81, la ampliación implica la compra de tierras por fuera del área de los resguardo con el fin de anexarlas a éstos, ello como parte de una estrategia de recuperación territorial que busca acercar a los cuatro pueblos del macizo a los límites de la Línea Negra. Mapa 9. Propuesta de ampliación de los resguardos indígenas de la SNSM 81 El apartado ahondará en las implicaciones semánticas del término de saneamiento. 71

73 La zona de ampliación proyectada por los pueblos indígenas de la SNSM comprende unas 600 mil hectáreas aproximadamente (Aja, 2010: 82) que, como lo muestra el mapa anterior, se extienden a partir de los límites jurídicos de sus resguardos. De éstas, 271 mil hectáreas están en proceso de trámite ante el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER 82. Según Duque Cañas (2009: 25), las pretensiones demarcatorias con las cuales las organizaciones indígenas presentan la Línea Negra tienen también alcances jurisdiccionales para el control de recursos naturales, entendidos éstos como componentes esenciales de su estructura cultural 83. La adquisición de predios para la ampliación de resguardos es así susceptible de confrontaciones con los municipios, quienes ven en dicha ampliación la pérdida de tierras para su desarrollo productivo. La ampliación de los resguardos responde a una demanda que los pueblos indígenas de la SNSM consideran legítima, como lo es la consolidación coherente de sus territorios (Ibíd., p.15). Para ellos no se trata de entrar en conflicto con las otras entidades territoriales ni de ir en contravía de las políticas de los municipios. Consciente de las tensiones que su ampliación puede generarle con éstos, el Resguardo Kogui-Malayo- Arhuaco, por ejemplo, ha estado priorizando la adquisición de los predios que se encuentran dentro de éste, en lugar de concentrar sus esfuerzos hacia el exterior de sus límites. Pero si por un lado los municipios ven en la ampliación de los resguardos una amenaza, los resguardos indígenas siguen viéndose sometidos a la imposición intransigente de límites político-administrativos. Es el caso de la creación, en 1997, del municipio de Pueblo Bello, en jurisdicción del territorio del pueblo Arhuaco. Anteriormente corregimiento del municipio de Valledupar 84, Pueblo Bello fue erigido municipio mediante una ordenanza del departamento del Cesar impulsada por varios sectores políticos de la localidad. La creación inconsulta de este municipio tuvo lugar luego de que la Línea Negra fuera reconocida en 1973, y después de que el INCORA confiriera el carácter legal de resguardo mediante las resoluciones 113 de 1974, 078 de 1983 y 032 de a la reserva arhuaca, cuya extensión incluía parte del área del antiguo corregimiento, violando los derechos territoriales reconocidos a los pueblos indígenas y fragmentando aún más la unidad del resguardo. 82 Las complejidades de este proceso serán abordadas en el siguiente capítulo, apartado El autor cita a su vez a Ulloa (2004: 138). 84 Ver nota de pie de página 36 para la definición de corregimiento. 72

74 Según un concepto emitido por el Ministerio del Interior en diciembre de 1997, la creación del municipio de Pueblo Bello no era viable por estar en el territorio tradicional del pueblo Arhuaco. El Instituto Colombiano de Antropología e Historia ICANH conceptuó por su parte que no hubo consulta previa, lo cual indica la falta de reconocimiento de su territorialidad, autonomía y autoridad autóctona milenaria reconocida legalmente. En opinión de la Procuradora Delegada para Asuntos Étnicos de la época, Marta Lucía Giraldo, no tiene sentido nombrar autoridades gubernamentales diferentes a las autoridades indígenas y no es posible la conformación de un municipio sobre un territorio indígena 85. No obstante tales conceptos, y pese a las diferentes acciones legales interpuestas por los pueblos indígenas, nunca se procedió con la nulidad de la ordenanza por medio de la cual fue creado el municipio de Pueblo Bello. Según sentencia del 11 de agosto de 1998, el Tribunal Superior de Valledupar señala, no sin cierto cinismo, que El nuevo municipio, Pueblo Bello, es evidente que incorpora a su jurisdicción territorios tradicionalmente indígenas que pertenece al resguardo Arhuaco, pero resulta que el resguardo es una forma de propiedad colectiva, es decir un derecho subjetivo de naturaleza patrimonial y no una persona. Ese tipo de propiedad no es incompatible con los entes territoriales. En cambio, lo que sí viene a constituir una persona colectiva de carácter público, es el territorio indígena (artículo 286 C.P. 86 ) que es un concepto diferente a resguardo indígena; empero resulta que los entes territoriales indígenas están sujetos a lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial (artículo 329 C.P.), normatividad que hasta la fecha no se ha promulgado. Lo ideal es que esa ley que habrá de desarrollar las normas constitucionales pertinentes, eleve a la categoría de entes territoriales indígenas tales resguardos y que de una vez se delimiten territorios y competencias con los municipios. Por lo pronto los pueblos indígenas deben compartir algunas políticas y armonizar ciertos intereses con los hermanitos menores 87. La fragmentación de los resguardos por la superposición de límites municipales y departamentales conlleva asimismo dificultades y contradicciones en la gestión de los asuntos sectoriales, evidenciando a otra escala la relación disimétrica de poder entre los primeros y dichas entidades territoriales. En lo que concierne la prestación del servicio de salud, tal fragmentación obliga a los pueblos indígenas de la SNSM a [ ] concertar 85 Todos estos conceptos se encuentran consignados en la Sentencia T634/99 proferida en agosto de 1999 por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional. 86 Constitución Política de El tono de dicho señalamiento es aún más irónico en cuanto los cuatro pueblos indígenas de la SNSM se hacen llamar hermanos mayores ya que son ellos los responsables de hacer cumplir los preceptos de la Ley de Origen-, llamando a su vez hermanos menores a los no indígenas. 73

75 y coordinar actividades con numerosas y diversas autoridades públicas, cada una con diferentes intereses y políticas de salud para los indígenas (OGT, 2009: 113). Si bien los pueblos indígenas de Colombia han logrado el que se les reconozca el derecho a formular sus propios proyectos de salud y educación según sus usos y costumbres, la asignación y ejecución de los recursos públicos que les corresponde impide el gobierno autónomo de los resguardos que aún no han sido certificados para administrarlos directamente, rompiendo con su unidad territorial, social y organizativa (Ibídem.; CIT, 2011: 234). Por un lado, y como fue señalado previamente, el monto de los recursos asignados depende del censo de habitantes del resguardo dentro de los límites municipales y departamentales (la tabla 5 a continuación expone el ejemplo del pueblo Kogui). El territorio indígena, concebido como un todo, pierde así su integralidad al ser sometido a los límites administrativos de otras escalas territoriales. Tabla 5. Total población kogui por departamento y municipio 88 Departamento Municipio Comunidad No. Familias Población Mamarongo Riohacha Nulimake Total municipio Ulimaka Parquecito Dumingueka Bongá/San Pedro Seminazhi Santa Rosa Zhinkwamero Guajira Luaka Dibulla San Antonio Pueblo Viejo Nuviyaka Taminaka Kasakumake Umandita Seywiaka En proceso de asentamiento Nimaizhi Total municipio Total departamento de la Guajira Tabla reproducida para ejemplarizar la distribución de la población indígena según municipios y departamentos. La fuente no expone los datos de los poblados kogui en el departamento del Cesar, así como de los poblados wiwa y arhuaco que se encuentran dentro del resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco. 74

76 Departamento Municipio Comunidad No. Familias Población Jiwatá Coquito Uluezhi Santa Marta Ablezhi Chivilongui Mutanzhi Duanamake Magdalena Total municipio San Antonio de M Cherúa Mamarongo Ciénaga Munkwawimaka Palestina San Javier 6 45 Total municipio Total departamento de Magdalena TOTAL MAGDALENA Y LA GUAJIRA Fuente: Base de datos de Gonawindúa Ette Ennaka (empresa prestadora de salud de la OGT). Citada por CIT (2011: 11-12). Por el otro lado, la ejecución de los recursos está supeditada a la gestión que de ellos hagan alcaldes y gobernadores. En algunas ocasiones, y según lo manifestado por los representantes legales de los resguardos en varias de las reuniones internas a las que asistimos, los desembolsos no se hacen de manera oportuna, afectando la prestación de los servicios. Según un documento de las organizaciones indígenas, Todos los días, alguna autoridad pública dispone arbitrariamente de los recursos de salud de los indígenas. Esta intervención inconsulta permite desviar y destinar para propósitos diferentes los recursos asignados a los indígenas por el Estado, como hoy sigue ocurriendo con la mayor parte de los que financian el Plan de Salud Pública en municipios y gobernaciones (OGT, 2009: ). En el caso de la educación, la distribución de los recursos dificultaría los traslados y nombramientos de docentes de un municipio a otro, aún cuando éstos pertenecen a un mismo resguardo. Igualmente se dificulta el establecimiento de un calendario escolar único. Por su parte, docentes y rectores se ven algunas veces confrontados al cumplimiento de las exigencias municipales y departamentales, en detrimento de las directrices de las autoridades tradicionales, pues sus contratos dependen de los entes territoriales (CIT, 2011: 233). Si bien quisimos confrontar esta información con los informes de seguimiento llevados a cabo por la Contraloría General de la República en 75

77 el segundo semestre de , ello no fue posible debido a que los municipios en cuestión no remitieron la información solicitada por el ente de control (ver Contraloría General, 2013a). Al respecto es importante tener en cuenta que, según el escalafón de riesgo de corrupción en Colombia para 2015, el departamento de la Guajira presenta un riesgo muy alto del 39,8%, seguido del departamento de Magdalena con un riesgo medio del 53,2%, y del Cesar con 57,8% Reservas y parques nacionales: o del aislamiento de áreas prioritarias para su protección y manejo Los pueblos indígenas de la SNSM no sólo se han visto obligados a compartir políticas y armonizar intereses con los municipios y departamentos que se superponen a sus resguardos. También deben hacerlo con otras figuras del ordenamiento territorial que ejercen competencias institucionales en sus territorios. Reservas forestales, parques naturales y arqueológicos son figuras de protección que implican ciertas condiciones para el uso y manejo del suelo, y con las que los pueblos indígenas del macizo deben negociar su autonomía territorial. Según Ulloa (2010: 88), La importancia ecológica de la SNSM, por ser un ecosistema único de montaña al nivel del mar y por su endemismo, ha generado una serie de reconocimientos ambientales y la consecuente intervención de programas y políticas nacionales e internacionales. Esto se liga a los nuevos procesos de reconocimientos de dicha diversidad y los saberes asociados al patrimonio material e inmaterial. Estas figuras de protección son así la expresión de políticas nacionales que a su vez se inscriben en lógicas internacionales de conservación. De acuerdo con Ulloa (2004: 114), en Colombia los recursos naturales empezaron a ser planificados de manera más 89 La realización de estos informes responde a la preocupación manifestada por la Contraloría frente a los riesgos constatados en 2012 respecto a la administración y ejecución eficiente y transparente de los recursos públicos destinados a los resguardos indígenas. Ver artículo de prensa Lupa de Contraloría a manejo de recursos para resguardos indígenas, El Espectador, 26 de septiembre de 2012, disponible en: g-articulo [consultado el 1 de mayo de 2016]. 90 Según un estudio presentado en mayo de 2015 por la organización Transparencia por Colombia, el cual divide el riesgo en los siguientes niveles: bajo (89,5-100), moderado (74,5-89,4), medio (60-74,4), alto (44,5-59,9) y muy alto (0-44,4). Según dicho informe, la débil capacidad para entregar información deja abierto el camino al despilfarro de los recursos públicos. Ver artículo de prensa Alto riesgo de corrupción en todo el país, El Espectador, 21 de mayo de 2015, disponible en: com/noticias/politica/alto-riesgo-de-corrupcion-todo-el-pais-articulo [consultado el 1 de mayo de 2016]. 76

78 sistemática a partir de los años 50 91, reflejando las tendencias del desarrollo mundial y dando paso a la creación de reservas y parques naturales. La territorialidad indígena se ha visto confrontada desde entonces a un proceso de escisión que busca crear, definir y delimitar categorías territoriales para su planificación y administración, distribuyendo el poder para el uso y manejo de los recursos localizados en sus territorios (Aja, 2010: 70, 92). El mapa a continuación expone las categorías territoriales que con tal fin se configuraron en la SNSM durante la segunda mitad del siglo XX, además de la zona de amortiguación propuesta para uno de los parques nacionales naturales y de la cual haremos referencia más adelante. Mapa 10. Ubicación de las mallas-jurídico-ambientales de la SNSM 91 La nota de pie de página 58 del capítulo 2 (pág.131) cuestiona la noción de recursos naturales. 77

79 La primera figura de protección que tuvo lugar en la SNSM fue la de Reserva Forestal Protectora, en un área de 860 mil hectáreas regida por un sistema diferente al del resto del territorio (Ibíd., p.101, 186) 92. Ésta fue instaurada mediante la Ley 2 a de 1959 (primer estatuto de legislación ambiental que se haya adoptado en Colombia) (UAESPNN, s.f.: 1), cuyos objetivos eran la regulación de la economía forestal del país y la conservación de los recursos renovables (Ulloa, 2004: 122) 93. En el caso de la SNSM, esta ley buscaba proteger las riquezas naturales amenazadas por los procesos de apropiación de tierras y explotación de recursos por parte de particulares (CIT, 2011: 74; Duque Cañas, 2009: ). El área de reserva forestal impide desde entonces la realización de desarrollos productivos dentro de la zona, restricción que choca con las expectativas de crecimiento económico de los municipios (Aja, 2010: 101). La Ley 2 a de 1959 estableció asimismo los principios generales para la creación de los parques nacionales naturales de Colombia (UAESPNN, s.f.: 1). Los dos parques de esta índole que tienen jurisdicción en la SNSM fueron instituidos en Posteriormente, el Parque Nacional Natural Tayrona PNNT- fue ampliado en 1969 hasta obtener una extensión de 15 mil hectáreas (12 mil terrestres y 3 mil de franja marina) ubicadas en zona de costa en jurisdicción del Distrito de Santa Marta (Viloria de la Hoz, 2005: 11). El Parque Nacional Natural Sierra Nevada de Santa Marta PNNSNSM- fue igualmente ampliado en 1977, presentando una extensión de 383 mil hectáreas (aproximadamente 30% del área de la SNSM) ubicadas en su mayoría en la parte alta del macizo, en jurisdicción de ocho municipios de los departamentos de Magdalena, La Guajira y Cesar (Ibídem.). La figura de parque nacional natural hace referencia a un área protegida cuyos ecosistemas en general no han sido alterados substancialmente por la explotación u ocupación humana. Presenta una extensión tal que permita su autorregulación ecológica, con especies vegetales, animales, complejos geomorfológicos y manifestaciones 92 Esta área fue objeto de una sustracción en la zona de costa, en jurisdicción del municipio de Dibulla, quedando con una extensión aproximada de hectáreas, 210 mil de las cuales se encuentran en el departamento del Magdalena, 180 mil en el Cesar y 136 mil en La Guajira (según el decreto 1276 del 6 de agosto de 2014). 93 Según esta antropóloga, esta ley es la expresión de políticas forestales internacionales que remontan a la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas sancionada en Washington en 1941, y a través de la cual los países americanos suscribieron acuerdos en torno a la creación de reservas para proteger, conservar y evitar la extinción de áreas de interés estético, histórico y científico (Ulloa, 2004: 122). 78

80 históricas o culturales con alto grado de valor científico, educativo, estético y recreativo que para su perpetuación se someten a un régimen especial de manejo 94. En esta medida, el PNNSNSM protege una de las áreas del país con mayor diversidad biológica y alto grado de endemismo, con una buena cobertura de las selvas andina, subandina y húmeda ecuatorial, así como la totalidad de las zonas de páramo (FPSNSM, 1998a: 50). Por su parte, el PNNT protege la importante diversidad genética de los ecosistemas terrestres y marino-costeros que lo conforman (UAESPNN-PNNT, 2005:46). Ambos parques poseen además un valor histórico relevante debido a la presencia de vestigios arqueológicos de varios asentamientos de la cultura Tayrona (FPSNSM, 1998a:50). Los dos parques fueron establecidos en tierras que en la época eran consideradas baldías y de naturaleza intacta, excluyendo así a sus habitantes ancestrales quienes las manejaban tradicionalmente desde hacía varios siglos (Aja, 2010: 102; Durán, 2009: 62). El reconocimiento de éstas como parte del territorio ancestral de los pueblos indígenas del macizo sobrevino luego de creados los parques, ello con la resolución de la Línea Negra en 1973 y la creación de los primeros resguardos a principios de los 80. En el caso del PNNSNSM, el 95% de su área se encuentra actualmente traslapado con los resguardos Arhuaco y Kogui-Malayo-Arhuaco (ver mapa 11 a continuación). No obstante, el decreto 622 de 1977 considera que no hay incompatibilidad entre ambas figuras, [ ] lo cual implica que el régimen de uso de los recursos existentes en el Parque permite intervenciones sobre ellos por parte de las comunidades indígenas, siempre y cuando dichos usos sean compatibles con los objetivos de conservación del área (UAESPNN-PNNSNSM, 2005: 54). En lo que respecta al PNNT, éste no se superpone con resguardos pero se encuentra ubicado dentro de los límites de la Línea Negra, y contiene varios sitios sagrados de gran importancia para los cuatro pueblos indígenas de la SNSM. Ahora bien, la vocación que les fue asignada desde su creación a las figuras de reserva y de parque nacional natural no era del todo compatible con la visión que del territorio y de la naturaleza tienen los pueblos indígenas. Tales figuras de conservación fueron implementadas para preservar la utopía de una naturaleza prístina en áreas donde los científicos pudieran estudiar y conservar una naturaleza originaria no intervenida por 94 Ver Parques Nacionales Naturales de Colombia, Categorías de áreas protegidas, disponible en: as-protegidas/ [consultado el 2 de agosto de 2015]. 79

81 seres humanos (Durán, 2009: 62). La delimitación de estas áreas protegidas responde además a una política de enclave basada en la escisión del territorio mediante el aislamiento de áreas consideradas prioritarias, así como en la imposición de límites y en la planificación del paisaje mediante una zonificación que determina qué actividades humanas son permisibles y dónde (Serje, 2011: 289). A diferencia de esta técnica científica de fragmentación del espacio, los indígenas no aíslan lo ambiental de las acciones humanas para su manejo, ni clasifican lo natural por módulos para su gestión (Ulloa, 2004: ). Recordemos que para ellos la integridad del territorio depende de la conectividad vital entre todos sus elementos, así como del papel de la cultura en el mantenimiento del equilibrio natural. Mapa 11. Traslape del PNNSNSM con los resguardos indígenas 80

82 Por otro lado, los parques nacionales permiten y fomentan una práctica que los indígenas consideran invasiva pues se desarrolla dentro de su territorio- y nociva para su cultura: el turismo, tanto en su versión ecológica (ecoturismo) como étnica (etnoturismo). El desarrollo de esta actividad no sólo confronta a los pueblos indígenas de la SNSM con las autoridades institucionales de los parques, sino con las administraciones municipales y departamentales que ven en el turismo el único medio de sacar provecho de unas áreas que no pueden explotar por otras vías, y de las que no reciben recaudo tributario. Es el caso del Distrito Turístico, Histórico y Cultural de Santa Marta, el cual posee una superficie de hectáreas, 50% de las cuales están ocupadas por el PNNSNSM (en las que a su vez se localiza el Resguardo Kogui-Malayo- Arhuaco) y 6% por el PNNT. Este último es el segundo parque nacional más visitado del país con visitantes en 2014 (PNNC, 2014: 2) 95. Según un funcionario de dicho parque, más del 70% de turistas que llegan a Santa Marta tienen como objetivo visitar el PNNT por su atractivo natural en zona de playa 96. Si bien el turismo que genera el valor paisajístico de los parques nacionales beneficia el comercio y la infraestructura hotelera de sus zonas de influencia 97, la relación entre estas áreas protegidas y los entes territoriales es en algunos casos conflictiva. Tanto el Distrito de Santa Marta como la Gobernación de Magdalena argumentan estar sumidos en un proceso de subdesarrollo a causa del uso restrictivo del suelo que en sus territorios imponen estos parques. Para el funcionario citado anteriormente, esto no es cierto pues los parques brindan una serie de bienes y servicios ambientales que son aprovechados tanto por las comunidades de la zona de influencia como por los entes territoriales. A su 95 No nos fue posible obtener el monto de los ingresos generados por las entradas de los visitantes al parque para tal año, aunque éste debió superar los millones de pesos (un millón 347 mil euros aprox.), cifra correspondiente al valor de la entrada para adultos (14 mil pesos por entrada, es decir 4 euros aprox.). Si bien el valor de la entrada para niños y estudiantes en ese año era de pesos (2 euros aprox.), el valor pagado por los extranjeros era de pesos (11,50 euros aprox.), teniendo en cuenta que el parque es un importante atractivo turístico para este tipo de visitantes. Los recursos generados por estas entradas son consignadas al Fondo Nacional Ambiental, para ser luego destinados a la conservación de los mismos. 96 En entrevista realizada el 6 de septiembre de 2012 en las instalaciones administrativas del PNNT, localizadas en la Dirección Territorial Caribe de la UAESPNN en Santa Marta. 97 A octubre de 2015, la ocupación hotelera de Santa Marta alcanzó el 63% en lo corrido del año(cámara de Comercio de Santa Marta, 2016: 24), sin contar la oferta hotelera que no se encuentra regulada. Según el Presidente de la Asociación Hotelera y Turística de Colombia para el Magdalena, las razones por las cuales los turistas escogen Santa Marta tienen que ver con la oferta de sol y playa, y con el ecoturismo en los dos parques nacionales. Ver artículo de prensa Santa Marta está ocupada en un 74 por ciento, El Tiempo, 3 de enero de 2013, disponible en: [consultado el 30 de abril de 2016]. 81

83 juicio, con este argumento ambos entes buscan tener control sobre las áreas protegidas que se encuentran en sus territorios. La situación es aún más tensa en cuanto el Distrito y la Gobernación no participan, en el caso del PNNT, de los ingresos recibidos por la concesión de los servicios ecoturísticos del área 98, aunque por competencia les corresponda encargarse del mantenimiento de sus vías de acceso. El traslape de las figuras de reserva forestal, parque nacional y resguardo indígena también genera discrepancias en lo que tiene que ver con el ordenamiento ambiental del macizo (Aja, 2010: 102). El traslape de las autoridades ambientales del Estado con las autoridades públicas especiales de los indígenas genera tensiones entre dos formas discursivas de representar el territorio: una es el discurso experto de la conservación y la planificación; la otra, el discurso de la integridad cultural y territorial que los indígenas han intentado posicionar en los ámbitos de toma de decisión sobre el futuro de la SNSM (Ibídem.). Para conciliar estas diferencias, más aún cuando 26 de los 54 parques nacionales existentes en Colombia están traslapados con territorios colectivos de comunidades indígenas y afrodescendientes, y teniendo en cuenta que la Constitución de 1991 les reconoce a estas poblaciones el derecho a la participación y a la autodeterminación, la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales UAESPNN- institucionalizó, en 1999, su política de Participación Social para la Conservación. Conocida como Parques con la Gente, dicha política busca disminuir los conflictos entre las autoridades ambientales y los habitantes de los parques (Durán, 2009: 63) a través de la construcción conjunta de planes y acuerdos de uso y manejo del suelo. En el caso específico del traslape con resguardos indígenas, la UAESPNN ha implementado una propuesta alternativa de conservación o Régimen Especial de Manejo-, teniendo en cuenta la autonomía territorial indígena reconocida por ley 99. Se trata de una estrategia de planeación conjunta en la que la autoridad ambiental de los parques y la autoridad pública indígena acuerdan mecanismos de coordinación para 98 En 2014 estos ingresos eran del orden de millones de pesos (558 millones de euros aprox.) (PNNC, 2014: 11). El PNNSNSM, por su parte, no está concesionado. 99 Ver Parques Nacionales Naturales de Colombia, Relacionamiento de la Unidad de Parques Nacionales Naturales con los Pueblos Indígenas, disponible en: libreria/php/frame_detalle.php?h_id=5590 [consultado el 8 de agosto de 2015]. 82

84 garantizar la conservación biofísica y cultural de las áreas traslapadas. Si bien el último plan de manejo del PNNSNSM formulado para el período tiene en cuenta la visión territorial de los pueblos indígenas de la SNSM, sólo hasta diciembre de 2015 se llegó a un acuerdo que permita formular el nuevo régimen especial de manejo de dicho parque. A pesar de que las reuniones entre ambas autoridades se han desarrollado de manera periódica y cordial, dos puntos en particular han dificultado las negociaciones: el turismo y el reconocimiento de los pueblos indígenas como autoridades ambientales dentro de su territorio 100. El turismo dentro del PNNSNSM está ligado a la presencia de otra figura territorial que despierta el interés de visitantes nacionales y extranjeros: el Parque Arqueológico Teyuna, el cual abarca el sitio arqueológico conocido como Ciudad Perdida, perteneciente a la cultura Tayrona 101. Desde su descubrimiento oficial en 1976, este sitio ha tenido una afluencia continua de turistas, lo que es considerado por los pueblos indígenas de la SNSM como una degradación de uno de sus sitios sagrados más importantes. Este parque arqueológico trae a colación otra institucionalidad diferente a la de los parques nacionales naturales: el Instituto Colombiano de Antropología e Historia ICANH-, autoridad nacional en materia de protección del patrimonio arqueológico, y que en el caso de Teyuna es la entidad que se encarga de su conservación y administración 102. En cuanto a la propiedad del territorio en el que se encuentra, y según Carlo Emilio Piazzini -ex Director encargado del ICANH 103 -, no hay claridad acerca de los límites exactos de Teyuna como parque arqueológico. Como sitio arqueológico es posible establecerlos pues es un asunto fáctico, pero en términos jurídicos no existe tal claridad. Haciendo esta salvedad, para Piazzini es posible que haya algún tipo de traslape entre el parque y el Resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco en la cuenca media y alta del río Buritaca. No obstante, Teyuna está completamente incorporada en el territorio ancestral 100 La temática de la autoridad ambiental será tratada en el capítulo 4, apartado Este parque arqueológico alberga más de doscientas estructuras de ingeniería y arquitectura (restos de viviendas, caminos y escaleras en piedra, plazoletas, terrazas, canales y edificaciones ceremoniales) dispersas en aproximadamente treinta hectáreas sobre la cara norte de la SNSM, entre los novecientos y mil doscientos metros sobre el nivel del mar (ICANH, 2009: 23; Viloria de la Hoz, 2005: 90). 102 Mientras que la UAESPNN está adscrita al Ministerio de Ambiente, el ICANH lo está al Ministerio de Cultura. 103 En entrevista realizada el 22 de junio de 2011 en las instalaciones administrativas del ICANH en Bogotá. 83

85 dentro de la Línea Negra. Esto ha llevado al ICANH a buscar acercamientos con los pueblos indígenas de la SNSM, sin embargo, y según este funcionario, la protección del patrimonio arqueológico es un interés general de la nación y no puede ser negociado con los derechos que las comunidades indígenas tienen sobre esos territorios 104, y que en el caso de la SNSM reclaman su manejo. Mientras que Ciudad Perdida se encuentra propuesta ante la UNESCO como patrimonio de la humanidad en calidad de sitio sagrado (Ulloa, 2004: 53; 2010: 89) 105, no existe claridad alguna acerca de las implicaciones internacionales que supone la figura de reserva de biosfera, otra de las mallas ambientales que se superponen en el macizo, siendo instaurada en 1979 por el Programa MAB de dicha organización internacional 106. Ésta cubre una superficie aproximada de 675 mil hectáreas (UNESCO, 2011b: 42), de las cuales el PNNSNSM y el PNNT constituyen las áreas núcleo 107. Sin embargo, no hay precisión alguna respecto a su delimitación. Según un funcionario del Ministerio de Ambiente, quien ejerce el rol de contacto MAB para Colombia 108, la declaratoria de Reserva de Biosfera en la SNSM se hizo como un acto voluntario y bajo una información muy somera, tanto de los compromisos que conlleva una figura de esta índole como de la zona propuesta. Y si bien la literatura gris producida por todos los actores que inciden en el macizo pregona este título para efectos de reivindicación de derechos indígenas, de solicitud de recursos nacionales e internacionales, o de promoción del turismo-, ninguno sabe bien cómo funciona ni qué 104 Es importante anotar que Ciudad Perdida fue declarada monumento nacional en 1995, lo cual reafirma el poder simbólico del Estado sobre su propiedad. 105 Ciudad Perdida hace parte de la lista indicativa presentada por Colombia el 29 de octubre de Las listas indicativas son inventarios de bienes que cada Estado miembro de la UNESCO tiene la intención de proponer para su inscripción a la lista de patrimonio de la humanidad. Estas listas no son exhaustivas y cada Estado debe presentarlas al menos una vez cada diez años. Colombia presentó de nuevo su lista el 15 de abril de 2014, en la que sigue apareciendo Ciudad Perdida (según el documento WHC-14/38.COM/8A de la UNESCO, disponible en: y consultado el 30 de abril de 2016). 106 El Programa MAB (Man and Biosphere por sus siglas en inglés) fue creado por la UNESCO en 1971 con el fin de proteger y promover la investigación en ecosistemas terrestres, marinos, picos montañosos y abismos oceánicos (UNESCO, 2011a), todas éstas consideradas áreas de gran importancia global por su biodiversidad, bienes y servicios ambientales. 107 Según la zonificación implementada por el Programa MAB, las reservas de biosfera deben contar con tres zonas: la zona núcleo, de restricción estricta, y que corresponde al parque nacional. Luego viene una zona tampón que busca asimilarse al área de amortiguación de los parques y en la que son promovidos los modelos tradicionales de uso del suelo. Por último, una zona de transición donde tienen lugar estrategias y proyectos de desarrollo sostenible para el beneficio de las poblaciones locales. 108 En entrevista realizada a Oscar Manrique, Profesional de la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicas del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el 22 de octubre de 2012 en las instalaciones administrativas de dicha cartera en Bogotá. 84

86 implicaciones tiene. Según el ex Jefe de Programa del PNNSNSM, quien a su vez ejercía de Coordinador de la Reserva de Biosfera Sierra Nevada de Santa Marta 109, ésta es una figura vaga y absurda que no tiene peso político a nivel nacional e internacional pues cada país hace lo que se le da la gana. Por su parte, Oscar Manrique señala que, Mientras no exista una apropiación y una interpretación del concepto de reserva de biosfera, esta figura va a ser utilizada como un haz bajo la manga. En la Sierra Nevada, cuando quieren darle una importancia internacional, entonces dicen ojo que esto es reserva de biosfera, pero cuando a nivel regional o local van a hacer algún tipo de acción que realmente requiere ese mismo concepto de reserva de biosfera, no es tenido en cuenta absolutamente para nada. Entonces por eso es tomado como un comodín en la manera en que le presta un servicio indiferente a quien lo vaya a utilizar 110. A pesar de tener cinco reservas de biosfera, en Colombia no existe un acto jurídico que soporte esta figura y determine las competencias reales por parte de las entidades que administran dichas áreas. Parques Nacionales Naturales es quien postuló la SNSM en cuanto reserva de biosfera, y como tal, a ojos de los demás actores, es quien debe administrarla. Ahora bien, la figura de reserva de biosfera trasciende la de los parques existentes en el macizo, teniendo en cuenta que las competencias de éstos se restringen a sus áreas protegidas. En palabras de Oscar Manrique, Esto hace que cuando se le piden cuentas a Parques Nacionales éste diga yo respondo solamente por el área núcleo, el resto con las Corporaciones Autónomas Regionales 111. Habla uno con las corporaciones y éstas dicen el responsable de eso es Parques Nacionales. Entonces en ese tire y afloje se ha visto que esa proyección de figura de reserva de biosfera a nivel de Colombia no ha sido lo suficientemente utilizada ni ha generado el suficiente impacto. Como puede observarse para el caso de la SNSM, y en palabras de Raffestin (1980: 139), basta con decir que las mallas [producto de las divisiones del espacio] se superponen, se cruzan y se entrecruzan sin cesar (traducción propia). Así lo demuestran figuras como la de Reserva Forestal, la cual se ha visto objeto de varias solicitudes de sustracción provenientes de municipios y departamentos con el fin de 109 Entrevista realizada a Jaime Vélez el 18 de agosto de 2012 en Santa Marta. Nótese que los nombres de algunos de los entrevistados han sido cambiados. 110 Entrevista n 4 en anexo Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público que actúan como autoridades ambientales del orden regional. Están integradas por las entidades territoriales que conforman una unidad geopolítica (un departamento), biogeográfica (una región con características bióticas particulares, como la Orinoquía, por ejemplo) o hidrográfica (cuencas de ríos). 85

87 llevar a cabo desarrollos productivos 112. Entretanto, otras mallas se redefinen, como las figuras de Parque Arqueológico Teyuna y de Reserva de Biosfera, las cuales buscan ser delimitadas o clarificadas. Por su parte, las figuras de parques nacionales naturales y resguardos indígenas buscan extenderse. Mientras que los primeros planean consolidar sus zonas amortiguadoras 113, los segundos intentan ampliar sus áreas hasta recuperar sus territorios tradicionales Ocupación del suelo y control territorial en la producción de fronteras Además de los límites político-administrativos y jurídico-ambientales que se inscriben y superponen en la SNSM, fronteras de otra índole se han ido configurando en el macizo como resultado de procesos tanto sociales como económicos. Muchas de estas fronteras se diferencian de los límites enunciados anteriormente en cuanto no son lineales, sino zonales (ver Prescott, 2015: 1; 1972: 54) 114. En esta medida, [ ] la zona delimitada no es necesariamente el asiento de una soberanía rígidamente establecida, sino la sede de una actividad económica o cultural que no se agota bruscamente en el territorio sino de manera progresiva (Ibídem. traducción propia). Desde este punto de vista y según Reitel (s.f.), la frontera surge de la confrontación entre sistemas territoriales identificados por su propio sistema de normas como es el caso de la división político-administrativa y jurídico-ambiental del Estado-, definición que debe ampliarse a aquellos sistemas territoriales en emergencia que hacen de la frontera un punto (el enclave de un puerto, una represa, una mina), una zona o un frente (de expansión). Enclaves económicos, cinturones y cordones (cafetero, campesino y ambiental), talanqueras y corredores estratégicos son así expresiones de procesos de ocupación del suelo y de control territorial que se han sucedido, impuesto y superpuesto en el macizo, dificultando la autonomía de los pueblos indígenas sobre su territorio. 112 La sustracción de áreas en reservas forestales es permitida por la ley previa solicitud a la autoridad ambiental competente, y siempre y cuando las actividades que busquen ser desarrolladas en dichas áreas sean consideradas de utilidad pública o de interés social. 113 Zonas circunvecinas a los parques nacionales naturales en la que se atenúan las perturbaciones causadas por la actividad humana con el fin de impedir alteraciones en los ecosistemas protegidos (UAESPNN-PNNT, 2005: 254). En el caso del PNNSNSM, la zona amortiguadora propuesta está delimitada hasta la zona de ampliación de los resguardos Kogui-Malayo-Arhuaco y Arhuaco, y la zona actual del resguardo Kankuamo. 114 Como la diferencia que existe, en la geografía anglosajona (especialmente en los Estados Unidos), entre las nociones de boundary y frontier. Para Prescott (1972: 54), frontiers and boundaries are respectively the zones and lines which separate areas of different political activity. 86

88 La siguiente figura de tipo corema tomado de Aja (2010: 78)- presenta de manera esquemática el modelo espacial de ocupación y control territorial que fue configurándose en la SNSM producto de dinámicas migratorias, productivas y militares. De acuerdo con la descripción de su autora, en la zona plana se encuentran las principales ciudades capitales de departamento y cascos urbanos municipales (Santa Marta, Riohacha, Valledupar, Ciénaga, Aracataca), así como las implantaciones agroindustriales de banano, palma africana, cacao y arroz, la ganadería y el desarrollo turístico asociado al mar y a las áreas de pie de monte (como es el caso del PNNT). En la zona media tienen lugar poblados en proceso de crecimiento cuyos campesinos se dedican a la apicultura y a los cultivos de pancoger 115, cacao, café y frutales. También se han presentado, en algunos sectores de esta zona, cultivos ilícitos como el de la coca, ligados a dinámicas de control territorial por parte de grupos paramilitares. En la zona alta, por su parte, se encuentran los resguardos indígenas con sus pequeños poblados, fincas y cultivos de pancoger. El control territorial de esta zona estuvo, durante mucho tiempo, en manos de algunos frentes guerrilleros de las FARC y del ELN, lo que llevó a la creación, por parte del gobierno de Álvaro Uribe, de batallones de alta montaña en diferentes puntos de la SNSM (Ibíd., págs.77-78). Figura 1. Modelo de ocupación y control territorial en la SNSM 115 Los cultivos de pancoger (cultures vivrières en francés) están destinados al autoconsumo. 87

89 Ahora bien, la situación de orden público esquematizada en la figura anterior se ha reconfigurado en los últimos diez años como resultado de la desmovilización de los frentes paramilitares que conformaban las Autodefensas Unidas de Colombia AUC, así como del repliegue, por parte del Ejército, de los grupos guerrilleros que operaban en el macizo. No obstante, y como veremos en el apartado 1.3.2, las antiguas zonas controladas por las AUC son hoy día motivo de disputas territoriales entre bandas criminales que se conformaron a partir de reductos paramilitares. El modelo de ocupación del suelo y de control territorial en la SNSM evidencia así un sistema territorial que para Raffestin es tanto medio como fin. En cuanto medio, [ ] éste denota un territorio, una organización territorial, pero en cuanto fin, el mismo connota una ideología de la organización. De manera que él es, a la vez o alternativamente, medio y fin de las estrategias. [...] El sistema territorial es entonces producto y medio de producción (Raffestin, 1980: 143 traducción propia). A continuación abordaremos las lógicas de ocupación del suelo y de control de un territorio a todas luces estratégico para diferentes actores, lógicas que han incidido en la producción de fronteras visibles e invisibles, fragmentando aún más el espacio vital del ejercicio de la cultura de los cuatro pueblos de la SNSM El modelo de enclave en la configuración de fronteras económicas El proceso de ocupación del suelo está ligado a las oleadas de colonización abordadas anteriormente, y cuyas áreas comenzaron a consolidarse en la SNSM desde principios del siglo XX, conllevando a la formación de un denso cinturón campesino alrededor de los asentamientos indígenas (Uribe, 1992: 63). Campesinos del interior del país ubicados en las vertientes sur y occidente de la Sierra, pescadores del litoral asentados en la vertiente norte, agricultores y terratenientes ganaderos provenientes de la llanura costeña- en las cuencas medias de los ríos Ranchería y Guatapurí (Ibíd., p.63-64) son quienes constituyen el grueso de la población no indígena del macizo. Fenómenos como las misiones capuchinas, la violencia política que sacudió al país en los años 50, la construcción de la carretera Troncal del Caribe (ver foto 16 a continuación), y las explotaciones agroindustriales de café y banano catalizaron y aceleraron la conformación de dicho cinturón (Ibíd., p.64). 88

90 Foto 17. Corregimiento de Mingueo, asentamiento al margen de la Troncal del Caribe, en jurisdicción de Dibulla (Guajira), que hace parte del cinturón campesino. Foto: MIVG (2012). La explotación agroindustrial del café impulsó particularmente la conformación de lo que se ha denominado el cinturón cafetero. Entre 1895 y 1910 fueron fundadas empresas extranjeras e importantes haciendas cafeteras en zona rural de Santa Marta, movilizando campesinos andinos de Santander y Antioquia hacia las laderas del macizo (Viloria de la Hoz, 2014). Con el tiempo, y al ritmo de la creación de nuevas empresas agrícolas, los cultivos de café fueron consolidándose en las vertientes norte y occidental entre los 600 a los m.s.n.m. Para 1997 el cinturón cafetero comprendía un área de 170 mil hectáreas con más de cinco mil fincas y productores (Viloria de la Hoz, 2005: 53). Sin embargo el café no es el único producto cultivado en esta área. De hecho, en 2001 los cultivos de este producto ocupaban un área de cerca de 26 mil hectáreas (Ibíd., p.55). Siembras de productos agrícolas como aguacate, cacao, frutas y hortalizas, además de la práctica de la ganadería extensiva en las laderas desprovistas de bosque, complementan la actividad económica del sector (FPSNSM, 1998a: 46). Por su parte, la agroindustria del banano comenzó a finales del siglo XIX con la llegada de compañías multinacionales como la americana United Fruit Company. El monocultivo de este producto se estableció en las partes bajas de la vertiente occidental del macizo, en los municipios de Ciénaga, Aracataca y Fundación (departamento de Magdalena), configurando un área de enclave de la que más adelante surgiría el 89

91 municipio de Zona Bananera. También se establecieron cultivos a lo largo de la Troncal Caribe, entre los ríos Mendihuaca y Palomino en jurisdicción de Santa Marta (Ibíd., p. 47), para un total de área cultivada que en 2001 sumaba las diez mil hectáreas (Viloria de la Hoz, 2005: 55). El mapa de cobertura vegetal expuesto a continuación muestra las franjas de cultivos que se han configurado en las laderas de la SNSM. Mapa 12. Cobertura vegetal de la SNSM en 2010 La frontera agrícola, noción con la que ciertos autores agrupan estas configuraciones espaciales resultado de las olas colonizadoras y de relaciones territoriales de producción (Aja, 2010: 94; Serje, 2005: 150; Houghton, 2008b: 34) 116, presenta otro tipo de cultivo cuya expansión es la manifestación del poder sobre el territorio: el de palma africana 116 Según Reboratti (1990), geógrafo argentino dedicado al estudio de las fronteras agrícolas en América latina, colonización es otra palabra muy unida al tema de la frontera, si bien en sus comienzos -y en alguna medida aún hoy- era un expresión que definía tanto el asentamiento en tierras nuevas de pequeños o medianos agricultores, como la ocupación de territorio por alguna potencia extranjera, con la intención de crear dominios. En realidad, la idea en el fondo es similar: trasplantar, ocupar con especies nuevas; en la América Latina de hoy colonizar significa ocupar para la agricultura, dividir la tierra. 90

92 (igualmente representado en el mapa anterior). Ubicados principalmente en las partes bajas de la SNSM, en jurisdicción de los municipios de Aracataca y Fundación en el Magdalena, y del Copey y Valledupar en el Cesar, la implantación de estos cultivos al igual que los de banano en su período de bonanza- ha estado ligada a estrategias ilegales de control territorial 117. El sistema latifundista que caracteriza estas grandes plantaciones estuvo vinculado con la dinámica paramilitar que predominó en la zona hasta principios del siglo XXI, y que significó la apropiación de territorios mediante la imposición de la fuerza. La expansión de la frontera agrícola ha significado a su vez el aumento de infraestructura física: vías, represas y distritos de riego han sido proyectados y ejecutados con el fin de asegurar la producción y la inserción del territorio a la economía de mercado (Aja, 2010: 94). La frontera es así vista como frente de expansión, apropiación y dominio de territorios (Serje, 2005: 150), lo que para Guichonnet y Raffestin (1974: 65-81) es una franja pionera que avanza amenazando pueblos autóctonos y medios naturales. Ella va consolidándose por medio de la creación de redes concretas infraestructuras de transporte y comunicación que unen puntos específicos- o abstractas presión ligada al ejercicio informal de la fuerza- que son la imagen del poder de los actores dominantes (Raffestin, 1980: 142). A la frontera agrícola se suman los desarrollos mineros que han ido reconfigurando el espacio serrano, imponiendo un ordenamiento territorial que desconoce el carácter sagrado del territorio ancestral de los pueblos nativos del macizo (Ulloa, 2010: 88). Minas de carbón, puertos y vías férreas para su transporte denotan los intereses políticos del gobierno a la vez que confrontan la territorialidad indígena y desconocen sus derechos. El mapa que sigue expone los principales proyectos de desarrollo que ejercen presión sobre el territorio ancestral indígena y cuya construcción ha confrontado al Estado y las clases políticas regionales con la autonomía de los cuatro pueblos de la SNSM. Minas de carbón de las multinacionales El Cerrejón y CCX (éstas últimas en proyección) en los municipios de Barrancas y San Juan del Cesar (Guajira), puertos multipropósito como el de Brisa (construido sobre un sitio sagrado) y CCX (en proyección) en jurisdicción de Dibulla (Guajira), y represas como la de El Cercado (en el río Ranchería) y Besotes (esta última en proyección) dentro del territorio ancestral 117 La noción de control territorial será abordada en el siguiente apartado. 91

93 indígena, constituyen los puntos principales de un entramado que busca extenderse en nombre de la competitividad y del progreso económico. Mapa 13. Principales conflictos de ordenamiento territorial en la SNSM Este entramado industrial, junto con la frontera agrícola, configuran lo que Aja (2010: 94) llama frontera económica, y que para Serje (2005: 262) es la expresión de un sistema de enclave que denota zonas de ocupación controladas por un régimen distinto al del resto del territorio. Localizada en las partes más bajas de la SNSM, esta frontera busca ejercer influencia sobre el resto del territorio indígena, sea para el aprovechamiento de recursos naturales como agua o minerales, o sea para aniquilar el 92

94 espacio a través del tiempo 118, como el túnel que proyectara construir en un principio la multinacional minera CCX con el fin de atravesar el macizo en lugar de bordearlo, evitando así costos de transporte y retrasos en la disponibilidad de los productos para el mercado global Lógicas legales e ilegales de control territorial Las fronteras son también la expresión del control territorial (Guichonnet y Raffestin, 1974: 14), entendido como el acto de vigilar (y dominar) los hombres y bienes que las franquean (Ibíd., p.51). Para Sack (1983: 56), el control de objetos, personas y relaciones es una de las intenciones de la territorialidad, entendida a su vez como el hecho de delimitar y afirmar el control sobre un área geográfica. Ahora bien, el control tiene un carácter limitado. No tiene sentido en sí mismo sino que es la condición de posibilidad para otra cosa. Es el ejemplo de los militares [que] controlan un territorio con el fin de pacificarlo, de manera que pueda ser utilizado, según ciertas reglas, por la sociedad civil (Lévy y Lussault, 2003: 221 traducción propia). En este sentido, aquel que trate de tomar el poder [sobre un territorio] busca dominar progresivamente las redes de circulación y de comunicación [ ]. Controlar las redes equivale a controlar los hombres imponiéndoles un nuevo orden en reemplazo del orden anterior (Raffestin, 1980: 192 traducción propia). Fronteras invisibles y móviles se fueron así configurando y superponiendo en la SNSM a causa de la imposición local de soberanías de hecho (Ulloa, 2010: 76, 90) ligadas a la presencia de guerrillas y paramilitares entre finales del siglo XX y principios del XXI 119. A través de la violencia, estos actores han generado confinamiento, desplazamiento, asesinatos selectivos y masacres 120 (Ibíd., pág.77), tanto entre los campesinos como entre los pueblos indígenas del macizo. 118 Expresión tomada de David Harvey, en conferencia del 9 de febrero de 2015 en la Universidad de Antioquia (Medellín), titulada Desarrollo geográfico desigual y la producción del espacio. 119 Según Ulloa (2010: 85), quien cita a su vez a Hansen & Stepputat (2009: 296), las soberanías de hecho reenvían a procesos ilegales de control territorial y tienen la habilidad para matar, castigar y disciplinar con impunidad donde quiera que sea encontrada y practicada, por encima de la soberanía basada en ideologías formales de ley y legalidad. 120 Entre enero y julio de 2004, la SNSM concentró el 4,7% del total de homicidios a nivel nacional con 589 víctimas, de las cuales once eran indígenas. La parte perteneciente al departamento de Magdalena fue la más afectada (53% de los homicidios registrados), seguido por la Guajira (28%) y Cesar (19%). En ese mismo periodo se registraron 72 secuestros, una masacre, y personas desplazadas (ACNUR, 2004). 93

95 La presencia de estos grupos armados ha estado relacionada con la producción ilegal de cultivos de marihuana y coca en la zona. El de marihuana tuvo lugar en la década de los 70, principalmente en tres regiones de colonización campesina: la zona de la Troncal Caribe, entre los ríos Piedras (Magdalena) y Ancho (Guajira) en la vertiente norte; en el curso medio de los ríos Tapias, Ranchería y Barcino en la parte nororiental del macizo (jurisdicción de la Guajira); y entre los ríos Toribio y Sevilla hacia el norte de la cara occidental (Uribe, 1992: 70). Su auge llevó a la creación de grupos armados que se disputaban el control de su producción en estas zonas. No obstante, el boom de este comercio decayó dejando graves secuelas de violencia en las zonas de colonización campesina, y en las que no había ningún control por parte del Estado. El terreno quedó así abonado para la conformación, desde la segunda mitad de los 80, de varios frentes guerrilleros de las FARC, del ELN y del EPL 121 a lo largo de todo el cinturón campesino que rodea los resguardos indígenas en las vertientes oriental y occidental de la SNSM (Ibíd., p.71-72). Por su parte, la vertiente norte del macizo quedó bajo la influencia de narcotraficantes que controlaban la producción de cocaína, cuyo tráfico surgió en la década de 1980 (Ibíd., p.72). Al comercio ilegal de la marihuana y la cocaína se suma el valor geoestratégico del macizo (Ibídem.). Por un lado, el tratarse de un sistema montañoso aislado de la Cordillera de los Andes posibilita la instauración de corredores entre sus tres vertientes y áreas de influencia; además, su difícil topografía y cercanía al mar han favorecido tanto la producción como el tráfico de drogas. Por otro lado, la importante explotación carbonífera, agroindustrial y ganadera desarrollada en las áreas de piedemonte ha sido motivo de disputa por el control territorial entre guerrillas, paramilitares y ejército. Si bien los frentes paramilitares que conformaban las AUC se desmovilizaron formalmente en la SNSM en el año 2006, algunos reductos se fragmentaron y rearmaron dando paso a la conformación de nuevas bandas criminales que bajo el nombre de Los Paisas, Los Urabeños, Los Giraldo y Los Rastrojos, entre otras, continúan disputándose tierras y rutas del narcotráfico (Ulloa, 2010: 84). Esto pone en riesgo no sólo la vida de los colonos localizados en el cinturón campesino, sino la integridad física y cultural de 121 Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FARC-, Ejército de Liberación Nacional ELN-, y Ejército Popular de Liberación EPL- (desmovilizado a comienzos de los años 90) son guerrillas de carácter ideológico marxista-leninista. 94

96 los pueblos indígenas del macizo, cuyas demandas de recuperación territorial chocan con los intereses de terratenientes y narcotraficantes (Ibídem.). A pesar de los actos criminales que tienen lugar en las áreas de influencia de estas bandas 122, localizadas principalmente en la vertiente norte del macizo, la situación de orden público ha cambiado en el resto del territorio. Lo que algunos llaman estado de tensa calma ha sido el resultado de las políticas gubernamentales que caracterizaron la presidencia de Álvaro Uribe, centradas en la seguridad y en la retoma del control territorial por parte del Estado y significando el despliegue de las fuerzas armadas nacionales en las zonas de conflicto (Ibíd., p.85). La Política de Seguridad Democrática 123 empezó a implementarse en la SNSM a comienzos de 2004 mediante el despliegue de tropas móviles contraguerrilla, la creación de puestos de policía en poblaciones de piedemonte, la configuración de redes de informantes y la instalación de batallones de alta montaña (Giraldo, 2008: 154, 173). La presencia de la fuerza pública ha producido, sin embargo, afectaciones para los pueblos indígenas de la SNSM. A las denuncias contra el Ejército por falsos positivos 124, abusos sexuales, robos y profanación de sitios sagrados (Múnera, 2009), se suma la implantación inconsulta de infraestructura militar y de telecomunicaciones en uno de sus cerros sagrados. Ubicado dentro del resguardo Arhuaco, el cerro Inarwa padre de los alimentos (ver fotos 17 y 18 a continuación)- alberga una base militar de la Décima 122 No nos fue posible obtener estadísticas recientes acerca de los índices de criminalidad en la SNSM. Por su parte, Santa Marta uno de los municipios más afectados por las acciones de estas bandas- cerró el 2015 con un aumento del 54% en la tasa de homicidios respecto al 2014, año en el que se presentaron 97 casos. Este aumento se debe a las disputas de territorio para lograr el control de las rutas de narcotráfico. Ver artículo de prensa Con refuerzo militar se anticipa al restablecimiento de grupos al margen de la ley, Opinión Caribe, 17 de febrero de 2016, disponible en: lo-que-se-viene-lo-que-esta-pasando/; y boletín de prensa de la Fundación Paz y Reconciliación, El fantasma del paramilitarismo recorre la Sierra, 6 de febrero de 2015, disponible en: com.co/paz-y-posconflicto/grupos-armados-ilegales/bandas-criminales/el-fantasma-del-paramilitarismorecorre-la-sierra/ [consultados el 1 de mayo de 2016]. 123 Esta política consiste en una estrategia de recuperación del territorio nacional a través de la presencia de la fuerza pública del Estado. Su implementación en la SNSM se dio luego de que una comisión de observación de derechos humanos conformada por delegados de la ONU, del Secretariado Nacional de Pastoral Social y de la Defensoría del Pueblo constataran y divulgaran, a finales de 2003, la grave crisis humanitaria que allí atravesaban campesinos e indígenas a raíz del conflicto armado. 124 Se trata de ejecuciones extrajudiciales cometidas por miembros del Ejército en las que las víctimas son presentadas como guerrilleros caídos en combate. 95

97 Brigada del Ejército que impedía, hasta marzo de , el acceso de los indígenas a uno de sus lugares esenciales de pagamento. Foto 18. Antenas militares y privadas en el cerro Inarwa (en jurisdicción de Valledupar, Cesar). El Ministerio de Defensa habría arrendado a empresas particulares de telecomunicaciones 480 antenas por 80 millones de pesos al año (24 mil 500 euros aprox.) 126. Foto: MIVG (2010). Foto 19. Indígenas Arhuaco en las laderas del cerro Inarwa (conocido como El Alguacil). En mayo de 2012, los arhuaco le reclamaron al Ejército, por medio de una manifestación pacífica, sus derechos sobre uno de sus sitios sagrados más importantes. Foto: Catalina Cabrales Durán Fecha en que la Corte Constitucional le ordenara a dicha brigada adelantar un proceso de consulta previa con los indígenas arhuacos con el fin de negociar con éstos su presencia en la zona. 126 Ver artículo de prensa Entre Valledupar y Pueblo Nuevo. En defensa del Alguacil, El Espectador, 5 de octubre de 2013, disponible en: [consultado el 1 de mayo de 2016]. 127 Cortesía para el artículo de prensa anterior. 96

98 Por otra parte, la política de seguridad del gobierno de Álvaro Uribe estuvo acompañada de la construcción de diez pueblos talanquera alrededor del macizo, en el marco del proyecto de Cordón Ambiental y Tradicional de la SNSM. Este proyecto coordinado por el Departamento para la Prosperidad Social (antes Agencia Presidencial para la Acción Social) se apoya en una estrategia territorial indígena consistente en la construcción de pueblos en las fronteras más bajas de su territorio (Ulloa, 2010: 85) 128. Construidos entre 2007 y 2013, estos diez pueblos 129, según argumentos del gobierno, conformarían un anillo en las tierras medias alrededor del macizo (ver mapa a continuación) con el fin de contener el ingreso de población no indígena (Duque Cañas, 2009: 287). Mapa 14. Localización de los pueblos talanquera 128 El contexto político en el que se implementó este proyecto será abordado en el capítulo A los que se sumarían otros dos en

99 Debido a las fuertes connotaciones que la palabra talanquera podría significar, en cuanto dicho vocablo remite a la idea de barrera u otra clase de obstáculo, estos pueblos serían llamados oficialmente pueblos culturales. Como lo señala una de las investigadoras que participaron en la elaboración del informe de evaluación del proyecto 130 : Unos decían no le ponga el nombre de talanquera, porque talanquera significa que va hasta ahí, y nosotros no vamos hasta ahí, nosotros vamos hasta más abajo. Póngale el nombre de pueblo cultural. Entonces en los informes quedó pueblo cultural, es decir, son pueblos fronterizos. No frontera como límite definitivo de hasta ahí va, sino la frontera vista como esta franja donde se establecen unas relaciones entre un pueblo y otro: campesinos, colonos, Estado, y arhuacos, wiwas, kankuamos o koguis. Y eso de qué sirve? Le sirve a los indígenas para decir miren vamos bajando. No nos vamos a quedar acá, y ustedes tampoco van a subir más. En este punto es donde vamos a negociar con ustedes, y en este punto decidimos si suben o no, si nos conviene que suban o no. La recuperación de tierras en los sectores donde se ubican estos pueblos posibilitaría el descenso de los indígenas de las partes altas de las cuencas, permitiendo además reducir la presión ambiental en dichas zonas del macizo (Múnera, 2009). Sin embargo, algunos investigadores y sectores de los pueblos indígenas señalan que este discurso, en el que se condensan la seguridad democrática, la protección ambiental y los derechos territoriales de los indígenas, disfrazaba, además del control cívico militar de sus territorios (Ibíd.), otros propósitos. Según Duque Cañas (2009: 287), Los intereses gubernamentales en el desarrollo de ciertos megaproyectos estratégicos en la región [puertos y embalses] coincidieron con la necesidad de los pueblos indígenas de recuperar sus territorios sagrados, enmarcados por la ya mencionada Línea Negra. En esta coyuntura, y ante la imposición constitucional establecida desde 1991 que obliga al Estado a concertar con las autoridades tradicionales acerca de cualquier proyecto que afectara territorios tradicionales, el gobierno nacional procedió a negociar acciones que, supuestamente, beneficiarían a las comunidades a cambio de aceptar el desarrollo de los megaproyectos. Así, en el año 2006 se iniciaron los diálogos entre las entidades estatales y los Cabildos Gobernadores de las diferentes etnias de la Sierra Nevada, con la idea de crear unos núcleos poblacionales que se denominarían talanqueras. En esta medida, el Cordón Ambiental y Tradicional despierta la desconfianza de los actores del territorio. Por un lado, éste es visto por algunos de los líderes indígenas entrevistados como un límite estatal para frenar, de aquí para allá, la recuperación del 130 En entrevista informal realizada el 19 de octubre de 2012 en Bogotá. 98

100 territorio ancestral. Por otro lado, dicho cordón es interpretado, de acuerdo con ciertos funcionarios del orden local y regional, como una frontera de facto indígena para controlar el acceso al territorio. Foto 20. Dumingueka, pueblo cultural perteneciente al pueblo Kogui, ubicado en jurisdicción de Dibulla (Guajira). La construcción de estos pueblos contó con mano de obra indígena para evitar estructuras con las que no estuvieran de acuerdo (DNP, 2012: 36). Foto: MIVG (2012). Foto 21. Kankawarwa, pueblo cultural perteneciente al pueblo Arhuaco, en jurisdicción de Fundación (Magdalena). Si bien algunas personas habitan estos poblados, ellos actúan como centro de recepción de las familias que descienden de las partes altas del macizo esperando ser reubicadas en predios aledaños en donde puedan autosostenerse con sus propios cultivos de pancoger. Foto: MIVG (2012). 99

101 Asimismo, la ejecución de este proyecto ha dejado al descubierto la poca importancia que tienen las poblaciones campesinas para el gobierno, puesto que no hay ningún programa integral para la reubicación de los colonos asentados en las áreas de recuperación del territorio indígena. Si bien estas poblaciones han estado al origen de la producción de fronteras dentro del territorio de los pueblos indígenas de la SNSM, implicando el desplazamiento de éstos hacia las partes más altas del macizo durante las oleadas de colonización, no hay que olvidar que parte de la migración campesina allí establecida se debe al violento contexto sociopolítico que ha atravesado el país en los últimos setenta años. Conclusión El de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM es uno de los territorios indígenas en Colombia que más divisiones del espacio presenta 131, y el que registra un mayor número de categorías de división (reserva de biósfera, reserva forestal, parques nacionales naturales, parque arqueológico, resguardos, departamentos y municipios). De acuerdo con Lefebvre (1974: 20), la división del espacio se presenta como una técnica científica que permite simplificar y discernir elementos. Ahora bien, y como lo vimos a propósito de las divisiones político-administrativas y jurídico-ambientales del macizo, esta fragmentación del espacio es efectuada por el saber en nombre del poder, en cuanto la práctica espacial es una proyección sobre el terreno- sujeta a la práctica política (Ibíd., p.20-21). Los límites y fronteras hasta aquí abordados son igualmente la huella visible e invisible de la apropiación deliberada del territorio, sea por razones de orden económico, político, ideológico o estratégico. Al ser la marca del ejercicio de un poder, la convergencia de estas formas de apropiación en un mismo espacio geográfico conlleva a rivalidades por 131 El resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco es aquel que presenta una mayor división político-administrativa en el país (siete municipios en tres departamentos), seguido del resguardo Unido U wa (seis municipios en tres departamentos) y del resguardo San Andrés de Sotavento del pueblo Zenu (cinco municipios en tres departamentos). Por su parte, el resguardo Puerto Putumayo, en jurisdicción de siete municipios al sur de Colombia, está habitado por comunidades pertenecientes a varios grupos étnicos. Otros pueblos indígenas en Colombia presentan patrones de asentamiento disperso, como los Embera, ubicados en 186 resguardos en jurisdicción de doce departamentos de la zona occidental del país, presentando diferencias de tipo cultural y lingüístico de acuerdo con la región en donde habitan (Ulloa, 1992). Ver boletín de prensa IGAC entrega mapa de resguardos indígenas Embera, Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC-, 15 de septiembre de 2015, disponible en: [consultado el 2 de mayo de 2016]. 100

102 el control del territorio y sus recursos. Mientras que algunos límites buscan ser ampliados de iure (resguardos y parques nacionales naturales), las fronteras (agrícola, económica, estratégico-militar) se expanden de facto, implicando tensiones entre los proyectos de territorio (algunos antagonistas, como lo veremos a continuación) de los diferentes actores. El territorio, en su dimensión geopolítica, ilustra así la naturaleza intencional, el carácter voluntario de toda creación territorial, así como su movimiento descendente, fuertemente normativo, productor de objetividad, de fronteras y de normas (Di Méo y Buléon, 2005: 97 traducción propia). Esta dimensión geopolítica es aún más compleja en cuanto la democracia abre la puerta a reivindicaciones de autonomía (Lacoste, 2008: 17), como aquellas de los pueblos indígenas, las cuales serán objeto de análisis en el próximo capítulo. 101

103 Capítulo 2. Geopolítica de la Línea Negra: actores, representaciones antagónicas del territorio y discursos 102

104 Introducción El término de geopolítica, cuya utilización en Francia ha ido en aumento desde los años 80, designa todo tipo de rivalidades de poder sobre el territorio, sean éstas entre Estados o al interior de un país (Lacoste, 2003: ) 1. Ahora bien, Subra (2012: 48-50) señala tres tipos de geopolítica, los dos primeros caracterizados por un alto nivel de violencia y una fuerte mediatización: externa (conflictos diplomáticos o armados que oponen a dos o más Estados), interna (guerras civiles, guerrillas, luchas políticas al interior de las fronteras de un Estado) y local (rivalidades en las que las partes interesadas no recurren a las armas, sino a manifestaciones no violentas o procedimientos legales). Es el tercer tipo el que evocamos cuando hablamos de geopolítica de la Línea Negra, en cuanto las reivindicaciones de autodeterminación y autonomía territorial por parte de los pueblos indígenas de la SNSM chocan con los proyectos de territorio de otros actores presentes en el macizo. Éstas son reivindicaciones no violentas y, valga la pena decir, no hacen parte de un movimiento independista. De acuerdo con Bellier (2014: 15), en el centro de la relación entre los pueblos indígenas y los Estados figura el bloque tierras-territorios-recursos, elementos tradicionales de geopolítica y cuyo epicentro es el derecho a la autodeterminación. En virtud de este derecho, y tal como lo define el artículo 3 de la declaración de la ONU sobre los derechos de los pueblos indígenas, éstos [ ] determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural. En este sentido, y desde un enfoque encaminado a comprometer el reconocimiento de los derechos indígenas, la tierra es presentada en tanto matriz, el territorio en cuanto la base imprescindible para el ejercicio de dichos derechos, y el control de los recursos como un medio necesario para la construcción de la autonomía de sociedades diferentes (Ibíd., p.16). De manera que la territorialidad es, para estos pueblos, la dimensión espacial de su autodeterminación (García y Surallés, 2009: 26) 2. 1 El análisis de los conflictos locales en cuanto rivalidades de orden geopolítico surge de los trabajos realizados por el equipo de la revista francesa de geografía Herodote, dirigida en la época por Yves Lacoste (Subra, 2012: 45). 2 La territorialidad es entendida, desde esta perspectiva, como [ ] la manera en que un pueblo concibe y ejerce su relación con el hábitat que legítimamente se atribuye como suyo y con el cual se identifica (García y Surallés, 2009: 26). Tal concepción culturalista se asemeja a aquella propuesta por 103

105 Por su parte, la idea misma de autonomía, entendida como la situación de una colectividad dotada de poderes e instituciones que le permiten administrar sus asuntos sin la interferencia del poder central (Larousse.fr), es esencialmente geopolítica, en cuanto ella remite a rivalidades de territorio y poder (Lacoste, 2003:41): rivalidad entre el poder del Estado y aquel que emana de los habitantes (o parte de ellos) que viven en una parte del territorio nacional, y que por razones históricas y lingüísticas la consideran diferente del resto del país, queriendo, no tanto volverse independientes, sino al menos gobernarse a sí mismos en una cierta cantidad de aspectos (Ibídem. traducción propia). Recordemos además que la Línea Negra pasó de ser un concepto cosmogónico a inscribirse en el mapa político de la Sierra, delimitando un territorio sobre el que recaen diferentes intereses y en el que convergen diversas autoridades. Espacio sagrado para cuatro pueblos indígenas, la SNSM es asimismo un macizo estratégico por sus características físico-bióticas y sus yacimientos minerales (como el carbón), considerada además despensa agrícola y fábrica de agua para el desarrollo regional. En este sentido, [ ] el espacio no es sólo el marco en el que tiene lugar la vida de las sociedades humanas, y que por sus características (clima, relieve, hidrografía, tipo de vegetación, recursos del subsuelo) influye en sus modos de vida; sino que es también (y por estas mismas razones) un recurso o una riqueza, y por ende el objeto de apetitos, codicias, proyectos o prácticas de apropiación por parte de grupos o actores con intereses contradictorios (Subra, 2012: 58 traducción propia). El trazado cartográfico de la Línea Negra es así el centro de polémicas geopolíticas. Algunos actores del orden local y regional no ven con buenos ojos el proyecto de recuperación territorial indígena que busca acercar a las comunidades nativas del macizo al límite sagrado de su territorio ancestral. Estos pueblos se han visto asimismo confrontados a lógicas de desconocimiento de su territorialidad (Ulloa, 2010), como lo ha sido la construcción inconsulta de infraestructuras de desarrollo dentro de su Bonnemaison (1981: ), para quien la territorialidad consiste, como lo vimos en el apartado 1.1 dedicado a la Línea Negra, en la relación que un grupo entretiene con la trama de lugares e itinerarios que constituyen su territorio, más que en un reflejo de apropiación y exclusión. Bonnemaison se aparta así de la significación que propone Sack, para quien la territorialidad radica en una estrategia para delimitar, influenciar y controlar un área geográfica (1986: 2), y donde el territorio se presenta como un espacio cerrado sometido a una forma de control efectivo (Germain, 2012: 436, quien cita a su vez a Kolers, 2009: 4-67). No obstante, el control sobre el territorio es una de las condiciones necesaria para el ejercicio de la autonomía (v. García y Surallés, 2009: 26). 104

106 territorio ancestral, destruyendo sitios sagrados de la Línea Negra repertoriados anteriormente por el mismo Estado 3. Es así como todo lo que toca al ordenamiento territorial es susceptible de provocar rivalidades de poder, pues está en juego el control de un territorio para actores que no tienen los mismos intereses (Subra, 2014), y que no lo conciben de la misma manera. Esta situación es aún más compleja en cuanto los pueblos indígenas se reclaman no sólo actores sino autores del ordenamiento de sus territorios, buscando posicionar su modelo ancestral de ordenamiento territorial como guía directriz de la gestión del macizo. Para comprender estas rivalidades geopolíticas, es importante considerar las representaciones contradictorias que del territorio tienen los actores protagonistas del conflicto (Giblin, 2012: 9) 4, teniendo en cuenta que el territorio en juego es una construcción social (Bello Maldonado, 2004: 97) y política del espacio geográfico (Di Méo y Buléon, 2005: 77). Dicha construcción es así mismo producto de los valores que los actores sociales proyectan sobre el territorio y los cuales están condicionados por su manera de aprehender el mundo. Las representaciones vernáculas del espacio propia de los pueblos indígenas se confrontan así a las representaciones expertas producidas y utilizadas por los especialistas del ordenamiento territorial 5. Ahora bien, estas representaciones antagónicas tienen que ver también con la manera en que cada actor concibe la historia, sus adversarios y la situación que los confronta (Lacoste, 2003: 193). En este sentido, una de las principales funciones de la geopolítica local es, sin duda alguna, la de descifrar los discursos de los actores así como las representaciones que les sirve de base, mostrando en qué medida estos discursos están en realidad al servicio de los intereses y estrategias de dichos actores (Subra, 2012: 69 traducción propia). Teniendo como hilo conductor el proyecto de recuperación territorial de los pueblos indígenas del macizo, el propósito de este capítulo es el de adentrarnos en la geopolítica 3 Como la construcción del Puerto Multipropósito Brisa, la cual implicó en 2006 la destrucción del cerro Jukulwa, uno de los sitios sagrados periféricos de la Línea Negra listados en la resolución 837 de La licencia ambiental que permitía su construcción fue otorgada luego de que el Ministerio del Interior indicara la no presencia de comunidades indígenas ni de zonas de pagamento en el área de influencia del proyecto (Becerra, 2009: 107). 4 La autora cita a su vez a Lacoste, Yves (1992). Dicctionnaire de géopolitique, Flammarion, Paris. 5 Más allá del conflicto entre estas dos categorías de representaciones, su diferenciación es intrascendente en la medida en que todas las representaciones del espacio son construcciones sociales (Lévy y Lussault, 2003: 793). 105

107 de la SNSM a través de sus actores y de los argumentos que éstos movilizan para justificar su visión tanto del territorio como de la problemática de su ordenamiento. Veremos cómo, ante las presiones que los otros actores ejercen sobre su territorio, estos pueblos se han visto obligados a concebir sus propias estrategias políticas y territoriales, estableciendo redes con ONG internacionales, redefiniendo y politizando su identidad, y reconfigurando, según el contexto histórico, sus relaciones con los diferentes gobiernos e instituciones públicas (cuyo funcionamiento es igualmente diferente). A continuación iniciaremos con el contexto sociopolítico que ha permitido la emergencia de los pueblos indígenas de la SNSM en cuanto actores del ordenamiento territorial. Luego abordaremos, en la segunda parte de este capítulo, los argumentos culturales que estos pueblos han movilizado en la esfera política para la defensa y recuperación de sus tierras ancestrales, así como los intereses del orden nacional y regional a los que se confronta su proyecto de territorio Pueblos indígenas de la SNSM: de agentes a actores del territorio La geopolítica subraya fuertemente el rol de los actores en las rivalidades de poder sobre los territorios (Lacoste, 2003: 16). Ahora bien, es a partir de la Constitución Política de 1991 que los pueblos indígenas de Colombia pasaron de ser agentes, considerados incluso menores de edad 6, a actores del ordenamiento territorial 7. No obstante, y si consideramos al actor como una entidad provista de una intencionalidad, de una capacidad estratégica y de una competencia enunciativa (Levy y Lussault, 2003: 38-39), vemos que este paso operado en el escenario político y social es el resultado de una acción reflexiva, de una estrategia conjunta y de una larga lucha por la autonomía 6 Así lo consagraba el artículo 40 de la Ley 89 de 1890, la cual determina la manera como deben ser gobernados los salvajes que vayan reduciéndose a la vida civilizada. Dicho artículo, adoptado por el Congreso de la época, fue declarado inexequible en 1996 a través de la Sentencia C-139 proferida por la Corte Constitucional. 7 Di Méo y Buleón (2005: 30) hablan de agente y de actor en la producción del espacio geográfico. El agente es menos autónomo que el actor quien, por definición, posee el poder de actuación. Según Lévy y Lussault (2003: 47), el agente, si bien es capaz de acciones voluntarias y de iniciativas propias, no posee competencias estratégicas. Desde este punto de vista, son estrategias externas, explícitas o implícitas las que dominan y organizan sus disposiciones o habitus [...] El agente puede, por lo tanto, ser considerado como un instrumento entre las manos de aquellos que lo hacen actuar (Ibídem. traducción propia). 106

108 llevada a cabo por los pueblos indígenas del país en respuesta a las políticas indigenistas 8, por lo general desastrosas (Stavenhagen, 1997:63), del Estado nación. Pero si bien es la Constitución de 1991 la que legitima a los pueblos indígenas en tanto actores del ordenamiento al reconocer sus resguardos como entidades territoriales, la emergencia de estos pueblos como actores políticos se sitúa en los 70 con el surgimiento de las primeras organizaciones indígenas del país 9. La primera de ellas fue el Consejo Regional Indígena del Cauca CRIC-, surgida en 1971 y cuyo modelo organizativo fue imitado en el resto de Colombia, apareciendo organizaciones y consejos indígenas en los departamentos de Vaupés, Tolima, Caldas, Risaralda y Chocó, en la región de los Llanos Orientales y en la SNSM (Rodríguez Ramos, 2014: 37). La aparición del CRIC marcó el auge de la presencia indígena en la escena política, la cual se consolidó con la creación de la Organización Nacional Indígena de Colombia ONIC- en 1982 (Ulloa, 2004: 29). Así y según Ulloa, los pueblos indígenas y sus organizaciones consolidaron un movimiento con claro propósito panétnico, basado en sus demandas por el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural en el Estado colombiano, la autonomía y el control de los territorios y recursos naturales, y la defensa de sus tradiciones (Ibídem.). Las relaciones políticas que las organizaciones indígenas lograron instaurar con el Estado colombiano y otros sectores de la sociedad nacional llevaron a su participación en la elaboración de la última constitución que haya conocido el país 10. De los 74 delegados a la Asamblea Nacional Constituyente, tres representaban a los movimientos indígenas de Colombia 11. La presencia de éstos fue muy importante en el 8 Se llaman políticas indigenistas aquellas llevadas a cabo en favor de los indígenas, aunque no dirigidas por ellos, en un esfuerzo de asimilación cultural por parte del Estado (Amilhat-Szary, 2012: 68). 9 Según Stavenhagen (1997: 65), la emergencia, para esta época, de organizaciones indígenas en América latina, puede ser interpretada a la vez como causa y efecto de los cambios sobrevenidos en la esfera pública en relación con dichos pueblos. Estos cambios operados en las legislaciones latinoamericanas serían el resultado tanto de la ola democratizadora que se propagó por el continente a finales del siglo XX, y que permitió la emergencia del actor indígena, así como del rol que jugaron estas organizaciones para dar lugar a dichos cambios (Ibídem.). 10 La Constitución de 1991 reemplazó la de 1886, y surgió en medio de un fuerte contexto político marcado por el narcotráfico, la desmovilización de varios grupos guerrilleros como el M-19, y la falta de participación de otros sectores políticos diferentes a los partidos liberal y conservador. La configuración de un movimiento estudiantil impulsó así la creación de una asamblea nacional constituyente, conformada por representantes de varios movimientos políticos, entre ellos el movimiento indígena, con el fin de redactar los principios de la nueva carta política. Ver Historia de la Constitución de 1991, disponible en: [consultado el 12 de junio de 2015]. 11 Lorenzo Muelas por el Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia AICO, Francisco Rojas Birry por la ONIC, y Alfonso Peña Chepe por el desmovilizado Movimiento Armado Quintín Lame. 107

109 reconocimiento de una nación de carácter multiétnico y pluricultural, de los indígenas como ciudadanos con derechos culturales especiales, y de la autonomía de estos pueblos sobre sus territorios (Ulloa, 2004: 32). Dicha autonomía se traduce en la capacidad de gestión de sus intereses, de gobernarse por autoridades propias, de administrar los recursos, establecer tributos y participar en las rentas de la nación (CIDH, 1993). Este logro mostró, según Rodríguez Ramos (2014: 45), la politización de la identidad étnica por parte de los pueblos indígenas para hacerse escuchar como interlocutores legítimos ante el Estado y, de esta forma, ejercer influencia sobre políticas territoriales, ambientales y económicas 12. Ello en medio de un contexto internacional favorable a la expresión política y cultural de las poblaciones amerindias (Musset, 2009: 131), marcado por la adopción, en 1989, del convenio 169 de la OIT, relativo a los pueblos indígenas y tribales 13. La participación de los representantes indígenas llevó así a que la Asamblea Nacional Constituyente equipara a la Constitución de 1991 con las más avanzadas legislaciones internacionales en cuanto a los derechos de estos pueblos se refiere (Duque Cañas, 2009: 153). Y es que el combate político llevado a cabo por los movimientos indígenas en Latinoamérica durante los años 80 condujo a la renegociación de la identidad nacional de varios de los países de la región, dando como resultado la adopción de nuevas Constituciones en Nicaragua, Colombia, Brasil, Paraguay, México, Perú, Bolivia, Ecuador y Venezuela, en las que estos Estados se definirían en adelante como multiculturales (Amilhat-Szary, 2012: 69). No obstante, y como lo señala Gros, estas nuevas Constituciones no sólo proponían un nuevo imaginario basado en los derechos Éstos, en especial Lorenzo Muelas, contaron con el respaldo de los pueblos indígenas de la SNSM (Rodríguez Ramos, 2014: 70). 12 La politización de la identidad étnica (o cultural) es el proceso a través del cual la identidad de un grupo se transforma en herramienta de combate político (Montes, 2015: 451). Tal como la politización de las identidades regionales, se trata de una dinámica de orden bottom up, es decir, desde abajo. A propósito de la politización de las identidades regionales en Europa occidental y que se adapta al asunto que aquí tratamos-, Fournis y Pasquier (2008: 38) agregan que ésta se encarna particularmente en organizaciones políticas (regionalistas o etnoregionalistas), cuyo repertorio político se estructura alrededor de la distinción étnica y de las reivindicaciones territoriales en el seno de un Estado. Distinguiéndose de los regionalismos fundados en intereses económicos, estos movimientos militan por la defensa y/o valorización de una identidad colectiva, y por una reorganización institucional de la estructura del poder nacional en el sentido de una mayor autonomía (Ibídem. traducción propia). 13 Al cual Colombia se adhirió en marzo de 1991 mediante la Ley 21. Ahora bien, Ulloa plantea que el reconocimiento indígena logrado en la Constitución de 1991 estuvo ligado a los procesos de descentralización del Estado y a la implementación de políticas neoliberales, en las que los indígenas serían considerados en adelante como sujetos con derechos sobre sus territorios y recursos para así entrar en el mercado ambiental (2004: XXXIX, 31). 108

110 particulares para las poblaciones indígenas, sino que fueron también la ocasión de operar un ajuste neoliberal que permitiera al Estado avanzar hacia una nueva política económica en acuerdo con las exigencias de la globalización (Gros, 2006: 270). A pesar de las leyes y decretos que surgieron a raíz de la Constitución de 1991 en respuesta a los reclamos históricos de los pueblos indígenas, la realidad social siguió estando en su contra (Duque Cañas, 2009: 154). De acuerdo con Duque Cañas, el conflicto armado y los intereses de los sectores económicos dominantes, los legales y los ilegales, terminaron acorralando sus intenciones. La implementación de las Entidades Territoriales Indígenas se ha diluido entre discusiones académicas y las oposiciones politiqueras. El ejercicio de su autonomía sólo ha sido aparente desde entonces [ ] (Ibíd., p ). Ello deriva en una gobernabilidad parcial y limitada sobre sus territorios, situación que exige de los pueblos indígenas la generación continua de estrategias de negociación con otros actores sociales, dándose lo que Ulloa llama una autonomía relacional indígena (Ulloa, 2010: 78). Y es que en la práctica, la autonomía indígena, entendida como la capacidad de estos pueblos para ejercer gobernabilidad en sus territorios según sus propios valores, no es una condición permanente (Ibídem.). El concepto de autonomía relacional indígena reenvía entonces a una diversidad de procesos parciales y situados de relacionamiento, negociación, confrontación y participación que dichos pueblos se ven obligados a establecer con el Estado y otros actores en la búsqueda del reconocimiento real de la autonomía que en el papel les fuera acordada (Ibíd., p.79). Estos procesos dependen de los valores de referencia de los actores antagonistas, del contexto sociopolítico y económico a nivel local, nacional y transnacional, de los intereses en juego, así como de la capacidad organizativa y de las estrategias movilizadas por cada pueblo indígena. De allí el interés en los procesos que conciernen a los pueblos indígenas de la SNSM 14, quienes han logrado establecer un relacionamiento directo con el gobierno nacional, así como el reconocimiento jurídico de su territorio ancestral y la suscripción de acuerdos especiales relativos al ordenamiento de su territorio, los cuales serán tratados más adelante. 14 Así lo muestran los trabajos de Ulloa sobre la construcción de identidades ecológicas asociadas a estos pueblos (2004) y el contexto sociopolítico del ejercicio de su autonomía (2010); la tesis de Duque Cañas (2009) sobre lo sagrado como argumento utilizado en la reivindicación de sus derechos territoriales; y otros trabajos académicos que analizan las relaciones institucionales de sus organizaciones en medio del conflicto armado (Giraldo, 2008) y frente a la construcción de infraestructuras (Rodríguez Ramos, 2014). 109

111 La incidencia de los pueblos indígenas de la SNSM como actores del territorio se debe, por un lado, a su unidad política frente al Estado y a la claridad de su proyecto territorial: la recuperación de sus sitios sagrados y de su territorio ancestral. Por el otro lado, el salto escalar que han operado al tramitar sus requerimientos en la arena internacional les ha permitido ejercer presión y ser atendidos por el gobierno nacional 15. A esto se suman las representaciones con las que en el ámbito del ambientalismo global se asocia a estos indígenas a la imagen de un nativo ecológico que vive en armonía con su entorno natural, en un contexto marcado por la crisis ambiental (Ulloa, 2004) 16. Sin embargo, y a pesar de presentarse ante la sociedad en general como los cuatro pueblos indígenas de la SNSM, koguis, arhuacos, wiwas y kankuamos son cuatro etnias que si bien comparten el mismo mito fundacional han tenido procesos organizativos diferentes. Los primeros en organizarse políticamente fueron los arhuacos, con la creación, en 1974, del Consejo Indígena Arhuaco COIA 17, cuyo propósito era la recuperación del territorio y el reconocimiento de su cultura (Ibíd., p.45). Durante sus dos primeras décadas de existencia, el COIA reemplazado en 1983 por la Confederación Indígena Tayrona 18 - tuvo acercamientos con el CRIC y participó de algunos de los procesos de la AICO 19 y de la ONIC (Rodríguez Ramos, 2014: 69). No obstante, la CIT fue estableciendo una línea propia e independiente en cuanto a directrices políticas, organizativas y de negociación (Ibídem.), optando por una interlocución directa y sin mediaciones con el gobierno nacional. 15 Al respecto se destacan las medidas cautelares adoptadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos a favor de los kankuamo (2003) y wiwa (2005) en las que se solicita al Estado colombiano la protección de la vida de estos pueblos golpeados por la violencia paramilitar. Los pueblos indígenas de la SNSM también han contado con el apoyo y seguimiento de organismos internacionales como la OEA y la ACNUR, con quienes mantienen un relacionamiento directo y sin mediaciones por parte del Estado, y de ONG internacionales como Survival que visibilizan las amenazas que pesan sobre sus territorios. 16 Sobre todo en lo que concierne a los kogui, reconocidos en 1999 por la Organización Internacional de Biopolítica BIO- como la gente más ecológica del mundo (Ulloa, 2004: 53 ver foto 28 en pág.119). 17 Éste imitaba el modelo organizativo del CRIC. Sin embargo, y como fue señalado en el primer capítulo, el proceso organizativo del pueblo Arhuaco inició en 1931 con la conformación de la Liga Indígena de la Sierra Nevada (Ibíd., p.45), la cual contó con apoyo de koguis y wiwas, así como de la asesoría del sindicato de trabajadores de la industria bananera (UAESPNN-PNNSNSM, 2005: 51). Esta liga fue liquidada por el gobierno en 1956 por presión de los misioneros que veían en ella una amenaza comunista (Rodríguez Ramos, 2014: 63). 18 Liderada por los arhuacos, la CIT agrupaba a todos los pueblos indígenas de la SNSM, hasta que en 1987 los kogui decidieron conformar su propia organización. 19 Movimiento Nacional de Autoridades Indígenas de Colombia, creado en 1978 bajo el nombre de Organización de Autoridades Indígenas del Sur Occidente Colombiano AISO. 110

112 Aunque la CIT canalizaba las necesidades y demandas de los pueblos indígenas de la SNSM, aquellos asentados en la vertiente norte del macizo (koguis, wiwa y un sector de los arhuaco) no se sentían representados por ésta (Ulloa, 2004: 46). En 1987, los indígenas ubicados en el resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco crearon entonces la Organización Gonawindúa Tayrona OGT- con el fin de agilizar el saneamiento de sus tierras, proceso que avanzaba con lentitud debido a que la CIT se encontraba enfocada en el reordenamiento del resguardo Arhuaco luego de que expulsara, en 1982, a la misión capuchina (Rodríguez Ramos, 2014: 7-8) 20. Posteriormente, y con el propósito de tener sus propias organizaciones representativas, kankuamos y wiwas crearon, respectivamente, la Organización Indígena Kankuama OIK- (1993) y la Organización Wiwa Yugumaiun Bunkuanarrua Tayrona OWYBT- (1995) 21. Figura 2. Logo institucional de la CIT, en el que se representa el mapa cosmogónico de la SNSM. La figura corresponde al cuerpo de Serankwa (padre creador del mundo material), cuyo trazo constituye la Línea Negra (Giraldo Jaramillo, 2010: 204). Figura 3. Logo institucional de la OGT, el cual expresa el ideal cosmogónico de mantener el equilibrio del Corazón del Mundo bajo los hombros de los cuatro hermanos mayores: kogui, wiwa, arhuaco y kankuamo (Giraldo, 2008: 58). Figuras 4 y 5. Logos institucionales de la OIK y de la OWYBT, que al igual que los otros dos también representan el territorio ancestral de los cuatro pueblos del macizo. 20 Los pueblos de la vertiente norte consideraban asimismo que la CIT no se regía por la Ley de Origen. La OGT se convertiría entonces en la voz oficial de éstos al estar avalada por los Mamos o autoridades tradicionales de diferentes comunidades (Duque Cañas, 2009: 238). Tras un proceso de adivinación y consulta espiritual de la Ley de Origen, así como de debate en los espacios sagrados de los kogui, estos Mamos consideraron pertinente la conformación de una organización que les permitiera interactuar con el mundo externo para la defensa y cuidado del corazón del mundo (Ulloa, 2004: 46), esto mediante la recuperación de sus sitios sagrados (Duque Cañas, 2009: 239). 21 De esta manera, cada una de las cuatro organizaciones representa a los pueblos con jurisdicción en un resguardo determinado. Así, la CIT representa a las comunidades indígenas asentadas en el resguardo Arhuaco, la OIK a las del resguardo Kankuamo, la OGT a las del resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco si bien la OWYBT representa a las comunidades wiwa asentadas en éste último. 111

113 Estas organizaciones se convirtieron en los órganos representativos del gobierno de cada pueblo indígena en sus respectivas jurisdicciones. En el caso de la OGT, por ejemplo, ésta representa al conjunto de autoridades y Mamos del territorio kogui (ver foto 22 a continuación) 22, quienes en su conjunto eligen al representante legal y demás directivos de la organización (CIT, 2011: 45). Los representantes legales de la OGT, de la CIT y de la OIK son asimismo los cabildos gobernadores de cada uno de los tres resguardos a los que estas organizaciones pertenecen. Foto 22. Reunión de autoridades del pueblo Kogui. El 30 de agosto de 2012, directivos de la OGT y cerca de cincuenta líderes de 37 comunidades kogui se reunieron en el poblado de Dumingueka (jurisdicción de Dibulla, Guajira) para discutir acerca de los acuerdos y avances logrados con el gobierno nacional en materia de salud y educación, así como de la afectación a los principios indígenas relacionados con el territorio ancestral, la cultura y la autonomía a causa de los programas estatales que no tienen en cuenta sus fundamentos y especificidades culturales. Foto: MIVG (2012). Si bien cada pueblo buscaba trabajar en las problemáticas de sus respectivas comunidades y territorios 23, pronto vieron la necesidad de crear una instancia de coordinación para la interlocución con el gobierno nacional respecto a las políticas 22 Nombrados en cada comunidad a través del zhátukwa (v. nota de pie de página 17 en capítulo 1 pág.38- y foto 25 en pág.117), éstos conforman a su vez la Asamblea General de Mamos y Autoridades, máxima instancia de concertación y consulta del pueblo Kogui (CIT, 2011: 45). 23 La focalización en los asuntos de cada pueblo no excluye el hecho de compartir un mismo territorio con las otras tres etnias, tal y como se refleja en los logos institucionales de las organizaciones (figuras 2 a 5), cuyo elemento común es la representación de los cuatro pueblos de la SNSM (cuatro círculos en las extremidades de Serankwa en el logo de la CIT, cuatro figurines en el de la OGT, cuatro corchetes en el de la OIK y cuatro espirales en el de la OWYBT), quienes comparten una misma Ley de Origen. 112

114 públicas que éste pretendía implementar en la SNSM, y las cuales representaban afectaciones para el territorio ancestral de los cuatro pueblos en su conjunto. Tal necesidad se hizo inminente cuando en 1996 el gobierno nacional asumió como política pública un documento conocido como Plan de Desarrollo Sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta (OIK, 2010: 45), el cual los pueblos indígenas del macizo consideraron ajeno a sus principios en materia de territorio y autonomía. Aunque este plan fuera elaborado a partir de talleres regionales donde diversos sectores sociales y productivos del macizo plantearon los problemas y posibles soluciones para la SNSM (Ibídem.), los indígenas que fueron invitados a participar en ellos no representaban la autoridad tradicional, ni los intereses colectivos, ni la estructura organizativa de los cuatro pueblos 24. Las autoridades de estos pueblos consideraban además que su participación no podía ser parcial, limitada sólo a uno de los componentes del plan (el cultural), cuando dicho plan concernía, en su globalidad, la totalidad de su territorio ancestral, ya reconocido como tal por el Estado. Los cuatro pueblos indígenas de la SNSM exigieron entonces, a través de sus autoridades, la realización de un amplio proceso de consulta 25, el cual implicaba tanto reuniones internas (al interior de cada pueblo y entre las cuatro organizaciones indígenas) como con las instituciones del Estado con el fin de analizar el plan y consignar los ajustes necesarios (CTC, 1999: 2). Las autoridades y representantes legales de los cuatro pueblos vieron entonces que los intereses nacionales y regionales proyectados sobre la SNSM no podían ser confrontados sino a través de una posición política coherente y unificada de las cuatro etnias, así como de la movilización de una identidad panétnica que cubriera el conjunto espacial que conforma su territorio ancestral (Ulloa, 2004: 58). Luego de realizar sus consultas tradicionales del zhátukwa, los Mamos de los cuatro pueblos dieron su aval 24 Los detalles, conflictos y contradicciones relacionados con este plan serán abordados en el siguiente capítulo. 25 Esto apoyados en el derecho a la consulta previa consignado en los artículos 6 y 7 de la Ley 21 de 1991, y los cuales estipulan consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlas directamente. [ ] Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan y utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente (CTC, 1999: 17). 113

115 para la conformación del Consejo Territorial de Cabildos CTC-, nueva estructura organizativa conformada por representantes y asesores de cada una de las cuatro organizaciones indígenas de la SNSM. Foto 23. Cabeza visible del CTC (en reunión con el gobierno y una empresa privada en el marco de un proceso de consulta previa). De derecha a izquierda, el representante legal de la OWYBT, el Cabildo Gobernador kankuamo y representante legal de la OIK, el Cabildo Gobernador arhuaco y representante legal de la CIT, y el ex Cabildo Gobernador kogui (en representación de la OGT). Como representantes legales de los pueblos indígenas de la SNSM, son los únicos autorizados para interlocutar con el Estado y sus instituciones. Foto: MIVG (2012) Poblado arhuaco de Ikarwa, jurisdicción del Cesar. Foto 24. Reunión del equipo de trabajo del CTC. El CTC cuenta con un equipo de trabajo para la discusión y definición conceptual de sus estrategias políticas (Ulloa, 2004: 58). Este equipo se encuentra conformado por los cabildos gobernadores, representantes y asesores de cada una de las cuatro organizaciones indígenas, y cuenta además con el apoyo profesional, técnico y jurídico de asesores externos. La periodicidad de sus reuniones es determinada por la importancia de los asuntos a tratar, sean éstos internos (relaciones entre las cuatro organizaciones) o externos. Foto: MIVG (2012) Ikarwa. 114

116 La creación de este órgano de representación política fue dada a conocer en noviembre de 1999 a través de un manifiesto divulgado bajo el título de Declaración conjunta de las cuatro organizaciones de la Sierra Nevada de Santa Marta para la interlocución con el Estado y la sociedad nacional. Según este documento, En el curso de los procesos organizativos de cada uno de los pueblos indígenas de la Sierra y de sus organizaciones legítimas y representativas, nos damos cuenta que ha llegado el momento de unir nuestras voces para afrontar los temas globales y fundamentales que permiten el sostenimiento de las culturas indígenas tradicionales y dueñas ancestrales de este territorio, y así evitar el eterno problema de dividir a la Sierra de acuerdo a los intereses particulares que en cada momento las instituciones públicas y privadas piensan para nuestro territorio (CTC, 2009: 1). [ ] Las cuatro organizaciones indígenas deciden conformarse en aras de la unidad del pensamiento indígena de la Sierra, en un Consejo Territorial de Cabildos para afianzar el proceso unificador de los cuatro pueblos y para la construcción de la entidad territorial indígena. Este Consejo será un ente rector y regulador de los programas, proyectos, acciones y actividades que se propongan para el territorio tradicional y ha de ser el único vocero a la hora de interlocutar con el Estado en torno a los problemas y asuntos globales que afecten al territorio tradicional indígena de la Sierra (Ibíd., p.20). Dicha declaración inauguraba así la nueva estrategia de negociación política de estos pueblos con el Estado (Ulloa, 2004: 55). A través de dicho documento escrito (disponible en anexo 7), los pueblos indígenas de la SNSM se reafirmaron como los actores protagonistas de su territorio. En adelante, todos los megaproyectos económicos que buscaran ser desarrollados dentro de la Línea Negra, tales como monocultivos, explotaciones mineras y portuarias, represas, programas e infraestructuras de turismo, así como los proyectos de ley que pudieran afectar a los cuatro pueblos debían ser debidamente consultados en el marco del CTC (CIT, 2011: 47). Unificados bajo una misma estrategia identitaria y política, estos pueblos establecieron las bases de interlocución con las diferentes instancias del Estado, fundamentadas en la reivindicación de sus principios filosóficos comunes así como en los reconocimientos jurídicos logrados, hasta la fecha, en materia territorial Tales como las resoluciones que conciernen la Línea Negra; la Constitución de 1991, en particular el artículo 58 relativo a las formas asociativas y solidarias de propiedad, el artículo 60 sobre el acceso a la propiedad y el artículo 63 acerca del carácter inalienable de las tierras comunales de los grupos étnicos; el Decreto 2164 de 1995, el cual define que los territorios indígenas son las áreas poseídas en forma regular y permanente por una comunidad, parcialidad o grupo indígena y aquellas que, aunque no se encuentren poseídas de esa forma, constituyen el ámbito tradicional de sus actividades sociales, económicas y culturales ; la Ley 21 de 1991 por la cual se adopta el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales; y las sentencias emanadas de la Corte Constitucional referentes a la aplicación de sus derechos. 115

117 Estas bases son concebidas desde un punto de vista operativo, mediante la concretización y el cumplimiento, en la práctica, de las conquistas jurídicas logradas por los indígenas en el ámbito nacional. No sólo reivindican el reconocimiento real de sus derechos territoriales, sino que proponen acciones desde el ejercicio mismo de su autonomía, como el que su visión del territorio forme parte integral de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial 27. Estas bases de interlocución son también concebidas desde el punto de vista de la igualdad de condiciones entre las autoridades, para ellos legítimas, del territorio. En esta medida, han insistido en la negociación directa entre las autoridades indígenas (en cabeza del CTC) y estatales (en cabeza del Presidente de la República y sus ministros) El peso de lo ancestral en las reivindicaciones de autonomía territorial indígena La declaración conjunta antes citada es sin duda alguna un hito documental, no sólo en la historia de las reivindicaciones de los pueblos nativos de la SNSM, sino de las reclamaciones indígenas en el país (Duque Cañas, 2009: 241). Se trata de una herramienta política en la que las cuatro organizaciones indígenas del macizo exponen el sostén legal de los derechos que reclaman así como la estructura conceptual que en adelante enmarcaría su interlocución con el Estado y la sociedad en general (Ibíd., p.243, 249). De hecho, todos los manifiestos y documentos de trabajo que las organizaciones indígenas de la SNSM han realizado posteriormente a la declaración conjunta de 1999 retoman los principios filosóficos allí referidos. Estos principios giran en torno a los conceptos de territorio, autoridad y autonomía, y constituyen el marco de referencia de su proyecto territorial. Territorio como red de sentido constituida por los sitios sagrados en los que están escritas las leyes que sustentan su cultura, su misión y su razón de ser indígenas nativos de ese espacio 27 Otras propuestas incluyen la conformación de un Comité Directivo para la concertación del Plan de Desarrollo, con el propósito de elevarlo luego a Comité Permanente de la Sierra, espacio de discusión supervisado por los cabildos para todos los asuntos relativos a proyectos y políticas en torno al macizo; la firma de un convenio con las autoridades ambientales con injerencia en la SNSM, reconociendo como tales a las autoridades tradicionales de los cuatro pueblos; exigir el cumplimiento de la Ley 99 de 1993, la cual obliga a la inversión del 1% del presupuesto de los municipios en la conservación de las cuencas hidrográficas que abastecen sus acueductos, así como concertar con los gremios que se benefician de dichas cuencas para que apoyen financieramente a la conservación de las mismas; hacer entrega de la Declaración a los financiadores internacionales de los proyectos propuestos en el marco del plan de desarrollo (Banco Mundial, Fondo Francés, Unión Europea); revivir instrumentos de articulación interinstitucional que en el pasado parecían funcionar, como el Plan Ecosierra, diseñado para el saneamiento y ampliación de los resguardos como estrategia de conservación del macizo. 116

118 geográfico que es la SNSM. Autoridad fundamentada en la Ley de Origen, la cual los instituye como los hermanos mayores de la humanidad, legándoles el conocimiento y el cumplimiento de las normas que mantienen el orden del universo. Autonomía justificada en el hecho, para ellos incontestable, de que la SNSM es el territorio que les fue dejado como suyo desde el principio de los tiempos. Esta declaración introduce asimismo algunos de los elementos culturales a partir de los cuales los cuatro pueblos de la SNSM sustentan los principios antes referidos y formulan sus demandas de gobierno propio y autonomía territorial (Ulloa, 2004: 62). Éstos son: Sé (Ley de Origen, principio espiritual que prima sobre las leyes de los hombres y rige toda existencia); ezwamas (espacios de decisión instaurados por Sé y en donde están inscritas las leyes naturales que determinan el uso y manejo del territorio); zhátukwa (procedimiento tradicional de consulta espiritual de la Ley de Origen bajo el cual se toman las decisiones que conciernen el territorio y la vida social ver foto 25); y sewá (títulos de conocimiento acumulables que legitiman la autoridad tradicional de los Mamos sobre el territorio ver foto 26). Foto 25. Sesión de consulta del zhátukwa (comunidad kogui de San José de Maruámake, Cesar). Todas las acciones y decisiones en el territorio son sometidas a la consulta de la Ley de Origen, mediante la interpretación del movimiento del agua contenida en un recipiente y provocado por la caída de una gema. Estas consultas son realizadas en grupo por los Mamos de una comunidad o cuenca, según el sitio sagrado y el tipo de problema a consultar (CIT, 2011: 45), desde la ubicación de una vivienda a la imposición de un castigo o la viabilidad de una infraestructura occidental. Foto: MIVG (2012). 117

119 Foto 26. Mamos wiwa (izquierda) y kogui (centro y derecha). El poporo es uno de los primeros títulos de conocimiento y compromiso con la Ley de Origen (sewá). Es entregado a todos los hombres de cada uno de los cuatro pueblos una vez llegan a la pubertad, como símbolo de madurez y de unión con la Madre Tierra. Es hecho con el fruto del calabazo (cuya forma representa el útero), el cual es rellenado con cal de conchas de mar. La varilla que lo acompaña representa al hombre, y sirve para depositar la cal en la boca al tiempo que se mastica la hoja de coca. Foto: MIVG (2012) Ikarwa (Valledupar, Cesar). Con la movilización de estos elementos los pueblos indígenas de la SNSM no sólo buscan dejar en claro que sus demandas no son intransigentes en la medida en que éstas se inscriben en la misión que les fuera encomendada desde la creación del universo y de la cual dependen, para ellos, tanto su identidad como el equilibrio natural del mundo-, sino legitimarlas mediante la demostración de un legado cultural vivo. Dichos elementos son explicados desde la cosmovisión propia del pueblo Kogui, a quien los otros tres pueblos consideran como el más tradicional. Al haberse ubicado en las partes más altas del macizo con el fin de huir de los conquistadores y de las olas de colonización-, los kogui lograron mantenerse alejados, conservando su lengua y cultura al abrigo de las misiones religiosas. Asimismo, su visión holística del territorio les ha permitido conquistar una autoridad política en la esfera del ambientalismo nacional como internacional (ver fotos 27 y 28 a continuación), lo cual legitima las acciones y políticas del CTC ante las entidades del Estado, las ONG y los organismos internacionales (Ulloa, 2004: 59). 118

120 Pero como lo señalaran los cuatro pueblos en un documento público, si bien cada uno de ellos deriva de la Ley de Origen sus principios de identidad, éstos los expresan de manera diferente y en sus propias lenguas, [ ] guardando una evidente correspondencia conceptual, con matices que obviamente corresponden a la experiencia de vida y cosmovisión propia (CIT, 2011: 40). Foto 27. Representaciones internacionales de los kogui como guardianes del mundo. Fotografía publicada por la revista National Geographic en su edición de octubre de Reacios al contacto con Occidente, los kogui decidieron aceptar, a principios de los años 90, trabajar con el documentalista de la BBC Alan Ereira para enviarle un mensaje al mundo 29. El documental Desde el corazón del mundo: el mensaje de los hermanos mayores, los haría así entrar en la escena internacional. Foto 28. Imagen ecológica de los kogui. Fotografía publicada en el sitio web de Biopolitics International Organisation BIO- a propósito del reconocimiento dado a los kogui en 1999 como los más ecológicos del mundo 30. Según esta organización, The Kogi are a model of excellence in their perception of our role as human beings on this planet. They care for nature by preserving their native culture. [ ] The Kogi have stayed on the land of their ancestors without abusing it, and they have maintained their culture and mythos as a token of their appreciation to Mother Nature who has given them the gift of life. [ ] For saving the culture of the past, for acknowledging the value of our interdependence with the environment, and for safeguarding our future, the Kogi are awarded the Bios Prize. 28 Artículo y otras fotografías disponibles en: [consultado el 8 de julio de 2015]. 29 Ver artículo de prensa El intérprete de los kogui: los hombres que habitan la ciudad perdida, El País, 17 de noviembre de 2014, disponible en: interprete-kogui-hombres-habitan-ciudad-perdida-santa-marta [consulta del 3 de agosto de 2015]. 30 Imagen y detalles del premio disponibles en: gress /2898-2/ [consultado el 8 de julio de 2015]. 119

121 La declaración conjunta de 1999 se constituyó en uno de los primeros ejercicios de escritura con fines políticos y explicativos 31, con el objeto de hacerles comprender, tanto al Estado como a la sociedad en general, los principios ancestrales (y en ese sentido para ellos irrefutables ) que los legitiman en cuanto actores indiscutibles de su territorio 32. Lo ancestral, para ellos equivalente al origen de los tiempos, es en esta medida movilizado como la marca incontestable e imperecedera de la relación intrínseca que une a estos pueblos con su territorio. De manera que ellos se definen a sí mismos como los conocedores ancestrales de un territorio que nos fue dejado como nuestro desde los comienzos del mundo. Esa es una realidad inocultable para todos, indígenas y no indígenas, hasta el mismo Estado colombiano así lo reconoce al emitir una resolución demarcando la Línea Negra, luego de consultar a nuestros Mama (CTC, 1999: 15). Así, al insistir en el carácter ancestral de su relación con un espacio dado, los pueblos indígenas se sitúan en posición de anterioridad, legitimando su autoctonía 33 frente a todo elemento alógeno a su territorio (Paupert, 2010). Como señalara Gelver Zapata, indígena Arhuaco y asesor en el tema de territorio para la CIT, a propósito de la cultura ancestral: no estamos hablando de lo que fue antes, sino de lo que ha sido siempre 34. No obstante y según Morin, [ ] el criterio de la anterioridad que caracteriza a los descendientes actuales de los pueblos cuyo territorio fue invadido por otros pueblos llegados de otras partes del mundo, y quienes los dominaron [...] plantea el problema de la continuidad histórica entre los pueblos actuales y las sociedades que predecieron la conquista y la colonización de los territorios (Morin, 2006: 60). De ahí el que el Estado exija, ante las reclamaciones de autonomía territorial, demonstraciones tangibles de la 31 No obstante las cartas enviadas anteriormente por dirigentes y representantes de los pueblos Arhuaco y Kogui al gobierno nacional. Sánchez y Molina (2010) registran algunas que datan entre finales de los años 60 y mediados de los 80, en las cuales se denuncian las presiones ejercidas por la misión capuchina sobre estos pueblos. 32 Se trata de un ejercicio en cuanto la escritura no es una práctica cultural de estos pueblos. Por otro lado, éstos, en especial los kogui, siempre han sido muy celosos y reservados en todo lo que respecta a su tradición y conocimientos ancestrales. El hecho de que produzcan textos escritos responde a una estrategia política de sus organizaciones y a una demanda por parte de funcionarios públicos que constantemente los instan a explicar sus principios filosóficos y cosmogónicos. 33 De acuerdo con Morin, el término autoctonía aparece en Norteamérica durante los años 70 con la autodefinición de los amerindios como pueblos autóctonos o primeras naciones, en rechazo a las políticas asimilacionistas que amenazaban con hacerlos desaparecer (Morin, 2006: 58). La universalización del término se debe a la interacción, sobretodo en el seno de la ONU que en 1982 conformara el Grupo de trabajo sobre los pueblos indígenas (Ibíd., p.59)-, de varios de estos pueblos provenientes de diferentes partes del mundo y quienes, al movilizarse en las últimas tres décadas del siglo XX como víctimas de la ocupación de sus territorios, participaron en la construcción de una identidad fundamentada en la relación ancestral y cultural con la madre-tierra (Ibíd., p.61). 34 En entrevista informal el 1 de mayo de 2010, en Valledupar (Cesar). 120

122 existencia de un verdadero patrimonio material e inmaterial inherente a la supervivencia cultural de dichos pueblos (Duque Cañas, 2009: 20). El énfasis en un anclaje ancestral al espacio busca entonces afirmar dicha continuidad histórica, que en el caso de los actuales pueblos indígenas de la SNSM se fundamenta en su pasado Tayrona 35. Ellos afirman que la Sierra Nevada de Santa Marta es un lugar sagrado para nosotros, los pueblos Kogi, Wiwa, Arhuaco y Kankuamo. Nosotros somos los descendientes de la civilización Tayrona y aún vivimos en esta región de acuerdo con tradiciones que remontan a los tiempos precoloniales (Villafañe, 2008: 170 traducción propia) 36. Sin embargo, y según algunas fuentes etnohistóricas, los tayrona fueron sólo uno de los grupos que habitaban la SNSM a la llegada de los españoles. Los kogui serían, incluso, descendientes de un grupo afín pero diferente (Rocha Vivas, 2010: 498). No obstante, y según las mismas fuentes, entre tayronas y kogui existe una continuidad en cuanto los últimos adquirieron ciertas prácticas de los primeros, como lo relativo a la educación de los Mamos (Ibídem.) (ver pie de foto 29). Foto 29. Niños arhuaco. La educación de los futuros Mamos comienza desde pequeños. Éstos son designados por el Mamo de su comunidad desde su bautizo, de acuerdo a las condiciones de su concepción, gestación y nacimiento 37. Aislado del resto de la comunidad hasta alcanzar la edad adulta (18 años aprox.), el joven Mamo es preparado por sus mayores en el conocimiento de la Ley de Origen para el cuidado y defensa de la naturaleza. Este proceso incluye, asimismo, un régimen alimenticio exento de sal. Foto: MIVG (2010) Ikarwa (Cesar). 35 Nótese incluso que las organizaciones indígenas CIT y OGT utilizan dicho apelativo en su razón social. 36 Citación extraída de un artículo escrito por Danilo Villafañe, indígena arhuaco, titulado Caring of the Heart of the World y publicado en una serie dirigida por la IUCN. 37 Ver artículo de prensa Los indígenas arhuacos crean escuela de mamos, El Tiempo, 9 de abril de 2013, disponible en: [consultado el 31 de agosto de 2015]. 121

123 Foto 30. Mamo arhuaco haciendo pagamento, mediante el depósito de elementos rituales en un sitio sagrado como alimento espiritual para éste. En el cumplimiento de la Ley de Origen, los Mamos llevan a cabo y de manera constante trabajos tradicionales (rituales, ofrendas y ceremonias) en los diferentes sitios sagrados que conforman su territorio ancestral. Éstos son realizados para compensar, en espíritu, la utilidad material proporcionada por la naturaleza (CIT, 2011: 51). Ello implica un conocimiento de cada sitio sagrado, de su función, del padre o la madre que allí habita así como del alimento espiritual que necesita. Foto: MIVG (2010) Ikarwa (Cesar). La insistencia en la relación simbólico-religiosa con el territorio es igualmente movilizada como factor determinante de la pervivencia cultural (Duque Cañas, 2009: 20). Esto en un contexto en el que las civilizaciones indígenas son consideradas patrimonio inmaterial de la humanidad y cuya protección es responsabilidad del Estado, tal y como lo establecen la Constitución y los tratados a los que éste se ha adherido como la Convención para la prevención y sanción del delito de genocidio (1951), el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes de la OIT (1989), y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas (2007). Sin los argumentos de la ancestralidad y de la relación simbólico-religiosa con el territorio los pueblos nativos de la SNSM no serían reconocidos como sociedades indígenas, estatuto que les otorga derechos culturales especiales y colectivos sobre la tierra. Como señala Gros (1994: 135), Ser indígena es, en primer lugar, identificarse como miembro de una comunidad que, debido a su origen e historia, puede pretender, ante los ojos de la ley colombiana, al reconocimiento o al respeto de un derecho colectivo ejercido sobre un territorio. Derecho que se acompaña de un conjunto de 122

124 disposiciones jurídicas que pueden ser consideradas de gran interés por parte de la población concernida. En particular, el derecho a autogobernarse bajo la forma del cabildo (u otra instancia tradicional propia de la comunidad) y, en general, toda una serie de derechos especiales vinculados a la condición de indígena: atención médica gratuita en los hospitales, derecho a una educación bilingüe y bicultural así como libre acceso a la universidad, exención del servicio militar y de impuestos de propiedad, derecho a ser juzgado según sus costumbres en el seno de la comunidad y, desde la Constitución de 1991, derecho a la protección de su entorno y derecho a dos senadores elegidos a nivel nacional por circunscripción electoral especial (traducción propia). Ahora bien, para los kogui, arhuaco y wiwa la identidad ha estado menos sujeta a impugnaciones que para los kankuamo (Gros, 1994: 141), a quienes se les consideraba completamente aculturados. De hecho, y como relata Gros, es en el marco del 4º Congreso Indígena Nacional, organizado por la ONIC en 1993, que fue anunciada la resurrección de los indígenas Kankuamo, la cuarta etnia de la Sierra Nevada de Santa Marta (Ibíd, p.140). Desde tal año, los kankuamo han estado realizando un proceso de reetnización y recuperación de su memoria histórica (Pumarejo y Morales, 2003: 32). Ellos mismos cuentan, en una publicación titulada Nuestra historia e identidad 38, que Con el proceso de colonización y aculturación los kankuamos empezaron a olvidar su compromiso de cuidar la Sierra y de mantener la tradición, por esta razón los mamos kankuamos entregaron su sabiduría y la máscara de oro de bailar cansamaria a los kogui, como una forma de resistencia, siendo éstos los guardianes de la tradición kankuama, tradición que sería guardada y transmitida de mamo a mamo cinco generaciones, sólo hasta ese momento sería que el Kankuamo iría a renacer, el Kankuamo iba a volver a surgir (OIK, 2010: 8). Gros se pregunta sobre el porqué de esta nueva identificación con un pasado indígena, cuando las familias kankuamas, cristianizadas después de varias generaciones, parecían haber optado definitivamente por la civilización occidental (Ibíd., p.130). Según este antropólogo, en un contexto nacional en el que el reconocimiento de los derechos especiales para las poblaciones nativas va de la par con un replanteamiento de los estereotipos negativos atribuidos al indígena, se ha vuelto más fácil, por medio de la reivindicación de una herencia a tal pasado y de un parentesco con las poblaciones kogui o arhuaca, comprometerse en una revisión de su identidad (Ibíd., p.132 traducción propia). Mientras que para koguis, arhuacos y wiwas su identidad étnica se 38 Dicha publicación contó con el apoyo del Programa por la Paz del Centro de Investigación y de Educación Popular CINEP-, en el marco del fortalecimiento del proceso de recuperación cultural y organización política del pueblo Kankuamo. 123

125 manifiesta fácilmente sea por medio de sus prácticas sociales o de las representaciones clásicas asociadas a su relación con la naturaleza, a la lengua y a los vestidos tradicionales-, los kankuamos han tenido que construirla y justificarla por medio del discurso (Ibíd., p.141). En este sentido, dicen ellos que La transformación cultural que vivió el pueblo Kankuamo, se remonta a los años de colonización por parte de los españoles. Antes de su llegada, los kankuamos al igual que los otros pueblos de la Sierra poseían sus tradiciones, vestían sus vestidos tradicionales, tenían un calabazo especial con el que elaboraban el poporo, tenían sus mamos, guías espirituales, que daban consejo en sus casas ceremoniales llamadas teroarikas y retribuían a la madre tierra a través de los pagamentos (OIK, 2010: 8). Este renacer kankuamo fue también significativo para los otros tres pueblos de la SNSM, quienes reivindicaban, después de muchos años, la restitución de sus territorios ancestrales hasta la Línea Negra (Gros, 1994: 131) 39. De acuerdo con Gros, para que la Sierra Nevada, situada en la intersección de tres departamentos, volviera a ser ese vasto territorio indígena, suerte de bastión frente al Atlántico y al resto del país, se necesitaba que la cuarta etnia perdida renaciera de sus cenizas (Ibídem. traducción propia). Así mismo lo proclamaba, en la prensa indígena, un Mamo kogui 40 : Desde la creación del mundo se le encomendó a cuatro tribus el cuidado de la Sierra Nevada; a cada tribu se le dejó su proprio territorio, su propia lengua, pero somos semejantes entre sí. [ ] Sin excluir los Kankuamo como grupo indígena de la Sierra Nevada y si queremos ganar la lucha de nuestros límites territoriales es uniéndonos los cuatro grupos. [ ] Si excluimos a los Kankuamos se da un desequilibrio y no tendríamos fuerza, ya que ellos están dispuestos a pelear su territorio a como dé lugar (Ibídem.). Desde esta perspectiva, el territorio y la relación intrínseca que los pueblos indígenas tienen con él no es sólo el producto de una vivencia cultural, [ ] sino una parte del paisaje ideológico, de la lucha política por la identidad, una palabra clave o keyword, como señala Arjun Appadurai (2001) 41, que forma parte sustancial del nivel discursivo de las demandas indígenas (Bello, 2002) 42 (Bello Maldonado, 2004: 100). El territorio participa así de la construcción de la etnicidad, entendida ésta como un proceso de 39 El renacimiento de los kankuamos como etnia indígena se da además luego de que la Constitución de 1991 creara la figura de las ETI s, reuniendo, bajo una misma autoridad indígena, territorios pudiendo pertenecer a diferentes comunidades (Gros, 1994: 131). 40 Citado y extraído por Gros (Ibídem.) de un artículo publicado en 1993 en una revista de la ONIC (Unidad Indígena, n 105) bajo el título de Los Kankuamos: reencuentro con sus raíces. 41 Appadurai, Arjun (2001). La modernidad desbordada: dimensiones culturales de la globalización, Argentina, Trilce-Fondo de Cultura Económica. 42 Bello, Álvaro (2002). Migración, identidad y comunidad mapuche en Chile: entre utopismos y realidades, Asuntos Indígenas, n 3-4, pp

126 identificación étnica modulable frente a los cambios socioeconómicos que amenazan con someter a los pueblos indígenas (Morin y Saladin, 1995: 8). Por ejemplo, y de acuerdo con Bello Maldonado (2004: ), aunque la preocupación por el territorio ha sido una constante en las sociedades indígenas, el discurso político sobre el mismo sólo surge en las últimas décadas dentro de un contexto específico caracterizado por la demanda externa y creciente de recursos naturales ubicados en sus tierras ancestrales. Gros, por su parte, hace referencia a una instrumentalización de la identidad étnica en función de circunstancias históricas y objetivos como el acceso a la tierra (Gros, 1994: ). Desde esta perspectiva, Cunin (2003: 6) considera la etnicidad indígena en Colombia no como una evidencia natural, sino como una construcción social que responde, por ejemplo, a intereses electorales 43. En el caso de los pueblos indígenas de la SNSM, la identidad étnica no sólo ha sido instrumentalizada, sino reconfigurada históricamente en respuesta a las presiones (y oportunidades) propias de un contexto político y económico cambiante. La construcción de la etnicidad se sustenta en dispositivos culturales que son reactivados y reinterpretados según las circunstancias a enfrentar (Morin y Saladin, 1995: 8). En el discurso de los pueblos indígenas de la SNSM han sido entonces utilizados, de manera política y desde la declaración de 1999, los conceptos cosmogónicos que desde un enfoque territorial designan una apropiación cultural del espacio. Trátese de manifiestos de reivindicación, de informes o de documentos de trabajo 44, los textos producidos por el CTC tienen en común la alusión reiterada de los conceptos de territorio ancestral (sé nenulang), Línea Negra (sé shizha) y sitios sagrados (nujuákala). El uso de términos lingüísticos en la descripción y designación toponímica del territorio ancestral y de los sitios sagrados aporta además, en el discurso 43 La autora cita a su vez a Laurent, Virginie (2001). Communautés indiennes et espaces politiques en Colombie. Motivations, champs d action et impacts ( ). Tesis doctoral de Sociología, IHEAL- Universidad Paris III. Según Cunin (2003: 6), los indígenas en Colombia gozan del título de actores étnicos auténticos, lo cual no es el caso de las poblaciones afrocolombianas, quienes también fueron objeto de las políticas multiculturalistas de la Constitución de El CTC ha realizado, principalmente, informes destinados a la Corte Constitucional relativos a las afectaciones provocadas por la construcción de infraestructuras de desarrollo en su territorio y al incumplimiento de los procesos de consulta previa. En cuanto a los documentos de trabajo, el CTC ha plasmado sus políticas en documentos borrador, los cuales están en permanente proceso de construcción (Ulloa, 2004: 61). Flexibles y modificables, estos documentos son a la vez guías tanto para la negociación interinstitucional como para la discusión entre los cuatro pueblos, quienes conciertan la pertinencia de los conceptos a desarrollar según la situación y el contexto (Ibídem.). 125

127 político, una prueba de que el territorio no está solamente habitado sino que es ante todo el soporte de un patrimonio cultural tangible. Las demandas de autonomía territorial que los pueblos indígenas de la SNSM reivindican en la esfera cívica se apoyan, en esta medida, en valores comunes del mundo doméstico como lo son la cultura, la tradición y la autoridad (legitimada desde lo ancestral)- y del mundo de la inspiración la relación con lo sagrado 45. En este sentido, la autonomía territorial es por ellos entendida y reivindicada como [ ] el mantenimiento de los espacios, tiempos, métodos y procedimientos de gobernabilidad, de ejercicio de las políticas, de toma de decisiones, de organización social y territorial, de formación y ejercicio de mamos (autoridades de acuerdo con las jurisdicciones ancestrales), [lo] que implica la realización de los pagamentos, y una serie de rituales para la conservación, protección y salvaguarda del equilibrio de la naturaleza (CIT, 2011: 266). Los pueblos indígenas de la SNSM consideran así que la legitimidad de su proyecto territorial radica no sólo en el valor de la tradición y de la identidad cultural, sino en un bien común mucho más grade: el equilibrio universal del cual ellos serían los garantes, esto a través de la conexión que tienen con lo sagrado (Guilland, 2011). Ahora bien, y frente a los intereses defendidos y promovidos por los otros actores del territorio, estos pueblos han intentado hacer valer los suyos haciendo uso de la retórica occidental de la conservación ambiental y de la protección de la diversidad cultural (Ibídem.). Y es que según Amilhat-Szary (2012: 73), a propósito de los pueblos amerindios, las poblaciones indígenas han sabido hacer uso de los grandes lemas contemporáneos, sobre todo en lo que tiene que ver con el desarrollo sostenible, con el fin de demostrar en qué medida su modo de vida ha estado tradicionalmente en armonía con el planeta (traducción propia). 45 Recordemos que, como lo vimos en la introducción de esta tesis, el concepto de mundo aquí empleado hace referencia a una forma de generalidad bajo la que Boltanski y Thévenot (1991) agrupan entidades y dispositivos movilizados por los actores en sus registros de justificación. Un mundo es la extensión de lo que estos autores denominan cité, u orden de legitimidad moral (ordre de grandeur). Mientras que la cité hace referencia a un orden de legitimidad a partir del cual se procede a una calificación, la figura de mundo agrupa objetos calificados que sirven de apoyo a ese orden de legitimidad (Boltanski y Thévenot, 1991: 165). El orden de legitimidad o valor de referencia de la cité inspirada es el principio de la gracia (lo sagrado en este caso), el de la cité doméstica la tradición, y el de la cité cívica la primacía del interés general. 126

128 No obstante, esta búsqueda de un principio o bien común cada vez más superior 46, cuyo objeto es el de interpelar a la mayoría de las partes involucradas en una problemática determinada (Boltanski y Thévenot, 1991) y según el contexto histórico 47, se opera de manera compleja para los pueblos indígenas de la SNSM, implicando un proceso de reajuste de los órdenes de legitimidad (valores de referencia movilizados) en función de la situación. Esto les exige una serie de discusiones internas en las que los cuatro pueblos deliberan, deciden y ajustan los conceptos a desarrollar en sus documentos políticos, lo que a su vez conlleva un esfuerzo organizativo en cuanto cada uno de ellos cuenta con sus propios líderes y autoridades locales, y habla una lengua diferente (Ulloa, 2004: 59, 61) a excepción de los kankuamos quienes perdieron la suya Registros de justificación en la construcción discursiva de los pueblos indígenas de la SNSM Los argumentos de reivindicación de los pueblos indígenas en Colombia presentan construcciones discursivas elaboradas y complejas, las cuales se han ido refinando continuamente con el objeto de explicar, con claridad y en coherencia con su proyecto de territorio, su visión del mundo (Duque Cañas, 2009: 14) 48. En el caso de los pueblos indígenas de la SNSM, sus organizaciones se han inclinado por la utilización del discurso escrito, si bien la escritura no es una práctica social en su cultura. Según el historiador Duque Cañas, dicha elección obedece a dos intenciones: primero, para establecer puentes que le permitan a los no indígenas comprender que existen profundas complejidades en sus maneras de concebir el territorio que deben ser reconocidas, más cuando ya se ha implantado un marco legal constitucional que establece su obligada observación; y segundo, como estrategia para que su contraparte no pueda negar más la existencia de estas concepciones, pues al ser fijadas en la letra entran en el ámbito de lo probatorio, tanto legal como histórico (Ibíd., p.101). El paso estratégico de la oralidad a la escritura implica serias decisiones en cuanto a la divulgación del saber ancestral. Como ellos mismos lo indican en un documento 46 Búsqueda que Boltanski y Thévenot llaman ascenso en generalidad (así traducido del francés montée en généralité por Rea Rodríguez et al., 2015, y por Elvia Rosa Castrillón en su traducción del artículo de Blondiaux y Sintomer, 2004). 47 En este caso la conservación ambiental (de cara a la preocupación global por el cambio climático) y la protección de la diversidad cultural (en un contexto de reconocimiento internacional de los saberes tradicionales en tanto patrimonio material e inmaterial de la humanidad). 48 Toda visión del mundo es el resultado de valores sistémicamente ordenados que, a su vez, son la expresión de principios generales, de orientaciones fundamentales y de creencias colectivas (Boudon et al., 2005: 243). 127

129 dirigido al gobierno nacional, el ejercicio de escribir es difícil y contradictorio con la esencia de su Ley de Origen, la cual no está escrita en palabras sino en los códigos presentes en su territorio (CTC, 2011: 2). En este sentido, y de acuerdo con Duque Cañas (2009: 98), [Estos pueblos] se enfrentan al inconveniente de que el alcance divulgativo de lo escrito no tiene control, en el sentido de que no todo el conocimiento ancestral debe ser de dominio general [ ]. Así, si bien hay un conocimiento que debe ser asumido por toda la comunidad para asegurar su coherencia, muchos saberes deben permanecer bajo la tutoría de los mamas, directos encargados de proteger la Ley y aplicarla para la protección y preservación del mundo. De esta manera, si todo el conocimiento contenido en las tradiciones estuviese al alcance no sólo de los integrantes indígenas de sus comunidades sino de población ajena, se estarían contradiciendo ciertas normas de control señaladas por la Ley de Origen, y que se representan en la fuerte distinción establecida entre hermanos mayores y hermanos menores. El saber ancestral presente en los discursos escritos de los pueblos indígenas de la SNSM está relacionado, como lo vimos anteriormente, con sus conceptos cosmogónicos sobre el territorio. Al ser considerados esenciales para su supervivencia cultural, amenazada por presiones externas, la divulgación de éstos se torna para ellos necesaria (Duque Cañas, 2009: 96). Son los Mamos quienes, luego de sus reuniones de consulta del zhátukwa, deciden si es oportuno elaborar un documento y en tal caso, qué es lo que se ha de divulgar. El contenido extraído de la tradición oral es enseguida transcrito y discutido al interior de las organizaciones indígenas y entre ellas, con el fin de ajustarlo al contexto político y traducirlo en términos comprensibles para la sociedad no indígena. Durante la realización de nuestro trabajo de campo tuvimos la oportunidad de asistir a la elaboración de un documento de posicionamiento del CTC 49, lo cual nos permitió dar cuenta del rol que jugaba cada una de las organizaciones indígenas en la elaboración de un discurso conjunto. Luego de que los Mamos de los cuatro pueblos (en su mayoría del pueblo Kogui) se reunieran en un lugar sagrado para realizar sus consultas tradicionales, los cabildos gobernadores y sus respectivos equipos llevaron a cabo una sesión de trabajo para redactar conjuntamente el mensaje de sus autoridades. Durante dicha sesión, sobresalía la fortaleza del equipo de la OGT en el tema ancestral, la de la CIT en 49 En el marco de un proceso de preconsulta previa relativo a la construcción de un proyecto minero. Las circunstancias de elaboración de tal documento serán abordados en el capítulo

130 el tema territorial y político, y la de la OIK en el aspecto legal (gran parte del equipo de trabajo de esta última está conformado por profesionales en derecho). El documento elaborado (y expuesto en su integralidad en el anexo 8), comienza con la exposición pedagógica de su misión ancestral, continúa luego con la reivindicación de su territorialidad a partir de los mandatos ancestrales y constitucionales que reconocen sus derechos colectivos, y finaliza denunciando la falta de garantías del proceso en cuestión. Pero a la hora de elaborar un documento de posicionamiento, una de las preocupaciones de los pueblos indígenas de la SNSM es la de no ser malinterpretados por la sociedad no indígena. Éstos han optado desde siempre por la vía del diálogo, pues dicen no desconocer las necesidades de los hermanitos menores. Según estos pueblos, hay acciones sobre el territorio que pueden llevarse a cabo con su aval, siempre y cuando éstas no impacten negativamente la naturaleza y su cultura. Pero, cómo decir que no se deja hacer un acueducto para Valledupar? 50, cómo decir no a la negociación cuando se trata de la defensa de nuestra cultura? El punto es cómo presentar eso para que no digan que estamos en contra del desarrollo. La sociedad debe entender nuestra misión ancestral 51. Los pueblos indígenas de la SNSM, al buscar manifestar su desacuerdo frente a ciertas situaciones y sin recurrir a la violencia, se ven así confrontados a un imperativo de justificación 52, es decir, de producir argumentos aceptables para los otros actores del territorio (Boltanski y Thévenot, 1991; Boltanski, 1987: 61; Harai y Rameix, 2008: 84). De manera que los pueblos indígenas del macizo justifican su posición frente a cualquier intervención territorial a partir de tres registros: desde su razón de ser como indígenas nativos de un territorio determinado (ver CTC, 1999: 3); del hecho para ellos incontestable de que la SNSM está en peligro por las acciones desmesuradas de la sociedad y de que ellos son los actores más adecuados para conservarla lo cual se fundamenta, por un lado, en el mandato ancestral y sagrado que les fuera encomendado, 50 Entrevista informal con Gelver Zapata (v. entrevista n 1 en anexo 1). Gelver hace referencia a la construcción de la represa de Los Besotes, proyecto que será abordado al final de este capítulo. 51 Pronunciamiento del Cabildo Gobernador kankuamo, Jaime Arias, durante una reunión interna llevada a cabo en Ikarwa (Cesar) el 9 de septiembre de 2012, y cuyo objeto era el proceso de consulta previa relativo a la construcción de un proyecto minero. 52 Imperativo en el sentido de [ ] que las personas se enfrentan a la necesidad de justificar sus acciones, es decir, no a inventar posteriores falsas razones para disimular motivos ocultos, como cuando se encuentra una coartada, sino a cumplirlas de tal manera que ellas puedan someterse a una prueba de la justificación (Boltanski y Thévenot, 1991: 54 traducción propia). 129

131 y por el otro, en el reconocimiento que el Estado ha hecho de su manejo ambiental del territorio (Ulloa, 2004: 63) 53 ; y de la adopción por parte de éste, tanto en el ámbito nacional como transnacional, de sus derechos colectivos. El discurso del CTC presenta, en este sentido, una articulación compleja y en permanente construcción, apoyándose en valores de referencia que constituyen principios de justificación cuya legitimidad resulta, en palabras de Urteaga 54, [ ] de su generalidad y universalidad, así como de su ajuste a los dispositivos concretos de las situaciones en las cuales son movilizados si no quieren ser descalificados (Urtega, 2012:154). Amilhat-Szary señala, a propósito de las controversias ambientales, que las posiciones de los pueblos amerindios han cambiado de dimensión: Construidas inicialmente en la defensa de su entorno próximo, éstas han evolucionado hacia una universalización de sus argumentos (defensa de la biodiversidad, por ejemplo) (Amilhat-Szary, 2012: 73 traducción propia). En el caso del ordenamiento del territorio, los pueblos indígenas de la SNSM buscan justificar la legitimidad de su proyecto territorial, y para ello se han visto en la necesidad no sólo de explicar su concepción del mundo, sino de utilizar el lenguaje técnico impuesto por la situación mediante el uso de dispositivos argumentativos propios de otros mundos diferentes a los de la tradición y de la inspiración. De manera que han debido ajustar sus argumentos a la lógica discursiva del desarrollo sostenible, de la conservación y de la planificación 55, promoviendo, por ejemplo, la implementación de su modelo ancestral de ordenamiento territorial 56. Asimismo, y desde su oposición a la implementación de un plan de desarrollo sostenible para el macizo, los pueblos indígenas de la SNSM han debido demostrar que sus intereses dan cuenta de un bien común que sobrepasa el de los otros actores del territorio, teniendo en cuenta que éstos intervienen a su vez en nombre de lo que cada uno defiende, desde su propia visión y retórica, como interés general (satisfacción de 53 Según Ulloa, refuerzan este argumento con la declaración de los parques nacionales naturales sobre sus territorios ancestrales, precisamente por el manejo que ellos le han dado al territorio. Ellos también consideran que el reconocimiento de parte de su territorio como Reserva de Biosfera, por parte de la Unesco, es el resultado de su manejo ambiental (Ulloa, 2004: 63). 54 A propósito de la justificación y según el trabajo de Boltanski y Thévenot. 55 Cuyo vocabulario se inscribe en el mundo industrial, aquel donde tienen lugar los objetos técnicos y los métodos científicos (Boltanski y Thévenot, 1991: 252), y donde la relación con la naturaleza es de carácter instrumental (Ibíd., p.253). 56 Los términos modelo y ordenamiento son propios del mundo industrial en cuanto remiten a la planificación, la eficacia y la previsión. 130

132 las necesidades socioeconómicas de la población, desarrollo regional, competitividad del país en el mercado mundial, e incluso protección de la biodiversidad y conservación del patrimonio arqueológico de la nación, entre otros) 57. La implementación de dicho plan respondía al afán institucional (del gobierno y de una ONG local) de conciliar el imperativo de conservación de un ecosistema fragilizado con las necesidades de desarrollo económico de la región. El discurso indígena tendía entonces no sólo a reivindicar su cultura y su autonomía territorial según las disposiciones de la Constitución de 1991 y de los tratados internacionales, sino a establecer y liderar un acuerdo por medio de la identificación de un bien común pertinente a las partes interesadas en el diferendo. Este bien común sería, para ellos, la conservación del macizo como única garantía para el verdadero desarrollo de la región (CTC, 1999: 5). En ese sentido posicionaban sus prácticas tradicionales de manejo ambiental como las más adecuadas y ecológicas gracias al conocimiento ancestral que tienen de la naturaleza- para asegurar la disponibilidad de un recurso vital para las necesidades básicas y productivas del hermanito menor, como el agua. Desde esta perspectiva, los pueblos indígenas de la SNSM esbozan un compromiso entre indígenas y no indígenas que ellos mismos llaman zhigoneshi (tu me ayudas, yo te ayudo) (CTC, 1999: 4). La prueba de legitimidad que se jugaba en dicha situación requería entonces la movilización de dispositivos propios del mundo industrial y cívico, en cuanto se trataba de ordenar, en nombre del interés general regional, un territorio con el fin de asegurar la durabilidad de sus recursos naturales 58. En la declaracion conjunta de 1999, el uso de 57 Mientras que el bien común hace referencia a un principio de acuerdo universal (Boltanski y Thévenot, 1991), a una construcción colectiva, el interés general es, en el fondo, una de las maneras en que los hombres se coordinan, haciendo llamado a un tercero, sea un actor, el Estado, un experto o alguien que dirá que el interés general es esto o aquello (entrevista a Gilles Hériard-Dubreuil, director del grupo de investigación Mutadis, disponible en: -bien-commun-interet-generalpar-gilles-heriard-dubreuil/ consultado el 3 de septiembre de 2015). Según Harribey (2011: 100), la noción de bien común nace de la toma de conciencia de la existencia de un patrimonio común de la humanidad y, por lo tanto, de la necesidad de preservar ciertos bienes materiales (agua, aire, suelo, materias primas) así como ciertos bienes intangibles (el clima, el conocimiento, la cultura, la salud, la estabilidad financiera, la paz, etc.) (traducción propia). El interés general, por su parte y para Lascoumes y Le Bourhis (1998: 37), es más un marco que un contenido, un objeto proteiforme e ideológico que se ajusta a las exigencias de los gobernantes que lo movilizan, utilizándolo incluso como argumento en la transfiguración de intereses particulares o de relaciones de dominación. El capítulo 4 volverá sobre esta cuestión. 58 Las expresiones en cursiva hacen parte de los dispositivos movilizados en cada mundo (ver el marco de análisis propuesto por Boltanski y Thévenot en su presentación de los órdenes de legitimidad). En el caso del recurso, se trata éste de una entidad de orden industrial, en cuanto hace parte de un proceso de 131

133 expresiones técnicas tales como procedimientos indígenas (ver CTC, 1999: 2) muestran en tal sentido un esfuerzo del CTC por ajustar su discurso a la naturaleza de la situación, posicionando la eficacidad de una práctica tradicional. Amparados por la ley en cuanto ésta exige consultar a los pueblos indígenas cada que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles (artículo 6 de la Ley 21 de 1991)-, y legitimados por su participación en la búsqueda de un bien común, las justificaciones movilizadas por los pueblos indígenas de la SNSM consiguieron ser validadas por el gobierno nacional y consignadas en acuerdos. Luego de ocho años de negociación a partir de la promulgación del plan de desarrollo para la SNSM, en diciembre de 2005 gobierno e indígenas firmaron unos compromisos tendientes a la adopción de un modelo de ordenamiento territorial para la SNSM teniendo como fundamento los criterios de ordenamiento ancestral indígena (Becerra, 2009: 102) 59. No obstante, y según los pueblos indígenas de la SNSM, estos acuerdos no fueron ni han sido honorados. En 2006 el Ministerio de Ambiente, quien hacía parte de la mesa regional conformada para discutir el plan de desarrollo, concedió licencia ambiental para la construcción de un puerto sobre un área que forma parte del territorio ancestral de los pueblos indígenas de la SNSM (Becerra, 2009: 102). Dicho licenciamiento tuvo lugar de manera paralela a las discusiones que se adelantaban en dicha mesa, desconociendo los acuerdos firmados prealablemente y sin verificar el procedimiento de consulta previa que debía adelantarse con las comunidades indígenas del macizo. Desde ese entonces, el discurso indígena hace énfasis, desde un punto de vista políticojurídico 60, en la ausencia de garantías para el ejercicio de sus derechos territoriales, movilizando dispositivos del mundo cívico 61 (textos de ley, lenguaje jurídico, producción y de su resultado final (Lévy y Lussault, 2003: 798). Desde esta perspectiva y según Lévy, lo que se ha denominado recurso natural merece una discusión: Si se le llama natural al mundo biofísico en tanto éste concierne al hombre y es tratado por él, entonces un recurso natural es justamente el resultado del tratamiento particular que consiste en encontrarle un lugar en un conjunto de acciones finalizadas. Por lo tanto, los recursos son siempre inventados, a veces mucho después de haber sido descubiertos, como el petróleo en tanto fuente de energía o la alta montaña en cuanto yacimiento turístico (Ibídem. traducción propia). 59 Estos acuerdos serán abordados en el capítulo De hecho, y según Puerta y Dover (2008: 40), [ ] los indígenas tienen en el campo político-jurídico su única oportunidad de posicionarse como un actor [ ]. 61 Éste es el mundo de las asociaciones o colectivos que representan un movimiento social, de la participación, de la aspiración a los derechos cívicos y de las figuras que representan el interés general (Estado, República, Corte, Congreso, Parlamento). 132

134 documentos de posicionamiento) para señalar el incumplimiento de los compromisos adquiridos por un Estado al servicio de intereses particulares. Intereses económicos camuflados bajo la insignia del desarrollo sostenible y que, según su opinión, van en contravía de la pervivencia cultural y de la conservación ambiental del macizo, como lo señala el siguiente extracto de un artículo de prensa publicado por una emisora local de Santa Marta: Para los líderes indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, hablar de desarrollo sostenible es sólo una cortina de humo que busca ocultar el poco interés existente entre las autoridades administrativas para la preservación de los recursos naturales del macizo intertropical. En ese sentido, se ha pronunciado enérgicamente el líder aborigen, Danilo Villafañe, tras reunirse al medio día de ayer, con los Gobernadores del Magdalena, Cesar y La Guajira, en el marco del encuentro cumplido en el Hotel Zuana. Villafañe también cuestionó las explotaciones mineras, que a juicio de las cuatro etnias con asentamiento en la Sierra Nevada, van en contra de las políticas de conservación y preservación del ecosistema Estrategias de relacionamiento político de los pueblos indígenas de la SNSM para la recuperación de su territorio ancestral A través de sus discursos, los pueblos indígenas de la SNSM no sólo denuncian el no reconocimiento de sus derechos, sino que proponen acciones acordes con su proyecto de recuperación territorial, el cual se concreta a través del saneamiento y de la ampliación de sus resguardos, así como de la protección, recuperación y control de sus sitios sagrados (CTC, 2003: 4). Aunque la demanda de constitución, saneamiento y ampliación de resguardos sea una respuesta geopolítica de los pueblos indígenas del país frente a las configuraciones territoriales impuestas por la globalización económica (Puerta y Dover, 2008: 47), la recuperación de su territorio es presentada por los pueblos nativos del macizo no como un fin en sí, sino como el medio para lograr el desarrollo en términos de bienestar-, la conservación ambiental de la SNSM y el equilibrio universal: El desarrollo de la Sierra Nevada se debe orientar hacia la recuperación de los sitios sagrados, donde se encuentra la fuerza de todas las comunidades indígenas de la Sierra Nevada, sitios que son propiedad común a todos los grupos étnicos. En estos sitios se encuentra el conocimiento, los materiales para trabajar sobre las personas y la naturaleza, es donde se encuentra el 62 Para los líderes indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, hablar de desarrollo sostenible es sólo una cortina de humo, Radio Magdalena, 13 de junio de 2012, disponible en: am.com/solo%20humo.html [consultado el 14 de junio de 2012]. 133

135 Control Territorial 63. Queremos el rescate de nuestro territorio ancestral para la permanencia cultural y espiritual de nuestros pueblos, los sitios sagrados nos comunican con el resto del mundo mediante los cuales podemos garantizar el equilibrio armónico entre los humanos y la naturaleza. Solicitamos el saneamiento de nuestros resguardos (CTC, 1999: 3). El saneamiento y ampliación de resguardos ha sido una demanda histórica de los pueblos indígenas en Colombia. Si bien Simón Bolívar había ordenado en 1820, luego de su campaña independentista, la devolución de tierras usurpadas a los indígenas 64, lo que siguió fue una confrontación por el dominio de la tierra entre éstos, los gobiernos que se configuraban uno tras otro (centrales y estados federados), los hacendados y las misiones religiosas (Sánchez y Molina, 2010: 16). En el caso específico de la SNSM, hemos visto, en el primer capítulo, cómo sus pueblos nativos tuvieron que replegarse en las partes altas del macizo a causa de las olas colonizadoras que se sucedieron, abandonando las tierras que históricamente habían ocupado en las franjas media y baja del macizo. Sin embargo, una ley promulgada en 1890 por el gobierno conservador de ese entonces, y cuyo fin era el de gobernar a los salvajes que vayan reduciéndose a la vida civilizada, fue acogida por los pueblos indígenas colombianos como un mecanismo de autoprotección frente a las presiones del latifundio (Ibíd., p.17; Puerta y Dover, 2008: 38) 65. La Ley 89 de dicho año, al buscar hacer menos drástico el proceso de disolución de los resguardos y la repartición de las tierras indígenas, estableció un procedimiento para que los pueblos aborígenes registraran sus títulos de propiedad, reconociendo, para tal efecto, el régimen comunal de sus resguardos (Ibídem.). Más tarde, un gobierno de 63 A diferencia de otras formas de control territorial que diversos actores despliegan en el macizo, y las cuales fueron abordadas en la última sección del capítulo anterior, para los pueblos indígenas de la SNSM el control territorial es de orden cultural (Ulloa, 2010: 82), en cuanto hace referencia al control espiritual y material sobre el uso y manejo de los sitios sagrados (Villafaña, 2005: 2), esto a través de sus prácticas culturales. Ahora bien, y como fue señalado en el apartado 1.3.2, el control no tiene sentido en sí mismo sino que es condición de posibilidad de otra cosa (Lévy y Lussault, 2003: 211). En este sentido, los indígenas de la Sierra reivindican el control de sus sitios sagrados en nombre del mantenimiento de la armonía universal, de su pervivencia cultural, y de la autonomía sobre los recursos naturales presentes en su territorio. 64 Tal ordenanza hacía referencia a las tierras que los indígenas habían conservado desde la Colonia española y que no desocuparon a causa de las enfermedades importadas por los europeos, las guerras conquistadoras o para huir del contacto externo. 65 Un ejemplo de ello es el caso de los indígenas wayuu en el norte de Colombia, quienes no tenían una tradición colonial de resguardos y que, con el reconocimiento implícito de esta ley, pudieron reivindicar su jurisdicción sobre territorios afectados por un proyecto minero (Puerta y Dover, 2008: 38). 134

136 corte liberal expidió la Ley 135 de , con la cual se buscaba una redistribución más equitativa de la tierra, incluyendo dos artículos a favor de los indígenas (Ibíd., p.19): Artículo 29o. [...] no podrán hacerse adjudicaciones de baldíos que estén ocupados por comunidades indígenas o que constituyan su hábitat, sino únicamente y con destino a la constitución de resguardos indígenas. Artículo 94o. [...] El Instituto [de la Reforma Agraria] constituirá, previa consulta con el Ministerio de Gobierno, resguardos de tierras en beneficio de los grupos o tribus indígenas que no las posean. Éstas y otras conquistas legales obtenidas y utilizadas por los movimientos indígenas del país a lo largo de la conformación de la República fueron elevadas a rango constitucional en la Carta Política de 1991, donde se reafirmó el carácter inalienable de los territorios indígenas y la protección de las tierras comunales (Ibíd., p.23). Tales conquistas se deben, además de la visibilización de la problemática indígena por parte de las organizaciones que conformaron el movimiento indígena en el país, a las políticas progresistas lideradas y defendidas por los funcionarios que dirigían, en la época, la Dirección General de Asuntos Indígenas 67 (Puerta y Dover, 2008: 39). Políticas que respondían más a un esfuerzo de protección a las comunidades por parte de estos funcionarios que a un intento de articulación con las políticas económicas del Estado, dando como resultado configuraciones territoriales complejas, como la creación de resguardos en zonas contempladas para proyectos mineros (Ibídem.). Después de la Constitución de 1991, y teniendo en cuenta sus consideraciones, se sancionó en 1994 una nueva Ley de Reforma Agraria (Ley 160), la cual facultaba, en su artículo 85, al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA- para la constitución y ampliación de resguardos de acuerdo a las necesidades de tierras de las comunidades indígenas 68, así como para el saneamiento de tierras de resguardo ocupadas por personas no pertenecientes a la comunidad 69. El decreto 2164 de 1995, por el cual se reglamenta la Ley 160 en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los resguardos indígenas en el territorio nacional, indica el 66 Llamada Ley de Reforma Agraria, la cual buscaba resolver el problema del latifundio improductivo, modernizando el agro y titulando unidades familiares mediante el reparto de tierras y la colonización de baldíos (Sánchez y Molina, 2010: 19). 67 Creada en 1960 y adscrita al Ministerio de Gobierno. 68 Más adelante el INCORA sería liquidado, dando paso a la creación del INCODER Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-, al que se le asignarían dichas funciones. 69 Más adelante volveremos sobre las implicaciones semánticas que implica la noción de saneamiento. 135

137 procedimiento a tenerse en cuenta. Este procedimiento consiste, básicamente, en una solicitud por parte de las comunidades indígenas a partir de la cual se realiza una visita técnica por parte del instituto; luego se procede a un estudio socioeconómico, jurídico y de tenencia de las tierras en cuestión; y se profiere, finalmente y luego de dar visto bueno a la solicitud de la comunidad indígena interesada, una resolución de expropiación o de compensación dirigida al ocupante del predio. Ahora bien, la demanda de titulación de tierras indígenas en el país es considerable. En 2010, y de acuerdo con un informe del Relator de la ONU sobre el estado de los derechos de los pueblos indígenas en Colombia, para la fecha eran más de quinientas las reclamaciones de titulación pendientes de resolución, cifra confirmada por el gobierno nacional (INCODER, 2012b: 3). En el caso de los pueblos indígenas de la SNSM, y según el ex Director Técnico de Asuntos Étnicos del INCODER 70, Ellos han rebasado nuestro accionar y nuestra capacidad como Estado colombiano. En este momento ya han comprado 35 mil hectáreas de tierras con recursos nacionales e internacionales. Entonces nosotros ahoritica procederemos a ampliar los resguardos de la Sierra con las 35 mil hectáreas que ellos han comprado, y con las tierras que nosotros también hemos comprado para ellos. Ellos han comprado con plata del País Vasco, del Banco Mundial, de ONG ambientalistas, de la Presidencia de la República, del Ministerio del Interior, de transferencias, porque por diferentes regiones del territorio tienen proyectos de recuperación de la Línea Negra y de lugares sagrados. Por la parte de Santa Marta tienen una lengüeta que sale al mar y ya están cerquita de lograrla. Como te digo, han comprado 35 mil hectáreas! Ellos, con su esfuerzo y con cooperación. Y nosotros pues habremos comprado cinco mil para ellos 71. Para Milena Tafur, asesora jurídica del resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco 72, el presupuesto del INCODER a nivel nacional ha sido pequeño en relación con las necesidades de tierras de los pueblos indígenas de Colombia 73. Según esta abogada, Hasta el año 2010 al instituto se le asignaban cerca de dos mil millones de pesos [593 mil euros aprox.] para todos los resguardos del país, lo cual le ha dificultado cumplir con su misión. Por esa razón, los indígenas de la SNSM, 70 Miguel Vázquez Luna (QEPD), en entrevista realizada el 28 de junio de 2011 en la sede principal del INCODER en Bogotá. 71 El anexo 9 contiene la descripción del proceso de saneamiento y ampliación del resguardo Kogui- Malayo-Arhuaco. 72 Ver entrevista n 2 en anexo Según cifras oficiales, en Colombia existen 87 pueblos indígenas. La ONIC, por su parte, afirma que existen 102. La población indígena fue estimada en 1.378,884 personas por el último censo poblacional, el cual data de De ellas, se asientan en 710 resguardos existentes. Ver Pueblos indígenas de Colombia, disponible en: [consultado el 19 de octubre de 2015]. 136

138 que le dan tanta importancia a la recuperación de su territorio, dedican cerca del 70% de sus recursos al saneamiento y ampliación del resguardo. Y es que de acuerdo con Houghton (2008a: 93), entre 2001 y 2007 se redujeron entre 70 y 80% las asignaciones presupuestales para adquisición de tierras con destino a resguardos indígenas, al pasar de casi millones [890 mil euros aprox.] a mil millones [296 mil euros aprox.] o menos. Esto, sumado a la baja ejecución presupuestal, evidencia una política por parte del Estado dirigida conscientemente a incumplir sus obligaciones frente al derecho de los pueblos indígenas. Tal reducción presupuestal se presentó durante la administración de Alvaro Uribe Vélez, poco proclive a la recuperación territorial por parte de los indígenas del país 74. Como lo señalara Miguel Vázquez Luna dos años después de finalizado el periodo de gobierno de dicho mandatario: Es que venimos de un proceso bien complicado de dos gobiernos [se refiere a los periodos presidenciales de Alvaro Uribe Vélez] que no reconocían los derechos de los pueblos indígenas, ni de las comunidades negras, ni de los grupos étnicos. Donde se les calificaba de terratenientes en los concejos comunales. Eso está en las grabaciones de esos concejos! Entonces aquí está muy parado el tema del reconocimiento de los derechos y asuntos étnicos. [ ] Por eso en este momento estamos recibiendo 550 solicitudes de titulación y ampliación de resguardos para los indígenas y cerca de ochenta de comunidades negras, y hay unos que llevan cinco años, diez años, quince años, 25 años, y no se han terminado 75. Y si bien desde el año 2011 y bajo el gobierno de Juan Manuel Santos los recursos asignados al INCODER para la titulación, saneamiento y ampliación de resguardos se han incrementado 76 (ver gráfico 1 a continuación), la manera en que se éstos se han ejecutado fue señalada por la Contraloría General de la Nación, en febrero de 2015, 74 Durante una alocución presidencial el 22 de octubre de 2008, el mandatario dio incluso a entender que los pueblos indígenas en Colombia son terratenientes: Colombia tiene 115 millones de hectáreas. Las comunidades indígenas de la Patria, 30 millones 733 mil 796 hectáreas [ ] 3.2 [por ciento] a lo sumo de la población, que es el porcentaje que representa la población indígena en universo poblacional de la Patria, tiene el 27 por ciento de la tierra. Alocución completa disponible en: com/articulo85574-alocucion-completa-del-presidente-uribe [consultado el 17 de octubre de 2015]. Ahora, y como lo indica la Agencia Latinoamericana de Información, dicho señalamiento no tiene en cuenta el que muchos de los resguardos se traslapan con parques naturales, zonas de reserva en paramos y ecosistemas frágiles. Ver artículo Indígenas: terratenientes o microfundistas?, disponible en: [consultado el 17 de octubre de 2015]. 75 Ver entrevista n 2 en anexo Este aumento se dio luego de que el entonces Relator de la ONU sobre los derechos de los pueblos indígenas (James Anaya en su visita a Colombia en julio de 2009) y la CIDH llamaran al Estado colombiano a multiplicar sus esfuerzos por proteger el goce efectivo de los derechos territoriales indígenas (v. INCODER, 2012b: 3,5). 137

139 como ineficiente debido a rezagos en la compra de predios y a un grave desorden documental 77. Gráfico 1. Presupuesto del INCODER para adquisición de tierras para pueblos indígenas a nivel nacional (en millones de pesos colombianos) 78 Fuente: Houghton (2008a: 94); INCODER (2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015). *Nótese que el presupuesto de 2009, 2010 y 2011 agrupa los recursos destinados a la adquisición y adjudicación de tierras tanto para indígenas como para comunidades afrocolombianas. Según un informe del Departamento Nacional de Planeación DNP- (2012: 97), el bajo presupuesto que hasta la fecha manejaba el INCODER para la compra de tierras para los indígenas estaba generando un proceso complejo, en cuanto los propietarios de los predios no aceptaban los avalúos que el Estado hacía de los mismos para su posterior adquisición. De manera que los campesinos preferían vendérselos a terratenientes que al INCODER, lo cual entorpecía los objetivos de recuperación territorial de los pueblos indígenas del país (Ibídem.). Es por ello que los pueblos indígenas de la SNSM han decidido ir más allá del procedimiento formal establecido, asumiendo una obligación política y constitucional propia del Estado con el objeto de reivindicar sus territorios sin perderlos en trámites de compras (Ibíd., p.98). Para tal fin, estos pueblos han optado por la búsqueda de recursos provenientes de otras fuentes públicas o privadas para la compra directa de tierras (Ibídem.). Según el informe del DNP, los tres resguardos indígenas de la SNSM han venido adquiriendo tierras con recursos provenientes del Sistema General de Participaciones 77 Ver artículo de prensa Contraloría mira con lupa al Incoder por manejo de tierras, El País, 25 de febrero de 2015, disponible en: [consultado el 19 de octubre de 2015]. 78 Presupuesto general nacional. Se excluyen las adiciones impuestas por Ley para el cumplimiento de compromisos específicos con algunas comunidades indígenas del país. No se cuenta con datos para el año

140 SGP-, así como de convenios con organizaciones internacionales de donde obtienen recursos sea para los estudios socioeconómicos 79 o para la compra de predios. Es el caso de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo AECID-, de la ONG internacional The Nature Conservancy TNC- (Ibíd., p.12), y de la ONG francesa Tchendukua (creada en 1999 por Eric Julien con el patrocinio de Edgar Morin, entre otros). Desde 1998 y hasta el día de hoy, esta última ha adquirido dieciocho predios de una superficie aproximada de hectáreas para el pueblo Kogui 80. TNC por su parte, y bajo la insignia de la conservación ambiental, ha participado desde hace diez años en el proceso de saneamiento de áreas que comparten estos resguardos con el Parque Nacional Natural SNSM 81, comprando cerca de hectáreas que han sido transferidas a los pueblos indígenas del macizo 82. Este tipo de convenios son el resultado de las políticas ambientales y culturales propuestas por los mismos pueblos indígenas de la SNSM, las cuales les ha permitido, por medio de un discurso construido alrededor de la conservación ambiental y de la pervivencia cultural, insertarse en redes globales y aliarse con diferentes actores estratégicos para la recuperación de su territorio en la medida en que ésta se ajusta a los objetivos misionales de ONG y agencias internacionales. Es lo que TNC llama, por ejemplo, a fair deal for people and conservation 83 : [ ] local communities have set forth an ambitious plan to recover their ancestral lands and restore their vitality, as they were before the expansión of agricultura and deforestation threatened their survival. And The Nature Conservancy is helping to do so. [ ] The indigenous communities of the Sierra Nevada de Santa Marta are commited to returning both their people 79 Normalmente, los estudios socioeconómicos deben ser adelantados y financiados por el INCODER. Pero ante la falta de presupuesto, las organizaciones indígenas de la SNSM han dedicado parte del suyo a la elaboración de dichos informes con el fin de agilizar el proceso de recuperación y consolidación de su territorio. 80 Ver el sitio Web de la operación, disponible en: [consultado el 26 de octubre de 2015]. 81 Como lo indica el plan de manejo de este parque, dicho proceso busca apoyar la estrategia de saneamiento de los resguardos en la medida en que ésta se traduce en una disminución de la presión demográfica en las zonas de páramo (reubicándose a las comunidades indígenas allí asentadas hacia la franja media y baja de la Sierra), y por ende en un mejoramiento del estado de los ecosistemas objeto de conservación (UAESPNN-PNNSNSM, 2005: 94). 82 Según el sitio Web de la ONG (v. nota de pie de página que sigue), los predios adquiridos fueron transferidos bajo un acuerdo que asegurara la continuidad del proceso de conservación que estos pueblos estaban llevando a cabo dentro de sus resguardos, y el cual consistía en dejar intacto el 70% de los bosques, ocupando sólo el 30% con pequeñas parcelas de cultivos de pancoger. 83 Ver el artículo publicado por TNC en su sitio Web, titulado Keeping the Heart of the World healthy for people and for nature, disponible en: colombia/explore/sierra-nevada-ancestral-lands.xml [consultado el 3 de septiembre de 2015]. Las partes resaltadas provienen del artículo original. 139

141 and their traditional approach to conservation to their ancestral lands, making them a likely partner for The Nature Conservancy. [ ] According to Rogelio Mejía, the governor of the Arhuaco indigenous group, The work advanced by the Conservancy in the Sierra will help protect the sources of freshwater upon which more than 2 million people depend. Regaining land allows us to strengthen environmental and cultural conservation and will therefore help restore the integrity of our ancestral territories and affirm our traditional land use practices. Bajo la premisa de la conservación ambiental, los pueblos indígenas de la SNSM también han establecido convenios con las Corporaciones Autónomas Regionales de los tres departamentos con jurisdicción en el macizo 84. Estos convenios se inscriben en programas de recuperación de cuencas hidrográficas los cuales hacen parte de las obligaciones institucionales de dichas entidades gubernamentales-, en el marco de los cuales tanto las corporaciones como los resguardos ponen recursos para la compra de predios cuyo fin es la conservación o regeneración de fuentes hídricas. Los predios adquiridos por las corporaciones son luego adjudicados a los indígenas bajo el compromiso de que éstos contribuyan a su regeneración, ello en coherencia con la imagen que los mismos indígenas han construido de sí como los más idóneos para la recuperación de las condiciones naturales de los ecosistemas (debido al conocimiento que tendrían de éstos y del carácter ecológico de sus prácticas tradicionales). Orlando Rubio, funcionario de la Oficina de Planeación de la Corporación Autónoma Regional del Magdalena CORPAMAG- 85, señala al respecto que: Nosotros en la Sierra hemos adquirido, en más de veinte años, más de cinco mil hectáreas que hemos entregado al resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco como una estrategia de conservación. Nosotros entregamos los recursos a los indígenas, quienes identifican los predios que se van a adquirir. La condición para eso es que deben estar dentro del resguardo [en el marco del saneamiento del mismo], y dentro del resguardo se compran esas tierras que tienen un valor importante, porque son nacederos de ríos o tienen una importancia por su carácter ambiental. En lo que respecta a la Corporación Autónoma Regional de la Guajira CORPOGUAJIRA-, Tulio Sierra 86 indica que esta entidad, en convenio con el resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco, adquirió en 2003 cerca de hectáreas en inmediaciones de 84 Recordemos que las Corporaciones Autónomas Regionales son entes públicos que actúan como autoridades ambientales departamentales o regionales (v. nota de pie de página 111 en capítulo 1, pág.85). 85 En entrevista del 8 de octubre de 2012 en las instalaciones de la entidad en Santa Marta. 86 Funcionario entrevistado del 20 de noviembre de 2012 en las instalaciones de la corporación en Riohacha (Guajira). 140

142 la quebrada Andrea, en la cuenca alta del río Cañas. Un último convenio fue realizado entre 2010 y 2011 en el marco del cual se adquirieron cerca de hectáreas en la cuenca de los ríos Lagarto, Cañas, Ancho y Palomino, también en jurisdicción del departamento de la Guajira. Pero a diferencia de la compra de tierras con recursos provenientes de organizaciones internacionales, los convenios establecidos entre los pueblos indígenas del macizo y las Corporaciones Autónomas Regionales tienen incidencias territoriales distintas, en cuanto estos entes públicos son actores sintagmáticos con jurisdicción, autoridad y competencias en el territorio. Si bien dichos convenios se inscriben en los acuerdos logrados por estos pueblos con el gobierno nacional (y que serán abordados en el siguiente capítulo), las corporaciones no dejan de ser críticas frente a las aspiraciones indígenas de recuperación de tierras por fuera del límite de los resguardos, más aún cuando los cuatro pueblos de la SNSM reivindican asimismo su autoridad, en materia ambiental, sobre su territorio 87. En el marco de su proyecto de recuperación territorial, estos pueblos han suscrito igualmente acuerdos a escala nacional con los diferentes gobiernos que se han sucedido desde la Constitución de Estos acuerdos responden a estrategias históricas que, según el contexto sociopolítico, los pueblos indígenas de la Sierra han empleado con el gobierno de turno para la ampliación de sus resguardos. En 1992 y bajo el gobierno de Cesar Gaviria, por ejemplo, los kogui establecieron alianzas con diferentes instituciones gubernamentales dentro de lo que se conoció como el Plan Ecosierra (Ulloa, 2004: 50). Basado en la conservación ambiental y concebido luego de que fuera promulgada la última Constitución Política, este plan tenía como objeto dar solución tanto a la demanda indígena de tierras como a la problemática de deforestación que amenazaba desde ya con afectar las fuentes de agua del macizo (Ibídem.). En lo que respecta a la demanda de tierras específicamente, dicho plan trató de articular la gestión de todas las instituciones con injerencia en la SNSM para el saneamiento y ampliación de los resguardos pero, como señala Milena Tafur 88, fue un ejercicio que infortunadamente no duró mucho, no logrando arrancar ni siquiera debido a una falta de voluntad política a nivel regional y municipal. Esta falta de voluntad se debía, precisamente, a las 87 La problemática de la autoridad ambiental será abordada en el cuarto capítulo de esta tesis. 88 Entrevista n 2 en anexo

143 incidencias territoriales que la ampliación de los resguardos indígenas implicaban para los demás actores del macizo. Una alianza política de otro tipo le permitió a estos pueblos, ya no desde la retórica de la conservación ambiental (aunque ésta siga estando presente), sino de la pervivencia cultural en un contexto de conflicto armado, establecer acuerdos con el gobierno de Álvaro Uribe para la implementación del programa de Cordón Ambiental y Tradicional de la SNSM. Recordemos que este programa referido al final del capítulo anterior y cuyo contexto, intenciones, alcances y contradicciones serán analizados en el siguiente 89 - consiste en la construcción de diez poblados indígenas alrededor del macizo, a los que han de sumarse otros diez luego de que en 2012, y bajo el gobierno de Juan Manuel Santos, fuera aprobada la extensión del proyecto. En el marco de este programa se han elaborado convenios interinstitucionales con el fin de reunir recursos para la compra de tierras alrededor de dichos poblados, ello con el fin de reducir la brecha territorial que los separa de los resguardos (en cuanto fueron construidos por fuera de éstos), así como de garantizar la seguridad alimentaria de la población indígena allí reasentada y proveniente de las partes altas del macizo. No obstante las dificultades que ha enfrentado el tema territorial indígena en el país, Miguel Vázquez Luna señala que la experiencia más exitosa y avanzada de reconocimiento de normas y de derecho indígena en Colombia está en la SNSM. De acuerdo con este ex funcionario del INCODER, ello es el fruto de la lucha que estos pueblos han llevado a cabo por el respeto de su autonomía, de su autoridad, de su gobierno propio y de la toma de sus propias decisiones respecto a sus territorios y a los recursos naturales que allí se encuentran: Por eso han logrado la expedición de normas en materia de desarrollo sostenible y conservación que reconocen la Ley de Origen. [ ] Ellos han hecho una serie de documentos desde hace muchos años, emitidos por los Mamos y por los cabildos gobernadores de los cuatro pueblos, en los cuales manifiestan, determinan, señalan y enseñan sus normas de conservación, sus normas de comportamiento y exigen al Estado, a los particulares y a los inversionistas el respeto por su Ley de Origen. Puerta y Dover (2008: 33) señalan por su parte que el reconocimiento estatal del dominio anterior de las tierras por los pueblos indígenas varía de acuerdo con las 89 Una de estas contradicciones es, precisamente, la implementación de este tipo de programas en un gobierno reacio a la recuperación de tierras por parte de los indígenas. 142

144 circunstancias particulares de la organización política de cada étnia 90. En el caso de las organizaciones indígenas de la SNSM, éstas han conseguido establecer un relacionamiento directo y pacífico con el Estado, resultado de la empatía de algunos de sus funcionarios así como de un largo proceso de construcción soportado por actas, resoluciones ministeriales, convenios, acuerdos y compromisos que tienen como sostén el ordenamiento territorial de la SNSM (CTC, 2007: 3). Pero si bien se han logrado avances y acercamientos entre las posiciones indígenas y las del gobierno nacional, éstos no resisten los frecuentes cambios de funcionarios, [ ] que mientras unos tienen voluntad política en el proceso otros llegan con tal contradicción que dan la sensación de desconocer la secuencia de la misma Política Nacional y por ende en total desacierto a los acuerdos establecidos formalmente (Ibídem.). La voluntad política es, en ese sentido, determinante. Milena Tafur reconoce al respecto el rol que han jugado algunos funcionarios públicos en la agilización de procesos que, como en el caso de la ampliación de resguardos, estuvieron por muchos años represados: De hecho el proceso de ampliación del resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco llevaba diez años represado y sólo ahora que él [Miguel Vázquez Luna 91 ] está en el INCODER, y desde esta nueva administración [se refiere al gobierno de Juan Manuel Santos] se logró, primero regresar las funciones al INCODER que habían sido quitadas [durante el gobierno de Alvaro Uribe Vélez], y segundo hacer un proceso de ampliación en un término record de cuatro meses que fue la ampliación de 28 mil hectáreas De las implicaciones territoriales del saneamiento de los resguardos Como lo indicamos en el primer capítulo, el resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco concentra actualmente sus esfuerzos no tanto en la ampliación sino en el saneamiento de su territorio. Ello con el fin de evitar tensiones con los municipios, quienes ven en la ampliación de los resguardos una amenaza, pero también como una estrategia de 90 Tal reconocimiento varía también en función de los criterios ambiguos y cambiantes de los funcionarios de la Dirección de Asuntos Étnicos del Ministerio del Interior, quienes tienen la potestad de reconocer oficialmente a una comunidad como étnica, y de funcionarios de otras entidades públicas que, basados en nociones estáticas y homogéneas sobre etnicidad y lugar, juzgan quiénes pueden acceder o no a las políticas étnicas (Bocarejo, 2011: 101). 91 El abogado Miguel Vázquez Luna tuvo una experiencia de 35 años en temas indígenas (justicia indígena, consulta previa y derechos territoriales). Apreciado por las organizaciones indígenas de la SNSM (con quienes trabajó por más de dieciséis años) y de otras regiones del país, su muerte natural en 2013 fue recibida por éstas como un duro golpe. 92 Entrevista n 2 en anexo 3. Ver anexo 9 para la descripción del proceso de ampliación de dicho resguardo. 143

145 integración territorial, en la medida en que aún existen predios dentro del resguardo ocupados por colonos quienes no han querido vender sus tierras o mejoras. Ahora bien, Tulio Sierra señala 93, con cierto tono burlón, que los indígenas han estado aplicando una táctica que hasta ahora les ha funcionado bien: ellos están aplicando una estrategia que consiste en comprar alrededor del predio. Están los indios metidos ahí, y pues los indios alrededor de cualquier civilizado como que lo perturba bastante, entonces el tipo termina por irse y venderles. Como igualmente fue señalado en el primer capítulo, mientras que la ampliación hace referencia a la adquisición y legalización de tierras por fuera de los resguardos con el fin de extenderlos de acuerdo a las necesidades de los pueblos indígenas o porque éstas constituyen su hábitat tradicional-, el saneamiento consiste en la recuperación de predios que se encuentran dentro de las áreas de resguardo pero que por diversas razones han sido ocupados por campesinos. Una vez se hace el estudio de tenencia de tierras se procede, sea a la compra del predio (en caso de presentar título de propiedad) o de las mejoras que en éste haya realizado su ocupante 94, sea a la expropiación del mismo. En el caso de la SNSM, y según un documento del CTC citado por Aja (2010: 82), no se trata de compras de tierras sino de mejoras, pues casi el 100% de los predios que se encuentran al interior del resguardo en manos de colonos no poseen títulos de propiedad. Mientras que en la propuesta indígena de ampliación de los resguardos, el 80% de los predios no poseen títulos [de propiedad]. Debido a lo fuerte que es la palabra saneamiento, intentamos rastrear, sin éxito, el origen de tal vocablo en la jurisprudencia colombiana 95. Traducido al inglés por Troyan (2015: 140) como cleaning up (haciendo referencia al saneamiento de resguardos en Colombia), sanear remite, en francés, sea al hecho de hacer desaparecer de un lugar las causas de polución o de insalubridad, sea al acto de deshacerse de elementos indeseados o responsables de una situación calificada como inaceptable (ver assainir en Larousse.fr) 96. Por su parte, el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española 93 Funcionario de CORPOGUAJIRA citado previamente (v. entrevista n 9 en anexo 3). 94 Las mejoras son las obras e infraestructuras construidas en el predio. 95 En otros países de América latina esta palabra se refiere exclusivamente a las técnicas de tratamiento de aguas residuales. 96 Según el diccionario en línea Word Reference, assainir (sanear) significa, en sentido figurado, enlever les éléments indésirables, y propone como ejemplo: la police tente d assainir cette cité. Ahora bien, el concepto que más se aproximaría en francés al termino de saneamiento es el de épuration, el cual remite a su vez al de épuration ethnique (purificación étnica), tal y como se evidenció en el caso de la ex 144

146 define sanear como el acto de dar condiciones de salubridad a un terreno, así como el conjunto de acciones para mejorar, reparar, remediar o corregir una situación, o el acto de indemnizar a un comprador por evicción (pérdida de un derecho en virtud de un derecho anterior ajeno). Ahora bien, el acto de sanear un resguardo no está exento de cierta violencia simbólica frente a los campesinos, quienes por razones económicas o de seguridad han debido migrar y buscar refugio en zonas alejadas, ocupando a su vez las tierras abandonadas por los indígenas. En tales circunstancias, el Estado no se hizo presente para proteger su integridad física, y ahora que éste está llamado a solventar la deuda histórica adquirida con la población indígena, el problema del campesinado es transferido, relegado y aplazado (ver desplazado). Tal y como lo refleja la falta de programas de reasentamiento para las comunidades campesinas concernidas por las medidas de saneamiento y ampliación de resguardos. Según Miguel Vázquez Luna, no ha habido una política social de acompañamiento a los campesinos, lo que ha producido un juego perverso por parte del Estado y de ellos mismos, en el que el primero les da el dinero para que desocupen un predio, y los segundos ocupan otro con las mismas características jurídicas. Sin contar aquellas familias que migran hacia las ciudades y que a falta de proyectos productivos pierden en poco tiempo el dinero obtenido por la compra de sus mejoras. En el caso de la SNSM, los programas de reasentamiento para campesinos afectados por las medidas de saneamiento y ampliación de resguardos han sido continuamente solicitados por las mismas organizaciones indígenas. Estos programas no sólo permitirían garantizar y mejorar las condiciones de vida de las familias campesinas concernidas, sino que evitarían el que éstas ocupen de nuevo sus tierras, tal y como lo expone un documento del CTC, Cualquier acción de saneamiento de resguardo, debe tener a su vez, una propuesta de reubicación de los colonos afectados por el proceso de saneamiento, para así apoyar la reconvención hacia sistemas productivos sostenibles en tierras aptas de las partes bajas de la Sierra, para mejorar las condiciones de supervivencia de estas poblaciones de campesinos, y así evitar nuevas oleadas de penetración en las tierras de resguardo, como ha venido Yugoslavia, donde ciertas poblaciones se vieron obligadas a abandonar sus lugares de residencia para instalarse en lugares designados según su pertenencia étnica. Sin embargo, en nuestro caso las políticas de saneamiento de resguardos no implican el grado de violencia presentada en dicha situación. 145

147 ocurriendo en muchas ocasiones (CTC, 2003 citado por Aja, 2010: 82-83) 97. Por ejemplo, una parte de la vereda La Tagua 98, ubicada en la zona alta de la cuenca del río Toribio (zona rural del municipio de Santa Marta), está catalogada como área de ampliación del resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco (ver mapa 15 a continuación). No obstante y según Cesar Vega, uno de los representante de la asociación campesina Asotoribio 99, no ha habido un proceso de acercamiento y socialización del Estado con la población campesina allí asentada: Cesar Vega: Son zonas de ampliación, son zonas que aún no han sido declaradas área de resguardo. Eso requiere un proceso de socialización y un proceso de, digamos, más acercamiento, para que en un futuro eso que se quiere establecer como resguardo, pues se tenga claro cómo va a ser, cuál va a ser el norte frente a esas áreas y cómo va a ser el proceso de establecimiento del resguardo. Hasta el momento nosotros no Digamos que tenemos conocimiento por parte del Parque Nacional SNSM de que es una zona de ampliación de resguardo, pero oficialmente nunca ha habido nada, ni socialización, ni llamado a una mesa para mirar ese tipo de cosas. Eso aún no se ha dado. Entendemos que es un proceso lento y que obviamente puede llevar muchísimos años, pero lo que no queremos es que una cuestión de largo plazo detenga procesos de desarrollo organizacional como los nuestros. MIVG: Cuántas familias hay allí? Cesar Vega: Cuatro familias asociadas a Asotoribio, pero no tengo el dato de cuántas familias en total hay en la vereda. MIVG: Y tienen allí procesos productivos? Cesar Vega: Sí. Netamente cafeteros y ganaderos. MIVG: Y qué pasaría con esas familias y esos procesos? Cesar Vega: Valdría la pena conocer otros procesos en otras regiones. A uno lo que le preocupa es que las personas que estén ahí tengan las garantías de que van a tener un lugar con las mismas condiciones, en caso de ser reubicadas. Que se les pague el precio justo, porque es el fruto de su trabajo, no porque son zonas baldías, perdón, zonas donde hay posesión pero que no tienen títulos de propiedad. Entonces hay muchas preguntas que dentro de una mesa de concertación deben resolverse, y debe llegarse a unos acuerdos. 97 CTC (2003). Construcción de elementos para los acuerdos entre el Gobierno Nacional y el Consejo Territorial de Cabildos, Santa Marta, julio-agosto.. 98 Recordemos que la vereda es la unidad más pequeña de la división administrativa del territorio municipal (v. nota de pie de página 36 en capítulo 1, p.51). 99 En entrevista realizada el 2 de noviembre de 2012 en las instalaciones de la Universidad del Magdalena, en Santa Marta. Asotoribio fue creada en 2009 como iniciativa de quatorce productores cafeteros y uno ganadero en la zona alta de la cuenca del río Toribio, jurisdicción de santa Marta (Magdalena). 146

148 Mapa 15. Situación de la vereda La Tagua respecto a la zona de ampliación del resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco Los campesinos de la zona tienen, de acuerdo con Cesar Vega, una buena relación con los indígenas, señalando además que prefieren relacionarse directamente con las organizaciones de éstos que con la misma institucionalidad del Estado: Entendemos y somos muy conscientes de la intención de los indígenas de que quieran ampliar su zona, eso es muy respetable, y la visión de que el resguardo se amplíe en la SNSM es una visión de la recuperación que ellos quieren de su territorio ancestral. Eso lo entendemos perfectamente. Pero creo que los mismos indígenas son quienes deben liderar ese proceso, y no otras instituciones que no son indígenas. Como Parques Nacionales por ejemplo, quien ya empieza a mostrarnos un área de ampliación del resguardo, y quizás la controversia que se dio en un evento con ellos hace un mes fue ése, porque nos mostraron un mapa de ampliación que no nos tiene en cuenta a nosotros, a las poblaciones campesinas que estamos ahí asentadas. 147

149 Y es que las comunidades campesinas del país en general, y de la SNSM en particular, no tienen el nivel de representación y organización política alcanzadas por los indígenas además de la atención que éstos gozan en la escena internacional-, lo que las hace más vulnerables 100. Ello se traduce en un precario relacionamiento interinstitucional y en una falta de garantías para la población campesina. El problema de la representación política se debe, para Cesar Vega, tanto a la falta de capacitación en temas administrativos como a las secuelas que en el tejido social ha dejado el periodo de violencia atravesado por el país desde mediados del siglo pasado. Secuelas que han implicado la estigmatización del campesino, tal y como lo señala el representante de Asotoribio: Recuperar ese espacio político de representatividad de los campesinos va a llevar tiempo, porque igualmente las instituciones también tienen un recelo y un temor hacia las organizaciones campesinas, porque éstas pueden, de cierta manera, identificarse todavía con elementos de la guerra, aunque afortunadamente en la SNSM la presencia de grupos armados ya prácticamente es mínima. Pero quedó ese sabor de que las organizaciones campesinas tenían relaciones con actores armados. Entonces el quitarse esa imagen y crear nuevas organizaciones lleva tiempo. Además en la Sierra Nevada fueron asesinaron muchos líderes, campesinos e indígenas. Perdimos un liderazgo importante. Crear ese espacio no es fácil porque las condiciones aún no están dadas. Pero si bien la problemática de la población campesina frente a las medidas de saneamiento y ampliación de resguardos se inscriben en la geopolítica local del macizo, la misma sobrepasa el alcance de esta tesis. Sugerimos al respecto la elaboración de un análisis más profundo, así como la lectura de Bocarejo (2011), quien hace una crítica a las paradojas del multiculturalismo en Colombia, cuya práctica institucional ha incidido en la configuración de un aislamiento político entre indígenas y campesinos De sagrado a patrimonio incidencia de un cambio de categoría La experiencia del resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco muestra otra vía de protección del territorio ancestral y de los sitios sagrados sin necesidad de ampliar la reserva hasta la Línea Negra 101. Esta nueva vía consiste en la adquisición de los predios en los que se 100 Las poblaciones campesinas son, en la actualidad, mucho más marginalizadas que las comunidades indígenas, quienes cuentan con el respaldo de su tradición y cultura, además de la atencion de diversas ONG nacionales e internacionales quienes también participan en el proceso de construcción de su etnicidad. 101 No obstante, y según la asesora jurídica de este resguardo, el objetivo final de su ampliación no es el de llegar hasta la Línea Negra. Si bien éste es un deseo muy íntimo de los indígenas, ellos son conscientes 148

150 encuentran estos sitios, ello con ayuda del Estado (o más bien de algunos de sus funcionarios) mediante la declaratoria de bien de interés cultural de la nación. Esta declaratoria consiste en una medida especial de protección y salvaguardia sobre un bien mueble o inmueble que debido a sus valores de autenticidad, originalidad, estéticos, artísticos, simbólicos y técnicos son representativos para la nación, constituyéndose además en testimonio vivo de su historia y de su cultura 102. Cabe resaltar que la protección de los sitios sagrados, en especial aquellos que se localizan por fuera de las áreas de resguardo, es para los pueblos del macizo una urgencia, sobre todo luego de que se destruyera uno de los hitos culturales que conforman el perímetro de la Línea Negra: el cerro Jukulwa, arrasado por la construcción de Puerto Brisa (ver nota de pie de página 3, pág.105). Según Milena Tafur 103, tal alternativa surgió de manera fortuita durante un viaje que el Cabildo Gobernador del resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco, José de los Santos Sauna, realizó en 2012 a Bogotá con el fin de buscar recursos para la compra de un predio identificado por los Mamos como sagrado, localizado en proximidad del cerro Jukulwa (jurisdicción de Dibulla, Guajira). Por recomendación de un funcionario proclive a la causa de los indígenas de la SNSM, fue convenida una reunión entre este cabildo y la actual Ministra de Cultura, Mariana Garcés. Luego de que el primero explicara las implicaciones que desde la cosmología indígena representa la destrucción de los sitios sagrados, así como la importancia en términos de reivindicación de derechos anteriormente desconocidos por el mismo Estado- de recuperar un sitio al lado de aquel destruido por la construcción del puerto, la Ministra propuso declarar tal predio bien de interés cultural de la nación 104. Milena Tafur indica que, gracias a la apertura y voluntad política de esta funcionaria pública, en menos de dos meses fueron llevados a cabo tanto el estudio como el trámite de declaratoria. El 13 de noviembre de 2012 fue entonces publicada la de que un proyecto de tal magnitud no tendría respaldo político. Además, el concepto mismo de Línea Negra hace referencia a una conexión más espiritual que física. 102 Ver Bienes de interés cultural, disponible en: Bienes.aspx?AREID=3&SECID=10 [consultado el 4 de mayo de 2016]. 103 Entrevista n 2 en anexo Se trata del único bien cultural con estas características declarado entre 2011 y Los demás son monumentos arquitectónicos tales como museos, casas natales de personajes históricos, teatros y templos. Al respecto ver Patrimonio cultural, una gran apuesta del Ministerio de Cultura, disponible en: [consultado el 23 de septiembre de 2015]. 149

151 resolución 2873 (disponible en anexo 10), por la cual se declara bien de interés cultural del ámbito nacional el sitio sagrado Jaba Tañiwashkaka, predios La Lola, El Prado, La María y El Choclo, localizado en el sector La Puntica, municipio de Dibulla, La Guajira. Se trata de un manglar ubicado en área de costa, en inmediaciones de la desembocadura del río Palomino. Dicha resolución informa que, luego de realizar los estudios pertinentes, la Dirección de Patrimonio del Ministerio de Cultura identificó una serie de valores que trascienden las consideraciones de carácter netamente material y que permiten considerar su importancia simbólica, histórica y estética en el ámbito nacional. Dichos valores son de orden histórico (los indígenas históricamente han recolectado allí elementos de mar, además de realizar pagamentos por los alimentos que se producen en las partes altas de la SNSM), estético (conservación del entorno natural), y simbólico (los predios mencionados hacen parte de la jurisdicción del ezwama de Guamaka). Advierte la resolución que, según lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley 397 de , modificado por el artículo 7 de la Ley 1185 de 2008, todo acto de intervención en un bien de interés cultural del ámbito nacional, como es el caso del sitio sagrado Jaba Tañiwashkaka, predios La Lola, El Prado, La María y El Choclo, localizado en el sector La Puntica, municipio de Dibulla, La Guajira, deberá contar con la autorización del Ministerio de Cultura. [ ] Las personas que vulneren el deber constitucional de proteger el sitio sagrado [ ], incurrirán en las faltas [de orden pecunario] mencionadas en el artículo 15 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 10 de la Ley 1185 de 2008, y por lo tanto se harán acreedoras a las sanciones establecidas en dichas normas. Esta experiencia marca una pauta, tanto en el proceso de recuperación territorial de los pueblos indígenas de la SNSM como en el reconocimiento de su territorialidad por parte del Estado. Ello ha permitido, asimismo, pensar en acciones tendientes a propiciar un acercamiento cultural entre indígenas y no indígenas. Por ejemplo, y en el caso del predio reseñado, el resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco ha convenido con la alcaldía de Dibulla iniciar un trabajo de sensibilización con los niños del municipio, en el que que éstos comprendan por qué son importantes las conchas de mar para los indígenas, y sean conscientes de la importancia de preservar el entorno natural. 105 Ley General de Cultura. 150

152 Sin embargo, una declaratoria de este tipo tiene implicaciones territoriales importantes, no sólo para otros actores del territorio que ven en ella una limitante en el uso potencial del suelo, sino para los propios indígenas. Y es que al ser declarado bien de interés cultural, un sitio que es sagrado para un grupo étnico pasa a ser considerado patrimonio de la nación, operándose un cambio de categoría que implica un nuevo control sobre el territorio. Este control, ejercido a escala nacional, trae a colación un nuevo actor: el Ministerio de Cultura, que si bien en este caso se presenta como un aliado en la protección de los sitios sagrados de los pueblos indígenas de la SNSM, en otros su relación con los mismos ha sido tensa, precisamente a causa del control de sitios sagrados considerados patrimonio cultural de la nación, como lo es Teyuna (Ciudad Perdida) (ver apartado 1.2.4) 106. El caso de Teyuna evidencia, a propósito, una de las incidencias de la patrimonialización con la que los pueblos indígenas del macizo no están de acuerdo: el turismo (cuya problemática fue abordada en el capítulo anterior y será retomada en el apartado 2.2.1). Dicha incidencia constituye una de las preocupaciones de los pueblos indígenas del macizo frente a la posible declaratoria, esta vez, de la SNSM como patrimonio de la humanidad, iniciativa que lideraba el anterior gobernador del departamento de Magdalena, Luis Miguel Cotes 107. Si bien dicha declaratoria podría blindar su territorio ancestral frente a toda tentativa de construcción de grandes proyectos de infraestructura, el turismo se vería incrementado considerablemente, lo que es justamente el interés de la administración departamental 108. Los cuatro pueblos indígenas de la SNSM se encuentran así ante la disyuntiva de poner en manos de terceros la protección (y por ende el control) de su territorio ancestral, amenazado por una constante presión ejercida en nombre del desarrollo nacional y 106 Otro caso poco conocido que ha enfrentado al Ministerio de Cultura con estos pueblos, especialmente con el Arhuaco, tiene que ver con el hallazgo de un cementerio indígena en el marco de la ampliación de una subestación eléctrica en jurisdicción de El Copey (Cesar), caso que abordaremos en la conclusión general al final de esta tesis. 107 Ver artículo de prensa Buscan que Sierra Nevada dea Patrimonio de la Humanidad, El Tiempo, 13 de febrero de 2012, disponible en: [consultado el 4 de mayo de 2016]. 108 La candidatización de la SNSM como patrimonio de la humanidad en razón de su valor biológico, geomorfológico (en cuanto montaña litoral), estético y simbólico nos remite asimismo a la noción de geopatrimonio, considerado como el subconjunto del patrimonio natural que agrupa bienes de carácter geológico, geomorfológico, pedológico e hidrológico que merecen ser protegidos y valorizados (Bétard, 2015: 2, quien cita a Gray, 2013). A su vez, la valorización del geopatrimonio participa del desarrollo regional en el marco de la promoción turística (Ibídem., citando a Reynald, 2008 y Hobléa et al., 2013). 151

153 regional, la cual es el objeto de la segunda parte de este capítulo. Cabe señalar que el asunto de la patrimonialización de la SNSM ha ocupado un lugar importante en la agenda interna de las organizaciones indígenas, implicando constantes reuniones entre autoridades tradicionales y representativas en las que continuamente se analizan los pro y los contras de dicha figura de protección que, al ser territorializada, podría acarrear una mayor intervención en el macizo. Por el momento se han llevado a cabo reuniones entre los equipos de trabajo de las cuatro organizaciones indígenas y el Ministerio de Cultura tendientes a la construcción conjunta de un Plan Especial de Salvaguardia. Este tipo de planes consiste en un acuerdo social y administrativo concebido como un instrumento de gestión del Patrimonio Cultural de la Nación mediante el cual se establecen acciones y lineamientos encaminados a garantizar la salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial (artículo 14 decreto 2941 de 2009). Se trata de una herramienta que le permite a una comunidad o grupo social conocer mejor, proteger, visibilizar y fomentar las manifestaciones de su cultura 109. En el caso de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM, éstos buscan proteger, por medio de esta herramienta, su espacio cultural y conocimientos ancestrales. Aún no se conocen los términos de dicho documento, pero una vez formulado habrá de analizarse las repercusiones de un plan que se suma a la larga lista de instrumentos de gestión que se superponen en el macizo Desafíos del proyecto indígena en la geopolítica local del macizo Las lógicas territoriales de recuperación del territorio ancestral indígena tienen importantes efectos geopolíticos. Para otros actores del territorio, la ampliación de los resguardos es vista en términos de expansión, fenómeno progresivo que consiste en ocupar cada vez más espacio (Lacoste, 2003: 162). Un funcionario de la Oficina de Planeación del Cesar nos manifestó, por ejemplo, que la Línea Negra es una convención de caucho, es decir, que se estira a la conveniencia de los indígenas Ver ABC del Plan Especial de Salvaguardia (PES), disponible en: patrimonio/noticias/paginas/ _26664.aspx [consultado el 14 de mayo de 2016]. En Colombia cuentan con este plan manifestaciones culturales como el Carnaval de Barranquilla, el Carnaval de blancos y negros de Pasto, el vallenato y los silleteros (éste último en construcción), entre otros. 110 En entrevista informal del 3 de octubre de 2012 en la Gobernación del Cesar en Valledupar. 152

154 A su vez, el territorio ancestral de los pueblos nativos de la SNSM es objeto de presión en materia de proyectos de desarrollo económico. Como lo señala Carlos Ruiz, Coordinador de relaciones interinstitucionales de la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior 111, la SNSM está, por desgracia, muy bien ubicada para el desarrollo de este país. [ ] Ello significa que los territorios indígenas y sus comunidades están siendo objeto de una creciente presión por parte de las empresas y de las agencias estatales encargadas de regular y garantizar la iniciativa empresarial y la inversión internacional. El territorio ancestral de los pueblos indígenas de la SNSM, delimitado por la Línea Negra, es así un claro ejemplo de la oposición interior/exterior referida por Raffestin. En esta medida y según este geógrafo, El territorio delimitado por la frontera puede analizarse fácilmente a través de la oposición interioridad versus externalidad. Por lo tanto, se dispone de dos direcciones: una directa, del interior hacia el exterior, y la otra inversa, del exterior hacia el interior. [...] La interioridad es cualitativamente diferente de la exterioridad. Las relaciones de poder que se establecen a lo largo del primer eje (del interior hacia el exterior), y hasta la frontera, son de organización y de pacificación, de fundación y de consagración. [...] Las relaciones de poder que tienen lugar a lo largo del segundo eje (del exterior hacia el interior) son de desorganización y de transgresión, de cuestionamiento y de destrucción del territorio sagrado (Raffestin, 1985: 103, 105 traducción propia). Hemos visto que en el caso de la SNSM, la dinámica indígena, establecida desde el interior hacia el exterior, tiene como objeto la recuperación y la integración pacífica y gradual- del territorio ancestral. La lógica inversa, por su parte y como lo veremos en esta segunda mitad del capítulo, ha significado el desconocimiento de los derechos indígenas, ejerciéndose presión sobre sus territorios. En esta oposición interior/exterior el territorio ancestral es, además del testimonio de la experiencia sagrada (o vécu sacré) de sociedades tradicionales, objeto de una tensión sagrado/utilitario que concierne la relación del hombre con la naturaleza: inviolable y venerable al interior, ella es concebida desde el exterior como un recurso cuya potencialidad material incita a los actores exógenos a desplegar toda estrategia para tenerlo a su disposición. Los actores exógenos son, junto con los endógenos y transicionales, las tres grandes categorías de actores identificadas por Di Méo y Buleón en función de su posición territorial. Mientras que el actor transicional se encuentra en una situación intermedia 111 En entrevista del 21 de junio de 2011 en las instalaciones del Ministerio del Interior en Bogotá. 153

155 (siendo exógeno, intenta integrarse a través de la identidad o la residencia; o, siendo endógeno, ha tomado distancia instalándose en otro lugar pero conservando propiedades en su territorio de origen), una relación de fuerza tiende a establecerse entre los dos primeros. Esto sobre la base de representaciones antagónicas del territorio: A diferencia del actor endógeno, originario e impregnado de los lugares en los que vive, y con los que se identifica plena y prioritariamente, el actor exógeno considera el territorio de su acción desde una mirada más fría, más utilitarista y más especulativa. No se identifica ni física ni emocionalmente con él, mirándolo con mucha más distancia. Éste manifiesta una mayor tendencia a considerarlo y tratarlo como un puro objeto de codicia. Además, las decisiones que toma y las acciones que lleva a cabo no tienen necesariamente impacto directo en su propio entorno de vida. Él actúa es en el espacio de vida de los otros, a menudo con la esperanza de obtener una ganancia, y sin tomar muchos riesgos en cuanto al equilibrio de su universo cotidiano (Di Méo y Buléon, 2005: 33 traducción propia). Desde este punto de vista, la vivencia de lo sagrado propia de sociedades tradicionales es desestimada por actores exógenos que ven en ello un obstáculo para sus proyectos de territorio. Para el mundo industrial, por ejemplo, lo tradicional es anticuado, cuestionándose las prácticas, los usos y los lugares reservados (Boltanski y Thévenot, 1991: 330). Para el mundo comercial 112, por su parte, los lazos locales, el arraigo a los territorios regionales, el provincialismo, no son más que obstáculos a la expansión mundial del mercado (Ibíd., p.323 traducción propia). Los pueblos indígenas de la SNSM han visto entonces su cosmogonía relegada, por industriales y planificadores del desarrollo, a la esfera de lo imaginario y lo ficticio. En diferentes ocasiones y de manera informal, funcionarios del orden regional nos manifestaron, de forma despectiva, los indígenas dicen que eso [la SNSM o un sitio en especial] es sagrado. Algunos actores privados, por su parte, mostraron cierto desinterés frente al carácter sagrado del territorio indígena: - MIVG: Pero según los indígenas, ahí hay un sitio sagrado, o no? - Gerente proyecto Puerto Brisa: Según ellos, sí. - MIVG: En inmediaciones del puerto? - Gerente: Sí, está en una área de desarrollo del proyecto. - MIVG: Y qué es? Una piedra, un árbol? 112 El valor superior común de este mundo (la competencia) se inscribe, para Boltanski y Thévenot (1991: 245), en un espacio sin límites ni distancia, en el que la circulación bienes no tiene restricciones. 154

156 - Gerente: Ah No Es una zona de Como unos cerros que hay ahí en la zona del proyecto 113. Asimismo, los pueblos indígenas de la SNSM han insistido en que sus sitios son sagrados y no de interés cultural, como los llaman, en ciertas ocasiones, funcionarios públicos y privados 114. Al referirse a los sitios sagrados como tal, estos actores exógenos hacen alusión a una simple variable sociocultural del espacio geográfico a tener en cuenta en los diagnósticos ambientales de alternativas 115 y en los estudio de impacto ambiental, sin que la dimensión vital de la experiencia sagrada sea realmente tenida en cuenta. Más que variables socioculturales, los sitios sagrados son, para éstos y otros pueblos indígenas del globo, lo que Bonnemaison llama geosímbolos. A partir de sus trabajos de campo en el seno de sociedades tradicionales insulares, este geógrafo tropicalista francés terminó por comprender que estos lugares [ ] eran la verificación terrestre de mitos, la fuente de los poderes cósmicos y las bases de la organización social (Bonnemaison, 1981: 260 traducción propia) 116. En esa medida, el espacio cultural es un espacio geosimbólico cargado de afectividad y de significados: en su máxima expresión, éste se convierte en territorio-santuario, es decir, un espacio de comunión con un conjunto de signos y valores. La idea de territorio se asocia entonces a aquella de recogimiento y de conservación cultural (Ibíd., p.257). Lo simbólico se inscribe así en el territorio y se lee en el. 113 Extracto de la entrevista formal realizada a Gelver Guerrero, Coordinador Ambiental y Gerente del proyecto Puerto Brisa S.A., en las instalaciones de la compañía en Bogotá, el 6 de abril de Dicha aclaración puede apreciarse en la página 23 del acta de reunión de apertura del proceso de preconsulta previa relativo al proyecto minero integrado de CCX, llevada a cabo en jurisdicción de Mingueo (corregimiento de Dibulla, Guajira) del 4 al 6 de mayo de Es importante señalar que tal insistencia no hace referencia a la declaratoria de bien de interés cultural (la cual tratamos anteriormente y que se constituye en una herramienta más de protección del territorio). 115 El DAA es un estudio ambiental de carácter técnico que debe llevarse a cabo durante la etapa de prefactibilidad de un proyecto, con el fin de determinar cuál es la mejor alternativa técnica, ambiental y económica para el diseño y ejecución del mismo. Los criterios que deben tenerse en cuenta para la identificación de alternativas son el abiótico, biótico y socioeconómico. En este último son tenidas en cuenta las variables socioculturales de las comunidades vecinas o afectadas por el proyecto. Ver Implementación de planes de manejo ambiental, Lección 4. Diagnóstico Ambiental de Alternativas, módulo de la Universidad de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, disponible en: rnativas.html [consultado el 9 de septiembre de 2015]. 116 Según Bonnemaison, Un geosímbolo puede definirse como un lugar, un itinerario, un área que, por razones religiosas, políticas o culturales, toma a ojos de ciertos pueblos y grupos étnicos una dimensión simbólica que les conforta en su identidad (Bonnemaison, 1981: 256 traducción propia). 155

157 Pero pese a los acuerdos con el gobierno nacional y a los esfuerzos institucionales por integrar en algunos planes y propuestas regionales de desarrollo- la visión que estos pueblos tienen de su territorio, su cultura no ha sido realmente tenida en cuenta en tanto otro aspecto de lo real 117. Como escribiera Mircea Eliade, el occidental moderno experimenta un cierto malestar ante ciertas formas de manifestación de lo sagrado: le es difícil aceptar que, para ciertos seres humanos, lo sagrado pueda manifestarse en las piedras o en los árboles (1965: 15 traducción propia) 118. No olvidemos, sin embargo, que lo sagrado ha sido utilizado a su vez por los pueblos indígenas de la SNSM como argumento jurisdiccional en la reclamación de tierras indígenas (Duque Cañas, 2009), así como en la suspensión de proyectos turísticos y de infraestructuras de desarrollo 119. Así pues, el concepto de sagrado que aquí nos convoca, además de tratarse de una manifestación mística del lazo entre el hombre y la tierra (Chamussy, 1992: 882) propia de actores endógenos, es un asunto de geopolítica interna, pues concierne las demandas de autonomía territorial que en su nombre reivindican los pueblos indígenas de la SNSM. Para Bello Maldonado (2004: 96), junto con este tipo de demandas los pueblos indígenas claman por el reconocimiento de derechos de exclusividad territorial señalando que poseen una relación intrínseca con el espacio, relación culturalmente mediada de la cual dependen su identidad y sus formas de vida. Según un documento político de los pueblos indígenas de la SNSM, para nosotros la palabra sagrado se aproxima a intocable o de manejo especial (CIT, 2011: 44), haciendo así referencia a los sitios donde están inscritas, según su Ley de Origen, las normas y códigos que regulan los diferentes aspectos de la vida natural y social. Intervenir dichos lugares equivaldría, según estos pueblos, a romper la comunicación entre el mundo material y espiritual. Recordemos además que para ellos los sitios 117 La cultura es aquí entendida, en el sentido de Bonnemaison, como un sistema de representación simbólica existente en sí mismo, y si se va al final del argumento, como una visión del mundo que tiene su coherencia y sus propios efectos sobre la relación de las sociedades con el espacio (Bonnemaison, 1981: 250). 118 Ahora, y según el mismo autor, [ ] no se trata de una veneración de la piedra o del árbol en sí mismos. Los árboles sagrados no son adorados como tales; lo son precisamente porque son hierofanías, porque muestran algo que no es ni piedra ni árbol, sino lo sagrado [ ] (Eliade, 1965: 15). 119 Entre éstos se encuentran el proyecto hotelero de la firma internacional Six Senses en una de las playas del Parque Tayrona, la represa de Los Besotes en jurisdicción de Valledupar, el proyecto minero integrado de la multinacional brasilera CCX, y un teleférico para movilizar turistas al sitio arqueológico de Ciudad Perdida. 156

158 sagrados sólo pueden cumplir con su función si están intercomunicados entre sí. Por lo tanto consideran que, La intervención negativa en un sitio sagrado causa su desarticulación con los demás sitios, se rompe la conexión espiritual con los demás, impidiendo el correcto movimiento de su función, se pierde así la comunicación del mundo material con el mundo espiritual, entonces el sitio se enferma, la gente empieza a enfermarse y empiezan a haber desastres naturales (fuertes lluvias, sequía, derrumbes, incendios, se mueren los animales, se pierden las cosechas, etc.) (Ibídem.). De allí las rivalidades que las reivindicaciones indígenas de la vivencia de lo sagrado puede suscitar respecto a prácticas de ordenamiento territorial como lo es la construcción de infraestructuras, puesto que no tocar los sitios sagrados inviabiliza ciertos proyectos de desarrollo. Es el caso del proyecto minero integrado liderado por la multinacional CCX 120. Éste comprende la construcción, en el departamento de la Guajira, de dos minas de carbón a cielo abierto y otra subterránea (o bloque profundo) para una producción de 35 millones de toneladas anuales, un ferrocarril de 150 km para su transporte, y un puerto con cargue directo para su exportación 121. Como puede verse en el siguiente mapa, tanto el puerto como el ferrocarril se encuentran proyectados dentro del territorio ancestral de los pueblos indígenas de la SNSM, razón por la cual debía surtirse el proceso de consulta previa con éstos. Si bien los diseños iniciales del puerto podían ser modificados en razón de la presencia de sitios sagrados ello con el fin de ejercer el menor impacto sobre ellos-, la empresa no podía comprometerse con la no afectación de los sitios presentes en el trayecto de la vía férrea por tratarse de una infraestructura lineal. En palabras de la representante de la empresa, [ ] es importante aclarar que CCX no puede comprometerse a no afectar los sitios sagrados identificados en la línea férrea, y por esa razón, el 6 de octubre, consciente de eso, se comprometió exclusivamente a respetar los sitios sagrados del puerto propiedad de CCX. Aceptar ese nuevo compromiso que plantean los pueblos de la Sierra Nevada de Santa Marta de no afectar, 120 CCX Colombia S.A. (antes MPX Colombia S.A.) es una empresa del holding brasilero EBX, fundado y dirigido por Eike Batista, magnate brasilero de origen alemán quien en 2012 fuera catalogado por Forbes como uno de los hombres más ricos del mundo. 121 Ver sitio web oficial del proyecto, disponible en: proyecto-minero-integrado.aspx [última consulta el 21 de agosto de 2015]. 157

159 entendido como no tocar, los sitios sagrados, es aceptar la inviabilidad del proyecto, por ende la muerte del mismo 122. Mapa 16. Localización del proyecto minero integrado de CCX Para los pueblos indígenas de la SNSM, este tipo de proyectos acarrea daños irreparables frente a los cuales no existe compensación alguna, en el sentido en que ésta es aplicada por el Estado y las empresas. Mientras que en la legislación ambiental la compensación hace referencia a una acción dirigida a resarcir a las comunidades y al entorno natural por los impactos negativos e inevitables generados por un proyecto o 122 Se trata de la Gerente de Relaciones con la Comunidad, y representante de la empresa durante el proceso de preconsulta con los pueblos indígenas de la SNSM. Discurso pronunciado en el marco de dicho proceso, en reunión llevada a cabo en Ikarwa (Valledupar, Cesar), el 11 de septiembre de

160 actividad 123 (mediante la financiación de planes de conservación de especies amenazadas o de reforestación, por ejemplo), para estos pueblos la única forma posible de compensación es la que se hace a través de los pagamentos. En este sentido, la compensación es concebida en términos de retribución (en cuanto ofrenda o pago espiritual por un beneficio material recibido), no de resarcimiento por un daño irreparable: [ ] el mamo sabe qué trabajos materiales (como cortar árboles, cultivar, hacer casa, etc.) se pueden realizar, y qué trabajos espirituales (saneamiento, curación, pagamento, retribución, compensación, prevención, etc.) las personas tienen que realizar para estar en equilibrio con la tierra y no generar enfermedades y conflictos que podrían surgir a nivel de la naturaleza y las comunidades (CIT, 2011: 45). Por otro lado, y en el caso del proyecto de línea férrea cuyo trazado contaba con 150 km de largo por 60 m de ancho (ver foto 30 a continuación)-, preocupaba a los indígenas de la SNSM el que se afectara su libre tránsito por el territorio, el acceso a sus sitios sagrados así como el paso de su comunidades hacia el mar. Al respecto, la empresa les solicitó informar por dónde solían pasar con el fin de seguir permitiendo ese paso, aunque [ ] puede ocurrir que ese paso no pueda seguir y la empresa en conjunto con las comunidades buscará la mejor compensación (Acta de reunión de preconsulta, mayo de 2012, p.17). Ahora bien, para éstas como para otras sociedades tradicionales, la territorialidad se encuentra en la intersección de estas dos actitudes; ella abarca tanto lo que es fijación como lo que es movilidad; en otras palabras, los itinerarios tanto como los lugares (Bonnemaison, 1981: 254 traducción propia). Las restricciones a la movilidad, además de la afectaciones a sus sitios sagrados, generan así un grave impacto cultural para los indígenas de la SNSM, en cuanto interrumpen, según ellos, la dinámica de sus pagamentos, atentando por ende contra su integridad étnica (CIT, 2011: 179). 123 Ver Implementación de planes de manejo ambiental, Lección 35. Medidas de compensación, disponible en: compensacin.html [consultado el 9 de septiembre de 2015]. 159

161 Foto 31. Proyecto de línea férrea, en el marco del proyecto minero integrado de CCX. Fotografía utilizada por la empresa a manera de ejemplo en el documento de socialización del proyecto, presentado durante la reunión informativa de consulta previa con el CTC y comunidades indígenas de la SNSM, llevada a cabo el 5 de abril de 2012 en jurisdicción de Dibulla, Guajira. Foto 32. Indígenas arhuaco recogiendo conchas a orillas del mar. Para los indígenas de la SNSM, la integridad de su territorio depende de la interconexión entre el mar y las nieves perpetuas, de allí la necesidad de mantener la comunicación entre el arriba y el abajo. El bajar al mar hace así parte fundamental del ritual de pagamento. Un grupo pequeño de Mamos entregan allí los materiales para pagarle a la madre (la Jaba más grande), y a la vez recogen conchas, caracoles, piedras y algas para llevarlas arriba y hacer pagamento en los ezwamas y lagunas (Aja, 2010: 221). Foto: Coque Gamboa 124. El proyecto minero integrado de CCX se encuentra suspendido desde 2012, luego de que los pueblos indígenas de la SNSM argumentaran que no estaban dadas las garantías para continuar con el proceso de consulta previa, tales como: el acompañamiento 124 Foto disponible en: ado-santa-marta_0_ html [consultado el 9 de septiembre de 2015]. 160

162 intermitente de las entidades públicas garantes del mismo; la confusión de roles entre las diferentes instancias del Ministerio del Interior concernidas, lo que se traduce en el desconocimiento de los derechos indígenas; la falta de socialización del proceso frente a otros sectores de la población (campesinos e indígenas wayuu ublicados en el piedemonte de la SNSM), conduciendo a malentendidos y conflictos; cambio de nombre de la empresa; y falta de voluntad para ratificar los compromisos adquiridos, como la no afectación de sitios sagrados 125. Si bien en Colombia la consulta previa aún no ha sido reglamentada, ésta no implica un derecho al veto de proyectos por parte de las comunidades concernidas por los mismos. De hecho, éste es una de los puntos de controversia que han dificultado la adopción de varios proyectos de ley con los que se ha buscado reglamentarla, puesto que los pueblos indígenas en Colombia reclaman el derecho al consentimiento previo, libre e informado. Si los pueblos indígenas de la SNSM lograron frenar la construcción del proyecto minero integrado no es porque se les haya acordado ese poder de veto frente a una política económica nacional, sino porque movilizaron argumentos de orden cívico como la falta de garantías frente a sus derechos fundamentales para continuar en el proceso de negociación, además del incumplimiento, por parte del Estado, de los compromisos adquiridos con ellos en Esto luego de que dos precedentes en materia de desconocimiento del derecho a la consulta previa pusieran al Estado en entredicho, como la construcción del distrito de riego Ranchería y de Puerto Brisa, cuyas implicaciones fueron objeto de rechazo por parte del movimiento indígena colombiano así como de otros sectores de la sociedad (académicos, ONG nacionales e internacionales, y defensores de derechos humanos). La suspensión de este tipo de proyectos es vista con preocupación y desdeño por otros actores del territorio, para quienes esta situación afecta el desarrollo económico de una región que se ha trazado como objetivo mejorar su competitividad (ver Hernández Gamarra, 2010). En su nota editorial del 26 de julio de 2015, titulada la cuestionable línea negra, Radio Guatapurí emisora local de Valledupar- señala que la Corte Constitucional, mediante la sentencia T-849 de 2014, ha tomado una controvertida 125 Tomado de nuestro registro audio de la lectura, el 11 de septiembre de 2012 en Ikarwa (Cesar), del documento Posición de los cuatro pueblos de la SNSM, Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo en el espacio del CTC con la empresa CCX Colombia S.A. e instituciones gubernamentales en el proceso de preconsulta del Proyecto Minero integrado MPX, expuesto en anexo

163 decisión que afecta profundamente a los departamentos de Cesar, Magdalena y La Guajira. Dicha sentencia respondía de manera favorable a la acción de tutela instaurada por el Cabildo Gobernador arhuaco contra el Ministerio del Interior, la Corporación Autónoma Regional del Cesar CORPOCESAR- y dos empresas a quienes los dos primeros otorgaron licencia ambiental para explotar una cantera localizada al interior de la Línea Negra. Arguye el medio que la Corte cayó en el facilismo de decidir sin medir todas las implicaciones de su fallo y que un mapa que data de hace 40 años [en referencia a la resolución que identifica los puntos periféricos de la Línea Negra] no puede servir de base para proferir una decisión 126. A continuación abordaremos algunos de los intereses nacionales y regionales a los que se confronta el proyecto indígena de recuperación del territorio ancestral. Veremos cómo la connotación sagrada de la SNSM se constituye en desafío u obstáculo para el desarrollo regional en cuanto la Madre Tierra de más de cuarenta mil indígenas es también región y enclave estratégico para cerca de 1.7 millones de habitantes que beben su agua, consorcios que extraen sus minerales 127, agro-industrias que producen palma africana en sus estribaciones, y empresas turísticas, entre otros usuarios del Corazón del Mundo, que ofrecen recorridos por la geografía de sus nativos De la seguridad democrática a las locomotoras del desarrollo: los intereses nacionales En la literatura gris, la SNSM es representada como una ecorregión estratégica de importancia nacional (UAESPNN-PNNSNSM, 2005: 12), tanto por sus servicios ambientales como por su posición geográfica en proximidad del océano Atlántico. Ahora, el concepto de ecorregión, como lo señala Aja (2007: 354), no tiene en cuenta las nociones de territorio propias de las poblaciones humanas que lo habitan. Consideradas unidades geográficas correspondientes a un tipo de hábitat específico, las ecorregiones hacen referencia a un ensamblaje geográficamente definido, constituido por comunidades naturales que comparten una misma dinámica ecológica y condiciones 126 Disponible en: estionable-linea-negra&itemid=225 [consultado el 3 de septiembre de 2015]. Es importante señalar que, como veremos más adelante, los medios de comunicación de la región son bastante politizados. 127 Entre ellos: Anglo América (Londres, Reino Unido), BHP Billinton (Melbourne, Australia), Xtrata (Zug, Suiza), Drummond (Alabama, USA), Glencore (Baar, Ch), Vale (Río de Janeiro, Brasil) (ver Vicaria, 2012: 3). 162

164 ambientales (Dinerstein et al., 1995 citado por Aja, 2007: 354) 128. Se trata de un concepto más técnico que holístico, más instrumental que cultural. En su aspecto estratégico, el que un territorio indígena sea considerado como tal desde la lógica del ambientalismo no es un hecho fortuito. Las prácticas tradicionales de los pueblos indígenas de varios rincones del mundo han contribuido a la preservación de la diversidad biológica presente en sus territorios. Según la ONG internacional Survival, y de acuerdo a los datos de la World Wide Fund for Nature WWF, los territorios indígenas cubren el 80% de las zonas de conservación más importantes del mundo 129. Objeto de intencionalidades diversas generalmente inscritas en una racionalidad económica, dicha biodiversidad es igualmente la expresión del potencial productivo de un ecosistema (Leff, 2005: 2), blanco de nuevas formas de apropiación e intervención. Gran parte de los territorios indígenas en Colombia están asimismo ubicados en áreas de prospección minera, tal y como puede observarse en el mapa 17 a continuación. De acuerdo con los datos oficiales tenidos en cuenta para su elaboración, por lo menos 613 de los doce mil bloques mineros registrados hasta noviembre de 2014 se solapaban con territorios indígenas. Conocida bajo el término de extractivismo, esta lógica transnacional de producción, explotación y exportación de recursos a gran escala abarca situaciones complejas relacionadas con el control territorial, el desplazamiento de poblaciones y el acaparamiento de tierras (Ulloa, 2014: 425). Y es que como lo indicara Carlos Ruiz, funcionario de la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior 130, en el subsuelo hay una riqueza enorme que el Estado, desde el gobierno de Álvaro Uribe, está concesionando para los próximos veinte años, y que representa cerca del 70% del territorio nacional. Subraya este funcionario que, Entonces, va a ser una presión creciente y ningún pueblo indígena del país está exento de sufrir los impactos de esa presión [ ] estamos en una tensión muy grande, y es una tensión insalvable porque el país necesita esos recursos. Y mientras no cambiemos este modelo en el que vamos a durar muchísimo tiempo, y que no transitemos lo que transitó Japón que lo que oferta es tecnología y servicios, nosotros dependemos es de recursos primarios y no renovables. Nos toca es inventarnos como sociedad y como modelo para proteger la diversidad. 128 Dinerstein, Eric; Olson, David M.; Graham, Douglas J.; Webster, Avis L.; Primm, Steven A.; Bookbinder, Marnie P.; Ledec, George (1995). A Conservation Assessment of the Terrestrial Ecoregions of Latin America and the Caribbean, Washington, World Bank, p Ver [consultado el 13 de septiembre de 2013]. 130 Entrevista n 3 en anexo

165 Mapa 17. Territorios indígenas, solicitudes y títulos mineros Fuente: Geoactivismo.org Mapa disponible en: [consulta del 4 de mayo de 2016]. 164

166 Según Raffestin (quien cita a Glucksmann, ), el espacio estratégico no es una realidad empírica, sino que es creado a partir del concepto de acción inherente a la guerra o a cualquier tipo de organización, distribución o división del espacio (Raffestin, 1980: 20). De manera que el estratega no ve el terreno sino su representación. Es por eso que estos elementos del código sintáctico que son la dimensión, la forma y la posición siguen siendo esenciales en el lenguaje del territorio, pero deben ser retomados como plan de expresión de una semiología connotativa (Ibídem. traducción propia). Desde esta perspectiva, un espacio no es estratégico en sí sino por lo que representa en materia de recursos y localización. Como lo asevera Agnew (2001) 133, los atributos de un lugar y su valor dependen de lo que éste pueda ofrecer al capital móvil propio de la economía global. Es el caso de la SNSM, donde parafraseando a Puerta y Dover respecto a la Guajira (2008: 40)- tierras representadas en un principio como inhóspitas y alejadas se convirtieron, por sus recursos naturales y servicios ambientales, en el centro de interés de la economía, sobre todo la extractiva, la cual sería, a partir de la segunda mitad del siglo XX, predominante en Colombia. Para los estrategas del desarrollo nacional, el territorio sagrado de koguis, arhuacos, wiwas y kankuamos constituye un importante corredor de circulación desde la fontera con Venezuela hasta cercanías de la frontera con Panamá (Parriche, 2011: 2). Según el Coordinador Ambiental y Gerente del proyecto Puerto Brisa, las principales líneas navieras están muy cerca. Entonces lo hace un sitio geográficamente estratégico, no solamente para los productos que salen de Colombia, sino para los de Suramérica 134. A ello se suman los yacimientos de carbón, entre otros minerales, ubicados en el piedemonte del macizo, especialmente en jurisdicción de los departamentos de la Guajira y Cesar. En el caso de la Guajira, y de acuerdo con Gelver Guerrero, casi el 80% de su territorio es rico en yacimientos minerales, lo que la convierte en un departamento predominantemente minero. Y como señalara este funcionario, el carbón es un producto de bastante margen de contribución por su alto precio en el mercado, permitiendo a los inversionistas crear una infraestructura propia para su extracción, transporte y exportación. 132 Glucksmann, André (1974). Le discours de la guerre, Éditions 10/18, n 0826, Paris. 133 Agnew, John (2001). The new global economy: time-espace compression, geopolitics, and global uneven development, Journal of World-systems research, 7(2), pp Citado por Puerta y Dover (2008: 40). 134 Gelver Guerrero, entrevista n 2 en anexo

167 Este potencial económico de la SNSM ha dado origen, en los últimos trece años, a dinámicas institucionales de control territorial que ponen de manifiesto intencionalidades diferentes a las de la lógica conservacionista de los años 60, la cual condujo a la creación de los dos parques naturales nacionales ubicados en el macizo. En esta medida, a partir del gobierno de Álvaro Uribe Vélez se ha presentado en la SNSM un auge en la presencia institucional con el objetivo de acompañar la recuperación militar de este territorio entre otros en Colombia 135. Esta estrategia de recuperación territorial, que enmarcada en su Política de Seguridad Democrática (ver nota de pie de página 123 en capítulo 1) se basaba en una mayor presencia de la fuerza pública y en el incremento de acciones militares en la zona, fue impulsada por dicho gobierno entre los años 2003 y 2010 con el fin de disminuir la presencia guerrillera y favorecer el potencial turístico y económico de las partes bajas del macizo, precisamente en donde se localizan los principales intereses relacionados con infraestructura vial, portuaria, energética y de explotación de carbón (Becerra, 2009: 100) 136. Dicha estrategia de recuperación territorial, que en el fondo buscaba la confianza inversionista en el país, discurría paralela a la implementación de la Agenda de Competitividad del Caribe, programa que propendía por el desarrollo económico de dicha región a través de la implementación de megaproyectos de infraestructura (como puertos, represas y vías) y de la explotación de recursos hídricos, ambientales, agroindustriales y turísticos (Múnera, 2009: 54). En su Plan Nacional de Desarrollo para el periodo , el gobierno de Álvaro Uribe se propuso acompañar a las entidades territoriales en el diseño y estructuración de proyectos importantes para la competitividad regional (DNP, 2006: 686). Para ello financiaría algunos proyectos de infraestructura tales como la ampliación de la capacidad portuaria de Puerto Brisa (en el departamento de la Guajira), la construcción del embalse multipropósito Los Besotes 135 Desde 2003, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional se propuso como objetivo lograr la consolidación territorial, para acompañar la recuperación militar con presencia de los programas sociales, económicos, de infraestructura y gobernabilidad. Más de 1.5 billones de pesos en nuevas inversiones sociales fueron canalizadas a 15 zonas como la cuenca del Río Caguán aquí en Caquetá, en la Macarena, en la Sierra Nevada de Santa Marta, en los Montes de María, en Tumaco, en Catatumbo y el Sur de Tolima, entre otras. Ver Rendición de cuentas Acción Social, disponible en: [consultado el 20 de abril de 2011]. 136 Esta estrategia de recuperación del territorio se constituyó asimismo en la respuesta gubernamental para superar la crisis humanitaria en el macizo debido al conflicto armado (Múnera, 2009: 54). Es en el marco de su política de defensa y seguridad democrática que el gobierno implementó la primera fase del proyecto de Cordón Ambiental y Tradicional de la SNSM (referido al final del primer capítulo y retomado en el capítulo 4). 166

168 (departamento de Cesar), la culminación del distrito de riego de Ranchería (departamento de la Guajira), y la instalación de un cable aéreo con fines turísticos- en el Parque Tayrona (departamento de Magdalena). Ahora bien, estas infraestructuras se encontraban proyectadas dentro del territorio ancestral de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM (ver mapa 13 en pág.92), implicando en la práctica un ordenamiento territorial que desconocía la dimensión sagrada del territorio y que iba en contravía de los acuerdos firmados en 2005 entre estos pueblos y el gobierno nacional. Lo irónico de esta situación es que, en sus páginas anteriores, el mismo Plan Nacional de Desarrollo hacía alusión a dichos acuerdos, promulgando incluso que, En consecuencia, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial promoverá con los representantes de las entidades territoriales, autoridades ambientales, organizaciones indígenas, comunidades campesinas, sector privado, entre otros, los procesos necesarios para la estructuración de un Plan de Desarrollo Sostenible y proponer un modelo de ordenamiento territorial, considerando la propuesta de Visión Ancestral Indígena para el Ordenamiento Territorial de la Sierra Nevada de Santa Marta que fue propuesta por el Consejo Territorial de Cabildos, y que contempla aspectos relacionados con el fortalecimiento y permanencia cultural de los grupos indígenas que allí habitan (DNP, 2007: 466). La preeminencia de los intereses económicos nacionales por encima de los acuerdos pactados con los pueblos indígenas de la SNSM se hizo evidente en el proceso de construcción del Puerto Multipropósito Brisa 137. Dicho proyecto respondía a una iniciativa privada con el fin de exportar el carbón extraído en el municipio de la Jagua de Ibirico en el Cesar (Duque Cañas, 2009: 275). No obstante, fue presentado como benéfico para una región ávida de desarrollo mediante la generación de zonas francas de desarrollo industrial cercanas a la línea de puerto- 138, así como para la nación en cuanto este proyecto significaba la ampliación de la insfraestructura portuaria del país, necesaria ante las expectativas de crecimiento del comercio exterior y los retos 137 Los puertos requieren una infraestructura especializada dependiendo de las modalidades de carga: material a granel suelto (no van en contenedores ni en sacos, como el carbón, el maíz y el arroz); contenedores; carga general (todo lo que está suelto, como los automóviles por ejemplo). Los puertos multipropósito tienen entonces la posibilidad, dependiendo del tipo de maquinaria que vayan a utilizar, de mover estos diferentes tipos de carga. 138 Según un estudio de la CEPAL acerca de la competitividad de los departamentos de Colombia para , la región Caribe presenta un bajo desempeño respecto al resto del país. De acuerdo con dicho reporte, el departamento del Cesar mantiene un nivel bajo (con progresos relativos a consolidar), Magdalena desciende a las últimas posiciones de la lista nacional de bajo desempeño, y la Guajira mantiene su condición de colero con deterioro persistente (Ramírez et al., 2014: 5). 167

169 impuestos por la globalización económica (CONPES, 2005: 3). Esta situación nos remite a la problemática de las escalas de la justicia espacial: lo que es justo a un nivel del espacio no lo es en otro. Así que mientras una región o un país, como en este caso, ven en un tal proyecto una oportunidad para su desarrollo, los efectos negativos del mismo no son deseados a escala local 139. Debido a la presencia del sitio sagrado de Jukulwa hito que hace parte de la Línea Negra, reseñado por la resolución 837 de 1995 y localizado en la zona de desarrollo del proyecto (jurisdicción del municipio de Dibulla, departamento de la Guajira)-, el Ministerio del Interior y el Ministerio de Ambiente negaron, en 1998 y 1999 respectivamente, dos licencias ambientales a las sociedades Puerto Cerrejón S.A. y Carbones del Cerrejón S.A. para la construcción, en dicho lugar, de una unidad de abastecimiento flotante. Negativa que se basaba en la necesidad de surtir el proceso de consulta previa con las comunidades indígenas de la zona (Becerra, 2009: ). Sin embargo, y durante el trámite de otorgamiento de la licencia ambiental solicitada más tarde por la Empresa Brisa S.A., el mismo Ministerio del Interior, a través de la Dirección de Asuntos Indígenas, certificó en 2001 que no existían comunidades indígenas ni sitios sagrados en la zona de construcción del puerto (Ibíd., p.105). De acuerdo con Ulloa, el proceso de construcción de este Puerto evidencia de esta manera las lógicas gubernamentales de reconocimiento/desconocimiento de los derechos indígenas a su territorio ancestral, las cuales obedecen a intereses económicos (Ulloa, 2010: 87-88). Interrogado en el marco de esta tesis, Gelver Guerrero Gerente del proyecto puso en evidencia el desconocimiento de la territorialidad indígena, el carácter meramente procedural del otorgamiento de licencias ambientales en desmedro de la garantía de los derechos territoriales de estas comunidades, así como el preocupante rol de la Dirección de Asuntos Indígenas en la promoción del reconocimiento de dichos derechos, lo que constituye su objeto misional. Según este ingeniero, la responsabilidad de determinar si en una zona hay presencia o no de comunidades indígenas es del Estado, no del actor privado que, en sus palabras, es simplemente un actor del desarrollo que trata de liderar un proyecto que cumpla con todos los requerimientos de ley que se exigen. En ese 139 Referirse al n de la revista Annales de Géographie dedicado a la temática de la justicia espacial y dirigido por Philippe Gervais-Lambony. 140 Entrevista n 2 en anexo

170 sentido, para Gelver Guerrero la empresa siempre ha actuado en cumplimiento del debido proceso, el cual consiste en tramitar la solicitud de licenciamiento ambiental, presentando una certificación de la entidad competente (en este caso el Ministerio del Interior) de que en la zona hay o no comunidades negras, indígenas y/o Rom. Ahora bien, dicho Ministerio certificó la no presencia de comunidades indígenas en el área del proyecto, no sin antes solicitarle a la empresa el que notificara la existencia de sitios de pagamento en caso de que así lo registrara. Pero como lo indica Guerrero: Nosotros le enviamos un oficio al Ministerio en Le dijimos ustedes son los más indicados en determinar si existen zonas de pagamento o no, porque nosotros no podemos hacerlo, no tenemos la competencia para eso. Entonces, por qué más bien ustedes no envían una comisión de técnicos y revisan el tema?. Y el Ministerio del Interior en esa época envió una comisión, hacia el 2001 igualmente, donde ellos fueron a la zona, revisaron el área del proyecto y determinaron que efectivamente nosotros no teníamos incidencia sobre ninguno de los puntos de pagamento. Debido al posterior registro de actividades culturales en la zona del proyecto, el Ministerio de Ambiente otorgó la licencia ambiental a la empresa Brisa S.A. señalando no obstante que, previo al inicio de la construcción del puerto, ésta debía adelantar un proceso de concertación con los pueblos indígenas de la SNSM con el fin de garantizar su acceso al sitio sagrado (Becerra, 2009: 108). Nótese que se trataba de un proceso de concertación, no de consulta previa, el cual debe surtirse siempre antes del otorgamiento de una licencia. Pero dicho proceso de concertación tampoco se llevó a cabo, e iniciados los trabajos de construcción del puerto fue destruido el cerro sagrado de Jukulwa, un importante hito cultural para los pueblos indígenas del macizo, cuya misión, según éstos, es la de mantener el equilibrio entre la naturaleza y el hombre (CTC, 2012: 11). Gelver Guerrero afirma que la empresa realizó en el municipio de Dibulla una reunión general con las personas y comunidades ubicadas en el área de influencia del proyecto. Según este funcionario, a dicha reunión fueron todos los sectores concernidos menos los indígenas, quienes se rehusaron insistiendo en que se surtiera un proceso de consulta previa. Pero la consulta previa, primero no es obligatoria dentro del trámite, y segundo ellos [los indígenas] no tienen voz de voto, voz de negación del proyecto dentro de la consulta. Por eso es que tampoco el temor de no hacerla. Lo que pasa es que uno está pegado al debido proceso, y eso fue lo que hicimos. No nos toca por qué hacerlo. 169

171 Pese al desconocimiento del derecho a la consulta previa, el proyecto contó con el beneplácito de la clase política de la Guajira (Duque Cañas, 2009: 275). Y aunque a nivel nacional se adelantaran algunas acciones jurídicas que buscaban restablecer el proceso de consulta previa y defender el derecho al consentimiento previo, libre e informado 141, y que en 2011 la vocera del Ministerio del Interior, Paula Bernal, pidiera en nombre de esa cartera disculpas públicas a los cuatro pueblos de la SNSM por haber notificado la no presencia de comunidades indígenas en , en diciembre de 2014 fue inaugurado el puerto en un acto en el cual el presidente Juan Manuel Santos destacó que, con este tipo de construcciones, Colombia salía de su retraso en infraestructuras ya que por décadas el país tuvo ese mal comportamiento de ir posponiendo las inversiones 143. En lo que respecta a sus dos períodos presidenciales, Juan Manuel Santos se ha visto basculando constantemente entre los objetivos de su plan de gobierno, que se sustenta en lo que él mismo llama las locomotoras del desarrollo 144, y los compromisos adquiridos con los pueblos indígenas de la SNSM en el marco de su posesión simbólica en el macizo. En un gesto por presentarse como un presidente verde 145, Santos se comprometió, ante los mamos de los indígenas conocidos como los más ecológicos del mundo, a ser guardián de la naturaleza. Pero, como lo señalara el medio independiente La silla vacía, cada una de sus cinco locomotoras corre el riesgo de chocar de frente con su compromiso ambiental. Entre ellas, la de la minería es una de las que más preocupa a los indígenas de la Sierra debido a las solicitudes y concesiones mineras (ver mapa 17 en pág.164) dentro y al rededor del territorio ancestral (especialmente en la Guajira y Cesar), así como la infraestructura de transporte (puertos, carreteras y vías férreas) necesaria para dicha actividad (CIT, 2011: 246). 141 El artículo de Becerra (2009) hace una exposición minuciosa de las irregularidades del proceso de licenciamiento del proyecto como de las acciones legales emprendidas. 142 Ver artículo La locomotora de Santos se enfrenta a los mamos y a la Sierra, La silla vacía, 27 de julio de 2011, disponible en: -sierra [consultado el 20 de octubre de 2015]. 143 En artículo de prensa Fue inaugurado Puerto Brisa, terminal multipropósito en La Guajira, Noticias RCN, 7 de diciembre de 2014, disponible en: [consultado el 14 de octubre de 2015]. 144 El Plan Nacional de Desarrollo para el periodo proponía cinco locomotoras de crecimiento económico: infraestructura, minería, vivienda, agro e innovación. 145 Ver artículo Santos, entre los mamos y las locomotoras, La silla vacía, 17 de agosto de 2010, disponible en: [consultado el 23 de octubre de 2015]. 170

172 Según un informe de ABColombia (proyecto de cinco agencias del Reino Unido con programas en Colombia) 146, la política colombiana tiene a la industria extractiva como una de las principales locomotoras para impulsar el crecimiento económico durante la próxima década (ABColombia, 2012: 1). Tal objetivo fue impulsado durante el gobierno de Álvaro Uribe a través del Plan nacional para el desarrollo minero 2019, el cual se proponía promocionar a Colombia como un país minero, duplicando las exportaciones de carbón, cuadruplicando las de oro y triplicando la zona minera (Ibíd., p.5). Ahora bien, y de acuerdo con este mismo informe, el Código de Minas (Ley 685 de 2001) entra en conflicto con las protecciones constitucionales conferidas a los pueblos indígenas y a la protección del medio ambiente, esto por la creación de reservas estratégicas mineras que buscan ser subastadas a multinacionales y que podrían eludir el derecho a la consulta previa (Ibídem.) 147. La presión sobre los territorios indígenas es tan alta que incluso la Gerente de Relaciones con la Comunidad de CCX, advirtió a los cuatro pueblos de la SNSM, desde un discurso desarrollista, desatinado y de manera desesperada que, [ ] las locomotoras son parte fundamental del plan de desarrollo de este país. [ ] A mí me parece que ustedes tienen que darse la oportunidad y darnos la oportunidad de entrar en una discusión y de tener las aclaraciones que sean pertinentes a través del conocimiento, a través de la transmisión de todos esos saberes que ustedes tienen sobre los sitios sagrados, y llegar a conclusiones importantes que van a ser fundamentales, no sólo para el proyecto sino en general para las comunidades indígenas en el país que tendrán que afrontar toda la rueda del desarrollo. Uno no puede detener las ruedas de la historia, y menos aún las del desarrollo 148. Este discurso se inscribe en el mundo industrial, en donde lo que no genera utilidad es improductivo (Boltanski y Thévenot, 1991: 254). Para Boltanski y Thévenot, en este mundo, cuyo orden de legitimidad reposa en la eficiencia y la productividad, los seres son considerados pequeños o insignificantes [ ] cuando, en lugar de abrirse hacia el 146 CAFOD, Christian Aid, Oxfam GB, SCIAF y Trócaire. 147 El 15 de mayo de 2015, el Consejo de Estado suspendió 516 concesiones mineras delimitadas en 2012 por el gobierno nacional para actividades de exploración y explotación de minerales a gran escala. Éstas representaban más del 20% del territorio nacional, y alteraban territorios de vocación agrícola y de conservación ambiental. La mayoría se superponía además sobre territorios étnicos y campesinos, sin consultra a las comunidades. Ver artículo de prensa Suspendidas 516 concesiones mineras en Colombia, Telesur, 20 de mayo de 2015, disponible en: concesiones-mineras-en-colombia html [consultado el 24 de octubre de 2015]. 148 Extraído de nuestras grabaciones personales de la reunión de preconsulta llevada a cabo en Ikarwa (Cesar) los días 10 y 11 de septiembre de

173 futuro, ellos conservan la marca del pasado, permaneciendo poco evolucionados, estáticos, rígidos, inadaptados (Ibíd., p.255). Las cosas son también consideradas intrascendentes cuando son subjetivas, como cuando la representante de CCX les pidió a los pueblos de la SNSM, en la misma ocasión, interpretar el mensaje de la Madre Tierra de manera menos absoluta. Otro sector que tanto los gobiernos tanto de Álvaro Uribe ( ) como de Juan Manuel Santos ( ) han buscado fortalecer es el del turismo. Según Guilland y Ojeda (2013: 119), tales administraciones [ ] han implementado un conjunto de políticas encaminadas a la intensa promoción del turismo en el país, esto en el marco de las políticas de seguridad y de desarrollo económico que han caracterizado a dichos gobiernos. En el caso de la SNSM, ésta alberga un patrimonio arqueológico nacional con alto potencial turístico: Teyuna Ciudad Perdida, a la vez importante hito sagrado de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM. Y si bien el CTC ha manifestado históricamente su desacuerdo frente al turismo en sus territorios (CIT, 2011: 113), el ex presidente Álvaro Uribe se propuso, en 2005, incluir en la agenda del Congreso mundial de cruceros que se realizaría en julio de una visita a Ciudad Perdida con representantes de las compañías de cruceros para promocionar la SNSM como destino turístico 149. Por su parte, Jean Claude Bessudo, presidente de Aviatur la agencia de viajes más grande de Colombia-, solicitó recientemente el apoyo del gobierno para habilitar un helipuerto cerca de Ciudad Perdida, ello con el fin de llevar turistas desde Santa Marta en sólo quince minutos (de otra manera se necesitan seis días de caminata, de los cuales tres de subida y dos de bajada) 150. Este empresario francés le dijo a la W Radio que siempre tuve la opinión y la impresión que la SNSM debe ser el arquetipo turístico de Colombia [ ] Colombia necesita un arquetipo turístico igual que Río Brasil tiene su Corcovado, Inglaterra el Big Ben, París la Torre Eiffel, y Perú Machu Pichu. Y qué mejor que Ciudad Perdida para ese arquetipo turístico. 149 Ver artículo de prensa Para promover a Ciudad Perdida, El Tiempo, 1 de septiembre de 2005, disponible en: [consultado el 2 de mayo de 2015]. 150 Ver artículo Polémica por plan turístico en helicóptero en la Ciudad Perdida, La W Radio, 1 de septiembre de 2015, disponible en: [consulta del 3 de septiembre de 2015]. 172

174 Teyuna Ciudad Perdida despierta asimismo el interés del Distrito de Santa Marta como de la Gobernación del Magdalena. Éstos, junto con los gremios del turismo y el apoyo del gobierno de Álvaro Uribe, venían planteando la necesidad de construir un teleférico que comunique a Santa Marta con los dos principales sitios arqueológicos localizados en su jurisdicción: Ciudad Perdida y Pueblito también perteneciente a la cultura Tayrona, considerado sitio sagrado para los pueblos indígenas del macizo, y ubicado en inmediaciones del Parque Nacional Natural Tayrona (Viloria de la Hoz, 2005: 91). La presión sobre Ciudad Perdida se suma a la ejercida sobre el Parque Tayrona, donde se encuentran algunos de los sitios sagrados que conforman la Línea Negra. En septiembre de 2011, por ejemplo, el Presidente Juan Manuel Santos anunció que la compañía tailandesa Six Senses construiría un hotel de siete estrellas en dicho parque: Sólo tienen 22 hoteles en todo el mundo, y nos dieron la buena noticia de que escogieron nuestro Parque Tayrona para levantar su hotel número 23. Seremos el segundo país de América Latina en contar con un hotel de esta categoría 151. Nuevamente se desconoció la territorialidad de los pueblos indígenas de la SNSM cuando el 21 de julio de 2011, Paola Bernal, Coordinadora del grupo de consulta previa del Ministerio del Interior y que dos meses antes les había pedido disculpas públicasconcluyó en un oficio que no se registran comunidades indígenas en el área denominada Arrecifes-El Cabo del Parque Tayrona 152, en el que se pretendía llevar a cabo otro proyecto turístico llamado Los Ciruelos. Dicho oficio fue revocado el 21 de agosto de 2012 a través de la resolución 671 del mismo Ministerio del Interior 153, la cual indicaba que el anterior había desconocido el derecho a la consulta previa toda vez que los indígenas se encontraban en área de influencia del proyecto en cuestión. Ambos proyectos hoteleros fueron suspendidos en medio de fuertes polémicas políticas y ambientales acerca de la construcción de infraestructuras hoteleras en áreas protegidas. Pero mientras que los pueblos indígenas de la SNSM intentan resistir a las presiones que desde el nivel nacional amenazan con afectar su territorio ancestral, también deben 151 Ver comunicado de prensa del gobierno, disponible en: Septiembre/Paginas/ _08.aspx [consultado el 26 de octubre de 2015]. 152 Ver artículo Un hotel de siete estrellas, seis sentidos y cinco cuestionamientos, La silla vacía, 18 de octubre de 2011, disponible en: Oficio disponible en: DE5DFBE8C0!1753& cid=4f5ddcde5dfbe8c0&app=wordpdf [consultados el 26 de octubre de 2015]. 153 Firmada esta vez por el siguiente Director de Consulta Previa, Rafael Antonio Torres Martín. 173

175 hacer frente a aquellas que provienen del nivel regional. Ahora bien, éstas implican otro tipo de representaciones en cuanto el indígena no es considerado tanto como un nativo que interpreta de manera absoluta el mensaje de la Madre Tierra (tal y como lo daba a entender la representante de CCX), sino como un opositor del desarrollo de la región Embalses para el desarrollo: los intereses regionales La literatura gris, y parte de la literatura académica, han vehiculado la idea de que el desarrollo regional depende de la oferta hídrica del macizo. Según Viloria de la Hoz (2005: 1), la SNSM es una subregión estratégica para el Caribe colombiano en cuanto es la principal fuente de agua para más de 1.7 millones de personas ubicadas en tres departamentos (Magdalena, la Guajira y Cesar), contando asimismo con más de 280 mil hectáreas de tierras fértiles en las zonas planas y circunvecinas de la montaña 154. La franja plana que bordea la SNSM se constituye así en la zona de mayor impacto en la economía regional, mediante el desarrollo de sectores empresariales que dependen del agua surtida por las cuencas de su sistema hídrico (FPSNSM, 1998a: 47). Un territorio que como la SNSM es conocido por su potencial hídrico, es revalorizado en razón de su capacidad de producción del recurso agua, implicando nuevas representaciones del espacio y, por ende, nuevas apropiaciones del mismo 155. Conocida como la principal fábrica de agua de la costa norte colombiana 156, la SNSM produce cerca de 10 mil millones de metros cúbicos de agua al año a través de tres vertientes conformadas por un sistema de treinta ríos (Viloria de la Hoz, 2005: 1; FPSNSM, 1998a: 14). Su aprovechamiento da cuenta, como en el caso del carbón y de otras materias naturales consideradas recursos estratégicos, de una relación con éstos mediada por el poder en cuanto son objeto de estrategias múltiples de control y posesión (Raffestin, 1980: 205, 211). 154 Cien mil de estas hectáreas se encuentran en el valle aluvial formado por la cuenca del río Cesar, en el departamento del mismo nombre; otras cien mil en la cuenca del río Ariguaní en el departamento de Magdalena; setenta mil hectáreas en los valles aluviales de los ríos Fundación, Aracataca, Tucurinca y Sevilla en dicho departamento (en lo que se denomina Zona Bananera); y diez mil hectáreas entre los ríos Córdoba y Don Diego igualmente en el departamento de Magdalena (Viloria de la Hoz, 2005: 1-2). 155 Estas apropiaciones tienen como fundamento una relación con el espacio en términos de acceso y duración, relación que resulta en una concepción de las materias naturales en tanto recursos (Raffestin, 1980: 207). Ahora, para Ostrom no son recursos sino bienes comunes cuyo uso no puede separarse de una deliberación colectiva permanente (Harribey, 2011: 105). Pero esta será una discusión que tendrá lugar al final del cuarto capítulo. 156 Ver FPSNSM, Geografía de la Sierra Nevada de Santa Marta, disponible en: la-sierra-nevada-de-santa-marta/geografia [consultado el 29 de octubre de 2015]. 174

176 La situación es mucho más compleja cuando la disponibilidad de un recurso estratégico y vital como el agua amenaza con disminuir. Los expertos señalan con preocupación la reducción entre el 78 y el 89%, de la oferta hídrica de los tres ríos que abastecen a los acueductos de Santa Marta, Ciénaga y Pueblo Viejo (ríos Manzanares, Piedras y Gaira) 157. Por su parte el río Guatapurí, principal fuente de abastecimiento del acueducto de Valledupar, presenta una reducción de su caudal de un 57%, pasando de litros/seg (Ips) a 5 mil Ips en sólo dos décadas. Ahora bien, la reducción de la oferta hídrica de la SNSM, ocasionada por la erosión y el calentamiento global, ha sido utilizada por la clase política regional como móvil para justificar y promover la construcción de embalses y distritos de riego. Es el caso del embalse multipropósito Los Besotes, promovido por la clase dirigente de la capital del Cesar y la Empresa de Servicios Públicos de Valledupar EMDUPAR. Según Nélson Vargas, ingeniero civil y ex gerente de dicha empresa 158, el proyecto surgió en 1969 como iniciativa de la Alcaldía de Valledupar y a partir de la necesidad de tecnificar la región desde el punto de vista agropecuario. Se trataba entonces de la construcción de un distrito de riego con el fin de irrigar técnicamente un área de hectáreas dedicadas a la agroindustria. Más tarde, se esbozó la posibilidad de aprovechar el agua de la represa para el abastecimiento del acueducto de Valledupar, así fue que EMDUPAR entró a cofinanciar los estudios de prefactibilidad del proyecto. En 2003, la Alcaldía de Valledupar inició el trámite de licencia ambiental para el embalse, ahora multipropósito, Los Besotes. Éste se construiría a 8 km al norte de la ciudad, en un área de 169 hectáreas localizadas en la margen izquierda del río Guatapurí, en inmediaciones del sector denominado Los Besotes y dentro de la Línea Negra (en el territorio ancestral del pueblo Arhuaco). Hasta la fecha, el trámite de licencia ambiental se encuentra suspendido debido a que no ha sido posible formalizar el proceso de consulta previa con los pueblos indígenas de la SNSM, quienes se niegan a aceptar dicho proyecto en su territorio. Ante tal negativa, la clase política y los medios locales han difundido la imagen del indígena como un otro que se opone al desarrollo del resto de la población, tal y como 157 Ver artículo Escasea el agua en la Sierra Nevada de Santa Marta, Las 2 orillas, mayo 20 de 2015, disponible en: [consultado el 30 de octubre de 2015]. 158 En entrevista llevada a cabo el 4 de mayo de 2010 en Valledupar. 175

177 lo muestra un artículo publicado en la plana general del diario local El Pilón. Según éste, entre los contratiempos que no permiten que el embalse se construya está el hecho de que los indígenas no están de acuerdo con la obra. El artículo hace enseguida referencia a un foro realizado en Valledupar, organizado por la Red de Jóvenes del Ministerio de Medio Ambiente y la Fundación Universitaria del Área Andina, con el fin de analizar el proyecto. Señala que mientras los primeros tres ponentes explicaron la importancia de la construcción del embalse para la captación y reserva de agua, esto en un contexto de cambio climático que amenaza con la disponibilidad de dicho recurso, el representante indígena hizo alusión a argumentos de orden simbólico que constituyen una barrera para la viabilidad de la obra: Frente a la posición indígena, una de las talanqueras más grandes del gobierno para culminar dicho reservorio, Amado Villafañe informó que este es un sitio de gran importancia a nivel espiritual para los pueblos indígenas por ende cualquier intervención en la zona, que comprende la línea negra, debe ser consultada con ellos. Sus creencias, mitos y análisis son frenos para el proyecto con el que se espera proveer de agua potable al acueducto de Valledupar y la construcción de un distrito para irrigar 10 mil hectáreas de suelos en los sectores de Los Corazones, Ovejas y Callao 159. De todos los funcionarios entrevistados en el marco de esta tesis, aquellos con asiento en Valledupar fueron quienes de manera más despectiva se refirieron a las creencia de los pueblos indígenas de la SNSM. Nélson Vargas, por ejemplo, afirma que, Nélson Vargas: Los indígenas, una de sus creencias es que las corrientes no se pueden detener porque los espíritus No sé qué vaina alegan ellos de que se pierde la continuidad y se emberracan los espíritus Ideas de ellos. MIVG: Y para usted eso tiene validez? Nélson Vargas: No! Ésas son creencias de ellos, porque ellos tienen sus creencias ancestrales, tienen sus máximas autoridades indígenas que son los mamos, que son líderes espirituales, y según ellos la Sierra Nevada es el centro del mundo y es la madre de ellos. Entonces hay una serie de comunicaciones del centro hacia los extremos que no se pueden interrumplir, y esa comunicación es a través de los ríos. Lo que comenzó como un distrito de riego que respondía a los intereses privados de agroindustriales de la palma de aceite, cacao y otros cultivos, es ahora promovido desde el argumento del interés general, bajo la premisa de solucionar el problema de escasez de agua para la ciudad de Valledupar. Según un informe elaborado en 2007 por la 159 Estudio de impacto ambiental para Los Besotes, El Pilón, 30 de mayo de 2015, disponible en: [consultado el 10 de septiembre de 2015]. El resaltado es nuestro. 176

178 Alcaldía municipal y EMDUPAR, el proyecto permitiría mejorar la calidad de vida de la población y de sus alrededores 160. El proyecto fue incluso declarado de utilidad pública dentro del Plan Nacional de Desarrollo (Rodríguez Ramos, 2014: 95). Esto confirma, de acuerdo con Subra (2012: 69), [ ] el interés estratégico y táctico que hay en poder identificarse con el interés general y, por lo tanto, la importancia de esta representación (traducción propia). Los promotores del embalse arguyen entonces que, en la ponderación de intereses en conflicto, prima el interés general de abastecer de agua a la población de Valledupar que los intereses particulares de los indígenas. Según Nélson Vargas, el problema radica en que los arhuacos quieren que les conviertan en resguardo la zona en la que están proyectadas las obras, pero si eso ocurre entonces el proyecto no se realizaría. A pesar de la oposición indígena y de que algunos de los predios pertenezcan a la Confederación Indígena Tayrona CIT- 161, para este ingeniero es evidente el que el proyecto debe llevarse a cabo: Tu sabes que la parte general prima sobre la particular, y Valledupar no se va a dejar erradicar o morir de sed. Ahora, y como lo señalara la abogada e investigadora Carmen Becerra en un artículo relativo al caso de Puerto Brisa, se podría argumentar que los derechos de los pueblos indígenas grupos étnicos considerados como de especial protección por la Corte Constitucional - representan la defensa de un interés particular, cuando su visión del desarrollo y más aún su derecho a decidir sus propias prioridades en lo que atañe a su proceso de desarrollo (Art. 7 Convenio 169 de la OIT), se encuentran en estrecha relación con la defensa del ambiente y con la protección de la Sierra Nevada de Santa Marta, reconocida a nivel mundial como reserva de la biosfera y patrimonio de la humanidad? 162. En Colombia, la Corte Constitucional es consciente de la falta de claridad del concepto de interés general, y destaca que a pesar de que la Constitución establece en su artículo primero la prevalencia de éste como uno de los principios fundamentales del Estado social de derecho, también protege los valores relativos a otros intereses, como es el caso de los derechos de las mujeres, los niños y las personas con discapacidad, entre 160 Ver artículo Los besotes, la represa que los indígenas no quieren, Indymedia, 3 avril 2007, disponible en: [consultado el 4 de agosto de 2009]. 161 Comprados por esta organización indígena con el objeto de legalizarlos y anexarlos al resguardo Arhuaco. 162 En artículo de opinión Consulta previa: el caso de Puerto Brisa en la Sierra Nevada de Santa Marta, Razón pública, 13 de Mayo de 2012, disponible en: [consultado el 20 de mayo de 2012]. 177

179 otros 163. La misma Corte señala que el interés general es un concepto vago e impreciso que requiere una determinación probada y concreta, y que si bien éste prima sobre el interés particular, se exceptúan los casos en los que éste último está protegido por un derecho fundamental. Pero esto no se cumplió en el caso de Puerto Brisa, ni en el de la represa Ranchería y su distrito de riego El Cercado, cuya construcción inició en 2006 en inmediaciones de la zona de ampliación del resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco (Rodríguez Ramos 2014: 92) 164. El caso del embalse Los Besotes da cuenta de una estrategia técnico-política en la que interviene todo un conjunto de actores sintagmáticos quienes movilizan toda una serie de argumentos a favor de la realización del proyecto (Raffestin, 1980: 213). Al argumento del interés general, y al de la emergencia que amenaza a Valledupar si no se garantiza desde ahora el abastecimiento de su acueducto, se suma un componente de carácter conservacionista. En palabras del ingeniero Vargas, Aquí el río no se va a interrumpir ni se va a represar sino que se le va a captar el agua y se le va a llevar al sitio de almacenamiento que está por fuera del río. Y además se garantizará, por medio de un caudal mínimo, que en este caso se llamará caudal ecológico, que el río no muera sino que tenga corriendo un poquito de agua en la época de máximo estiaje. El resto del agua se utilizará para lo que fue diseñado el proyecto. El mismo ingeniero afirmó, en el marco de un artículo publicado en el diario local El Pilón, que la obra no sólo es la solución inmediata al problema de abastecimiento de Valledupar, sino que garantizará la supervivencia de las nuevas generaciones. Para el ex gerente de EMDUPAR, [ ] estamos perdiendo el río Guatapurí y la única manera de salvarlo es construyendo la represa y haciendo obras de acompañamiento en la Sierra Nevada de Santa Marta. Dichas obras de acompañamiento, explica el ingeniero, buscan la regeneración natural de la vegetación mediante el desalojo de cuencas ocupadas por colonos e indígenas en la parte alta de la SNSM, lo que califica a su vez como muy complicado dada la posición intransigente de los aborígenes Ver sentencia C-309/97, disponible en: nal/1997/constitucionalidad/c htm [consultado el 6 de marzo de 2010]. 164 Retomaremos la discusión alrededor del interés general al final del cuarto capítulo, esta vez en contraposición a la noción de bien común y teniendo en cuenta las representaciones que sobre el agua movilizan los diferentes actores del territorio. 165 Artículo de prensa Represa Los Besotes es la solución al problema del agua en Valledupar, El Pilón, 9 de marzo de 2010, disponible en: [consultado el 30 de octubre de 2015]. 178

180 Por su parte, una de las estrategias llevadas a cabo por los arhuacos para impedir la construcción del embalse ha sido la de reapropiarse el territorio a través de la fundación de Ikarwa, un pequeño poblado en jurisdicción de Valledupar, localizado justamente en el lugar donde está proyectada la obra (Rodríguez Ramos, 2014: 2) (ver fotos 33 y 34 a continuación). Treinta casas de ladrillo albergan a familias arhuacas recién llegadas mientras construyen la suya en cercanías, y en la que puedan tener sus animales y cultivos de pan coger (Ibíd., p.134). Para 2012 y de acuerdo con la entidad promotora de salud indígena, ochenta familias arhuacas (un total de 377 personas) vivían o estaban asociadas al pueblo, datos que contrasta con los de EMDUPAR, según los cuales en 2004 sólo residían allí, y de manera dispersa, diecinueve familias (Ibíd., p ). Foto 33. Ikarwa. Su construcción hace parte de la estrategia arhuaca de recuperación de las partes bajas del macizo con el objeto de reapropiarse su territorio ancestral así como de desocupar los páramos para disminuir la presión sobre los mismos (Aja, 2010: 203). Foto: MIVG (2010). Nélson Vargas, como otros funcionarios municipales, no ven con buenos ojos la construcción de Ikarwa, y afirma que ellos [los arhuacos] han sido muy astutos. Esto es el pueblito que ellos construyeron y eso está vacío, esto es un pueblito de paso. El día que uno va para allá ellos llaman a los indígenas y entonces uno se encuentra allá cien ó doscientos indígenas, pero por lo regular está vacío. No obstante, el que las casas no 179

181 estén habitadas todo el tiempo y que el pueblo sea principalmente un centro de reunión es una situación recurrente para los indígenas de la SNSM, quienes tradicionalmente cuentan con viviendas diseminadas en las montañas, reuniéndose en centros sociales en ciertas épocas del año (Ibíd., p.135 citando a Reichel Dolmatoff, 1999: ). Foto 34. Poblado arhusco de Ikarwa. Las primeras construcciones (la cocina foto 32- y la oficina a la izquierda) datan del año El lugar donde se encuentra el pueblo, el mismo en el que se proyecta el embalse, es considerado sagrado por los pueblos indígenas de la SNSM. Según ellos, se trata de un importante punto de pagamento para el mantenimiento del equilibrio natural del macizo y de sus aguas (Rodríguez Ramos, 2014: 141). Foto: MIVG (2010). Como fue señalado anteriormente, la organización indígena del pueblo arhuaco ha intentado asimismo adquirir los predios que rodean Ikarwa con el fin de solicitar, más tarde, su legalización y anexo al resguardo. Los Mamos arhuacos piensan que la compra de dichas tierras facilitaría la realización de los trabajos tradicionales tendientes a la regeneración de las condiciones naturales de la zona. Sin embargo, y según voceros de la comunidad, la Alcaldía de Valledupar ha impedido la compraventa de dichas tierras, 166 Reichel-Dolmatoff, Gerardo (1999). Sierra Nevada de Santa Marta, Tierra de Hermanos mayores, Dussan de Reichel-Dolmatoff, Alicia (ed.), Editorial Colina, 63p. 180

182 convenciendo a sus propietarios de abstenerse a venderlas por el momento, prometiéndoles un mayor precio una vez sea avalado el proyecto de represa 167. Ante esta situación, y debido a la emergencia que para el pueblo Arhuaco representa la recuperación de sus sitios sagrados, éste ha venido realizando, al igual que el pueblo Kogui, un proceso de caracterización y georeferenciamiento de los mismos. Esto en el marco de un proyecto de cooperación entre el CTC y la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo AECID-, cuyo objeto es el fortalecimiento del gobierno propio de los pueblos indígenas Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo, contribuyendo al ordenamiento territorial ancestral de la Sierra Nevada de Santa Marta, desde sus principios y prácticas culturales (AECID, s.f.). Dicho proceso de georeferenciamiento consiste en la realización de recorridos por gran parte del territorio en los que los mismos indígenas, dotados de equipos GPS, señalan las coordenadas de sus sitios sagrados con el fin de consolidar un sistema de información geográfica (ver fotografías 35 y 36 a continuación). El propósito de este trabajo es el de contar con una base de datos que provea información actualizada sobre la localización y el estado físico de cada sitio, permitiendo así formular un plan de manejo para su recuperación ambiental y, una vez instituidos cartográficamente en tanto geosímbolos, promover su inclusión en la lista ya reconocida por el gobierno. Ahora bien, la decisión de optar por el georeferenciamiento de sitios sagrados implicó muchas y largas discusiones al interior de las organizaciones indígenas, pues al tratarse de zonas con alto valor biológico y cultural, algunos sectores temen que esta información sea manipulada por terceros con el fin de apropiarse de sus riquezas naturales y conocimientos ancestrales. No obstante, el georreferenciamiento de sus sitios sagrados se constituye igualmente en una herramienta desde la cual estos pueblos legitiman su territorialidad, transcribiendo lo simbólico al plano técnico, transformando el espacio en territorio (Mançano Fernandes, s.f.) 168 ; es decir, relocalizando su identidad. Y es que a través de esta relocalización, los pueblos indígenas escriben su propia geografía política, teniendo en cuenta que dicha identidad no es algo predeterminado sino que se construye desde las 167 Notas de campo (2010). 168 Esta producción del territorio implica, para Porto-Gonçalves (2006: 168), pensar políticamente la cultura. 181

183 luchas sociales en las que se disputan con otras territorialidades (ver Leff en su prológo a Porto-Gonçalves, 2001). Foto 35. Georeferenciamiento de sitios sagrados en proximidad de Ikarwa. No sólo se señalan las coordenadas de cada sitio, sino que se inspecciona su estado y, junto con el Mamo de la localidad, se describe su uso, su importancia cultural y los trabajos tradicionales que allí deben llevarse a cabo. Foto: MIVG (2010). Foto 36. Recorrido de georeferenciamiento de sitios sagrados. Cerca de cincuenta personas del poblado de Ikarwa, la mayoría jóvenes, acompañaron el recorrido llevado a cabo el 12 de mayo de La ocasión fue aprovechada por el Mamo de la localidad para explicarles, desde la Ley de Origen, la importancia de cada sitio. Foto: MIVG (2010). 182

184 Ante la pregunta de si el embalse Los Besotes terminará por construirse, la mayoría de los funcionarios del orden local y regional entrevistados aseguraron que sí, incluso si algunos de éstos no están de acuerdo con el proyecto. Sin embargo, y pese a que proyectos como Puerto Brisa y Ranchería fueron construidos sin ni siquiera surtir el proceso de consulta previa, Jaime Vélez ex Jefe de Programa del Parque Nacional Natural SNSM 169, piensa que en este caso la situación es diferente: La zona donde se planea la inundación de la represa de Besotes es una zona arhuaca, hay asentamiento arhuaco, hay casas tradicionales arhuacas. Yo no creo que los indígenas se dejen sacar de Ikarwa. Los arhuacos son más aguerridos que los wiwa [afectados por la represa de Ranchería] y que los kogui [en cuyo territorio se construyó Puerto Brisa]. Y no creo que Besotes se vaya a hacer. En lo nacional e internacional ver las imágenes del ejercito desalojando a los indígenas. Reivindicaciones indígenas de autonomía territorial e intereses nacionales y regionales de desarrollo económico constituyen así el contexto en el que han emergido, como también fracasado, intentos por instaurar un sistema de gobernanza territorial. Como lo veremos en los dos próximos capítulos, estos intentos de gobernanza, cuyo objetivo ha sido la conservación de la SNSM, movilizan diferentes expresiones según la escala del espacio en la que se inscriben- del interés general y del bien común. Conclusión Al adentrarnos en la geopolítica local de la SNSM, utilizando como hilo conductor el proyecto territorial de los pueblos indígenas del macizo, hemos dado cuenta de las presiones a las que éstos se enfrentan y la manera en que ellos han ido redefiniendo sus estrategias y relaciones con los demás actores del territorio. Estas presiones dan a su vez cuenta de una geopolítica vertical, de carácter top-down, ligada a procesos globales de especulación de materias primas, las cuales se articulan a dinámicas nacionales de control territorial para legitimar la intervención sobre territorios locales (Ulloa, 2014: 447). Esta geopolítica incluye técnicas para medir y legalidades para controlar el espacio como lo que hay debajo de él 170 (Ibídem.; López Vega, 2014: 218 quienes citan a Elden, 2013). Técnicas y legalidades que remiten a una dimensión vertical tanto 169 Entrevista n 5 en anexo Estas legalidades implican nociones tales como jurisdicción, autoridad, soberanía y administración, entre otras (ver Elden, 2013: 1 quien cita a su vez a Foucault, 2007 [1973]. The force of flight, in Crampton, J. W. y Elden, S. (eds.), Space, knowledge and power: Foucault and geography, Aldershot, Ashgate, pp

185 del territorio (concebido en cuanto volumen más que área) como del poder (ver Elden, 2013: ). Lógicas extractivistas (asociadas a minería e hidrocarburos), patrimoniales (en cuanto recursos del subsuelo y hallazgos arqueológicos son considerados propiedad de la nación) y de control en altitud (aspersión de cultivos ilícitos, planificación del territorio sobre la base de imágenes satelitales y sistemas de información geográfica) son sólo algunos ejemplos de la manera en que se manifiesta dicha geopolítica vertical (ver Elden, 2013 para otros ejemplos). Ahora bien, en respuesta a esa geopolítica impuesta desde arriba para asegurar y disponer del territorio y sus recursos, los pueblos indígenas del país en general, y de la SNSM en particular, reivindican por su parte una territorialidad igualmente vertical, fundamentada en una relación cultural con el subsuelo y todas las entidades que, de acuerdo con sus creencias, subyacen en él (Ulloa, 2014: 454). Al plantear altergeopolíticas verticales (Ibídem.), éstos descentran la geopolítica y la reposicionan desde lo local, contestando así el reconocimiento parcial de sus territorios por parte del Estado, quien al excluir el subsuelo de sus derechos ancestrales limitando con ello el territorio a la superficie- rompe con las bases tradicionales y esquemas culturales sobre las que supuestamente se fundamentan los derechos colectivos acordados a estos pueblos (Porto-Gonçalves, 2006: 175). De esta territorialidad vertical planteada por los pueblos indígenas de la SNSM surge un nuevo actor político: el territorio, que concebido en cuanto volumen deja de ser escenario de acción para corporeizarse y reclamar por lo que le pertenece (sus órganos, su cuepo). De esta manera, los pueblos indígenas legitiman el territorio no sólo como actor sino como autor de su propio ordenamiento. Este nuevo actor/autor desafía así los sistemas de gobernanza que, producto de una geopolítica impuesta de manera vertical, instrumentaliza como lo veremos en el siguiente capítulo- la participación indígena, ello con miras a legalizar la intervención en el espacio geográfico y la explotación de los recursos que en él se encuentran. 171 Paginación de la versión preliminar a la publicación. 184

186 Capítulo 3. La instrumentalización de la gobernanza: en la búsqueda de aceptación social de una política de desarrollo territorial 185

187 Introducción Además de las diferentes representaciones del espacio, las múltiples divisiones políticoadministrativas y jurídico-ambientales que se superponen en la SNSM, y la variedad de actores sintagmáticos cada uno con su propio proyecto de territorio, a la problemática de la gestión del macizo se suma una diversidad de instrumentos de ordenamiento territorial así como la falta de mecanismos de coordinación por parte de las numerosas entidades gubernamentales que allí concurren (FPSNSM, 1997: XV). Es así como el imperativo de ordenar y conservar una ecorregión estratégica como es llamada en la literatura gris- amenazada por la degradación ambiental, la necesidad de conciliar las diferentes demandas que en materia de desarrollo territorial formulan sus pobladores y dirigentes, y la obligación de coordinar la acción pública en un territorio multiescalar, crearon el terreno para justificar la implementación de un plan de desarrollo sostenible para la SNSM y con él, de un sistema de gobernanza territorial. Ahora bien, y desde un punto de vista prescriptivo, la gobernanza invita a tener en cuenta el rol de los actores tanto en el proceso de elaboración como de implementación de políticas públicas (Enjolras, 2005: 296). En su dimensión territorial, ésta es concebida como un proceso que permite a los actores tanto públicos como privados- de un territorio el ponerse de acuerdo alrededor de objetivos comunes, acciones y reglas de cooperación (Chia et al., 2008: 172). Pero más que un sistema de coordinación para la construcción de una política territorial conjunta, el dispositivo de gobernanza que el mismo gobierno intentó implementar con la gestión de una ONG regional y siguiendo las recetas de la banca multilateral- consistía en un mecanismo de aceptación social para la ejecución de un plan de desarrollo que ya se encontraba diseñado. Si bien todos los actores sintagmáticos del macizo tenían asiento en dicho dispositivo, éste fue contestado desde sus inicios por los cuatro pueblos indígenas de la SNSM al considerar que, tratándose de sus tierras ancestrales, ellos no eran simplemente un actor más del territorio, y que las actividades contempladas en un plan de desarrollo para el macizo debían ser revisadas y adecuadas, cara a cara, entre el gobierno nacional y las autoridades indígenas. En el presente capítulo analizaremos la configuración y fracaso de un proceso de gobernanza para el ordenamiento y desarrollo territorial de la SNSM. Habida cuenta de 186

188 la divergencia de proyectos de territorio contemplados en el capítulo anterior, estos procesos distan de ser un sistema ideal de coordinación entre actores como a menudo lo prescribe la literatura académica (Leloup et al., 2005; Commaille y Jobert, 1999). Estos dispositivos de gobernanza se presentan más bien, en nuestro caso de estudio, como una reconfiguración de las relaciones de poder y de los modos de gobernación 1 para la intervención de un territorio estratégico, a la vez objeto de reivindicaciones de autonomía territorial. Dicha reconfiguración responde tanto a lógicas de descentralización políticoadministrativa como a los principios de participación democrática y de reconocimiento de los derechos indígenas consagrados en la Constitución de 1991, los cuales redefinieron la manera en que el Estado debía relacionarse con estas poblaciones. Anclada a un marco legal, y encubierta por un reconocimiento de apariencia, la participación indígena se ve confrontada a un desprecio de fondo de la parte de funcionarios públicos y actores privados- por el valor ontológico del territorio, lo cual se traduce en lógicas de desconocimiento de sus derechos desde que está en juego la competitividad regional y la explotación de los recursos naturales (Depraz, 2015a: 195). Por su parte, las reivindicaciones de autonomía territorial de los pueblos indígenas de la SNSM contestan los modos de gobernanza vertical, tecnocrática y corporatista que emergen desde una lógica top-down. Más aún, bajo el ideal de la participación y de una autoridad concebida de manera horizontal, estos modos de gobernanza los obliga a negociar su territorio con una multitud de intereses opuestos a su proyecto de recuperación territorial y a su propia concepción del bien común. Además, dicha negociación se lleva a cabo en condiciones asimétricas de poder en cuanto en ella intervienen las entidades territoriales de todos los niveles del sistema políticoadministrativo, mientras que en la práctica las entidades territoriales indígenas (ETIs) no son consideradas como tal pues su reglamentación ha sido constantemente relegada. 1 La gobernación es definida por el diccionario de la Real Academia Española RAE- como la acción y efecto de gobernar o gobernarse, o como el ejercicio del gobierno. Según Prats (2005: 162 citado por Castro-Buitrago, 2011: 38), el concepto [ ] comprende tanto las instituciones de gobierno como las acciones dirigidas a la definición y realización de los intereses generales [ ]. Si bien la palabra gobierno es igualmente definida por la RAE como la acción y efecto de gobernar o gobernarse, ésta también se refiere al órgano superior del poder ejecutivo de un Estado, constituido por el presidente y sus ministros. 187

189 Comenzaremos por una revisión del concepto de gobernanza en sus acepciones prescriptiva y descriptiva, es decir, como fórmula académica o normativa emanada de organismos internacionales, y en cuanto analizador de la transformación de los modos de gobernación y de las relaciones de poder. En ese sentido, consideramos la gobernanza como [ ] un campo de investigación que concierne las formas de coordinación, pilotaje y dirección de los sectores, de los grupos y de la sociedad, más allá de los órganos clásicos de gobierno (Le Galès, 2014: 299 traducción propia), ello dentro de un contexto de reestructuración del Estado y de la acción pública. Más que aportar soluciones, la gobernanza conduce a cuestionamientos respecto a las decisiones colectivas, a los valores, a los intereses general y privados, a la participación y a la legitimidad (Ibíd., p.307). Nos centraremos luego en la dimensión territorial de la gobernanza con el fin de comprender la operatividad del concepto en Colombia y su aplicación en nuestro caso de estudio. El Consejo Ambiental Regional, dispositivo de coordinación institucional para la implementación de un plan de desarrollo para la SNSM, nos ofrecerá al respecto un ejemplo de gobernanza para la gestión del territorio el cual, a pesar de dar participación a todos los actores involucrados, no es un sistema creíble ni mucho menos funcional. Como sostiene Chavagneux (citado por Froger, 2006: 22) 2, el número y la visibilidad de diversos actores no son garantía de autoridad, entendida ésta como la doble capacidad de decisión autónoma y de influencia significativa en la determinación de las reglas de juego. Analizaremos finalmente el por qué la gobernanza, tal y como ha sido aplicada a nivel regional, puede ser un obstáculo para el ejercicio de la autonomía territorial de los pueblos indígenas del macizo, quienes por su parte reivindican lo que ellos mismos llaman gobierno propio La gobernanza como nuevo paradigma utilitarista de acción pública La SNSM constituye un caso empírico de estudio en el que el concepto de gobernanza da cuenta de las relaciones de poder que subyacen tras la relación entre los diferentes actores involucrados en el ordenamiento de este territorio. Llama la atención de este caso el que el macizo ha sido convertido en un laboratorio de las técnicas y prácticas de 2 Chavagneux C. (1997). Les institutions internationales et la gouvernance de l économie mondiale, in Centre d études prospectives et d informations internationales CEPII- (dir.), L économie mondiale 1998, colección Repères, París, La Découverte, p

190 lo que los actores institucionales entienden como buena gobernanza, intentando aplicar recetas que a fin de cuentas no funcionan. Una exposición de la noción de gobernanza nos permitirá comprender enseguida cómo ella ha sido aplicada en Colombia y, más específicamente, en nuestro caso de estudio. Y es que la gobernanza se ha convertido, desde los años 90 y de acuerdo con Chevallier, en una palabra clave y fetiche cuyo uso inmoderado reduce la complejidad de las transformaciones que afectan el ejercicio del poder en las sociedades contemporáneas (2003: 203). Para Froger (2006: 11), se trata de un término comodín utilizado en diferentes contextos y que designa varios hechos a la vez, tales como: las redes de acción pública, las modalidades de coordinación de los sectores de la economía, las alianzas público-privadas, la gobernanza corporativa 3, la gobernanza global 4, y lo que agencias internacionales como el Banco Mundial y el FMI llaman buena gobernanza 5, entre otros. En ciencia política, el uso del término se ha direccionado en dos niveles: dentro del marco de análisis del gobierno local, y desde una perspectiva normativa en relaciones internacionales (Leloup et al., 2005: 325). En este sentido, el concepto de gobernanza se basa en la premisa de que el Estado es demasiado grande para proponer y poner en práctica las políticas públicas relacionadas con los problemas locales, y demasiado pequeño para las cuestiones mundiales (Cartier-Bresson, 2010: 114). El concepto de gobernanza remite así a una evolución de los modos de gobierno y de arbitraje entre los diferentes actores que detentan el poder en una sociedad, y donde el Estado no es sino uno entre ellos (Froger, 2006: 11). Movilizada de manera ideal como un sistema de coordinación de actores, grupos sociales e instituciones con el fin de alcanzar objetivos definidos colectivamente (Le Galès, 2005: 108), la gobernanza 3 Este término, movilizado por los economistas con el objeto de analizar la naturaleza de los modos de coordinación y regulación entre los agentes de una compañía, fue importado por la ciencia política a finales de los años 80 para caracterizar las modalidades de gobierno que rigen las aglomeraciones metropolitanas (gobernanza urbana) así como la acción pública territorial (Leloup et al., 2005: 324). 4 Consistente en la promoción de nuevos modos de regulación destinados a establecer un nuevo orden mundial en el que los Estados pierden el monopolio de las relaciones internacionales. Este tipo de gobernanza se caracteriza por la aparición de nuevos actores en el arbitraje de los asuntos internacionales, así como por círculos de pensamiento (como el Foro Económico Mundial) en el que se trazan directrices globales (Chevallier, 2003: 208). 5 Propugnada por estas organizaciones financieras internacionales con el fin de reformar la institucionalidad de los países en desarrollo que aplican a sus créditos, mediante la instauración de normas e instituciones para la gestión transparente de los asuntos públicos y el rendimiento de cuentas (Ibíd., p.205). Dicha reforma obedece a un control de la utilización de las ayudas al desarrollo con el propósito de obtener tasas de crecimiento elevadas que permitan el desarrollo del comercio internacional (Dufour, 2009: 47). 189

191 emerge de la incapacidad que le fuera diagnosticada a los gobiernos para responder a los problemas contemporáneos así como a las nuevas formas de organización social, económica y política (Le Galès, 2014: ). Mientras que la noción de gobierno describe el tipo de autoridad jerárquica y restrictiva que se ejerce en la mayoría de los Estados, aquella de gobernanza designa, en cuanto a ella, una forma más flexible de poder político (Ibíd., p.300 traducción propia). Esta flexibilidad se caracteriza por un policentrismo institucional lo cual impide distinguir un lugar único de decisión y ejecución; una frontera público-privado borrosa debido a la participación de actores de naturaleza diversa (ONG, empresas, organizaciones de base) en los procesos políticos y de toma de decisión; el énfasis en las formas e instrumentos de la acción pública más que en el contenido mismo de los programas; y una relación diferente a la autoridad, concebida de manera más horizontal (Ibíd., p.301). Ahora bien, y no obstante ser considerada como la señal de la decadencia irreversible de la soberanía y forma del Estado, la promoción de la gobernanza podría ser igualmente concebida como el índice del ajuste de los modos de acción estatales a un nuevo contexto social, marcado por la emergencia de nuevos actores en los procesos de toma de decisión (Chevallier, 2003: 207). De acuerdo con Kooiman (2005: 58), es más apropiado hablar de los cambios en los roles del gobierno que de la disminución de éstos como resultado de las relaciones cambiantes. Para este politólogo, la remodelación de las actividades de gobierno y la necesidad de cooperar con otros actores sociales no convierten en obsoletas las intervenciones gubernamentales tradicionales. Ello conduce, simplemente, a la configuración de nuevos roles, a la expansión del de otros actores como ONG y grupos de interés, a la emergencia de iniciativas locales y al reconocimiento, por parte de las empresas privadas, de sus responsabilidades sociales (Ibídem.). Y es que al inscribirse en la perspectiva de un rebasamiento del rol del Estado en cuanto éste tendría que componer con otros actores y someterse a los apremios de un contexto de cooperación que lo sobrepasa, la gobernanza contribuye tanto a su adaptación como a su redefinición (Chevallier, op. cit., p.208). A continuación veremos, de manera general, cómo el Estado continúa ocupando una posición central en los dispositivos de gobernanza ya sea instrumentalizándolos o relegitimando su capacidad para gobernar-, para luego dar paso al caso concreto de Latinoamérica y Colombia. 190

192 Adaptación del Estado a la emergencia de nuevos actores sociales 6 En primera instancia, la gobernanza como adaptación del Estado implica la promoción de un nuevo modelo de gobierno y la modificación de su estructura (Ibíd., p ). Este nuevo modelo de gobierno se caracteriza por una lógica bidireccional en el que se toman en cuenta aspectos, problemas y oportunidades tanto del sistema de gobierno como del sistema a gobernar, en reemplazo del modelo unidireccional en el que el gobierno consiste en una imposición unilateral de gobernantes hacia gobernados (Kooiman, 2005: 60). Esto conlleva a una serie de transformaciones estructurales que conciernen la arquitectura misma del Estado (fragmentación del aparato estatal bajo un principio de proximidad territorial y funcional) y el estilo de acción pública (Chevallier, 2003: 214, 216). El nuevo estilo de acción pública derivado de la adaptación del Estado a la emergencia de nuevos actores sociales en los procesos de toma de decisión consiste tanto en su banalización como en su legitimación esto último por medio de las virtudes de la deliberación colectiva (Ibíd., p.215). Este alcance ambivalente se debe a la imbricación de dos finalidades correspondientes a dos tipos de gobernanza identificados por Padioleau (1999): la gobernanza instrumental, orientada a la eficacidad de la acción pública (objetivos y resultados) y donde el Estado, consciente de sus límites, acepta discutir con otros actores 7 ; y la gobernanza procedural, la cual abre la acción pública a ciudadanos, grupos sociales y comunidades, buscando hacer del interés general una construcción colectiva (Chevallier, 2003: 215). Incluso, y según Padioleau (1999: 91), las gobernanzas procedurales serían instaladas por las gobernanzas instrumentales con el objeto de obtener su aceptación. 6 Éste y el siguiente apartado se apoyan en los tres postulados que estructuran el argumento de Chevallier (2013), a saber: la gobernanza como rebasamiento del Estado, la gobernanza como redefinición del Estado, y la gobernanza como adaptación del Estado. 7 De acuerdo con Padioleau (1999: 88-89), se pensaría que esta banalización tendría como punto de mira al Estado central con el fin de debilitar sus atributos y capacidades en potencia, ello con el fin de fortalecer las competencias de otros actores tradicionales y emergentes (agentes económicos, colectividades locales, asociaciones, órganos supranacionales). No obstante, y como lo señala este politólogo, deshacerse de un manotazo, afirmar o esperar la ausencia y el declive de la primacía de lo político no autoriza callar sus rasgos originales, a menos de ser indiferentes u hostiles a los principios y propósitos del liberalismo político productor de acciones públicas (traducción propia). Nótese que lo político hace aquí referencia a los lazos de autoridad que engloban derechos de mando para los gobernantes, y obligaciones de obediencia para los ciudadanos (Ibíd., p.89). 191

193 Esto equivale a lo que sostiene Boissonade (2013: 158) al señalar que la gobernanza instrumental se apoya en la retórica omnipresente de la participación y la democracia, pero interviene bajo el modo de la necesidad administrativa mediante dispositivos y técnicas específicas según los públicos, territorios y proyectos. La gobernanza instrumental es así accionada por un paradigma utilitarista homogéneo a la idea de performatividad (Padioleau, 1999: 88), el cual busca vaciar la decisión pública de todo constreñimiento (Ibíd., p.89) y así obtener la aceptación social necesaria para llevar a cabo los proyectos gubernamentales. Siguiendo una línea semejante, Froger sostiene que el deseo de los ciudadanos de ser integrados a los procesos de toma de decisión en cuanto participantes de pleno derecho, y la necesidad de obtener la legitimidad y aceptabilidad de políticas y proyectos, da lugar a modos de gobernanza que suscitan tres interpretaciones: para la primera estos procedimientos participativos son considerados como un progreso de la democracia; la segunda los considera en tanto nueva astucia del Estado que, al simular el fortalecimiento de derechos democráticos, busca la legitimización por medio del debate público- de decisiones que permanecen bajo el control de las instancias políticoadministrativas habituales; en cuanto a la tercera, para ésta las condiciones de realización de estos dispositivos deliberativos que si bien hacen parte de una democracia procedural- dan cuenta del rol jugado por el Estado en cuanto facilitador del debate, ello en el marco de procesos de decisión previamente definidos por el mismo en vista de una reglamentación procedural (Froger, 2006: 14 apoyada en Lascoumes, ). De manera que si idealmente la gobernanza debería conducir a una desaparición del Estado como instancia de determinación del interés público (Dufour, 2009: 49), éste continúa manteniendo una posición central en dichos dispositivos (Chevallier, 2003: 215). Por un lado, la cooperación de otros actores sociales con la implementación de la acción pública no quiere decir, de acuerdo con Chevallier, que ésta sea el simple producto de un ajuste espontáneo o de un compromiso negociado, pues eso sería ignorar los conflictos de intereses y las relaciones asimétricas de poder. El Estado aparece 8 Lascoumes, Pierre (2001). La productivité sociale des controversies, communication au séminaire Penser les sciences, les techniques et l expertise aujourd hui, EHESS, París, 25 janvier. 192

194 entonces como árbitro en la superación de oposiciones y eventuales contradicciones (Ibídem.). Por otro lado y como lo indican Sundström y Jacobsson (2011: 16) 9, a menudo el Estado juega un rol fundamental en la creación de redes de acción pública 10, imponiendo en consecuencia sus preferencias. La concepción reflexiva o reconfiguración de estas redes responde, desde esta perspectiva, a técnicas indirectas de gobierno que buscan según el objetivo propuesto- un reagrupamiento de actores, el restablecimiento de relaciones entre diferentes actores de una red, el aumento mediante incentivos- de la participación de actores privados, o simplemente informar los actores sobre la naturaleza de un problema y la manera de resolverlo (Ibídem.) La gobernanza como proyecto de redefinición de la capacidad de gobierno del Estado La lógica de redefinición del Estado es llevada a cabo a través de un proyecto de inspiración neoliberal, el cual cumple con dos objetivos: el reenfoque de su rol en la economía (implicando que éste abandone la posición de operador económico y adopte, en su lugar, una función reguladora), y de fortalecimiento de su estatuto (Chevallier, 2003: ). Respecto a este último aspecto, Chevallier sostiene que las exigencias de los organismos financieros internacionales (como el Banco Mundial y el FMI) en materia de buena gobernanza (participación ciudadana y transparencia, evaluación de la eficacidad de la acción pública) a los países en desarrollo que buscan acceder a sus préstamos, aparecen a fin de cuentas como una empresa de relegitimación del Estado con el fin de restaurar las certitudes que lo conciernen (Ibíd., p ). Esto puede verse en la manera en que dichos organismos han trasladado el concepto de gobernanza a tales países, entendiéndose como los procedimientos para alcanzar una buena gestión del Estado en sus relaciones con el mercado y la sociedad (Castro- Buitrago, 2011: 39). En la definición de gobernanza movilizada por el Banco Mundial, por ejemplo, el énfasis está puesto en la capacidad para gobernar (Ibídem.). La 9 Quien cita a su vez a Taylor, Charles (1997). Arms leght but hands on. Mapping in the New Governance: the Department of National Heritage and Cultural Politics in Britain, Public Administration, vol.75, p Las redes de acción pública son estructuras de acción organizada, caracterizadas por relaciones de interdependencia, que articulan diversos actores en torno a fines colectivos (Vázquez Ceballos 2013: 32). 193

195 gobernanza es así definida [ ] as the manner in which power is exercised in the management of a country s economic and social resources for development (World Bank, 1994: 7 citado por Castro-Buitrago, 2011: 39) 11, y responde a tres aspectos: (i) the form political regime; (ii) the process by which authority is exercised in the management of a country s economic and social resources for development; and (iii) the capacity of goverments to design, formulate, and implement policies and discharge functions (Ibíd., p.14). Según Castro-Buitrago (Ibíd., p.39 apoyada en Jiménez et al., ), la interacción del Estado con los diferentes actores sociales no es parte fundamental de la definición implementada por el Banco Mundial, donde la participación es sólo un mecanismo para legitimar las reformas institucionales. Vemos entonces cómo, al igual que en la lógica de adaptación del Estado, la participación es instrumentalizada en la redefinición y relegitimación del mismo. Esto con miras a la consolidación de la democracia, compromiso adquirido por los Estados ante los organismos financieros internacionales en razón de su dependencia crediticia (Ibíd., p.40). Ahora bien, la manera en que los Estados latinoamericanos adoptaron el concepto de gobernanza recetado por los organismos internacionales ha conllevado a una falta de definición uniforme del mismo, utilizándose indistintamente y con mayor frecuencia el concepto de gobernabilidad (Ibíd., p.37, 40; Launay-Gama, 2006). Según Benavides y Duarte (2010: 27) el uso del termino de gobernabilidad en America Latina estaría más relacionado con problemas de traducción de un anglicismo, ante la extrapolación del termino ingles governance y su introducción como gobernanza en la literatura en español, que con diferencias sustanciales en la aplicación del termino. Sin embargo y según Hufty (2006) 13, habrían tres enfoques bajo los cuales la gobernanza es entendida en América latina: i) como sinónimo de gobierno ; ii) como marco normativo propuesto por el Banco Mundial para intervenir la administración estatal de los países en desarrollo y evaluar su eficiencia; y iii) como marco analítico para los sistemas de coordinación no jerárquicos surgidos de la descentralización, dinámica bajo la cual se 11 World Bank (1994). Governance, the World Bank s Experience, Washington D. C., The World Bank. 12 Jiménez, W., Ramírez, C. y Roncancio, P. (2007). Gobernabilidad y gobernanza en la transformación de la acción pública. Propuesta teórica y estudio de caso, Bogotá, ESAP. 13 Hufty, Marc (2006). Proposition de mise en oeuvre du concept de gouvernance: le cadre analytique de la gouvernance, Institut universitaire d études du développement, Ginebra (Suiza). Citado por Benavides y Duarte (2010: 27-28). 194

196 transfrieron varias de las funciones y responsabilidades de gobierno estatal a los niveles locales de la administración y a los actores civiles organizados (Benavides y Duarte, 2010: 28). A pesar de su uso indistinto, el concepto de gobernabilidad, tal y como hoy es utilizado, refleja de manera más clara el proyecto de relegitimación del Estado, en cuanto lo que se busca es crear las condiciones favorables para el ejercicio del gobierno. En ese sentido, la gobernabilidad se entiende como: la capacidad del gobierno para legitimar sus decisiones con base en un desempeño eficaz de sus funciones. En términos más amplios, la gobernabilidad también puede definirse como la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política y del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo (Acosta, 2001) 14. En el caso de Colombia, la gobernanza está reducida a la acción del Estado y de sus instituciones (Launay-Gama, 2008). La good governance promulgada por los organismos internacionales fue traducida en este país en términos de buen gobierno, el cual constituye, desde 1994, un proyecto político cuyo propósito es fortalecer el modelo de gobernabilidad a través del continuo mejoramiento de la administración pública, centrada en la transparencia, la rendición de cuentas y la pulcritud en el manejo de los recursos públicos (Superintendencia de Industria y Comercio, s.f.: 2). En este modelo de gobernabilidad la relación entre Estado y sociedad se establece en términos de confianza de los gobernados hacia el gobierno y sus instituciones. Aunque en Colombia se prefiera el uso del concepto de gobernabilidad, en el país coexisten diferentes formas de gobernar que permiten seguir haciendo referencia al concepto de gobernanza (Launay-Gama, 2008). Éstas no sólo responden a una presencia diferenciada del Estado en el espacio geográfico nacional (Ibídem.) 15, sino a 14 Acosta, Adrián (2001). Gobernabilidad y democracia. Perspectivas del debate a veinte anos del reporte a la Comisión Trilateral, Noesis, n 13, Gobernabilidady democracia. Citado por Benavides y Duarte (2010: 29). 15 Según González y Otero (2006), la presencia diferenciada de las instituciones del Estado en diferentes espacios geográficos y momentos históricos se debe a las especificidades de los [ ] procesos de poblamiento, integración gradual del territorio colombiano y de articulación políticas de sus regiones y poblaciones [ ]. De acuerdo con estos autores, en las regiones centralmente integradas (zona andina, parte de la costa caribe y algunas fracciones del occidente) el Estado se ha consolidado como el regulador del orden social. En regiones menos integradas y marginales (parte de la costa caribe, costa pacífica, llanos orientales, algunas fracciones del occidente y la amazonía) el orden es negociado con los poderes 195

197 una superposición de procesos políticos y administrativos, así como a la injerencia de una sociedad civil representada por ONG y asociaciones que se han ido conformando alrededor de ciertos sectores y territorios, y al reconocimiento jurídico de formas autónomas de gobierno como aquellas que detentan los pueblos indígenas del país Gobernabilidad y gobernanza en Colombia: descentralización y participación democrática La gobernanza en Colombia debe ser entendida, según Galeano (citado por Castro- Buitrago, 2011: ) como un nuevo concepto que en su definición general analiza el funcionamiento del Estado pero también su interacción y relación con otros actores públicos y privados. No obstante, y de acuerdo con el mismo autor, el uso de este concepto varía según la apropiación que hagan de él los diferentes actores. Por su parte, y en lo relacionado con la participación ciudadana y la reforma del Estado, Galeano señala que la doctrina interna hace referencia exclusiva a la noción de gobernabilidad (Ibíd., p.46-47). En la misma línea de Galeano, Launay-Gama (2008) argumenta que, en su uso diferenciado, la gobernanza no sería tanto un concepto sino más bien un referente. No describe una situación real ni prescribe un estado de hechos deseados, sino que hace referencia a procesos, funciones y a los diferentes grados de éstos en contextos específicos. De acuerdo con esta investigadora del Institut de recherche pour la gouvernance IRG-, hablar de gobernanza en Colombia permite cuestionar el cómo se tejen las relaciones entre grupos de ciudadanos y autoridades estatales a diferentes escalas del espacio (Ibídem.). Aunque para Launay-Gama no existe un uso diferenciado de los conceptos de gobernabilidad y gobernanza en Colombia, la prevalencia del primero refleja la manera en que son entendidas las relaciones entre el Estado y la sociedad, sobre todo en una región tan compleja como lo es la SNSM, donde la participación en los procesos de toma de decisión cumple un rol instrumental de legitimación, fundamental para la consecución de los fines gubernamentales. En esta misma perspectiva, Castro-Buitrago (2011: 52) sostiene que, locales y regionales. Y en las regiones en proceso de integración (zonas de colonización campesina periférica) el control ha estado a manos de grupos armados. 16 Galeano, J. P. (2009). La gobernanza y la gobernabilidad ambiental. Un estudio desde el modelo de geografía y desarrollo. El caso de los alimentos transgénicos, Revista Diálogo de Saberes, n 31, p

198 luego de la proclamación de la democracia participativa por la Constitución de 1991, se constata la regulación de un buen número de mecanismos de participación que en sus fines son compatibles como fundamento y vías jurídicas de verdaderas estructuras de gobernanza, pero que en la regulación procedimental y en la práctica perpetúan la posición predominante de la administración y la poca eficacia de estos mecanismos para incidir en la toma de decisiones públicas. Por su parte, para Espinosa Cuervo (2009: 277) la gobernabilidad se entiende como la capacidad del gobierno para cumplir con sus funciones y competencias de manera eficiente, así como para ejercer autoridad y controlar las acciones de sus gobernados. A pesar de las tendencias a utilizar indistintamente los dos términos, este autor señala que un gobierno con alta gobernabilidad es un promotor de las relaciones de gobernanza [entendida como el proceso de toma de decisiones y de negociación sobre asuntos de interés público], de tal manera que la gobernabilidad es una condición para generar gobernanza y a su vez, la gobernanza fortalece la gobernabilidad (Ibíd., p.278). A pesar de que la Constitución de 1991 haya sentado las bases de una nueva forma de gobernar fundamentada en la descentralización administrativa, la participación ciudadana y el mejoramiento de la gestión pública (Castro-Buitrago, 2011: 41), las limitaciones del proceso de descentralización y de los mecanismos de democracia participativa 17 contribuyen a que el gobierno siga siendo un actor determinante en la construcción de políticas públicas (Jiménez et al., 2007: 122 citados por Castro- Buitrago, 2011: 52). En lo que respecta a la descentralización administrativa, ésta consiste en la transferencia de funciones, recursos y capacidad de decisión del gobierno nacional a las instancias del ámbito local o regional (Pening Gaviria, 2003: 125; FAO, 1999: 13) 18. Pero si bien la descentralización busca una desconcentración del poder y una mayor 17 Según la Corte Constitucional, el concepto de democracia participativa comprende tanto la consagración de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones (referendos, consultas populares), como el hecho de que el ciudadano pueda participar permanentemente, a través de canales de representación democráticos y pluralistas, en los procesos decisorios que incidirán significativamente en el rumbo de su vida (Castro-Buitrago, 2011: 35). 18 Las modalidades bajo las cuales dicho modelo de descentralización es llevado a cabo en el país son: la desconcentración, producida al interior de una misma entidad del gobierno central al habilitar áreas funcionales a nivel regional o local. La delegación, que consiste en la creación de organismos técnicos con autonomía administrativa y financiera para llevar a cabo tareas específicas. Y la devolución, en la cual se adiciona autonomía política a lo anterior (Pening Gaviria, 2003: 126), es decir, la facultad otorgada a las entidades territoriales para elegir a sus gobernantes y tomar decisiones respecto al desarrollo local. 197

199 eficacia en la gestión separando tareas operativas y estratégicas-, sigue registrándose en Colombia una alta dependencia por parte de las administraciones locales hacia el gobierno nacional (Ibíd., p.125, 142). Por otra parte, la dificultad en la conformación de las entidades territoriales indígenas da cuenta de las relaciones de poder que impiden adelantar procesos de descentralización administrativa y de gobernanza en Colombia. La inexistencia de las ETIs constituye al respecto un obstáculo al modelo de gobernanza económica que la Constitución de 1991 ha pretendido implementar, expresada en la participación de los pueblos indígenas en los ingresos corrientes de la nación como agentes decisorios de sus territorios 19 (Benavides y Duarte, 2011: 30, 38). Los intentos por implementar modelos de gobernanza en la gestión de la política ambiental nacional constituye otro ejemplo de las limitaciones del proceso de descentralización y de los mecanismos de democracia participativa, así como de contextos diferenciados en razón de las condiciones geográficas cambiantes del país y de la emergencia de distintos actores sociales en los escenarios local y regional. En el papel y según Castro-Buitrago (2011: 51), la gran mayoría de los instrumentos de política, se trate de los planes nacionales de desarrollo o de políticas sectoriales como las relacionadas con el medioambiente, se identifican presupuestos básicos que implican la implementación de modelos de gobernación como la gobernanza. Se trata del reconocimiento de la participación y de la concertación, como etapa más avanzada, en los asuntos públicos, que en las versiones de modelos de gobernación verticalistas estaban reservados exclusivamente a la Administración. Sin embargo, y aunque es posible reconocer mecanismos de gobernanza con énfasis en instrumentos participativos como aquellos implementados para la gestión de áreas protegidas que se superponen con resguardos indígenas 20 -, algunas investigaciones reseñadas por Castro-Buitrago- han señalado que las políticas gubernamentales de conservación siguen ejerciéndose de manera vertical y con exclusión de las comunidades que habitan en dichas áreas (Ibíd., p.46-47). 19 Participación que fuera luego acordada bajo ciertas condiciones, las cuales fueron abordadas en el primer capítulo en lo relacionado con los esquemas reales de acceso de los pueblos indígenas a estos ingresos, definidos por el Sistema General de Participaciones SGP. 20 Se destaca la política de participación para la conservación implementada por la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales UAESPNN- y denominada Parques con la gente, también abordada en el primer capítulo. 198

200 Asimismo, del proceso de descentralización para la gestión de la política ambiental nacional han surgido una serie de irregularidades relacionadas con clientelismo y dificultades para el ejercicio de la participación. Es el caso del Sistema Nacional Ambiental SINA-, configurado por la Ley 99 de como un modelo de gestión ambiental descentralizado y participativo que integra bajo un mismo esquema todas las actividades que atañen al Estado en la materia. Siguiendo un esquema de gobernanza vertical, el SINA reúne todas las entidades estatales y actores sociales que tienen responsabilidades de carácter ambiental, estructurándose en cinco componentes: el institucional, integrado por las entidades gubernamentales del orden nacional, regional y local cuya función principal es esencialmente ambiental. El componente territorial reúne las entidades territoriales (departamentos, municipios y territorios indígenas) quienes han de ejecutar, con la asesoría del Departamento Nacional de Planeación 22, la política ambiental nacional a nivel local. A nivel transectorial se encuentran las dependencias de otros ministerios que cuentan, entre sus funciones, con responsabilidades relacionadas con el medio ambiente 23. En su componente social, participan de este sistema organizaciones sociales y ONG, así como los actores del sector privado. Finalmente, hacen parte del SINA las entidades estatales con responsabilidades de control en materia ambiental (Procuraduría Ambiental, Contraloría Ambiental, veedurías ciudadanas). Pero a pesar de ser presentado como un esquema coordinado, democrático, descentralizado y participativo, el SINA registra en la práctica una serie de disfuncionalidades estructurales que comprometen, entre otros, la articulación entre autoridades ambientales del orden nacional y regional, la transparencia de los procesos y la participación social (Observatorio Legislativo, 2008: 1-2). En primer lugar, existe una constante tensión entre el Ministerio de Ambiente (ente rector de la gestión ambiental y coordinador del SINA) y las Corporaciones Autónomas Regionales 21 Conocida como la Ley Ambiental, es la que define y reglamenta la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables en el ámbito nacional. 22 El Departamento Nacional de Planeación DNP- es un departamento administrativo de carácter técnico. Depende de la Presidencia de la República y está encargado, junto con los ministerios, del diseño, orientación y evaluación de las políticas públicas, así como del manejo, asignación y control de la inversión pública en materia social, económica y ambiental. 23 En la medida en que éste es transversal a los sectores de la salud, la energía, el transporte, la educación, el turismo y el desarrollo, entre otros (Ministerio de Ambiente y CVC, 2002: 89). 199

201 (autoridades ambientales del orden regional) 24 debido a la autonomía excesiva que éstas han adquirido por ley respecto al gobierno nacional (Ibíd., p.2) 25. Por su parte, esta transferencia de autonomía conlleva a que en algunos casos dichas corporaciones sean utilizadas por grupos políticos regionales, convirtiéndolas en focos de corrupción y clientelismo (Ibídem.) 26. En segundo lugar, el SINA presenta un diseño institucional inadecuado para la gestión ambiental en el ámbito regional, lo cual se manifiesta en la falta de regulación respecto a la participación de organizaciones representantes de la sociedad civil, comunidades indígenas y afrodescendientes (Ibídem.). La ausencia de participación real de estos actores sociales en los procesos administrativos ambientales se debe, según Gloria Amparo Rodríguez 27, a la falta de iniciativa de las autoridades en la materia para promoverla de forma oficiosa, limitándose a simples actividades de socialización e información 28. Las disfuncionalidades del SINA a nivel regional no sólo constituyen un ejemplo fallido de descentralización, participación y gobernanza, sino de lo que Launay-Gama (2008) llama gobernanza diferenciada. Con este concepto la investigadora hace referencia a procesos diferenciados de descentralización política, de integración territorial y de emergencia de distintos actores que reclaman ser reguladores de la vida social. La SNSM constituye al respecto un caso de estudio en el que el concepto de gobernanza 24 Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, integradas por los municipios, departamentos y demás entidades territoriales que conforman una unidad biogeográfica, hidrográfica o geopolítica. Están dotadas de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica. Como máxima autoridad ambiental en su jurisdicción deben ejecutar la política nacional ambiental trazada por el Ministerio de Medio Ambiente, administrar los recursos naturales renovables y el medio ambiente, y promover el desarrollo sostenible en su región (Ibíd., p.55). 25 Dicha tensión fue originada por la misma Ley 99 de 1993, la cual dio a estas entidades la potestad de ser la máxima autoridad ambiental en las regiones, con la intención de superar el esquema centralizado y sectorial que había predominado históricamente en la gestión ambiental (Ibídem.). 26 Con el fin de ejercer mayor supervisión sobre estas entidades, en julio de 2008 fue propuesto un proyecto de ley que buscaba darle al Ministerio de Ambiente instrumentos de control administrativo y de regulación en la aplicación de la política ambiental en el país (Observatorio Legislativo, 2008: 1). Ahora bien, dicho proyecto de ley no ha sido sancionado, debido a los intereses políticos regionales que están en juego. 27 Profesora e investigadora en Derecho Ambiental, en artículo titulado El Sistema Nacional Ambiental quedó reducido a una utopía, La Silla Vacía, 28 de abril de 2014, disponible en: elblogueo/blog/el-sistema-nacional-ambiental-quedo-reducido-una-utopia [consultado el 21 de febrero de 2015]. 28 Rodríguez da como ejemplo las audiencias públicas ambientales mecanismos para el intercambio de criterios acerca de la conveniencia de desarrollar una obra cualquiera que pueda causar un impacto ambiental-, donde la participación usualmente se limita a reuniones de socialización, sin promover un verdadero diálogo comunitario. 200

202 diferenciada da cuenta de las relaciones de fuerza entre los diferentes actores implicados en la gestión y ordenamiento de un territorio a la vez estratégico y tradicional. Como lo señalan Leloup et al. (2005: 328), cada territorio representa un caso irreductiblemente particular en el que la mezcla de variables que allí tienen lugar remite a un modo particular de gobernanza. De manera que [ ] las coordinaciones y organizaciones alrededor de este proceso no sólo varían de un territorio a otro, sino que dependen de la configuración específica de cada territorio (Ibíd., p.322 traducción propia). Algunas de las relaciones de fuerza que registra nuestro caso de estudio son incluso hereditarias de las disfuncionalidades que presenta el SINA a nivel regional. Y es que en la SNSM coexisten diversos niveles de coordinación institucional que responden a la emergencia acelerada de territorios de acción, así como a las nuevas exigencias de gobernanza para la gestión de éstos relativas a los objetivos globales de desarrollo sostenible (Di Méo y Buleon, 2005: 32). Aunque en estos territorios infranacionales la gobernanza esté ligada a otros niveles político-administrativos y de decisión, ésta busca proponer sus propias adaptaciones y normas (Leloup et al., 2005: ) Los desafíos de la gobernanza en la SNSM: gestión y ordenamiento de un territorio estratégico, étnico y multiescalar Las tentativas por implementar un sistema de gobernanza en la SNSM obedecen a la necesidad de coordinar la acción pública en una ecorregión estratégica (así definida desde el Plan Nacional de Desarrollo ), esto en un contexto global de conservación y de aplicación del desarrollo sostenible, nacional de descentralización político-administrativa, y local de emergencia de nuevos actores sociales en los procesos de toma de decisión 29. Más allá del gobierno de unidades administrativas, o de una visión sectorial del territorio, estas circunstancias justificarían la implementación de una gobernanza territorial, es decir, de un sistema coordinado de los actores que concurren en la producción de un espacio dado (Ibíd., p.321, 323): 29 Como señalara Padioleau (1999: 88), las gobernanzas movilizan catálogos repetitivos de justificaciones (traducción propia), sea evocando tendencias (fragmentación, variedad de actores, descentralización), elaborando conclusiones sobre la acción pública tradicional (fallas, efectos negativos) o detallando las exigencias conyunturales ligadas tanto a ciclos político-económicos (elecciones, mercados financieros) como a compromisos adquiridos (aquellos relacionados con la conservación ambiental y la promoción del desarrollo sostenible, por ejemplo). 201

203 [ ] la superposición de las distintas escalas de la decisión, la necesaria coordinación local/global y la hibridación de reglas que de ello resulta, da lugar a diferencias, o mejor dicho contradicciones, entre las normas y las recetas prescritas. Modos particulares de articulación y de regulación deben inventarse entonces para asegurar tanto la estabilidad como el desarrollo del territorio. La coordinación y la negociación necesarias para hacer evolucionar el territorio hacia los objetivos deseados llevan a crear nuevos lugares de concertación, nuevas técnicas de acción y de decisión, nuevos procesos. La gobernanza territorial busca responder a estas evoluciones organizacionales, teniendo en cuenta los desafíos económicos y sociales, formales e informales, fragmentando y diversificando los actores, salvaguardando las dinámicas y flexibilidades deseadas al tiempo que garantiza el respeto de los dispositivos institucionales (Ibíd., p.327 traducción propia). Ahora bien, las circunstancias que justifican la implementación de sistemas de gobernanza territorial en la SNSM, como son la descoordinación de su gestión administrativa y la necesidad de concertar su ordenamiento y desarrollo territorial, constituyen asimismo un desafío para el funcionamiento ideal de tales dispositivos. A esto se suma el que las iniciativas de gobernanza para el macizo emanan de manera unidireccional por parte de las instituciones gubernamentales. Éstas buscan con ello legitimar su proyecto de territorio y responder a las exigencias de participación indígena impuestas por la Constitución de 1991 y la Convención 169 de la OIT. Sin embargo, y aunque estas poblaciones estén invitadas a tomar parte de las discusiones que conciernen sus territorios, veremos más adelante que su participación no es en realidad efectiva, ello a causa de una falta de garantías (incumplimiento de acuerdos preexistentes y desconocimiento de derechos territoriales) así como de la existencia de instancias paralelas de decisión Disfuncionalidades en la gestión administrativa del macizo La gestión administrativa de la SNSM se caracteriza por una compleja superposición de entidades territoriales y de organismos públicos de carácter funcional que tienen competencias diversas sobre el macizo, ejemplificando la complejidad de los procesos de descentralización administrativa en Colombia sobrevenidos desde la promulgación de la Constitución Política de Según la Fundación Pro-Sierra (1998a: 48), una gran cantidad de entidades del Estado encuentran en la SNSM un campo necesario para el desarrollo de sus actividades, lo que ha llevado a una confusión en cuanto a funciones y competencias se refiere. La presencia de todas estas entidades se debe a que este 202

204 sistema montañoso [ ] presenta todas las características no sólo geográficas del territorio nacional, sino también las administrativas y sociales (Ibídem.). En su orden formal jerárquico, la gestión administrativa de la SNSM está compuesta por el SINA, los ministerios y entidades del orden nacional que tienen competencia directa sobre el macizo, entidades del orden regional a efectos de coordinación y de ejecución de políticas, y entidades territoriales producto de la división político-administrativa del país (ver tabla 6 a continuación) (FPSNSM, 1998a: 48-58). Pero más allá de un orden jerárquico, se trata de tres niveles de gestión de la acción institucional en la SNSM (ambiental, sectorial y político-administrativa), cuya interdependencia no siempre es evidente ni mucho menos funcional. Tabla 6. Niveles de la gestión administrativa de la SNSM Sistema Nacional Ambiental SINA- (gestión ambiental): instrumento conglomerador de todas las actividades, programas, normas e instituciones del Estado relacionados con la puesta en marcha de la política ambiental colombiana. Entre las entidades públicas que lo conforman, tienen acción sobre la SNSM las siguientes: - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - Departamento Nacional de Planeación - Corporaciones Autónomas Regionales - Institutos de investigación - Entes de control (Contraloría General de la República, entre otros) 2. Entidades del orden nacional (gestión sectorial) 2.1. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible: organismo rector de la gestión ambiental y de los recursos naturales renovables Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales UAESPNN: dependencia del Ministerio de Ambiente, con autonomía administrativa y financiera, encargada de la administración del Sistema de Parques Nacionales Naturales, dos de los cuales están en la SNSM (Parque Nacional Natural Sierra Nevada de Santa Marta y Parque Nacional Natural Tayrona) Institutos de investigación: tres de las cinco entidades científicas adscritas y vinculadas al Ministerio de Ambiente, con el fin de apoyar el ejercicio de sus funciones, tienen acción directa sobre la SNSM: - Instituto de Estudios Ambientales y Meteorología IDEAM - Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras INVEMAR - Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt 2.2. Ministerio del Interior y de Justicia: responsable de coordinar la atención integral del Estado en los asuntos políticos. Este Ministerio hace presencia en la SNSM a través de la Dirección de Asuntos Indígenas y la Dirección de Consulta Previa Dirección de Asuntos Indígenas: tiene por función orientar y vigilar el desarrollo de programas y proyectos adelantados por entidades gubernamentales y no gubernamentales en territorios indígenas. 30 Información basada en FPSNSM (1998a: 48-58), ampliada y completada a partir de las páginas Web institucionales. 203

205 Dirección de Consulta Previa: debe garantizar el debido proceso en el cumplimiento del derecho a la consulta previa de los sujetos colectivos de protección especial que se registran en el área de influencia de proyectos, programas y medidas legislativas que los afecten Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural: este Ministerio hace presencia en la SNSM a través del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER: entidad nacional con autonomía administrativa y financiera, cuya función es ejecutar la política agropecuaria y de desarrollo rural. En relación con los territorios indígenas, debe analizar las necesidades de tierras de las comunidades nativas para su dotación y titulación. Su sede principal está en Bogotá, y hace presencia en los departamentos a través de Direcciones Territoriales Ministerio de Cultura: entidad rectora del sector cultural. Hace presencia en la SNSM a través del Instituto Colombiano de Antropología e Historia: Instituto Colombiano de Antropología e Historia ICANH: establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Cultura. Además de asesorar la formulación de políticas públicas en materia cultural, tiene por función velar por la conservación y el mantenimiento de los Parques Arqueológicos de la Nación, uno de los cuales se encuentra ubicado en la SNSM: el Parque Arqueológico Teyuna. 3. Entidades del orden regional (gestión ambiental) 3.1. Corporaciones Autónomas Regionales: entes corporativos, con autonomía administrativa y financiera, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrográfica. Hacen parte del SINA y están encargadas de administrar, dentro de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables. Tres tienen competencia sobre la SNSM: - Corporación Autónoma Regional de la Guajira CORPOGUAJIRA - Corporación Autónoma Regional del Magdalena CORPAMAG - Corporación Autónoma Regional del Cesar CORPOCESAR 4. Entidades territoriales (gestión político-administrativa) 4.1. Departamentos: intermediarios entre la Nación y los municipios, los departamentos son entidades territoriales con autonomía para la administración de los asuntos seccionales dentro de su territorio. En materia ambiental les corresponde la promoción y ejecución de programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales. Asimismo, y con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, deben coordinar las actividades de control y vigilancia Municipios: entidades fundamentales de la división político administrativa del Estado a quienes les corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley. En el caso de la SNSM, deben también transferir el situado fiscal a las organizaciones indígenas. En materia ambiental les corresponde la promoción y ejecución de programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales, así como elaborar los planes, programas y proyectos municipales articulados a los planes, programas y proyectos regionales, departamentales y nacionales. Con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, deben coordinar las actividades de control y vigilancia en su jurisdicción Resguardos indígenas: cuentan con autonomía política, jurídica, administrativa, presupuestal y financiera. El Consejo Territorial de Cabildos CTC (conformado por las organizaciones representativas de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM) es su instrumento político para la interlocución con el Estado y la sociedad nacional en torno al manejo de su territorio tradicional. 204

206 Es preciso señalar que si bien la tabla anterior sintetiza los actores que tienen injerencia en la gestión administrativa de la SNSM (sin contar los asuntos sectoriales como salud y educación), la presencia institucional en el macizo no se restringe a esta lista. En el orden nacional quedan por mencionarse, entre otros, el Ministerio de Defensa presente en la SNSM a través de la Segunda y Décima Brigada del Ejército Nacional- y el Departamento para la Prosperidad Social (antes Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional). Además de estas instituciones públicas, tienen acción en el macizo ONG y agencias de cooperación internacional que, si bien no tienen el mismo peso en cuanto a la toma de decisiones, participan de ciertos procesos territoriales (sea a través de acciones ambientales, compra de tierras para los pueblos indígenas, o programas de fortalecimiento del gobierno propio de los mismos). En el orden regional se destaca la intervención de la ONG ambientalista Fundación Pro-Sierra Nevada de Santa Marta FPSNSM-, mientras que en el internacional se registra la de la ONG italiana Ricerca e Cooperazione, la ONG francesa Tchendukua, la Agencia de Cooperación Alemana GTZ-, la Agencia Española de Cooperación, The Nature Conservancy TNC- y de organismos multilaterales como la ONU, la OEA, el Banco Mundial y la Unión Europea. Ahora bien, los tres niveles de gestión expuestos en el cuadro anterior resultan en dos criterios diferentes para administrar el macizo: como unidad territorial o como división político-administrativa (FPSNSM, 1997: 94). En el primero de ellos la SNSM es definida como ecorregión de importancia estratégica en razón de sus particularidades geográficas, ambientales y socio-culturales (Ibídem.). Sin embargo, el Estado manifiesta debilidades para garantizar el despliegue de una acción coordinada en dicho territorio, aplicándola de manera segmentada, desarticulada o zonificada (la tabla expuesta en anexo 14 ofrece un ejemplo de ello). Diversos ministerios y departamentos de gobierno encargados de la formulación y aplicación de políticas públicas confluyen en la gestión administrativa del macizo, lo cual conduce a inconsistencias entre los mismos. Por ejemplo, y según Carlos Ruiz funcionario de la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior 31 -, los proyectos de desarrollo contemplados para la SNSM generan una suerte de encrucijada 31 Entrevista n 3 en anexo

207 jurídica para el Estado. Dicha encrucijada incumbe, en el caso referido por este funcionario, al Ministerio de Ambiente y al Ministerio del Interior, ya que por un lado la institucionalidad otorga licencias y permisos de construcción respondiendo a la lógica del desarrollo nacional 32, y por el otro lado estamos nosotros que tenemos que velar por la autonomía y participación de los pueblos indígenas, entonces esta relación no es armónica [ ] y no es armónica la jurisprudencia y la normativa que habilita a una cosa y otra. A su vez, dichos ministerios están compuestos por diferentes dependencias, cuyas competencias difieren y entran en conflicto en algunas ocasiones, sobre todo en lo que tiene que ver con el tema indígena y ambiental. Estas fragmentaciones y conflictos de competencias al interior de las carteras ministeriales han sido provocados, en parte, por los procesos de reestructuración en la arquitectura del Estado llevados a cabo por los dos últimos mandatarios presidenciales, y cuyas contradicciones han sido evidentes en la gestión territorial de la SNSM 33. En 2003, al comienzo de sus dos períodos de gobierno, el ex Presidente Álvaro Uribe fusionó seis de los dieciséis ministerios existentes, reduciéndolos a trece 34. Si bien esta decisión había sido justificada en términos de recorte presupuestal y de una mayor eficiencia por parte de las instituciones del Estado, dichos objetivos no se cumplieron 35. Por el contrario, esta fusión dio lugar a incoherencias al interior de los ministerios configurados, como lo fue el caso del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, donde los intereses en materia de infraestructura y otorgamiento de licencias para la construcción de megaproyectos comprometieron su papel de defensa ambiental. 32 Es preciso señalar que si bien el otorgamiento de licencias ambientales había sido competencia del Ministerio de Ambiente desde su creación, en septiembre de 2011 se creó la Agencia Nacional de Licencias Ambientales ANLA- como unidad administrativa especial de dicho ministerio para el cumplimiento de tal función. 33 Aunque esta reestructuración operada a escala nacional no tenga necesariamente un impacto directo sobre la situación local. 34 Los seis ministerios resultantes de la fusión fueron: Ministerio del Interior y de Justicia; Ministerio de la Protección Social; Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; y Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 35 Según un informe fiscal de la Dirección General de Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda, dado a conocer en octubre de Ver artículo de prensa Informe fiscal revela que fusión de ministerios en el gobierno Uribe fracasó, Semana, 27 d eoctubre de 2010, disponible en: semana.com/politica/articulo/informe-fiscal-revela-fusion-ministerios-gobierno-uribe-fracaso/ [consultado el 9 de enero de 2015]. 206

208 El fracaso de tal fusión conllevó a que, ocho años después, el actual Presidente de la República, Juan Manuel Santos, procediera a la escisión de las carteras antes reunidas 36. No obstante, una confusión de competencias se registra aún al interior de algunas de éstas. Por ejemplo, aún no existe claridad acerca de quién debe hacer seguimiento a los instrumentos de planificación del orden municipal y departamental, si el Ministerio de Ambiente o las Corporaciones Autónomas Regionales quienes hasta ahora han venido conceptuando sólo en lo que respecta el componente ambiental. Tampoco ha sido claro, como lo veremos en el cuarto capítulo, de qué dependencia del Ministerio del Interior es competencia de certificar la existencia de sitios sagrados en el marco del licenciamiento ambiental, si de la Dirección de Asuntos Étnicos o de la Dirección de Consulta Previa. Ciertas competencias son asimismo delegadas a entes adscritos o vinculados a las carteras ministeriales, lo cual complejiza el escenario institucional y dificulta la gestión eficiente del territorio. Tal es el caso del licenciamiento ambiental, competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA- (unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Ambiente) o de las Corporaciones Autónomas Regionales, dependiendo del alcance del proyecto que lo requiera. Pero esta situación será igualmente abordada en el siguiente capítulo a la luz del proyecto integrado de la multinacional brasilera CCX, cuyo licenciamiento ambiental fue repartido por componentes (mina, puerto y vía férrea) entre la ANLA y CORPOGUAJIRA. Los conflictos por competencias también dan cuenta de un desarrollo institucional llevado a cabo en los gobiernos de los últimos dos presidentes con el fin de fomentar la confianza inversionista, ello en detrimento de los territorios indígenas quienes están siendo objeto de una creciente presión por parte de consorcios y de agencias estatales encargadas de regular y garantizar la iniciativa empresarial. Ejemplo de tal desarrollo institucional es la creación, precisamente, de la ANLA, así como la proveniencia de los recursos para el funcionamiento de la Dirección de Consulta Previa. En lo que respecta a la ANLA, el decreto que la crea (3573 de 2011) señala que [ ] es necesario contar con un organismo técnico con autonomía administrativa y financiera que se encargue del estudio, aprobación y expedición de licencias, permisos y trámites 36 Tras la restitución operada por Juan Manuel Santos, los ministerios anteriormente fusionados quedaron así: Ministerio de Justicia y del Derecho (separado del Ministerio del Interior); Ministerio de Trabajo (separado del Ministerio de la Salud y Protección Social); Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (separado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio). 207

209 ambientales que contribuirá a mejorar la eficiencia, eficacia y efectividad de la gestión ambiental y al desarrollo sostenible. Ahora bien, este paradigma de la eficiencia se traduce en una desarticulación de la ANLA frente a las otras dependencias del Ministerio de Ambiente que tienen por misión la protección y conservación de los ecosistemas 37. El gobierno incluso propuso, luego de que el Gerente General de la multinacional petrolera Pacific Rubiales se quejara de que el ritmo de expedición de licencias ambientales estaba frenando al sector de hidrocarburos en Colombia, la creación de una modalidad de licencias exprés, consistente en pagar más para obtenerlas de manera más rápida 38. En cuanto al funcionamiento de la Dirección de Consulta Previa, éste también responde a dicho paradigma en la medida en que es financiado a través de un convenio interadministrativo entre la Agencia Nacional de Hidrocarburos ANH- (entidad adscrita al Ministerio de Minas y Energía creada por el decreto 1760 de 2003) y el Ministerio del Interior. En virtud de esto, y como lo indica el informe de gestión de la ANH para el 2014 (ANH, 2015: 21), se logró reducir significativamente los tiempos de expedición de Certificaciones de Presencia de Comunidades Indígenas, logrando como tiempo promedio expedir certificaciones sin verificación de 12.4 días hábiles. De igual manera, se aumentó la emisión a 285 Certificaciones expedidas para el año 2014, dando cumplimiento al 96.7% con relación a la meta establecida para el año Según Elisa Puerta, ex funcionaria del Ministerio del Interior 39, el que la Dirección de Consulta Previa no funcione con recursos propios de esa cartera, sino que dependa de convenios entre ésta y la ANH, vicia los procesos. A ello se suma el que dicha dependencia lleva a cabo sus funciones de manera desarticulada de la Dirección de Asuntos Étnicos. Este desarrollo institucional a favor de la confianza inversionista conlleva, frente al tema de lo indígena, a la configuración de ciertos reagrupamientos institucionales, 37 Artículo de prensa Desconfianza y licencias ambientales, El Tiempo, 21 de abril de 2013, disponible en: [consultado el 11 de enero de 2016]. 38 Artículo de prensa El debate sobre las licencias ambientales exprés, La Silla Vacía, 6 de mayo de 2013, disponible en: [consultado el 11 de enero de 2016]. 39 En entrevista informal realizada el 20 de junio de 2011 en Bogotá. 208

210 como lo advierte un funcionario del Ministerio del Interior que solicitó no divulgar su nombre ni cargo 40 : Nosotros aquí nos agrupamos. Hay entidades como la Procuraduría, la Defensoría del Pueblo, e incluso algunas direcciones del Ministerio de Ambiente que son claramente proteccionistas, que están del lado de la preservación. Pero estas agencias estatales e institucionales que se encargan de agenciar el desarrollo Entonces eso es como un partido de fútbol. [ ] Por un lado encontramos las agencias encargadas de promover proyectos y modelos de desarrollo para las cuales el reconocer la diversidad y la singularidad es un problema: para el Ministerio de Minas y Energía, lo indígena es un problema, [diciendo] qué vaina, cómo hacemos para evitarlo ; el Ministerio de Transporte con el Instituto Nacional de Concesiones [INCO] y el Instituto Nacional de Vías [INVIAS]; la Agencia Nacional de Hidrocarburos; el Instituto Geográfico Agustín Codazzi; y dejémoslo ahí en general. Por otro lado están las otras que son de una vocación y un mandato misional más protector, más cercano a la causa indígena: la Defensoría del Pueblo por supuesto, la Procuraduría, algunas dependencias del Ministerio de Ambiente (sobre todo las que tienen que ver con ecosistemas y participación), y nosotros como Ministerio del Interior, que la verdad es que no somos ni lo uno ni lo otro. Por otro lado, y en lo que respecta a la gestión ambiental de la SNSM, ésta se presenta de manera fragmentada según la jurisdicción y competencia de las autoridades ambientales del Estado allí presentes: la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales UAESPNN- y las Corporaciones Autónomas Regionales de cada uno de los tres departamentos con jurisdicción en el macizo 41. Si bien dicha gestión se distribuye en diferentes niveles de acción, su articulación no siempre se produce, lo cual dificulta la gestión en común (UAESPNN-PNNSNSM, 2005: 14). Por una parte, la jurisdicción de la UAESPNN se limita al área comprendida por el Parque Nacional Natural Sierra Nevada de Santa Marta PNNSNSM-, y por el Parque Nacional Natural Tayrona PNNT-. Pero si bien las oficinas administrativas de estos dos parques se encuentran en la misma edificación 42, una al lado de la otra, su interacción es poca aunque necesaria. Según John Jairo Restrepo, anterior Jefe de Programa del 40 En entrevista realizada en junio de 2011 en las instalaciones de esa cartera en Bogotá. 41 Cabe anotar que la Ley 99 de 1993 creó, junto con las Corporaciones Autónomas Regionales, la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la SNSM, cuya jurisdicción sería definida, más tarde, con base en la Línea Negra. Sin embargo ésta fue eliminada antes de que entrara a funcionar, ello debido a juegos de poder por parte de las tres Corporaciones Autónomas Regionales con jurisdicción en el macizo, pues su delimitación implicaba pérdida de control territorial (Aja, 2010: 233). 42 Para la administración de las 59 áreas protegidas que componen el Sistema de Parques Nacionales Naturales (v. mapa en anexo 11), la UAESPNN cuenta con seis direcciones territoriales repartidas en el país; de ellas, la Dirección Territorial Caribe, cuya sede se encuentra en la ciudad de Santa Marta, es la responsable del manejo de los dos parques nacionales que tienen jurisdicción en la SNSM. 209

211 PNNSNSM 43, cada una se limita a su espacio y a sus responsabilidades; sin embargo, cada vez se hace más imperioso motivar un enlace entre los dos parques, tanto a nivel interinstitucional como de conectividades ecosistémicas 44. Por otra parte, cada una de las tres corporaciones ejerce su autoridad ambiental dentro de su respectivo departamento, aunque por fuera de estas dos áreas protegidas. No obstante, una gestión conjunta debe de ser ejercida entre la UAESPNN y las corporaciones en las zonas de amortiguación o áreas de influencia exterior- de ambos parques 45. Pero esta articulación ha sido limitada y se ha visto afectada tanto por tensiones de orden regional como por decisiones de orden nacional que serán abordadas más adelante y que le han dado competencias a las corporaciones en detrimento de las de la UAESPNN Instrumentos de ordenamiento territorial: proliferación y discontinuidades El segundo criterio de administración del macizo concierne la división políticoadministrativa y jurídico-ambiental del territorio (FPSNSM, 1997: 94), la cual deriva en una proliferación divergente de planes de acción, de manejo, de ordenamiento y de desarrollo, tales como: los planes municipales y departamentales de desarrollo, los planes municipales de ordenamiento territorial POT-, los planes de gestión ambiental regional PGAR- de las Corporaciones Autónomas Regionales, los planes de manejo de los dos parques naturales nacionales, el plan de manejo del parque arqueológico Teyuna, los planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas POMCA-, y los planes propios (o de vida) de los pueblos indígenas 46. A su vez la SNSM, en cuanto 43 En entrevista del 5 de septiembre de 2012 en las instalaciones de la Dirección Territorial Caribe de la UAESPNN en Santa Marta. 44 Por ejemplo, y de acuerdo con Restrepo, dichas conectividades podrían asegurarse a través de los ríos o quebradas que nacen en la SNSM y llegan al PNNT, permitiendo el flujo biológico entre los dos parques. 45 En la actualidad las zonas de amortiguación de ambos parques no han sido reglamentadas, sólo propuestas. Su delimitación debe ser definida por la UAESPNN junto con las Corporaciones Autónomas Regionales, las autoridades indígenas y las administraciones municipales concernidas. 46 Los planes de vida son un instrumento de política y de gobierno indígena los cuales contienen información sobre la comunidad, sobre los cambios que ésta quiere lograr y los proyectos para conseguirlo, sobre su posicionamiento en cuanto a su relacionamiento con los entes gubernamentales y otros actores. Ahora bien, el contenido del Plan depende del contexto de cada comunidad u organización indígena. Un pueblo que no tienen satisfecha su demanda de territorio físico, se enfrenta a una realidad muy diferente que la de aquel que ya tiene sus títulos y se encuentra en proceso de ordenamiento territorial y construcción de su Autonomía. Ver Los planes de vida [en línea], Territorio indígena y gobernanza, disponible en: [consulta del 7 de abril de 2015]. 210

212 ecorregión estratégica para la nación, ha sido objeto de los Planes Nacionales de Desarrollo. En la práctica, el actual ordenamiento territorial de la SNSM, entendido como la planificación de la ocupación y uso del espacio (Massiris, 2005 citado por Carrión Barrero (2008 : ), se encuentra determinado por los planes de manejo de los dos parques naturales nacionales con jurisdicción en el macizo y los POT de los dieciséis municipios que allí convergen (Corporación Melquíades, 2003: 29), además de algunos POMCAS que han logrado ser formulados recientemente 48. Sin embargo, y pese a la necesidad de articulación de estos instrumentos, no hay una armonización entre ellos. Por un lado, el plan de manejo del Parque Natural Nacional SNSM propone una zonificación de tipo ecológico, la cual trata de armonizarse con la visión ancestral de ordenamiento indígena para la gestión de las áreas traslapadas con los resguardos (Aja, 2010: 104). Por otro lado, los POT contienen propuestas de uso y ocupación del espacio bajo referentes de urbanización y utilización productiva del suelo (Ibídem.). Lejos de incitar su coordinación para la gestión integral de las áreas comunes, éstos promueven formas de uso y manejo del espacio que no siempre tienen en cuenta las consideraciones de los demás instrumentos de planificación ni la visión indígena del territorio, lo cual afecta de manera directa la integralidad del ordenamiento del macizo. La elaboración de los POT de los dieciséis municipios que coexisten en la SNSM es un claro ejemplo de la falta de cultura de planificación del país (López y Riveros, 2000: 96), lo cual es preocupante en la medida en que la Constitución de 1991 convirtió a los municipios en los responsables de la ordenación del desarrollo de su territorio (Carrión Barrero, 2008: 148). Esta ausencia de cultura de planificación es el resultado, como lo vimos en el primer capítulo, de la manera vertical en que se decidieron los límites político-administrativos en Colombia (Ibídem.; Fals Borda, 1998: 4), a expensas de afinidades socio-culturales. El que el ordenamiento en Colombia se haya tratado de manera restringida desde lo político-administrativo, sin un ensamble orgánico que 47 Massiris, Angel (2005). Fundamentos conceptuales y metodológicos del ordenamiento territorial, Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia. 48 Los POMCA son el instrumento más reciente de planificación, y tienen como referente el uso y manejo del recurso hídrico para solucionar las demandas de agua a través de los diferentes servicios que ella genera (acueducto, alcantarillado, riego, energía) (Aja, 2010: 104). Si bien se ha venido trabajando en la formulación de tres POMCA para la SNSM, sólo dos han pasado a la fase de implementación (los correspondientes a los ríos Ranchería y Tapias en la Guajira). 211

213 permita organizar las entidades geográficas que exceden las entidades territoriales (Mendoza Morales, 2003: 9-10), resulta en una falta de visión integral de la planificación regional. Para el caso de la SNSM, un estudio llevado a cabo en 2003 señalaba que, En el proceso de formulación y elaboración de los Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios del área de influencia de la Sierra Nevada de Santa Marta, se evidencia una débil visión e integración subregional, intermunicipal y aún más regional, en algunos casos se podría decir que ella es inexistente y la visión de la Sierra Nevada de Santa Marta como referente integrador subregional es prácticamente nula. Relacionado con lo anterior, la Sierra Nevada de Santa Marta es contemplada como un objetivo predominantemente implícito en las propuestas de los Planes de Ordenamiento Territorial 49, lo cual es explicable consistentemente en razón a que la Sierra es un territorio en el que el municipio pierde su jurisdicción casi por completo puesto que ella pertenece a la UAESPNN, a la Zona de Reserva Forestal Nacional o a los Resguardos Indígenas sobre los que los municipios tienen una jurisdicción muy limitada, casi nula (Corporación Melquíades, 2003: 28). De acuerdo con López y Riveros (2000: ), el que el ordenamiento municipal no valorice especialmente la montaña se debe a que una porción importante de los municipios con jurisdicción en la SNSM está situada fuera del macizo a excepción de Pueblo Bello y Dibulla (ver tabla 1 en capítulo 1). Esta poca valorización limita a su vez la posibilidad de concebir una planificación regional en cuanto espacio compartido por varias entidades territoriales (Ibíd., p.107). A ello se suma la predominancia del componente urbano de los POT, y una divergencia de intereses institucionales que en el caso de los municipios se concentran en los sectores productivos (explotación agroalimentaria, portuaria y minera) (Ibídem.). Desde la realización del estudio llevado a cabo por la Corporación Melquíades, sólo cinco de los dieciséis POT han sido actualizados (Albania, Barrancas, Fonseca, San Juan del Cesar y Hatonuevo, en el departamento de la Guajira; y el de Santa Marta, en el Magdalena). De éstos, el de Fonseca (2004) promueve el relacionamiento con los demás municipios de la SNSM, el de Hatonuevo (2009) reconoce la existencia de modelos tradicionales de uso del suelo y propone contribuir a la conservación del Parque Natural 49 Esto quiere decir que si bien en los POT se reconoce la importancia de la SNSM para el contexto territorial y ambiental de cada municipio, ello no se evidencia en la consideración del sistema de la Sierra como un objetivo explícito de desarrollo de la mayoría de los POT (Corporación Melquíades, 2003: 25). 212

214 Nacional SNSM, el de San Juan del Cesar (2004) reconoce el manejo ancestral del territorio y propone la protección de sitios sagrados. El de Santa Marta, por su parte, viene apenas de ser socializado en diciembre de 2015, de manera que aún no se encuentra disponible y por lo tanto no fue incluido en el análisis. Debido a que los parques naturales nacionales presentes en la SNSM se encuentran dentro de la jurisdicción de varios municipios, una articulación es necesaria entre el plan de manejo de dichos parques y los procesos de planificación de las entidades territoriales, ello con el fin de evitar presiones sobre las dos áreas protegidas por el uso y manejo del suelo en sus áreas de influencia. Ahora bien, la figura de área protegida no es realmente apropiada por los municipios, así que el equipo administrativo de los parques naturales nacionales deben hacer una ronda de sensibilización en cada cambio de administración municipal con el fin de asegurarse de que los nuevos mandatarios locales incluyan esta figura en sus instrumentos de ordenamiento y desarrollo. Sin embargo y según Jaime Vélez 50 ex Jefe de Programa del Parque Natural Nacional SNSM-, la falta de voluntad, de interés y de compromiso son una constante: Mire, yo trabajé once años en el Parque Natural Nacional SNSM. Me tocaron tres ciclos de alcaldías diferentes. Íbamos y nos sentábamos con los candidatos, quienes decían sí, sí, claro. Pero cuando llegaban a la alcaldía nunca tenían tiempo de elaborar el POT, y siempre le daban eso a un contratista. Éste nunca estaba en la región y luego aparecía con un documento. Entonces nos sentábamos con las Corporaciones Autónomas Regionales, encargadas de dar el visto bueno a los POT de su jurisdicción. Pero éstas son entes muy politizados. Así que la corporación, si el alcalde es amigo del director, le aceptaba el POT. Pero la corporación nunca se sentaba a analizarlo bien. Las Corporaciones Autónomas Regionales, por su parte, son conscientes de los vacíos que presentan estos instrumentos de planificación. Ramiro Solórzano funcionario de CORPOGUAJIRA 51 -, señala que los POT del departamento no tienen nada de fondo. Uno ve y son simples enunciados [ ] no dicen dónde, ni cómo, ni nada. En el caso de Magdalena, Orlando Rubio funcionario de CORPAMAG- afirma que si bien el POT es el principal derrotero para el desarrollo social, económico y ambiental de los municipios, su elaboración ha estado más orientada a cumplir con la ley y con sus tiempos: 50 Entrevista n 5 en anexo En entrevista realizada el 20 de noviembre de 2012 en las instalaciones de la corporación en la ciudad de Riohacha. 213

215 Entonces, después de una rápida mirada con relación a los POT del departamento, y especialmente a los de la Sierra, yo creo que no hubo un trabajo serio relacionado con los temas no urbanos, o sea con el tema rural e indígena. Pensamos que ahí hubo un gran vacío en abordar realmente los temas rurales, los temas de bienes y servicios ambientales. No me parece que fueron considerados como debieron haber sido 52. Pese a esta mirada crítica de las corporaciones hacia los POT de su jurisdicción, y a que la evaluación de las políticas ambientales incluídas en dichos instrumentos es de su competencia, las mismas argumentan dificultades para llevar a cabo su función, sea porque las administraciones municipales tardan en enviar sus documentos, o porque no se dispone de información técnica que permita llevar a cabo diagnósticos más acertados sobre la situación ambiental de los territorios. Sin embargo, la falta de una gestión más severa por parte de estas entidades con relación a los POT y a los planes de desarrollo municipal tendría que ver con el hecho, señalado por Jaime Vélez, de su politización. De acuerdo con Dora Ortiz, delegada del Ministerio de Ambiente ante el concejo directivo de algunas de las Corporaciones Autónomas Regionales del norte del país 53, en muchas ocasiones se presentan dualidades al interior de los órganos de dirección y de administración de las mismas. Por ejemplo, sus asambleas corporativas, al ser constituidas por los alcaldes de todos los municipios y representantes legales de los entes territoriales que hacen parte de su jurisdicción, son escenarios susceptibles de conductas clientelistas: Cuando los alcaldes hacen alguna barbaridad, el director de la corporación no les dice nada para evitar peleas con estos funcionarios, ya que al estar sentados en el Consejo Directivo, los alcaldes después no le aprueban los proyectos a dicho director. Entonces se presenta un cruce de favores, como cuando el alcalde le dice al director de la corporación Yo le apruebo su plan pero entonces métame estos proyectos para mi municipio, o Mire esto y hágase el de la vista gorda con esto otro. Por otra parte, y como lo señalan López y Riveros (2000: 104), los pueblos indígenas de la SNSM no participaron en los procesos de ordenamiento territorial municipal, a pesar de que la ley que exigía la elaboración de los POT (Ley 388 de 1997) fuera promulgada mucho después de la Constitución de Esta falta de participación se debe a que los indígenas no cuentan con un espacio de comunicación al interior de los municipios en el 52 Entrevista n 8 en anexo Entre las cuales figuran las corporaciones de los departamentos del Magdalena y del Cesar. Entrevista del 18 de octubre de 2012, llevada a cabo en las instalaciones del Ministerio de Ambiente en Bogotá. 214

216 que se les reconozca como autoridades territoriales de sus resguardos a la hora de tomar decisiones (Ibídem.; CIT, 2011: 104). Incluso, el concepto territorial indígena está totalmente ausente de la gran mayoría de los POT (López y Riveros, 2000: 105). En lo que respecta a los planes de manejo de los parques naturales nacionales presentes en la SNSM, y debido a que estas áreas se traslapan con territorios indígenas 54, tales documentos se han venido elaborando siguiendo una estrategia de participación social (referida en el primer capítulo). En especial el plan de manejo del Parque Natural Nacional SNSM es resultado de un proceso sui géneris, tal y como lo califica Aja, de articulación de un sistema de representación moderno basado en la conservación de biomas estratégicos y desde la ecología del paisaje, con un sistema de representación intercultural como lo es el discurso indígena del territorio ancestral (Ibíd, p.103) 55. Pero si bien el plan de manejo del parque reconoce a los pueblos indígenas como actores fundamentales del ordenamiento, dicho reconocimiento está ligado a la representación occidental que se tiene de ellos como nativos ecológicos articulados a las lógicas de conservación ambiental (Ibídem.). Respecto a los POMCA, se trata de una figura de ordenación más estructurada en cuanto su elaboración recae en la autoridad ambiental regional, no en los entes territoriales; mucho más incluyente pues su formulación contempla la participación de las comunidades de la zona a ordenar (a través de talleres comunitarios); y más incidente en cuanto debe ser incluido en los POT y es de obligatorio cumplimiento. No obstante la oportunidad de lograr una coordinación institucional más efectiva (y sobre la cual regresaremos en el cuarto capítulo), la elaboración de los POMCA no está exenta de dificultades ligadas a las dinámicas políticas de las Corporaciones Autónomas Regionales, así como a los procesos de consulta previa con comunidades étnicas 56. En el 54 Si bien el Parque Tayrona no se traslapa con resguardos indígenas, éste se encuentra dentro del territorio ancestral de los pueblos nativos de la SNSM. 55 El actual plan de manejo del parque data del año Dicho documento contiene en realidad la línea base del plan de manejo del área. Ya que se trata de un plan construido al interior del parque, y si bien integra la visión indígena del territorio, el mismo debe ser concertado con los pueblos indígenas del macizo, proceso que se lleva a cabo hoy en día en el marco de reuniones y talleres participativos con el CTC y con cada una de las organizaciones de estos pueblos. 56 Sin embargo, no existe claridad frente a la obligación de realizar el proceso de consulta previa en el caso de los POMCA. Aunque la ley indica que los pueblos indígenas deben ser consultados frente a las medidas que los afecten, dos conceptos emanados de la Dirección de Consulta Previa en 2012 (referentes a los POMCA de los ríos Guaitara en el departamento de Nariño, y a los gestionados por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca) señalan que no se requiere agotar dicho mecanismo en cuanto el 215

217 caso de la SNSM, la formulación de algunos de ellos se ha visto congelada debido a una diferencia de criterios entre los usos del suelo propuestos y la visión ancestral que tienen los indígenas sobre el ordenamiento del territorio. Sin embargo, también se cuenta con experiencias piloto positivas, como lo es la formulación del modelo de ordenamiento ancestral indígena de la cuenca del río Santa Clara (jurisdicción de Dibulla, Guajira), llevada a cabo en 2005 por la OGT. Y es que mientras que los instrumentos de planificación anteriormente señalados abordan la SNSM desde un punto de vista sectorial y segmentado, los cuatro pueblos indígenas del macizo han venido reivindicando su modelo ancestral de ordenamiento territorial, el cual abarca el territorio desde una óptica integral: Esta visión del territorio se asemeja a una mirada sistémica de la naturaleza y de sus ciclos, basada en la interdependencia existente en todos los ecosistemas que conforman la Sierra y en el papel integrador que realizan las prácticas culturales que identifican a los cuatro pueblos indígenas de la Sierra. En esta medida, una cuenca hidrográfica no existe por sí sola, ni su manejo está condicionado por las características ambientales de ella, sino que para su uso y manejo se deben observar las interrelaciones que desde ella y hacia ella le dan sentido en el microcosmos de la Sierra, y aún más, en las relaciones que existen con el resto del universo, pues en la mirada indígena del mundo todo forma parte de un engranaje universal (OGT, 2005: 33). En ese sentido, [ ] los límites de las cuenca están definidos por los cerros tutelares [ezwama] que determinan los permisos espirituales para realizar los pagamentos en cada uno de los sitios sagrados que se encuentran en ella, no por las corrientes de agua y laderas que confluyen en un río principal (Ibíd., p.33-34). Por ejemplo, y de acuerdo a la cosmogonía del pueblo Kogui, los límites de la cuenca del río Santa Clara están determinados por el cerro tutelar de Mamalwa (apróx msnm), el cual controla toda la región hasta donde desemboca el río Ranchería. De manera que la cuenca de este río se extiende mucho más allá de los límites definidos desde la óptica occidental, determinados por la divisoria de aguas con respecto a las cuencas que le son vecinas, en este caso las de los ríos Ancho, Lagarto y Jerez (Ibíd., p.34) 57. acceso al agua potable y el saneamiento básico son derechos humanos esenciales que el Estado debe garantizar. Sobre esto volveremos en el capítulo que sigue. 57 Además de su componente espacial, el ordenamiento ancestral indígena cuenta con otro de carácter temporal, determinado por el calendario de todas y cada una de las actividades sociales, culturales, políticas y ambientales de los pueblos indígenas del macizo, las cuales se basan a su vez en observaciones astronómicas y de los ciclos de la naturaleza (OGT, 2005: 47). 216

218 Esta manera holística de cencebir el ordenamiento del territorio, fundamentado en el conocimiento tradicional indígena y en las interrelaciones de estos pueblos con su entorno difiere de los fundamentos conceptuales que desde las ciencias de la conservación, la economía, la ingeniería, la hidrología y el urbanismo determinan de manera sectorial y segmentada los usos del suelo (ver Aja, 2010: 104). Así pues, la superposición de diferentes instrumentos de ordenamiento da cuenta de la diversidad de maneras de concebirlo. Ahora bien, las condiciones de deterioro ambiental que presenta el macizo (pérdida de ecosistemas y de fuentes de agua, introducción de sistemas de producción agrícola inadecuados) hacen necesaria la armonización de estos instrumentos y la articulación de los actores que los conciben. En palabras de Polanco, estamos, por lo tanto, ante un problema de gobernanza donde la regulación del territorio depende de la coordinación y la negociación entre actores (2007: 11 traducción propia) Gobernanza como instrumentalización de la participación indígena: aceptación y control social El uso del concepto de gobernanza remite, dentro del marco de análisis del gobierno local, a la participación de diversos intereses en los sistemas de decisión pública que rigen las ciudades y las regiones, así como a los juegos de poder y de influencia que presiden la elaboración de políticas públicas locales (Leloup et al., 2005: 327). Hablar de gobernanza en la SNSM es por lo tanto hacer referencia a la gestión de un territorio caracterizada por la concurrencia de actores, instrumentos de planificación e instituciones del orden local, regional, nacional e internacional involucradas en la formulación y aplicación de políticas de ordenamiento y de desarrollo territorial. Los intentos por establecer un sistema de gobernanza en cuanto coordinación interinstitucional en la SNSM han respondido al imperativo de implementar, más que de construir conjuntamente, políticas de conservación, ordenamiento territorial y desarrollo sostenible en un territorio a la vez objeto de reivindicaciones indígenas de autonomía, de intereses regionales y nacionales, así como de la intervención de agencias internacionales. La gobernanza remite entonces, en nuestro caso de estudio, al nuevo estilo de acción pública señalado por Chevallier (2003: 214), y el cual busca responder a diferentes intereses en juego en un contexto de descentralización, globalización y 217

219 reconocimiento de nuevos actores. Su promoción en tanto resultado de una profundización de la democracia, que en el caso de Colombia significa asimismo la manera en que el Estado se relaciona a partir de la Constitución de con los pueblos indígenas del país, escondería nuevas formas de control social (Dufour, 2009: 41). De acuerdo con Gros, el reconocimiento mismo de la autonomía indígena podría ser entendido, en parte, como una política de gobierno indirecto en un marco neoliberal también presente en la Constitución de y de descentralización para trasladar a estas comunidades responsabilidades hasta entonces asumidas por el Estado, a la vez que éste las controla y moderniza, afianzándose una nueva legitimidad (2012: 100). Más allá del reconocimiento de nuevas ciudadanías, la manera en que el Estado ha venido implementando la descentralización muestra cómo éste, por medio de su interpretación de la Constitución de 1991, ha ido convirtiendo a los representantes indígenas en funcionarios públicos (Benavides y Duarte, 2010: 37). No obstante, se trata de una descentralización parcial en la que el Estado transfiere a los resguardos y organizaciones indígenas sólo una parte de las funciones (en materia de administración de justicia, de administración y prestación de servicios públicos como salud y educación, y en materia de orientación del gasto público a través del Sistema General de Participaciones), pero no el paquete completo. De manera que éstos no cuentan con plena autonomía administrativa ya que los recursos girados por la nación a la mayoría de los resguardos, por ejemplo, son consignados a los municipios, quienes ejercen un tutelaje sobre ellos. En la misma línea de Gros, Ulloa se cuestiona por los intereses detrás del reconocimiento de la autonomía indígena sobre sus territorios, señalando que las demandas de autodeterminación por parte de estos pueblos se ajustan a las nuevas técnicas de gubernamentalidad en las que el multiculturalismo neoliberal transforma las entidades indígenas en objetos de negociación (2004: 219). Esto significa que los pueblos indígenas podrían interactuar directamente con las corporaciones internacionales, lo cual afecta la soberanía del Estado sobre el territorio nacional y sus recursos (Ibíd., p.326). De manera que el Estado se ha visto confrontado, por un lado, a 58 Vásquez (2006), apoyado en Ocampo (2004), señala el carácter ecléctico de la Constitución de 1991, en la medida en que ésta también incluyó diversos principios que se inscribían en la lógica de apertura económica que estaba en boga en América latina, como aquellos relacionados con la libertad económica y la iniciativa privada. 218

220 implementar políticas neoliberales de descentralización y participación impuestas por el nuevo orden global, y por otro lado, a resistirlas (incluso si ello significa el desmonte de los derechos indígenas) para conservar su soberanía (Ibídem.). Esta lógica contradictoria de reconocimiento y desconocimiento de derechos indígenas es evidente en los dispositivos de gobernanza. Ya lo hemos visto en el caso de la gobernanza económica y de la participación de los pueblos indígenas de los recursos de la nación, donde la falta de reglamentación de las entidades territoriales indígenas hace que la ejecución de los recursos de la mayoría de los resguardos aún sea negociada con los municipios. Benavides y Duarte hablan incluso de un triple tutelaje de la administración multicultural de indios : Los esquemas legales de la participación y sus transformaciones han construido en la práctica un andamiaje de disposiciones que atentan contra las reales posibilidades de gobernanza indígena a través de tres niveles de control gubernamental: i) ámbito nacional de peritaje étnico y orientación estratégica; ii) nivel de seguimiento departamental; y iii) esfera de control administrativa municipal (Benavides y Duarte, 2010: 32). En el primer nivel es el Estado quien decide quiénes son indígenas y dónde están localizados, esto por medio de censos y certificaciones llevados a cabo por las dependencias gubernamentales especializadas, así como los criterios para la ejecución de los recursos y las prioridades de inversión. Ubicado en el segundo nivel, el departamento juega un rol de capacitación, asesoría y asistencia técnica para el uso adecuado de los recursos (algunas veces sin que ésta tenga en cuenta los marcos consuetudinarios de las culturas indígenas). En el tercer nivel, la Alcaldía gestiona los recursos por medio de contratos entre ésta y el resguardo. Pero como lo señalan Benavidas y Duarte (2010: 33), si las relaciones son óptimas, este procedimiento suele ser de carácter formal: se trata, simplemente, de llenar los requisitos legales. De lo contrario, el proceso se alarga y se complica, y muchas veces se entra en el terreno de cuotas y dádivas personales, o bien de querellas institucionales. En el caso de la SNSM, la Dirección de Asuntos Étnicos debió incluso intervenir en 2012 ya que se estaban presentando problemas de no ejecución completa y cabal de los recursos asignados a los resguardos. Según Carlos Ruiz, [ ] encontramos que tres municipios están amarrando la plata a los indígenas por cuestiones técnicas y caprichosas a veces, o desconocimiento. Por ahí también hay una presión que proviene de proyectos turísticos. Los 219

221 proyectos turísticos pasan también por el distrito turístico [haciendo referencia a Santa Marta], entonces también es como una manera de ejercer presión sobre los indígenas 59. Dicha lógica de reconocimiento/desconocimiento se presenta igualmente en los dispositivos de gobernanza territorial implementados de manera instrumental para obtener la aceptación social frente a proyectos y medidas gubernamentales 60. Y es que la cuestión de los territorios indígenas suscita controversias acerca de la gobernanza de zonas donde su gestión por estas poblaciones podría obstaculizar la voluntad nacional de desarrollo (Bellier, 2015: 17). Se trata entonces, mediante la instrumentalización de la participación, de obtener la cooperación de estos nuevos actores reconocidos como autónomos, produciendo lo que Boissonade califica dominación furtiva (2013: 160). Ésta consiste en diferentes medios utilizados para esquivar la crítica y que, debilitándola o integrándola, tienen por efecto el de evitar el conflicto sin necesariamente llegar a un consenso (Ibíd., p ). De acuerdo con Boissonade (Ibídem.), la crítica es debilitada a través de una dominación simple que confirma explícitamente la relación de subordinación entre gobernantes y gobernados, y se ejerce por medio de la imposición de límites al rol participativo (en caso de enfrentamiento con los dispositivos representativos), de la eufemización (aminorando el momento participativo como dispositivo potencial de toma de decisión) y del descrédito (relativización del alcance del dispositivo participativo). Por su parte, la crítica es integrada al proceso de gobernanza a través de una dominación compleja ejercida por medio de un interdicto (exigencia de competencias que eluden la dimensión social y situacional de los actores), del consentimiento (llamado al sentido cívico de los ciudadanos), de la redundancia (recurrencia a las cuestiones abordadas, lo que evidencia la contingencia del dispositivo participativo), del cambio (carácter experimental de estos dispositivos), de la entropía (desenfoque de la responsabilidad política de las decisiones, imputando a cada ciudadano las elecciones 59 Entrevista n 3 en anexo La noción de aceptación social remite a las [ ] condiciones de recepción de una innovación territorial, entendida tanto como un objeto técnico (instalaciones públicas, infraestructuras de transporte) que como un instrumento reglamentario (normas, leyes) tendiente al ordenamiento y al desarrollo del territorio (Depraz, 2015b: traducción propia). La aceptación social es así uno de los componentes del proceso conflictivo que implican tales objetos técnicos o reglamentarios: o bien ella es la solución (aceptación creciente) o la causa del conflicto (déficit de aceptación) (Ibíd., 14). 220

222 operadas por la administración territorial), del respeto de la regla (llamado, por parte de los actores institucionales, al cumplimiento de los procedimientos) y de la encarnación de la misma (sacralización de la regla y de los funcionarios autorizados para interpretarla). Más allá de la posibilidad de un acuerdo colectivo y de la erradicación de antagonismos irreductibles movilizados por los discursos de gobernanza, bajo ésta se oculta una persistencia de relaciones de fuerza (Chevallier, 2003: 206). Ella puede incluso recubrir, mediante la movilización de una terminología que apela a un consenso cívico, una política intrusa (Dufour, 2009: 48). En este sentido, el respeto del medio ambiente significaría establecer normas de impacto ambiental compatibles con los proyectos industriales, el desarrollo sostenible significaría la integración del mercado local a las dinámicas globales (Ibídem.), y la conservación del patrimonio biológico significaría el control sobre los recursos naturales. A continuación abordaremos un dispositivo de gobernanza territorial implementado de forma instrumental en la SNSM con el fin de obtener dos registros de aceptación social relativos a un plan de desarrollo sostenible: en primera instancia, la de los sectores sociales presentes en el macizo; y en segunda instancia, la de los pueblos indígenas una vez éstos rechazaran el que se les considerara un simple actor más y reivindicaran su autonomía territorial. De acuerdo con Aja (2010: 235), este dispositivo es un montaje de una forma de gobierno corporatista, de un esquema organizativo y pragmático definido por el gobierno nacional y los actores políticos regionales (entre ellos una ONG) para dar asiento, voz y voto a sus participantes, aunque en la realidad las decisiones se tomaran en otras instancias. Otros mecanismos de gobernanza, que bajo una lógica multiculturalista y neoliberal son implementado con el fin de cumplir con el requisito de la participación indígena, serán abordados en el capítulo que sigue El Consejo Ambiental Regional: fracaso de una tentativa de gobernanza territorial en la SNSM Inspirada en la Estrategia Mundial de Conservación de la Unión Mundial para la Naturaleza UTCN- y en las reuniones preparatorias a la conferencia de la ONU sobre medio ambiente y desarrollo (Río-92), la Fundación Pro-Sierra Nevada de Santa Marta 221

223 FPSNSM- 61 inició en 1992, y bajo el visto bueno del gobierno nacional, la elaboración de una estrategia de conservación para el macizo (FPSNSM, 1997: XIV). El objeto de esta estrategia era el de detener la degradación ambiental y social de la Sierra diagnosticada en 1988 por la misma fundación- con la participación de todos sus actores (Oficina de enlace, 2008: 3). Esta estrategia dio como resultado la formulación, en 1996, de un Plan de Desarrollo Sostenible para la Sierra Nevada de Santa Marta PDS (FPSNSM, 1997: XIV-XV). Recordemos que la divulgación de este plan motivó la conformación del Consejo Territorial de Cabildos CTC-, abordada en el capítulo anterior. Para la implementación del PDS el gobierno nacional creó, mediante el artículo 42 de la Ley 344 de 1996, un mecanismo de coordinación institucional, así como un fondo ambiental para el desarrollo sostenible de la SNSM que nunca se consolidó. El Consejo Ambiental Regional CAR- fue presentado como el espacio ideal para el análisis y definición concertada de las políticas ambientales para la SNSM, pues éste agrupaba los entes territoriales, los delegados de todos los grupos sociales y económicos del macizo, y las entidades con injerencia en la región (Ibíd., p.xvii). Se trataba de un dispositivo sui generis de gobernanza territorial (pues es el único a implementarse en un territorio étnico) que buscaba coordinar los actores en términos de proximidad geográfica e institucional (ver Leloup et al., 2005: 323, 324). Sin embargo, el CAR no contó desde su constitución con un tratamiento concreto tanto del escenario como de todos los actores que en él tendrían asiento (Aja, 2010: 236). Además, ni la agenda, ni la política pública que dicho consejo pretendía legitimar habían sido concertadas desde un principio con los actores del territorio a quienes éstas concernía: indígenas y campesinos (Ibídem.). Por otra parte, el CAR había sido propuesto desde el mismo PDS, plan con el que los cuatro pueblos indígenas de la SNSM nunca estuvieron de acuerdo. 61 Surgida en 1986 como una iniciativa de activistas y antropólogos (Giraldo, 2008: 83) para recibir financiación tanto del sector público como privado con el fin de proteger la SNSM (Serje, 2008: 201), la FPSNSM es una ONG ambientalista regional que tiene por objeto institucional el desarrollo de procesos ambientales, sociales, científicos y tecnológicos tendientes a la conservación y al manejo concertado del macizo. Ver [consultado el 4 de diciembre de 2015]. 222

224 El PDS: de estrategia de conservación a plan de desarrollo En 1988, un diagnóstico realizado por la FPSNSM señaló la destrucción sistemática y progresiva de la base natural de la SNSM, alarmando sobre la desaparición de ecosistemas a causa de la deforestación y el agotamiento de las fuentes de agua. Según dicho diagnóstico, sólo se conservaba el 18% de los bosques debido a la tala, entre 1975 y 1980, de alrededor 150 mil hectáreas (FPSNSM, 1998a: 9). El mismo dio cuenta, además, de la grave situación social y de orden público que atravesaba el macizo debido a la agudización del conflicto armado (FPSNSM, 1997: XIII, 107). La SNSM apareció entonces como un territorio amenazado por una situación de despilfarro, desorden y violencia que la FPSNSM consideró necesario intervenir (Serje, 2008: 218). Como subraya Serje, el ejercicio mismo de diagnosticar lleva implícito la legitimización de formas de intervención, ello mediante la producción de un contexto en el que se determina la naturaleza del escenario y de sus antecedentes, y se definen los actores relevantes (Ibíd., p.221). En síntesis, el diagnóstico integral [ ] concluyó que los síntomas de degradación en lo ecológico y social tenían sus raíces en la ausencia, casi total, de formas de desarrollo integral orientadas desde el interior de la Sierra Nevada [ ] (FPSNSM, 1997: XIV). Y esa orientación la asumiría, desde entonces y con el aval del gobierno nacional, la FPSNSM. La fundación logró con su diagnóstico que la SNSM fuera incluida como zona de intervención estatal dentro del Plan Nacional de Rehabilitación PNR- 62, y con ello la contratación de la ONG en tanto entidad asesora de la Presidencia de la República para la implementación de este programa en la región (FPSNSM, 1997: XIV) 63. Una vez visibilizada la SNSM para el Estado, las posibilidades de trabajo para la FPSNSM se extendieron enseguida al campo de la conservación de la biodiversidad (Serje, 2008: 221, 223). 62 Implementado durante el gobierno de Virgilio Barco ( ), el PNR buscaba reorientar el gasto público hacia las áreas afectadas por la violencia y las zonas marginadas por la atención del Estado (Bejarano, 1990). 63 La relación de esta ONG con el gobierno nacional da cuenta de una gubernamentalidad cooperativa en donde la cooperación de actores sociales a la acción pública es formalizada, en la gobernanza como adaptación del Estado, de manera contractual (Chevallier, 2003: 215). vemos así una proliferación de convenios de asociación [conventions de partenariat] por medio de los cuales los actores públicos se esfuerzan, en todos los niveles pero sobre todo en el local, en establecer alianzas privadas, especialmente asociativas, para colaborar en la ejecución de la acción pública (Ibídem. traducción propia). 223

225 Aquí es necesario señalar que desde sus inicios la FPSNSM contó con un gran éxito político (Ibíd., p.211) y que su funcionamiento interno ilustra una forma de gobernanza corporatista de participación mixta, puesto que en sus órganos directivos tienen asiento actores públicos y privados que determinan su conducción y su modo de intervención en el macizo 64. En cuanto organización que se reclama de la sociedad civil, y a diferencia de lo que postula Dufour (2009: 49), esta ONG no está en contra del Estado sino a su servicio en tanto asesora y ejecutora de convenios de cooperación 65, y en cuanto captora de recursos financieros de organizaciones multilaterales que, dentro de sus políticas de buena gobernanza, no los entregan al Estado sino a ONG con el fin de fortalecer la dicha sociedad civil. La FPSNSM ha venido captando estos recursos gracias a la imagen que ha movilizado de la SNSM como zona de intervención (Ibíd., p.210), tanto para su conservación ambiental y cultural como para su desarrollo sostenible 66 (Ulloa, 2004: 187). Más que un actor del territorio, esta ONG se presenta, bajo esta lógica de la ejecución de recursos, como un agente intermediario (courtier) del desarrollo (Moujahid, 2011: 250). De acuerdo con Serje (2008: 223), la internacionalización de la FPSNSM la cual se convertiría en miembro activo de la UICN y del Foro Global de la Biodiversidad 67 -, fue la punta de lanza de una serie de intervenciones que han contado con recursos internacionales y que convirtieron a la SNSM en escenario de la acción ambiental. El inicio de estas intervenciones se dio a partir de la implementación de la Estrategia de Conservación para la Sierra Nevada, formulada por la FPSNSM y puesta en marcha en 64 Entre los miembros institucionales que conforman su junta directiva están: el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Director de étnias del Ministerio del Interior, el Ministro de Agricultura, un representante de las Corporaciones Autónomas Regionales, un representante de las alcaldías por cada departamento, un representante de las gobernaciones departamentales, un representante de los gremios productivos, un representante de las universidades de la región, y la Empresa Colombiana de Petróleos Ecopetrol. Si bien las organizaciones indígenas tenían asiento en dicha junta, éstas rechazaron hacer parte de ella en cuanto no estaban de acuerdo con los proyectos que para la operatividad de la fundación se concertaban en tal espacio, y que involucraban el futuro de su territorio tradicional (v. CTC, 2001a). 65 Según Dufour (2009: 49), con la intervención de la sociedad civil (término que engloba las asociaciones privadas que se reclaman del interés público y las empresas que conforman el mercado) se busca reducir el rol de las instancias políticas, conduciendo a la desaparición del Estado como instancia de determinación del interés público, y a la substitución de normas legales por formas flexibles de regulación. 66 En sus inicios la FPSNSM buscaba abanderar la protección de la cultura kogui (Giraldo, 2008: 83) desde un discurso ambientalista en el que que éstos encarnaban el ideal de una convivencia armoniosa con la naturaleza. 67 El contexto internacional marcado por la conferencia de Río-92 le permitió a la FPSNSM conquistar el órgano ambientalista mundial mediante una atractiva asociación de ambientalismo e indigenismo (Giraldo, 2008: 83). 224

226 1992 con el respaldo del Departamento Nacional de Planeación DNP- y la financiación de la Agencia de Cooperación Alemana GTZ. Esta estrategia consistía, mediante la realización de diagnósticos, discusiones y talleres con los distintos tipos de usuarios e instancias gubernamentales con incidencia en la SNSM 68, en la construcción de una propuesta [ ] en la cual todos los sectores que intervienen en la región tuvieran la posibilidad de analizar la problemática ambiental y los riesgos a largo plazo de no tomar acciones concretas para revertir el deterioro ambiental y garantizar las fuentes de agua para el futuro desarrollo regional (FPSNSM, 1997: XIV, XV). Pero en el momento de sacar a la luz los resultados de estas discusiones cuatro años después, la FPSNSM, la GTZ y el DNP decidieron socializarlos a manera de un Plan de desarrollo sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta PDS (Aja, 2010: 95). Esto desató el inconformismo del sector indígena por las implicaciones que un plan de desarrollo, además inconsulto, representaba para la autonomía territorial de los pueblos nativos del macizo. Aunque algunos indígenas habían participado de los talleres realizados en el marco de la Estrategia de conservación, los asistentes no serían representativos de los intereses de sus pueblos ni mucho menos de sus autoridades legales y tradicionales (según OWYBT et al., 1999: 1) 69. Esto constituía un desconocimiento de las formas internas de gobierno indígena por parte de quienes convocaban los talleres. Además, desde un principio no hubo claridad en las pretensiones de la FPSNSM, entidad gestora del proceso, ni del gobierno, así que los indígenas que participaron en su estrategia de conservación ignoraban que el resultado final fuera un plan de desarrollo (Aja, 2010: 234). Según Armando Calvano ex Director de la FPSNSM- 70, el propósito de la fundación era la construcción conjunta, de abajo hacia arriba y a partir de información fiable, de una estrategia de conservación para el macizo. Fue al conocer la estrategia y la información con la que ya contaba la FPSNSM que el gobierno nacional solicitó la 68 Seis grandes grupos meta fueron considerados para la realización de estas consultas en las que se pretendía identificar las problemáticas del macizo según sus actores: las poblaciones indígenas, los campesinos, los sectores gremiales que dependen de los servicios ambientales de la SNSM, los habitantes de los centros urbanos y de las zonas de influencia del macizo, las entidades estatales competentes, y otras organizaciones y sectores políticos con incidencia en la región (FPSNSM, 1998b: 6). 69 Quienes asistieron no eran los cabildos gobernadores, únicos facultados para representar los intereses de los pueblos indígenas del macizo ante el Estado y demás instituciones. 70 En entrevista llevada a cabo el 9 de agosto de 2012 en las instalaciones de la FPSNSM en Santa Marta. 225

227 elaboración de un plan de desarrollo sostenible. De acuerdo con Calvano, fue ahí que surgió el malentendido con los pueblos indígenas, porque para éstos el concepto de desarrollo es muy fuerte: [ ] significa venga y acabe. Entonces por eso ellos le aplicaban más al tema de la estrategia de conservación que a un plan de desarrollo. [ ] Pero si logras hablar con los indígenas, ellos reconocen que participaron en la estrategia de conservación. Y así consta en un documento de posicionamiento de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM 71 : En el proceso de elaboración del Plan de Desarrollo Sostenible nuestro aporte y la participación de algunos representantes de las comunidades indígenas fue la de presentar las diferentes necesidades que agobian a la Sierra Nevada. Sin embargo, para nosotros no existió un planteamiento claro y unificado acerca de la visión futura de nuestro territorio y la autonomía en el manejo ambiental, porque no se tuvo transparencia por parte de la entidad gestora de los fines que se perseguían a través de los diferentes talleres afectuados con la participación de los distintos sectores sociales de la Sierra Nevada. En resumen concluimos que nuestras decisiones no fueron proyectadas hacia la elaboración de un Plan de Desarrollo, sino para dar a conocer nuestras principales necesidades y problemas ante las entidades gubernamentales y de esta forma fortalecer el reconocimiento, el respeto y la autonomía política y cultural de nuestros pueblos. Si desde el inicio hubieran sido claros, nuestra posición frente a los objetivos de éstos responderían a las aspiraciones legales de todos los integrantes de las etnias de la Sierra Nevada, definidas bajo los principios y métodos de consultas tradicionales [ ]. Incluso, al revisar el texto del PDS en lo concerniente al proceso participativo llevado a cabo con las comunidades, puede observarse el que siempre se hizo referencia a la Estrategia de conservación y no a la elaboración de un plan. Ahora, la diferencia radica en que al ser concebido como un instrumento de planificación territorial, el PDS no sólo tenía en cuenta los imperativos de conservación del macizo, sino los intereses en materia de desarrollo económico de todos sus actores (como la construcción de represas, distritos de riego e infraestructuras de turismo). La territorialización de estos intereses representaban entonces una amenaza para el ejercicio de la autonomía por la que tanto habían luchado los pueblos indígenas del macizo, y un obstáculo para la recuperación de su territorio ancestral. 71 Documento fechado el 14 de marzo de 1998, correspondiente a una reunión llevada a cabo en el poblado de Bunkwangega, y reproducido por FPSNSM (1998b: 55-58). 226

228 Divulgado como uno de los resultados de la Estrategia de conservación (ver FPSNSM, 1997: XV), el PDS buscaba ser legitimado en tanto construcción social pese a que las discusiones con los actores del territorio se realizaron de forma sectorial. De manera que este plan consignaba, en una serie de programas, subprogramas y proyectos, las recomendaciones y propuestas recogidas separadamente en el marco de la Estrategia de conservación. Estimado en 93 mil millones de pesos (27.5 millones de euros apróx.) para un horizonte de planificación de cinco años, dicho plan se daba como objetivo iniciar la recuperación ambiental y social de la SNSM a partir de cinco líneas de acción: conservación de ecosistemas, fortalecimiento de la identidad cultural indígena, estabilización de los sectores campesinos, fortalecimiento de los derechos fundamentales y modernización administrativa (FPSNSM, 1997: XVI, 110). Cada una de estas líneas funcionaba a manera de módulo operativo frente a una problemática identificada sectorialmente, pero las cinco no eran fruto de una propuesta conjunta surgida de manera concertada entre todos los actores del territorio. Y es que este plan intentaba responder a las demandas de todos los sectores sociales del macizo; se trataba de un acomodamiento de intereses espacializados como si la suma de ellos constituyera el interés general (Dufour, 2009: 50). Ahora bien, desde una perspectiva procedural, el bien común de un proyecto o de una infraestructura no es algo dado sino por hacer. El ejercicio de procedimientos, de principios para actuar colectivamente produce el bien común, el interés general, o colectivo (Padioleau, 1999: 92 traducción propia). A pesar de que el plan proponía algunas acciones concretas para las problemáticas ambientales y sociales identificadas en el macizo, los pueblos indígenas vieron con preocupación cómo su territorio ancestral era objeto de varios programas en el que ellos eran considerados tan sólo un grupo de meta entre otros usuarios de la SNSM. Además de desconocérseles en tanto habitantes ancestrales, esto conllevaba ciertas dificultades de orden socioespacial. Por ejemplo, aunque uno de los programas propuestos tendía a la protección de sus territorios y sitios sagrados, otras de las líneas de acción concebidas, como la de estabilización de los sectores campesinos, constituían un freno al proceso de saneamiento y ampliación de los resguardos indígenas. Si bien el programa de protección de territorios indígenas y sitios sagrados estaba comprendido por los subprogramas de saneamiento y ampliación de resguardos, así como de 227

229 protección y recuperación de sitios sagrados, la estabilización de los sectores campesinos en ciertas áreas de la SNSM impediría, por ejemplo, que los indígenas tuvieran acceso a las tierras cálidas de las franjas media y baja del macizo. Y es que como señala Aja, el PDS asignaba, a través de sus líneas de acción y programas, un espacio determinado con una función específica a cada tipo de población: arriba, los indígenas encargados de conservar y proteger los recursos naturales (agua y biodiversidad); en el medio, el cinturón campesino que paulatinamente va articulándose al mercado (café, coca, cacao, ganadería, turismo ecológico ); y abajo, la agroindustria, la minería y los servicios (palma, banano, turismo de sol y playa, carbón, gas, instituciones) y los medianos y grandes centros urbanos, todos los anteriores consumidores de agua o de bienes y servicios ambientales (Aja, 2010: 96). El PDS erigió así un modelo en el que la organización espacial del macizo era entendida desde la jerarquización de la densidad poblacional y su articulación al mercado, reforzando una representación del territorio en donde éste es leído como espacio geográfico en el que se hallan recursos mal o bien utilizados, a proteger o de uso potencial (Ibídem.). Dicho modelo se apoyaba en una base cartográfica elaborada por la FPSNSM en el marco de una evaluación ecológica rápida 72, en la cual se identificaban las áreas críticas para la conservación del macizo 73, motivando con ello la toma de decisiones en materia de intervención y planificación del territorio. Habría que preguntarse entonces acerca de las intenciones que estarían detrás de dicha base cartográfica, teniendo en cuenta lo que al respecto señala Serje (2008: 210): No es novedosa la noción de que los mapas se elaboran de acuerdo con propósitos. El poder de la cartografía radica en que produce representaciones del mundo cuya supuesta neutralidad niega el orden social que representa, al tiempo que lo legitima: no constituyen una realidad dada, abierta al ojo inocente, sino un campo epistemológico construido tanto visual como lingüísticamente. Los mapas se elaboran con base en técnicas de observación técnicas y científica, las que se ha demostrado que surgen de prácticas visuales determinadas culturalmente (Jay, 1996: 3). Como cualquier otra imagen históricamente construida los mapas presentan una apariencia 72 Método estandarizado por The Nature Conservancy TNC- y utilizado en varias regiones de Latinoamérica y los Estados Unidos (FPSNSM, 1998a: 8). Consiste en una aproximación rápida al estado de conservación de los ecosistemas y de la cobertura vegetal en áreas extensas y de difícil acceso a partir de imágenes de satélite y aerofotografías. Estas imágenes son sometidas a un proceso de verificación que requiere desde fotointerpretación hasta trabajo de campo en un tiempo relativamente corto (Ibídem.). 73 Se trataba de reconocer y delimitar las áreas que presentaban un buen estado de conservación y de definir el grado de influencia humana sobre las mismas, determinando el nivel de amenaza para cada una de ellas (Ibíd., p.9). La información de tipo biológico (diversidad de especies vegetales y animales así como niveles de endemismo) fue el principal criterio utilizado para la definición de estas áreas. Por su parte, la información de orden socioeconómico (demografía y uso del suelo) permitió establecer el modelo de influencia humana sobre las mismas (Ibídem.). 228

230 engañosa de naturalidad y transparencia, detrás de la cual se oculta un mecanismo de representación arbitrario, distorsionante y opaco, un proceso de mistificación ideológica (Mitchell, 1986: 8). Se trata de lo que Harley (1992) denomina el inconsciente político del mapa. El PDS justificaba de esta manera la intervención del territorio mediante la implementación de dos paradigmas ambientalistas movilizados por los organismos internacionales a nivel global: la conservación de la diversidad biológica en las áreas georreferenciadas como críticas, y el desarrollo sostenible en aquellas que presentaban mayor grado de influencia humana y potencialidades a nivel de integración con el mercado regional (ver mapa 18 en página siguiente) (Giraldo, 2008: 84). La territorialización de estos paradigmas en boga permitiría, por su parte, el acceso a créditos de la banca multilateral y a donaciones de cooperación internacional destinados para tal fin. El PDS buscaba así ser operativizado a través de dos proyectos financiados por el Banco Mundial: el Proyecto de aprendizaje e innovación para el desarrollo sostenible PAIDS- (LIL por su sigla en inglés), y el proyecto de conservación del Global Environmental Found GEF- 74 (Aja, 2010: 96; Ulloa, 2004: 55). El acceso a la financiación y ejecución de estos proyectos implicaron la creación, reconfiguración y posterior estancamiento de un mecanismo de coordinación institucional. Este sistema buscaba, bajo el artificio de un modelo de gobernanza procedural instrumentalizado desde el mismo PDS, legitimar un proyecto institucional de territorio, obtener la aceptación indígena y cumplir con un requisito de participación social impuesto por el Banco Mundial para el acceso, en una primera instancia, al crédito de una suma nada despreciable de cinco millones de dólares. En cuanto a dicho requisito de participación social, y de acuerdo con Froger (2006: 17), los procedimientos caracterizados por recurrir a la sociedad civil y al desarrollo participativo, así que las nuevas formas de gobernanza son, en consecuencia, preconizadas para evitar la falta de responsabilidad de los países receptores de la ayuda al desarrollo y promover así la apropiación de políticas y programas por parte de los gobernantes y las poblaciones de los PED [países en desarrollo] (traducción propia). 74 Los préstamos para aprendizaje e innovación (Learn and Innovation Loan LIL) tienen por objeto apoyar pequeños proyectos experimentales de inversión dentro del marco del desarrollo sostenible, y que de resultar exitosos, podrían conducir a proyectos de mayor envergadura (Banco Mundial, 2005 : 2). Se trata de un préstamo al Estado, involucrando nuevos ejecutores de políticas nacionales-globales, como una ONG (la FPSNSM en este caso) (Ulloa, 2004 : 55). Por su parte, el proyecto GEF es una donación dedicada exclusivamente a la conservación, involucrando a una ONG y a participantes locales (Ibídem.). 229

231 Mapa 18. Criticidad o valor biológico según la Evaluación ecológica rápida 75 Fuente: FPSNSM (1998a). 75 Las áreas con nivel de criticidad bajo (entre 1 y 6 escala de rojo) han perdido potencialidad de su diversidad biológica debido a la presión antrópica, presentando escasa posibilidad de protección. Mientras que las áreas con niveles altos de criticidad (entre 12 a 15 escala de verde) concuerdan con selvas que aún persisten y que podrían guardar una alta biodiversidad. Las áreas con niveles intermedio (entre 7 y 11) ocupan principalmente las áreas de páramo que por inconsistencias en las variables del modelo no aparecen como críticas. (FPSNSM, 1998a: 80). 230

232 A continuación veremos cómo la instrumentalización de la participación resulta en dispositivos de gobernanza de carácter consultativo más que deliberativo, a manera de paliativo democrático para responder, río abajo, a un imperativo de inclusión social, y que en nuestro caso de estudio se enfrentan a la lucha por el reconocimiento de grupos sociales que se sienten marginalizados de la toma, río arriba, de decisiones que afectan su propio territorio. Como insistiera Arregocés Conchacala ex Cabildo Gobernador del pueblo Kogui- en el marco de una reunión interna: a nosotros no nos interesa participar sino proponer 76. Por otra parte, la manera confusa en que surgió y se institucionalizó el PDS, así como el contexto político en el que fue instalado el CAR, repercutieron en una disminución de la confianza por parte de los pueblos indígenas hacia los gestores del plan, afectando el capital social 77 necesario al arraigo de la gobernanza como mecanismo de coordinación y cooperación de los actores sociales con la acción pública (Putnam, 1993 citado por Chevallie, 2003: ). Ahora bien, y retomando las palabras de Chevallier (Ibíd., p.216), a falta de un terreno sociocultural y político propicio la gobernanza corre el riesgo de no ser más que un puro artificio (traducción propia) Escenario político de la configuración del CAR como sistema de gobernanza instrumental Entre el 11 y 15 de marzo de 1997, las autoridades tradicionales y representantes legales de los cuatro pueblos de la SNSM se reunieron en el poblado de Bongá para exponer los resultados de las discusiones internas llevadas a cabo dentro de cada uno de ellos. Recordemos que éstos habían solicitado al gobierno nacional, una vez tuvieron conocimiento del PDS, la realización de un amplio proceso de consulta previa (ver apartado 2.1). Las conclusiones de esta reunión serían expuestas en el marco del Foro para el Desarrollo Sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta, convocado por la FPSNSM y el gobierno nacional, y llevado a cabo en Santa Marta cuatro días más tarde, entre el 19 y 20 de marzo del mismo año (Aja, 2010: 234). El objetivo de este foro era 76 Reunión interna de las autoridades del pueblo Kogui en Dumingueka (jurisdicción de Dibulla, Guajira), el 31 de agosto de El capital social es, según la acepción adoptada por la CEPAL y retomada por Durston y López (2006: 106), el contenido de relaciones sociales y de instituciones sociales, basado en la reciprocidad difusa y caracterizada por prácticas repetidas de cooperación que generan confianza. 78 Putnam (1993). Making Democracy Works. Civic Traditions in Modern Italy. 231

233 el de analizar y revisar el PDS, señalar las acciones prioritarias, obtener la cooperación técnica y financiera de agencias y donantes internacionales, iniciar la fase de implementación del plan, e instalar el CAR como mecanismo de coordinación institucional para su ejecución (FPSNSM, 1998: 23). Pero de acuerdo con Julio Barragán, asesor actual de la OGT y Director de Asuntos Indígenas para el departamento de Magdalena en aquella época 79, los representantes de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM no eran conscientes de la dimensión de dicho foro, al que asistieron más de seiscientos representantes de diversas instituciones locales, regionales, nacionales e internacionales, gremios, sectores sociales y académicos (Aja, 2010: 234). La magnitud de aquel encuentro es calificado por Barragán como una encerrona para los pueblos indígenas del macizo, pues se trataba de presionarlos ante todos los demás actores sociales para formalizar la implementación de un proyecto con el que ellos no estaban de acuerdo, y que ya se encontraba tramitado ante organismos internacionales para su financiación. Alterno al foro se llevaba a cabo en Cartagena una mesa de inversionistas para el desarrollo sostenible de la SNSM. Esta mesa, llevada a cabo el 19 de marzo de 1998, consistía en una jornada especial de trabajo con organismos de cooperación especializados en los temas de medio ambiente y desarrollo sostenible (FPSNSM, 1997: 109) 80. Su propósito era el de [ ] dar a conocer los avances del proceso que ha conducido a la formulación del PDS e iniciar un diálogo para establecer mecanismos de cooperación que contribuyan a la fase de implementación del plan (Ibídem.). En el marco de esta mesa, el Banco Mundial formalizó ante el gobierno nacional su ofrecimiento de un crédito de cinco millones de dólares para la implementación del PDS, en el marco de su línea de préstamo LIL, señalando que próximamente se definirán las actividades del proyecto con el gobierno de Colombia y la FPSNSM (FPSNSM, 1998b: 111). Al cabo de este préstamo de dos años, y si la experiencia resultaba positiva, estaba la posibilidad de acceder a otros catorce millones de dólares, esta vez como donación del Global and Environmental Found GEF- (administrado por el Banco Mundial). Estos dineros serían gestionados por la FPSNSM, a quien los 79 En entrevista informal llevada a cabo en Valledupar el 7 de mayo de A esta reunión asistieron los representantes de ONG y organismos internacionales como TNC, Banco Mundial, Corporación Andina de Fomento, Fundación AVINA, Embajada de Francia, World Wildlife Found for Nature, Naciones Unidas, Unión Europea y Aguas de Barcelona (FPSNSM, 1998b: 109). 232

234 pueblos indígenas del macizo comenzaron a mirar con desconfianza, poniendo en duda las intenciones de una ONG al servicio de grandes capitales. Según Barragán, la noticia del financiamiento fue divulgada durante el foro por el entonces Director Ejecutivo de la FPSNSM y posterior Ministro de Medio Ambiente, Juan Mayr. No obstante, los cuatro pueblos indígenas de la SNSM mantuvieron su posición: de no reestructurarse el plan, jerarquizando de manera diferente las líneas de acción, sustentando la conservación del macizo y el ordenamiento del mismo de acuerdo a la visión indígena del territorio, ellos no aceptarían su implementación. El foro se desarrolló como previsto, en seis mesas de trabajo cada una con una temática diferente (correspondientes a las líneas de acción del PDS) y según los actores implicados (Oficina de enlace, 2008: 3). Sin embargo, la atención se concentró en la mesa concerniente al tema de Fortalecimiento de la identidad cultural indígena y saneamiento de resguardos, pues en ésta los representantes indígenas expondrían sus dudas y darían a conocer las conclusiones de sus consultas internas. En el marco de esta mesa de trabajo ellos presentaron reclamos en torno al carácter conservacionista del PDS el cual no da cuenta del principio de convivencia que manejan estos pueblos con su entorno-, así como del concepto de territorio implementado: El PDS tiende a hablar de los territorios indígenas en la Sierra Nevada y no de la Sierra Nevada como un territorio; define resguardo en palabras legales de territorio y clasifica la Sierra Nevada desde los centros urbanos hacia las periferias, lo que implica un concepto de ordenamiento territorial desde una lógica urbana 81. También se mostraron preocupados frente a la eventualidad de que intereses internacionales sobre información genética y cultural pudieran estar detrás del PDS, y solicitaron que no se llevaran a cabo investigaciones biológicas en sus territorios. Al término de la mesa de trabajo, los representantes indígenas hicieron los siguientes planteamientos: continuar con el proceso de consulta interna en cada uno de los pueblos indígenas (el cual duró dos años), y solicitar la no implementación del PDS hasta no haberse surtido dicho proceso y concertado una respuesta (Ibídem.). En lo que respecta a la instalación del CAR, también plantearon su reconfiguración. 81 Extraído de las conclusiones de la mesa de trabajo, consignadas en FPSNSM (1998b: 48, 51). El resaltado es nuestro. 233

235 Tal y como estaba formulado en el PDS, este mecanismo de coordinación institucional estaría integrado como muestra la tabla 7 a continuación. Si bien el CAR se constituyó formalmente [ ] con un amplio y diverso reconocimiento de todos los actores, garantizando que jamás falte un actor (Ibíd., p.4), su estructura daba cuenta de una forma de gobernanza vertical con el asiento de autoridades públicas intervieniendo en todos los niveles del sistema político-administrativo (Enjolras, 2005: 68)-, más que de una instancia de concertación horizontal. Tabla 7. Lista de los 31 miembros del CAR Actores sociales a escala nacional Actores sociales a escala regional y local - Representante del Presidente de la República - Ministro o Viceministro de Medio Ambiente (presidiendo el CAR) - Ministro o Viceministro de Agricultura - Jefe de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales UAESPNN - Gerente del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA (ahora Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER) - Director General del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras INAT (entidad liquidada) - Director de la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior - Coordinador del Consejo Regional de Planificación CORPES- de la Costa Atlántica (entidad liquidada) - Gobernadores de la Guajira, Cesar y Magdalena - Directores de las Corporaciones Autónomas Regionales de la Guajira, Cesar y Magdalena - Un alcalde por cada departamento en representación de los municipios con jurisdicción en la SNSM - Los cabildos gobernadores de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM - El Cabildo Gobernador del pueblo indígena Wayúu (localizado en estribaciones del macizo) - Un representante por cada departamento de las organizaciones campesinas debidamente constituidas - Un representante por cada departamento de las ONG ambientalistas - Un representante por cada departamento de los gremios de la producción (banano, café y palma) Por otra parte, y conscientes de que este tipo de dispositivos legitima los actores que convoca (Boissonade, 2013: 157), los indígenas veían con preocupación el tener que negociar su territorio con una diversidad de actores e intereses divergentes. Por ejemplo y según Hernando Casas 82, el interés del gobernador del Cesar era que en el plan de desarrollo se definiera que había que hacer la represa Los Besotes, y esa era la posición 82 Dos veces Secretario Técnico del CAR (en su creación y en su fase de declinación hacia febrero de 2010). En entrevista el 1 de octubre de 2012 en las instalaciones de la FPSNSM en Santa Marta. Este economista especializado en planeación de desarrollo rural es actualmente miembro del Consejo Directivo de la FPSNSM. 234

236 de las personas que el gobernador tenía en el proceso de la elaboración del plan de desarrollo. A propósito, Dufour (2009: 50) llama la atención sobre las relaciones de fuerza que implica una convergencia tal de intereses opuestos: Se dice en efecto que la gobernanza es la capacidad de cada uno de mantener su lugar, es decir, de defender sus intereses lo cual demostraría su naturaleza profundamente democrática. Pero eso es olvidar un poco rápido que algunos de estos intereses, mucho más poderosos que otros, disponen de entrada de los medios necesarios para conseguir la decisión que les conviene (traducción propia). A los indígenas también les preocupaba el que las decisiones tomadas en el seno del CAR dispositivo en el que la representación indígena no garantizaba la prevalencia de sus derechos culturales y su autonomía territorial 83 - sólo necesitaran dos tercios de votos para ser aprobadas 84. Señalaban además el desconocimiento del rol de autoridad pública de los cabildos gobernadores tal y como está consignado en la Constitución de 1991-, reduciéndolo a un simple papel de participación, no de toma de decisiones (ver FPSNSM, 1998b: 48). Los representantes de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM consideraron entonces que, tratándose de su territorio ancestral, las negociaciones tendientes a la revisión y adopción del PDS debían llevarse a cabo entre el gobierno nacional y las autoridades tradicionales indígenas. De manera que propusieron la creación de un comité de alto nivel conformado por los órganos de decisión que ellos consideraban pertinentes. Dada la posición de estos pueblos, la importancia que representaba aprovechar la financiación del Banco Mundial, y la expectativa de éste ante el incierto futuro del plan, el Ministro de Ambiente, Eduardo Verano de la Rosa, aceptó la creación de dicha figura. Denominada en adelante Comité Directivo del PDS, ésta estaba compuesta por los cabildos gobernadores de los cuatro pueblos indígenas, el Ministerio de Medio Ambiente, la Consejería Presidencial para la Costa Atlántica, el CORPES, la Dirección General de Asuntos Indígenas y el Ministerio del Interior Según términos del documento de posicionamiento de Buankwangega (v. FPSNSM, 1998b: 57 y nota de pie de página 226). 84 De acuerdo con la intervención del Cabildo gobernador kankuamo, Jaime Arias, y como consta en el acta de la reunión, retomada en las memorias del foro (v. FPSNSM, 1998b: 113). 85 Más tarde serían integrados, en calidad de miembros del Comité Directivo, el DNP y la UAESPNN (de acuerdo a la ayuda de memoria de la octava sesión del Comité Directivo del PDS, llevado a cabo en Santa Marta el 15 de diciembre de 2000). 235

237 Las organizaciones indígenas de la SNSM desafiaron así la instrumentalización administrativa de la gobernanza local (Boissonade, 2013: 148). Con la configuración de un comité directivo en el seno del CAR, éstas se reapropiaron de un dispositivo que a pesar de su naturaleza instrumental constituía un espacio de visibilización en el que sus pueblos podrían presentar sus requerimientos de respeto a la diversidad étnica y cultural, a la autonomía política y a la territorialidad (ver CTC, 1999: 23). Esta situación los llevó así a replantear sus relaciones con los demás actores, como una estrategia para superar la exclusión (por la falta de reconocimiento de su autonomía territorial) y contrarrestrar la pérdida de su territorio. Sin embargo, y aunque varios acuerdos importantes fueron establecidos entre los pueblos indígenas del macizo y el gobierno nacional respecto al ordenamiento de la SNSM, otras decisiones que concernían el futuro del macizo fueron tomadas en escenarios paralelos, restándole al CAR tanto legitimidad como credibilidad El artificio de la gobernanza: funcionalidad del CAR, incumplimiento de acuerdos y toma de decisiones paralelas Lejos de una gestión cooperativa para la construcción de una propuesta territorial de carácter bottom-up, con el CAR el gobierno intentó ejecutar un plan de desarrollo que ya era política pública. Creado desde la misma ley la cual no fue consultada ni concertada con los pueblos indígenas de la SNSM 86 -, el CAR tenía como funciones las de revisar y adoptar el PDS, recomendar los mecanismos para su seguimiento y evaluación, proponer acciones necesarias para su promoción, recomendar directrices de política para la SNSM, y adoptar las modificaciones que se hicieran al plan previa justificación técnica (FPSNSM, 1998: 54). En esos términos, se trataba más de un órgano de carácter asesor al servicio del gobierno nacional en cabeza del Ministerio de Ambiente que de una plataforma regional de concertación, y el cual debía formular sus recomendaciones teniendo en cuenta los preceptos ambientales establecidos no sólo en la Constitución Política, sino en el plan de desarrollo ambiental y los planes de desarrollo regional (ver decreto 1593 del 20 de junio de 1997). Más aún, parte de la operativización de este plan respondía a criterios top-down impuestos por los donantes internacionales como el Banco Mundial. En este sentido, un 86 Según las posiciones indígenas consignadas en las memorias del foro (v. FPSNSM, 1998b: 47). 236

238 dispositivo de gobernanza como el CAR, discrecional y fundamentado en la instrumentalización de la participación, tiende retomando las palabras de Dufour (2009: 50)- a crear un escenario de negociaciones interminables hasta que la decisión esperada por el gobierno y los donantes sea, por fin, democráticamente tomada. Aja afirma al respecto que, desde sus inicios, el CAR fue más un escenario de interlocución y diálogo que de decisión y operación de proyectos, porque finalmente las decisiones y la realización de las mismas se desarrollan desde las instancias administrativas con competencia para la ejecución de proyectos y programas (2010: 235). Al principio, el CAR se reunía con relativa regularidad, cada cuatro o cinco meses, según lo dispuesto por el decreto 1593 de Esta regularidad se mantuvo entre 1999 y 2001 gracias a que Juan Mayr, ex Director y fundador de la FPSNSM, había sido nombrado Ministro de Medio Ambiente en el gobierno de Andrés Pastrana 87, lo que le permitió impulsar el proceso desde el gobierno nacional. Sin embargo, dicho proceso sufrió un revés cuando el ya conformado CTC anunció, en septiembre de 2001 y tras un largo proceso de concertación desgastador y estéril, la decisión de que sus pueblos no aceptaban ser beneficiarios del proyecto PAIDS ejecutado por la FPSNSM 88 y por medio del cual se buscaba operativizar parte del PDS (ver CTC, 2001b). En abril del mismo año el CTC había hecho saber, a través de otro documento de posicionamiento, la dificultad de llegar a un acuerdo con la FPSNSM con el fin de integrar, en el PAIDS, los dos ejes para ellos centrales de cualquier intervención en su territorio ancestral: la recuperación de éste por medio del saneamiento, ampliación y constitución de resguardos, y el fortalecimiento de la autonomía indígena (CTC, 2001a: 1). Y es que la modalidad de préstamo establecida por el Banco Mundial a través del PAIDS imponía sus propios criterios y condicionamientos, los cuales a menudo resultan en programas que no tienen en cuenta las prioridades colectivas, sino que responden a las exigencias de la banca multilateral (Froger, 2006: 26). 87 Luego del foro de 1997, la primera reunión del CAR tuvo lugar en Recordemos que las autoridades indígenas habían solicitado la realización de un proceso de consulta, el cual duró dos años. Al cabo de este tiempo, fue divulgada la declaración conjunta de las cuatro organizaciones indígenas de la SNSM, en donde se daba a conocer la creación del Consejo Territorial de Cabildos CTC- como instancia de relacionamiento de éstas con el gobierno y la sociedad nacional. 88 El PAIDS comenzó a ejecutarse el 1 de octubre de Atendiendo la decisión de los pueblos indígenas, éste se llevó a cabo en zonas campesinas. La decisión del CTC también concernía otro proyecto de desarrollo sostenible para el macizo agenciado por la FPSNSM y cofinanciado por la Unión Europea, en la misma línea de conservación y desarrollo sostenible. 237

239 Con el PAIDS se buscaba apoyar la realización de proyectos piloto de desarrollo sostenible, tanto de sistemas productivos como naturales, a partir de metodologías participativas e innovadoras, y cuyos aprendizajes pudieran ser adaptados más adelante a otras regiones del macizo 89. Uno de los requisitos consistía en escoger tres zonas para llevar a cabo lo que en palabras de Julio Barragán era una prueba o ejercicio por parte del banco: o sea, meto un billete ahí para ver qué pasa. Meto plata en zonas de conflicto, donde el conflicto esté muy duro, donde haya diversidad de intereses y diversidad de gente 90. [ ] Qué pasa? Meto billete y después genero clientes. Y ya después me van a pedir más plata y pues bueno aquí esta 91. Para los pueblos indígenas de la SNSM, por su parte, tal intervención sectorial dividía la unidad territorial del macizo y respondía más a criterios de desarrollo económico que de conservación. Las discusiones en torno al PAIDS generaron una brecha en las relaciones entre las organizaciones indígenas y la FPSNSM, quien a su vez hacía parte de la secretaría y del comité técnico del CAR, y crearon una atmósfera de tensión y desconfianza en el seno de este dispositivo. La fundación comenzó a ser vista más como un agente ejecutor de grandes capitales, los cuales necesitaba para sobrevivir, que como un actor comprometido con la integridad del macizo y en el que los indígenas pudieran confiar. Y es que de la construcción de una estrategia participativa de conservación, la FPSNSM pasó a acomodarse a los imperativos gubernamentales de desarrollo y a los requisitos impuestos por el Banco Mundial para la ejecución de su préstamo. Éste, a través de un documento de información del proyecto 92, señalaba que una de las razones que 89 Ver : Aprendizaje e innovación para el desarrollo sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta, disponible en: [consulta del 2 de diciembre de 2015]. 90 Estas tres zonas se encontraban localizadas en cada uno de los departamentos con jurisdicción en la SNSM. En el Magdalena, la zona estaba delimitada por las cuencas de los ríos Don Diego, Buritaca, Sevilla y Frío. A los ejecutores les interesaba ver cómo se relacionaba la parte rural con la urbana, pues era una zona de gran biodiversidad, con presencia institucional y de cultivos como el banano y la palma africana. En el Cesar, la zona priorizada correspondía a la cuenca del río Ariguaní, la cual presentaba un importante deterioro ambiental y de cuyas aguas dependen catorce municipios de la SNSM. En la Guajira, la zona seleccionada se localiza en las cuencas de los ríos Ranchería y Tapias, caracterizada por una gran presión y pérdida de biodiversidad (Acta 30ª Junta Regional de la FPSNSM, 23 de noviembre de 2000, Santa Marta). Ahora bien, las áreas escogidas coincidían con zonas afectadas por el conflicto armado. 91 Las opiniones expresadas por Julio Barragán son importantes en la medida en que éste ha sido por mucho tiempo defensor y asesor de las organizaciones indígenas del macizo, en especial de la OGT, influyendo en la toma de decisiones de éstas. 92 Documento de información P (1999), disponible en: default/wdscontentserver/wdsp/ib/1999/10/29/ _ /rendered/pdf/multi0pa ge.pdf [consultado el 15 de mayo de 2016]. 238

240 justificaba su realización era que el programa de la fundación, entidad gestora escogida para la implementación del mismo, se ajustaba al programa multi-sectorial del gobierno nacional para el desarrollo de la región Caribe, coincidiendo a su vez con los objetivos del programa del banco 93. Lo anterior confirma lo señalado por Andion (2006: 98), en el sentido en que a pesar de su intención de promover un modelo de desarrollo alternativo basado en nociones de solidaridad y sostenibilidad-, [ ] las ONG están insertadas en sistemas territoriales de acción compuestos de grupos de actores estratégicos, de representaciones comunes, de compromisos y de estrategias particulares. Estos sistemas de acción son construidos en el tiempo y en el espacio, modificando y siendo influenciados simultáneamente por las dinámicas locales y globales (traducción propia). Las dinámicas burocráticas ligadas a la implementación del PAIDS, e impuestas por el Banco Mundial, absorbieron así la capacidad crítica de la FPSNSM, provocándole una crisis de identidad frente a los principios de sostenibilidad a seguir (los del banco, los de los indígenas o los de las ciencias ecosistémicas) (Aja, 2007: 361). Pese a la decisión de no ser beneficiarios del PAIDS, las organizaciones indígenas no renunciaban [ ] a participar activamente y con carácter decisorio de todas y cada una de las acciones, actividades y proyectos que se formulen y que afecten la integridad de nuestro territorio tradicional demarcado a partir de la Línea Negra y de los sitios sagrados que la definen (CTC, 2001b: 2). En esta medida el CAR, especialmente su comité directivo, seguía siendo para ellos un espacio importante de relacionamiento con el gobierno nacional y las autoridades ambientales con injerencia en su territorio. Mientras el PAIDS se ejecutaba de manera sectorial en zona campesina, las discusiones alrededor del desarrollo sostenible de la ecorregión siguieron llevándose a cabo entre el CTC, el Ministerio de Ambiente, la Unidad de Parques Nacionales y las tres Corporaciones Ambientales Regionales. En éstas los indígenas permanecían firmes ante su posición de no aceptar la implementación de un plan de desarrollo sostenible en su territorio mientras que éste no tuviera por fundamento su visión ancestral. Dichas discusiones condujeron así a unos acuerdos significativos que fueron objeto de la 93 Los tres componentes del plan quinquenal de la fundación, los cuales coincidían con los objetivos del programa, eran: generación y divulgación de conocimiento; participación, coordinación y fortalecimiento institucional; manejo colaborativo y proyectos piloto de desarrollo sostenible. 239

241 resolución 0621 de 2002 del Ministerio de Ambiente (ver anexo 12) 94, la cual establecía como lineamientos de planificación y gestión ambiental de la SNSM el fortalecimiento del gobierno indígena 95 y la incorporación de prácticas tradicionales para el manejo armónico e integral del macizo. Otros acuerdos importantes fueron alcanzados en 2003 y En diciembre de 2003, el CTC y el gobierno nacional suscribieron un acuerdo para lograr la consolidación territorial indígena, la gobernabilidad indígena, la conservación ambiental, el desarrollo sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta y la coordinación interinstitucional con las autoridades públicas regionales y locales (CTC, 2009: 2). Ello fue ratificado en diciembre de 2005, mediante la definición de acuerdos y compromisos tendientes a la construcción de un Modelo de Ordenamiento Territorial de la Sierra Nevada de Santa Marta que tenga como fundamento los criterios de Ordenamiento Ancestral Indígena (Ibídem.). Lo anterior implicaba cinco aspectos: el que la intervención pública y privada en la SNSM debía coordinarse y concertarse bajo el marco de ordenamiento territorial tradicional indígena (lo que implicó para estos pueblos un ejercicio de escritura y de adaptación al lenguaje occidental de su tradición oral); la construcción de mecanismos de coordinación interinstitucional entre las autoridades públicas del orden nacional, regional y local para el apoyo a la consolidación del territorio tradicional (mediante el saneamiento y ampliación de resguardos, y la recuperación de los sitios sagrados); la articulación de las autoridades públicas (entre ellas los cabildos gobernadores) en la toma de decisiones de carácter ambiental; el fortalecimiento de la supervivencia étnica y cultural de los pueblos indígenas del macizo; y el establecimiento de estrategias formales y mecanismos para la concertación e implementación de proyectos, así como su redireccionamiento (en el caso de los proyectos PAIDS y GEF) en el marco del ordenamiento ancestral indígena del territorio (CTC, s.f.: 3). 94 Dichos acuerdos fueron logrados durante las sesiones del Comité Directivo llevadas a cabo el 10 de diciembre de 2001, y los días 7 y 8 de marzo de Este fortalecmiento comprende: formación política, técnica, financiera y administrativa del CTC, respondiendo a las necesidades y dinámicas propias; la promoción del liderazgo, la conformación de equipos de apoyo, la consolidación de una infraestructura propia de información y gestión de proyectos tendiente a la autosostenibilidad de las organizaciones indígenas (CTC, s.f.). Por su parte, el reconocimiento y fortalecimiento de las organizaciones representativas de los pueblos indígenas implica orientar, supervisar y controlar la inversión de recursos dentro de su territorio tradicional de acuerdo a los criterios por ellos definidos en el marco de la declaración conjunta (v. capítulo 2), así como de los acuerdos logrados con el gobierno (CTC, 2003: 13). 240

242 La construcción de un modelo de ordenamiento territorial de la SNSM, fundamentado en los criterios de ordenamiento ancestral indígena, implicaba asimismo un trabajo conjunto con las autoridades ambientales y los entes territoriales con el fin de armonizar los planes de manejo de los parques, los planes de gestión ambiental regional de las corporaciones, los planes de ordenamiento territorial municipal y los planes de desarrollo de municipios y departamentos, articulándolos a la visión indígena del territorio. Sin embargo y según el CTC, la expedición del Plan Nacional de Desarrollo PND dio al traste con la puesta en marcha de dichos compromisos al imponer, de manera inconsulta y como norma, la formulación del PDS y el plazo para ello (dieciocho meses) 97, limitando los alcances del ordenamiento de la Sierra a decisiones regionales, departamentales, metropolitanos, distritales y municipales, con lo que se excluyen los planes nacionales, y se desconocen los acuerdos suscritos en el CAR antes mencionados (CTC, 2009: 3). Si bien el PND consideraba la visión ancestral indígena para el ordenamiento territorial de la SNSM 98, el mismo la desconocía al incluir dentro de sus lineamientos de gobierno la ampliación de la capacidad portuaria de Puerto Brisa, la construcción del embalse multipropósito Los Besotes, la culminación del distrito de riego de Ranchería, y la instalación del cable aéreo en el Parque Tayrona (ver PND, , tomo II; y apartado de esta tesis), proyectos contestados por los indígenas en cuanto atentan contra la integridad de su territorio. Esta situación generó una lógica ambigua en el seno del comité directivo del CAR, en cuanto las mismas entidades que lo integraban actuaban de forma contradictoria y por fuera de los acuerdos por ellas suscritos con los pueblos indígenas del macizo. Es el caso del Ministerio de Ambiente y CORPOGUAJIRA, quienes paralelo al CAR otorgaron licencia ambiental a los proyectos de Puerto Brisa y Ranchería, sin que éstos fueran siquiera abordados en las instancias del Comité Directivo 99. Según Hernando Casas 100, 96 Se trata del plan de gobierno del segundo mandato de Álvaro Uribe Vélez. 97 Según la abogada e investigadora Yamile Salinas (entrevista n 1 en anexo 3), dicha norma debía consultarse por tratarse de un grupo étnico. En ese sentido, el gobierno debió haber concertado cómo quedaría el artículo del PDS en el PND. 98 De acuerdo con Mora Rodríguez (2010: 189), cuando el gobierno nacional formuló el PND la visión ancestral de los pueblos indígenas ya no iba a orientar la planeación del ordenamiento del macizo sino que simplemente iba a ser tenida en cuenta. 99 Es preciso señalar que para la época ya no era Ministro de Ambiente Juan Mayr, quien había expedido la resolución 0621 de 2002, y cuyo cargo terminó en 2002 al culminar la presidencia de Andrés Pastrana, 241

243 lo que pasa es que el CAR es un organismo muy heterogéneo y ahí confluyen muchos intereses. Entonces el Ministerio de Ambiente estaba entre la espada y la pared en cuanto a éste llegaban las solicitudes de licencia ambiental para esos grandes desarrollos. Por otra parte, los acuerdos suscritos en el marco del CAR se han incumplido en la medida en que algunas administraciones municipales continúan dificultando el acceso de los resguardos a los recursos girados por la nación (CTC, 2009: 3). Además, y como en el caso de los POT abordado más arriba, la mayor parte de los planes de desarrollo de los municipios y departamentos con jurisdicción en la SNSM no incluye la visión indígena del territorio (a excepción del de San Juan del Cesar), ni hace referencia a dichos acuerdos 101. Al respecto, la tabla expuesta en anexo 13 es el resultado de la revisión de los planes de desarrollo de cada departamento y municipio con jurisdicción en el macizo. En cuanto a los planes de gestión ambiental regional de las corporaciones PGAR-, sólo han sido actualizados los de CORPOGUAJIRA (para el período ) y CORPAMAG ( ) 102. Sin embargo, ninguno de ellos hace referencia al manejo conjunto de la SNSM, ni a la visión indígena del territorio, ni a los acuerdos logrados en el marco del CAR. El PGAR que dedica más espacio a los indígenas del macizo es el de CORPOGUAJIRA, limitándose no obstante a señalar que una de las formas de conservar la SNSM es fortaleciendo los resguardos. Pero más allá del rol conservacionista adjudicado a los indígenas en cuanto agentes que aplican prácticas tradicionales de uso del suelo amigables con el entorno, no se les reconoce en tanto actores del territorio con una visión del ordenamiento territorial que les es propia. Ahora bien, los acuerdos suscritos en el marco del CAR son, de acuerdo con Yamile Salinas, compromisos vinculantes y obligatorios. Según esta abogada, los pueblos indígenas de la SNSM pudieron incluso haber interpuesto una demanda por incumplimiento de confianza legítima, que es cuando una autoridad le incumple a otra siendo electo como nuevo mandatario Álvaro Uribe Vélez. Recordemos además que el Ministerio había sido reconfigurado, uniendo en una misma cartera los asuntos ambientales y de desarrollo territorial. 100 Entrevista n 15 en anexo Se trata de los planes de desarrollo departamentales y municipales correspondientes al período de gobierno El plan de gestión ambiental regional PGAR- tiene una vigencia de mínimo diez años. El de CORPOCESAR no ha sido actualizado, siendo el último el del período

244 autoridad o a un particular unos compromisos. Son unos compromisos que están firmados entre autoridades, ni siquiera entre autoridades y pueblos indígenas. No, entre autoridades 103. Y en esos acuerdos hay unos reconocimientos que son muy importantes. De manera que el incumplimiento de estos acuerdos puso en duda la credibilidad y funcionalidad de un dispositivo de gobernanza territorial como el CAR. Asimismo, persisten las problemáticas estructurales que desde el PDS y el CAR se pretendían resolver, a saber la intervención descoordinada por parte de todas las entidades que tienen jurisdicción en el macizo y la heterogeneidad de instrumentos de planificación territorial. Más allá de la desavenencia creada por el PND , ello se debe a la dificultad de conciliar expectativas de desarrollo antagonistas en la medida en que nunca se optó por construir un marco conjunto de cómo sería entendido y aplicado el desarrollo sostenible en la región, teniendo en cuenta los diferentes sistemas de representaciones que allí subsisten. Por otra parte, las personas que en la época se ocupaban de la logística de las reuniones del CAR (funcionarios de las Corporaciones Autónomas Regionales y de la FPSNSM) señalaron una falta de asistencia recurrente por parte de alcaldes y gobernadores (lo cual puede verificarse en las actas). Ello era a la vez el síntoma de una falta de voluntad política así como de una discontinuidad en los procesos provocada por los cambios, cada tres años, de administración tanto a nivel municipal como departamental. Dicha discontinuidad se manifiesta también en lo nacional con los sucesivos cambios de gobierno, los cuales implican nuevos funcionarios, prioridades y estrategias de negociación Gobernanza, gobernabilidad y gobierno propio: o de la superposición de diferentes formas de gobernación En su momento el CAR fue concebido como una técnica indirecta de gobierno para obtener la aceptación social de un proyecto de territorio fundamentado en los paradigmas de la conservación y del desarrollo sostenible. Poco a poco fue convirtiéndose en el escenario en el que los actores locales y regionales allí presentes 103 En cuanto los cabildos gobernadores de los resguardos son autoridades públicas. 243

245 defendían sus propios proyectos de territorio desde visiones diferenciadas. De manera paralela, y si bien los pueblos indígenas de la SNSM continuaron participando en el CAR, éstos fueron consolidando su propia instancia de interlocución y concertación directa con el Estado: el CTC. A su vez, otras decisiones que concernían el territorio ancestral de estos cuatro pueblos, y que hacían parte de un proyecto regional y nacional de competitividad que se materializaría con la construcción de infraestructuras de desarrollo, se tomaban en escenarios paralelos. A pesar de que el CAR es una instancia legal creada por una ley que aún está vigente, este dispositivo de gobernanza territorial no es operativo desde el 2010, año en que se venció el último convenio que le daba vida a la Secretaría Técnica 104. Al ver el desinterés del Ministerio de Ambiente, quien ya no convocaba a las reuniones del CAR, los directores de las Corporaciones Autónomas Regionales decidieron no renovar dicho convenio. De manera que todo el equipo técnico que trabajaba en el PDS se dispersó una vez se estancó el proceso y el CAR desapareció como instancia de coordinación institucional. De acuerdo con Sofía Moreno ex funcionaria del Ministerio de Ambiente 105 -, las exigencias y tiempos de los indígenas hicieron insostenible el proceso que allí se adelantaba. Ante las dificultades de concertar un plan de desarrollo para la SNSM con todos los actores e intereses allí presentes, los indígenas propusieron la elaboración de un plan propio 106 que, según Hernando Casas 107, sería empalmado con el plan de desarrollo, integrando así las dos visiones indígena y occidental- del territorio. Sin embargo, y según este mismo funcionario, las discusiones en torno a la ejecución del presupuesto para dicho plan hizo que el proceso se estancara de nuevo. Los indígenas, quienes desconfiaban de las instituciones a raíz de la construcción inconsulta de 104 Cuando fue creado, el CAR no contaba con estructura ni planta de personal. La Secretaría Técnica era entonces financiada por las tres Corporaciones Autónomas Regionales y la FPSNSM a través de un convenio renovable. Su misión era la de llevar el registro de las reuniones, elaborar las actas, coordinar las acciones institucionales, hacer seguimiento a los compromisos y documentar el proceso. 105 En entrevista informal realizada el 19 de junio de 2011 en las instalaciones del Instituto von Humboldt (donde ejercía como Coordinadora de Políticas y Legislación) en Bogotá. 106 El plan propio (como llaman los pueblos indígenas de la SNSM a su plan de vida) es un documento cuya elaboración debe apoyar el gobierno nacional y en donde se encuentra explícita la visión ancestral de territorio, de gobierno propio, así como la concepción indígena del desarrollo (CIT, 2011: 278). En ese sentido, toda política de intervención externa, pública y privada, se deberá concertar bajo el marco de políticas y estrategias definidas en los respectivos Planes Propios, a fin de fortalecer y garantizar la supervivencia de los pueblos indígenas (Ibídem.). 107 Entrevista n 15 en anexo

246 megaproyectos de infraestructura en su territorio, exigían en ejecutar ellos mismos los recursos asignados para la elaboración del plan propio, en lugar de que se realizara un convenio con la FPSNSM para ello. Mientras que el tire y afloje alrededor del PDS y del plan propio agotaba a los actores presentes en el CAR, otras negociaciones se llevaban a cabo de manera alterna entre los cuatro pueblos de la SNSM y el Presidente Álvaro Uribe. Si por un lado el Ministerio de Ambiente abandonaba en silencio la instancia del CAR (éste, desde mediados de 2009, no volvería a convocar a ninguna reunión), por el otro y como lo veremos a continuación- la Agencia Presidencial para la Acción Social (hoy Departamento para la Prosperidad Social) concertaba con los pueblos indígenas su intervención en la SNSM. Ello también implicó el desinterés de los indígenas hacia el CAR, pues como lo afirma Hernando Casas, si ellos tienen la interlocución directa con el Presidente, qué se van a poner a hablar con el Ministro y Vice Ministro de Ambiente. Además estas negociaciones se enmarcaban en el proyecto indígena de recuperación del territorio ancestral. De manera que una superposición de formas de gobernación tiene lugar en la SNSM. Por un lado la experiencia de gobernanza territorial implementada a través del CAR, que a pesar de su fracaso busca ser revivida bajo otras fórmulas que serán abordadas en el siguiente capítulo- por algunos actores del orden regional. Por otro lado, el ejercicio de gobierno propio llevado a cabo por los pueblos indígenas del macizo al interior de sus organizaciones representativas. Se cuenta asimismo la dinámica de gobernanza económica por medio de la participación de los resguardos indígenas en las rentas de la nación. Finalmente, las estrategias empleadas por el gobierno nacional para recuperar la gobernabilidad y el control territorial, las cuales abordaremos a continuación. Esto sin contar las negociaciones que se llevan a cabo entre los pueblos indígenas y actores públicos y/o privados en el marco de la consulta previa, ello en un escenario de gobernanza y multiculturalismo neoliberal centrados en dinámicas de información y de participación limitada que trataremos en el siguiente capítulo- (Ulloa, 2014: 435). 245

247 El Estado frente a la gobernanza territorial: de técnica indirecta de gobierno a estrategia de gobernabilidad Los casi diez años de negociaciones en el seno del CAR, su reconfiguración (con la creación del Comité Directivo) y la situación que llevó a su estancamiento en 2010, la conformación del CTC y la dificultad de operativizar los acuerdos logrados en materia de ordenamiento territorial dan cuenta de una constante redefinición de las relaciones de poder. Articulada a transformaciones económicas (Foucault, 2006: 17), esta redifinición se manifiesta, hasta hoy, a través de estrategias territoriales que buscan adaptarse a un contexto multiescalar cambiante. En este sentido, se han reconfigurado también los ejes en cuestión, pasando de lo ambiental a lo territorial, y del territorio al terreno 108 ; de la conservación de la biodiversidad y el reconocimiento de la autonomía indígena al control del territorio y sus recursos. Dicha reconfiguración se hizo evidente durante el gobierno de Álvaro Uribe, cuyo mandato se caracterizó por el debilitamiento de la institucionalidad ambiental y la preeminencia de las políticas de desarrollo por encima de los fines de protección del ambiente (Castro-Buitrago, 2011: 45). Su gobierno también se caracterizó, como lo vimos en el capítulo anterior, por una suspensión en el proceso de constitución, saneamiento y ampliación de resguardos. Y es que la prioridad de este gobierno era la de potenciar el desarrollo y la competitividad del país a través de la implementación de megaproyectos de infraestructura (puertos, represas y vías) y de explotación de recursos hídricos, ambientales, agroindustriales, turísticos y mineros (Múnera, 2009: 54), muchos de los cuales se encuentran precisamente en territorios indígenas. Tanto así que el gobierno colombiano fue el único de América latina que se abstuvo de votar a favor de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, aprobada por la Asamblea General de la ONU el 13 de septiembre de 2007 (Mondragón, 2008: 223). Ésta, en el numeral 2 del artículo 32 disponía que los Estados debían celebrar consultas con estos pueblos a fin de obtener su consentimiento libre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y 108 Desde un punto de vista político-estratégico, la noción de terreno (terrain) hace referencia a un sitio (field) de trabajo o de confrontamiento militar, así como a su control con el objeto de establecer y mantener el orden (Elden, 2010: 804) (v. pie de página siguiente). 246

248 otros recursos, particularmente en relación con el desarrollo, la utilización o la explotación de recursos minerales, hídricos o de otro tipo. Pero según Mondragón, dicho consentimiento [ ] es lo que el gobierno de Álvaro Uribe Vélez no puede tolerar (Ibídem.), hasta el punto en el que su último período presidencial dejó un balance negativo en materia de participación y concertación ciudadana respecto a políticas y expedición de licencias y permisos ambientales (Castro-Buitrago, 2011: 45). No obstante, el estilo político del Presidente Uribe parecía adecuarse, de acuerdo con González (2006), a la diversidad de tipos de legitimidad política que coexisten en el contexto político colombiano. En el caso de la SNSM, Uribe buscaba la manera de obtener legitimidad entre los indígenas para llevar a cabo una estrategia de control cívico-militar del territorio, la cual le permitiría garantizar la inversión a través de la seguridad y con ello poner el macizo al servicio de la lógica económica y territorial del gobierno (Múnera, 2009: 54). En dicha lógica territorial el territorio es entendido en términos de land y de terrain (Elden, 2010: 799), es decir, desde un punto de vista económico, estratégico, político y militar (Ibíd, p.806) 109, y en cuanto forma más que proceso (Ibíd., p.807). La grave situación de orden público que se presentaba en la SNSM 110, la necesidad de crear condiciones de seguridad favorables a la confianza inversionista, el valor estratégico que representa el macizo para la minería, la agro-industria y el turismo, y la obligación constitucional de concertar con los pueblos indígenas cualquier intervención en su territorio llevaron al gobierno a replantear su estrategia de relacionamiento con éstos. Es así como la retoma del control territorial de la SNSM (enmarcada en la política gubernamental de seguridad) se articuló a las demandas indígenas de control de sus fronteras mediante la construcción iniciada en de diez pueblos talanquera 109 De acuerdo con Elden (2010: 799), las ideas de land y terrain son esenciales para entender aquella de territorio, esto en diferentes contextos históricos y geográficos. Mientras que la noción de land reenvía a una cuestión de propiedad, la de terrain reenvía a una relación de poder (Ibíd., p.804). El territorio puede ser entendido entonces como una tecnología política: esto comprende técnicas para medir la tierra y controlar el terreno, y medida y control lo técnico y lo legal- deben ser pensados junto a lo económico y lo estratégico (Ibíd., p.799 traducción propia). 110 A finales de 2003, la Comisión de Observación de la Situación de Derechos Humanos constató la grave crisis humanitaria que atravesaba la población de la SNSM a causa del conflicto armado el cual se había agudizado por la presencia tanto de la guerrilla como de las autodefensas (v. apartados y 1.3.2)-, así como la falta de presencia efectiva y real del Estado colombiano. Este diagnóstico sirvió de base para desplegar, por parte del gobierno nacional, una recuperación social del territorio, la cual implicaba tanto la presencia militar como de los programas del Estado para la población afectada (Múnera, 2009: 55). 247

249 alrededor de la parte baja del macizo (Ulloa, 2010: 85), esto en el marco del proyecto de Cordón Ambiental y Tradicional de la SNSM (abordado al final del primer capítulo). Las negociaciones conducentes a la implementación de dicho proyecto se llevaron a cabo directamente entre el gobierno nacional y cada uno de los pueblos indígenas, sin pasar por la instancia del CAR ni, en principio, por la del CTC, lo cual fue visto por algunos críticos como una forma de debilitar la unidad territorial de los cuatro pueblos, negociando separadamente con cada uno de ellos. En cuanto a la interlocución en el seno del CAR, y según Hernando Casas, ésta perdió fluidez cuando entró el gobierno de Uribe porque los indígenas tenían prácticamente una interlocución directa con el Presidente. El Presidente venía como viene el de ahora [refiriéndose a Juan Manuel Santos] y se reunía allá con los cuatro cabildos y de pronto algunos mamos, y entonces allá se acordaban ya las cosas sin tener que ver con las otras entidades 111. Al preguntarle a Edward Álvarez quien en su momento fue el Gerente del proyecto del cordón ambiental por qué la estrategia no se articulaba al proceso que venía desarrollándose en el CAR, éste afirmó que ese consejo nunca ha funcionado, paquidérmico, para nada ha servido. O sea, una figura de reuniones y reuniones, pero no es una figura concreta de recuperación de la SNSM. Tal propósito evidencia así la lógica del gobierno de Uribe, en donde la recuperación del macizo no reenvía a un proceso sino a una estrategia puntual y eficaz de control del territorio. De técnica indirecta de gobierno a través de un mecanismo de gobernanza para legitimar un plan de desarrollo, Uribe optó por una estrategia puntual de gobernabilidad a través de la institucionalización, por parte del Estado, de una iniciativa indígena 113 (que por ello mismo no necesitaría consulta previa). Como afirma Theys (2002: 5), si la noción de gobernanza concierne más bien las herramientas y los procesos de la acción colectiva, aquella de gobernabilidad enfatiza en la especificidad de las situaciones, y en la probabilidad, frente a estas situaciones específicas, de encontrar soluciones a la vez eficaces y aceptables (traducción propia). La gobernabilidad remite 111 Entrevista n 15 en anexo En entrevista realizada el 22 de junio de 2011 en las instalaciones de la multinacional minera MPX (ahora CCX) en Bogotá. La transición de éste y otros funcionarios públicos a dicha empresa minera, en lo que se conoce como la puerta giratoria, será abordada en el siguiente capítulo. 113 Implementada especialmente por el pueblo Arhuaco, esta iniciativa consiste en la construcción de pueblos fronterizos para recuperar territorios (Zalabata, 2010: 199), como lo fue más tarde el caso del poblado de Ikarwa (abordado en el capítulo 2), fundado para impedir la construcción del embalse de Los Besotes. 248

250 entonces a un equilibrio entre las necesidades y las capacidades de gobierno frente a situaciones problemáticas o presión de circunstancias (Kooiman, 1993: 2), en este caso la situación de orden público, el imperativo de la competitividad y la cuestión indígena. Si bien parecía una política indigenista que tenía por objetivo oficial el proporcionar los servicios públicos elementales del Estado a esta población (a través de infraestructuras de salud y educación), así como el asegurar su permanencia cultural y la preservación de su entorno por medio de la ampliación de sus resguardos (Parriche, 2011: ), la misma discurría paralela a la implementación de megaproyectos de infraestructura (Múnera, 2009: 54). Es así como el proyecto despertó la suspicacia de investigadores, críticos y algunos sectores indígenas, pues como señala Parriche (2011: 3), esta zona ocupa una posición demasiado estratégica desde el punto de vista del desarrollo económico para que la mayor parte de su territorio sea confiada a los indígenas (traducción propia). Por eso es que se temía que el proyecto en sí fuera una especie de talanquera del gobierno para frenar, hasta esos puntos, la ampliación de los resguardos. Dicha lógica gubernamental fue puesta en evidencia cuatro días después de la inauguración del poblado de Gunmaku (jurisdicción de Aracataca, Magdalena) en abril de 2007, cuando los cuatro pueblos indígenas denunciaron la expedición de la licencia ambiental para Puerto Brisa pese a que no se había realizado el proceso de consulta previa (Múnera, 2009: 56). Por su parte, el poblado de Dumingueka (jurisdicción de Dibulla, Guajira) fue inaugurado dos meses y medio después de que el Ministerio de Ambiente, mediante resolución del 30 de abril de 2008, levantara una medida preventiva impuesta a la empresa constructora del puerto por la destrucción de un manglar (Ibídem.). Por la misma época, miembros del pueblo Wiwa llevaron a cabo una movilización en las instalaciones de la represa El Cercado (en San Juan del Cesar, Guajira) debido a la no realización, en los términos que confiere la Ley, de la consulta previa (Ibídem.). No obstante, y en el caso de Dumingueka, la comunidad campesina llegó a interpretar que la construcción de este pueblo significaba la aprobación indígena del puerto, ubicado en la zona delimitada por ellos como área de ampliación del resguardo (Ibídem.). 114 Paginación de la versión en línea. 249

251 Por otra parte, el Estado reconfiguró el escenario de relacionamiento institucional, pasando de ser un actor más entre otros en el marco de un dispositivo de gobernanza territorial como el CAR, a dirigir la intervención en la SNSM. Esto significaba coordinar las operaciones de las instituciones del Estado (como el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF- y el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA-, entre otras) y solicitar contrapartidas a los entes territoriales (alcaldías, gobernaciones y Corporaciones Autónomas Regionales) para la compra de tierras y la construcción de los pueblos, si bien en principio algunos de ellos, como la Gobernación del Cesar, fueron apáticos frente al proyecto. El proyecto se manejaba de manera centralizada a través de un funcionario de la Agencia Presidencial para la Acción Social Edward Álvarez, Gerente del programaquien tenía comunicación directa con el Presidente Uribe. Implementando una lógica de gobierno descrita por varios funcionarios en especial de instituciones descentralizadas y del orden regional- en términos de él era el que mandaba y decía así se hace y ya 115, Uribe logró sortear las dificultades impuestas por la estructura misma del Estado. Según Edward Álvarez 116, el Ministerio de Agricultura y el INCODER fueron, dentro de dicha estructura, quienes más inconformes estaban frente al proyecto, pues los pueblos se encontraban mucho más abajo de la zona de ampliación de los resguardos. Sin embargo, y como lo relata Álvarez, las dificultades con estas entidades se superaron diciéndole al INCODER que ésta era una estrategia de conservación ambiental para la SNSM, y que por lo tanto los predios cumplían con una función ecológica (uno de los fundamentos del ordenamiento territorial en Colombia 117 ). Por su parte, Ramiro Solórzano describe la presión resentida en CORPOGUAJIRA por cuenta de los coordinadores del proyecto: En una oportunidad nosotros saneamos unas áreas que después las utilizaron en la construcción de unos pueblos talanquera. De eso no le podemos decir absolutamente nada porque ellos lo hicieron con el consenso de la Presidencia de la República. La planeación en este país no existe, porque a nosotros nos 115 Expresión utilizada por Jaime Vélez (entrevista n 5 en anexo 3) y que es representativa de las opiniones de otros entrevistados. 116 Entrevista n 6 en anexo Según las normas vigentes, a la propiedad se le adjudica una función social y ecológica, obligación de la que no están exentos los territorios indígenas (Aja, 2010: 87). La ley 160 de 1994 establece que las tierras de resguardo están también sujetas al cumplimiento de esta función, tal y como sucede con la propiedad privada en el país, aunque en este caso se sujeta a los usos, costumbres y cultura. Mientras que el INCODER es el encargado de comprobar el cumplimiento de la función social (relacionada con la defensa de la identidad), el Ministerio de Ambiente es el encargado de certificar la función ecológica (referente a la preservación de los recursos naturales) (DNP, 2012: 94-95). De no cumplir con dichas funciones, no se surte el proceso de ampliación del resguardo. 250

252 dan unas normas y el nivel central hace otras 118. La prueba está en que nosotros hicimos una denuncia cuando fueron a hacer Dumingueka. Allá metieron una moto liberadora, una caterpillar que llaman, para aplanar la tierra, y nosotros denunciamos eso. Eso se quedó así. Es muy jodido. Había un señor que se llama Edward Álvarez que era un uribito completo. Él venía y decía usted tiene que hacer esto, y si usted se oponía, él lo denunciaba ante la Presidencia de la República. En este país, en esas condiciones es muy difícil llevar a cabo su misión 119. La lógica empleada por el Presidente Uribe nos remite entonces a la cuestión de la gobernabilidad, entendida como las condiciones de ejercicio del poder y las técnicas de gobierno empleadas para gobernar (Moujahid, 2011: 105), y en ese sentido, a la cuestión de saber cómo ésta o aquella entidad o institución puede ser gestionada, dirigida, gobernada frente a las diversas dificultades u obstáculos ocasionados, entre otras cosas, a la diversidad de sus participantes o adherentes (Ibíd., p traducción propia). Uribe encontró en su política de seguridad y de control territorial una manera de gobernar, si bien ésta significó el desconocimiento de derechos y la concentración del poder. Como indicara Lee ( , citado por Moujahid, 2011: ), la búsqueda de la eficacia, del orden, y de hecho de la gobernabilidad, puede conducir a la centralización, incluso a lo autoritario o a la autocracia (traducción propia). En cuanto a las negociaciones llevadas a cabo entre los pueblos indígenas de la SNSM y el gobierno de Álvaro Uribe en el marco de los pueblos talanquera, por un lado es necesario advertir que la relación de Autoridad a Autoridad es un elemento imprescindible para comprender la de los pueblos indígenas con el Estado colombiano (Benavides y Duarte, 2010: 27). Es por eso que ellos prefirieron negociar directamente con el Presidente de la República en detrimento de una instancia como el CAR. Por otro lado, y a pesar de las implicaciones contraproducentes que podría traer consigo la implementación del proyecto de Cordón Ambiental y Tradicional de la SNSM, los pueblos indígenas del macizo han visto en él una manera de avanzar en su estrategia de recuperación territorial (por tal razón solicitaron al gobierno de Juan Manuel Santos la construcción de otros poblados). Al preguntarle a Milena Tafur, asesora jurídica del 118 Se refiere a que las tierras saneadas por la corporación debían, en cumplimiento de la función ambiental de la entidad, ser utilizadas para conservación y no para construcción de infraestructuras. 119 Entrevista n 12 en anexo Lee, David (2002). Pluralisme et gouvernabilité, discurso pronunciado por el Jefe de la Misión Especial de la OEA en Puerto Príncipe, Haití, el 18 de julio. Disponible en: juillet2002.htm. 251

253 resguardo Kogui-Malayo-Arhuaco, si el proyecto de Cordón Ambiental y Tradicional podría leerse como una estrategia gubernamental para frenar la ampliación de los resguardos, ella sugirió que, Eso hasta cierto punto puede haber sido un poco la intención del gobierno pero la de los indígenas sigue siendo diferente. Ellos digamos que aprovechan las oportunidades que se dan pero internamente jamás renuncian a la ampliación. En ese momento ellos no se pusieron a discutir si hasta ahí. Igual si ven que es importante un predio, ellos empiezan a gestionar para comprarlo, no importa cómo Gobernanza contra la autonomía y el gobierno propio Los pueblos indígenas de la SNSM no creen en la conveniencia de dispositivos de gobernanza territorial que como el CAR instrumentalizan su participación. Según José de los Santos Sauna, Cabildo Gobernador del pueblo Kogui 122, nosotros solamente fuimos invitados, fuimos allá a escuchar la propuesta del plan de desarrollo. [ ] El CAR no funcionó porque nosotros no estábamos para que nos llevaran allá a escuchar, dijéramos sí y ya sale el plan de desarrollo de la Sierra Nevada. Arregocés Conchacala ex Cabildo Gobernador kogui sostiene incluso que la palabra participación debería desaparecer del contexto político, ya que a menudo es entendida como voy allá, escucho y me voy. Para él no se trata de participar, sino de proponer, rechazar, dar condiciones, de que los pueblos indígenas tengan un rol activo en lo que concierne su territorio y las medidas que los afectan. Los pueblos indígenas de la SNSM señalan asimismo una falta de garantías para su participación real y efectiva en este tipo de dispositivos de gobernanza, la cual se traduce en relaciones asimétricas de fuerza debido a la no reglamentación de las ETIs, en el no reconocimiento de su autonomía administrativa, en el desconocimiento de sus cabildos gobernadores en cuanto autoridades públicas, en el incumplimiento de las normas y acuerdos pactados, en la presión que se ejerce sobre sus territorios a través de la imposición local de soberanías de hecho a causa de la presencia de grupos al margen 121 Entrevista n 2 en anexo En entrevista formal realizada el 27 de noviembre de 2012 en las instalaciones de la OGT en Santa Marta. 123 En reunión interna de las autoridades del pueblo Kogui en Dumingueka (jurisdicción de Dibulla, Guajira), el 31 de agosto de

254 de la ley y del ejército (Ulloa, 2010: 76) 124, en la implementación de políticas inconsultas de desarrollo, y en el acaparamiento de la capacidad de gestión de estos pueblos a causa de los numerosos procesos de consulta previa que deben enfrentar a causa de las diversas intervenciones que se proyectan en su territorio. Por otra parte, los dispositivos de gobernanza multinivel buscan, más que resolver la cuestión del territorio pertinente, la coordinación entre territorios (Chia et al., 2008: 168). Ahora, los pueblos indígenas de la SNSM tienen una concepción integral del territorio que excede los límites político-administrativos y jurídico-ambientales. Para ellos no se trata de territorios sino de su territorio ancestral, espacio vital para la pervivencia de su cultura y el ejercicio de su autonomía y gobierno propio. Aceptar concertar en términos de territorios significa para ellos negociar su derecho a la autonomía y a la autodeterminación. Asimismo, este tipo de dispositivos no tiene en cuenta los modos de organización y de toma de decisión de los pueblos indígenas, lo cual conduce al atolladero algunos procesos de concertación que el gobierno termina por calificar de insostenibles puesto que exceden los tiempos de la acción y de los objetivos institucionales. Pero como señalan Benavides y Duarte (2010: 28), allí donde una de las partes ha reconocido al otro derechos de autonomía y de autodeterminación, conviven no solamente formas distintas de gobernanza como lo sostiene Otero 125, sino temporalidades, formas de organización social y administración de los recursos que pueden ser diametralmente opuestas. En el caso de la SNSM, la implementación de una plataforma de gobernanza territorial es aún más desafiante en cuanto el macizo es el territorio ancestral de cuatro pueblos indígenas, que si bien comparten una misma Ley de Origen, tienen sus propias autoridades y presentan diferentes niveles de organización política. La conformación del CTC en respuesta al PDS y al CAR- no sólo significó una estrategia de relacionamiento hacia afuera mediante un posicionamiento unificado de los cuatro pueblos, sino un intenso proceso político entre ellos y al interior de cada uno. Ello implica no sólo ponerse de acuerdo permanentemente en los lineamientos comunes que han de regir su 124 Según Ulloa (2010: 85), las soberanías de hecho hacen referencia a procesos de control territorial por encima de la soberanía basada en la legalidad. 125 Otero Bahamón (2006) (v. bibliografía). 253

255 interlocución con el Estado, sino adaptar sus estructuras de gobierno tradicionales a las formas organizativas modernas de representación en lo civil; esto es, un proceso de gobernanza endógeno de cuya coherencia depende la credibilidad y solidez de su proyecto político y territorial 126. Dicho proceso es todavía más complejo en cuanto cada una de las cuatro organizaciones indígenas enfrenta sus propias dinámicas de adaptación con el fin de conciliar su mandato tradicional con las exigencias del Estado que, en su necesidad de generar un marco de administración del territorio, impone sistemas occidentales de funcionamiento mediante la creación de cargos y estatutos (representante legal, tesorero, personería jurídica) 127. A eso se suman las grandes distancias que deben recorrer las autoridades tradicionales de los cuatro pueblos y líderes de cada cuenca con el fin de reunirse y llevar a cabo sus consultas colectivas. Así que al calificar de insostenibles los procesos de gobernanza territorial, los actores del orden regional y nacional no sólo se refieren a las demandas indígenas sino a sus dinámicas internas de toma de decisión. Y es que si bien el CTC constituye el ente rector y regulador de los programas, proyectos, acciones y actividades que se propongan para el territorio tradicional y ha de ser el único vocero a la hora de interlocutar con el Estado en torno a los problemas y asuntos globales que afecten al territorio tradicional indígena de la Sierra (OWYBT et al., 1999: 20), no es un órgano decisorio sino representativo. De manera que los cabildos gobernadores son autoridades modernas que funcionan como representantes de cada pueblo hacia el exterior en cuanto dominan el idioma, los códigos de Occidente y han recibido cierta formación política, pero no tienen autoridad al interior de las comunidades, la cual es propia de los Mamos según su jurisdicción y linaje Esta otra dimensión de la gobernanza ha sido abordada, para el caso mexicano, por Adonon (2005: 124), para quien dicho proceso se traduce en la responsabilización y en la gestión, por las mismas comunidades, de su propia regulación social. 127 Ver Autoridades tradicionales y modernas [en línea], disponible en: gobernanza.com/autoridadestradicionales.html [consultado el 2 de febrero de 2016]. 128 Como fue indicado en la nota de pie de página 16 del primer capítulo, se trata de una forma de organización de la sociedad indígena en la que cada individuo pertenece a un linaje o casta familiar (los hay generales y específicos), el cual define su función respecto a la naturaleza y le asigna una jurisdicción en el territorio (v. CIT, 2011: 41, 288). 254

256 Reunidos bajo la figura del CTC, los cabildos gobernadores de los cuatro pueblos no están habilitados para tomar decisiones en ningún escenario de relacionamiento institucional. Éstos tienen la obligación de redireccionar toda cuestión a los Mamos o autoridades tradicionales, quienes por su parte deben reunirse (por cuenca, por pueblo o/y entre ellos) para llevar a cabo sus consultas espirituales, siguiendo a su vez las exigencias impuestas por su Ley de Origen en términos de frecuencia (número de consultas), localización (ezwama donde deben realizarlas) y temporalidad (respeto de su calendario ritual). Según el documento indígena que contiene los lineamientos para la coordinación institucional, las decisiones que tome el gobierno indígena en torno a cualquier proyecto o programa, tienen que pasar por el ezwama para que la decisión sea realmente colectiva y socializada al interior de nuestros pueblos (CTC, 2003: 6). El acaparamiento de la capacidad de gestión de los pueblos indígenas de la SNSM bajo la lógica de keep the Indigenous Peoples busy (Boccara y Ayala, 2012: 223) se traduce asimismo en una cantidad de escenarios alternos de gobernanza, de políticas, programas y proyectos que de manera descoordinada buscan ser implementados en sus territorios, a la vez que se acentúa la crisis medioambiental y se intensifica la configuración de clusters en los mismos (Ibídem.). Entre estos escenarios alternos se cuentan, entre otros, los numerosos procesos de consulta previa, los consejos directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales 129 y la Junta Directiva de la FPSNSM, de la cual las organizaciones indígenas decidieron una vez conformado el CTC- no continuar haciendo parte, argumentando que: las cuatro organizaciones no hemos estado y por lo tanto, no estamos de acuerdo con las decisiones tomadas por la Junta Directiva de la Fundación Pro Sierra. Teniendo en cuenta que la Fundación Pro Sierra Nevada delibera los temas exclusivos de la Fundación Pro Sierra Nevada, no estamos de acuerdo con los proyectos que involucran el futuro de nuestro territorio tradicional y de nuestras comunidades deban concertarse en dicho espacio, sino en el marco de la interlocución y concertación directa con el Consejo Territoril de Cabildos (CTC, 2001a). Si bien para los pueblos indígenas de la SNSM es importante contar con espacios de participación y representación en el seno de las estructuras políticas occidentales, la proliferación de escenarios y su desarticulación frente a los procesos que se han venido 129 El Consejo Directivo es, junto con la Asamblea General y el Director General, uno de los tres órganos de dirección y administración de las Corporaciones Autónomas Regionales. Según lo dispuesto por el artículo 26 de la Ley 99 de 1993, el consejo directivo está conformado por delegados públicos, representantes de los entes territoriales, de ONG, gremios y sectores sociales de su jurisdicción. 255

257 llevando a cabo con estos pueblos termina por agotar su capacidad de gestión. Ello a fuerza de repetir, en cada escenario y cambio de administración, las mismas demandas y reivindicaciones. De ahí su insistencia en contar con lineamientos contudentes que guíen toda interlución con el Estado y la sociedad, en que el gobierno nacional ratifique los acuerdos pactados en el marco del CAR para que éstos sean de obligatorio cumplimiento, y en que el Estado eleve a Ley de la República la resolución 0837 de 1995 concerniente a la Línea Negra (CTC, 2003: 12; notas de campo). La capacidad de gestión de estos pueblos también se ha visto afectada por la lógica burocrática de funcionamiento del Estado, la cual se traduce en una eclosión de dependencias gubernamentales cuya especialización hace que la información relativa a las actividades previstas para la SNSM se encuentre atomizada. De manera que uno de los primeros pasos a seguir en el ejercicio de su autonomía ha sido la identificación de los diferentes programas, proyectos y acciones que adelantan las entidades estatales y organismos de cooperación internacional en su territorio. Para ello han debido recurrir, con el apoyo del Centro de Investigación y Educación Popular CINEP 130 -, al derecho de petición con el fin de solicitar la información que, de manera dispersa, concentran las instituciones estatales del orden nacional sobre el macizo 131. El cuadro expuesto en anexo 14 relaciona las entidades estatales del orden nacional con jurisdicción en la SNSM a las que el CINEP presentó, entre marzo y mayo de 2009, solicitudes escritas requiriendo información específica acerca de los programas, proyectos y otras acciones desplegadas por las mismas u otras dependencias del Estado en este territorio. El mismo da cuenta de la manera fragmentada en que la acción estatal se presenta en la SNSM. La lógica burocrática de las estructuras políticas occidentales también implica un constante ejercicio de gobernabilidad al interior de las estructuras políticas y representativas de los pueblos indígenas. Para responder a dicha lógica, éstos han ido adoptando formas de organización de corte burocrático mediante la especialización y división de responsabilidades. De manera que las organizaciones representativas de 130 Fundación sin ánimo de lucro creada por la Compañía de Jesús y cuya sede se encuentra en Bogotá. El CINEP ha estado acompañando el proceso de fortalecimiento organizativo de los cuatro pueblos de la SNSM con acciones como la descrita, además de asesoría jurídica. 131 El derecho de petición está consagrado en la Constitución Nacional, artículos 23 por el cual toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución ( ) - y 74 según el cual todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley. 256

258 cada pueblo cuentan con grupos, equipos o comisiones de trabajo especializados en los temas de tierras, derechos humanos, salud y educación, además de asesores y representantes para cada uno de los espacios de participación institucionales. No obstante, esto implica tensiones internas entre las formas de orden tradicional, espiritual, civil, político y administrativo de los pueblos indígenas. En el caso de los cabildos gobernadores, por ejemplo, los Mamos insisten en que éstos deben cumplir con funciones comunitarias y espirituales las cuales desatienden debido a su vida política. Por otro lado, y en lo que respecta a los indígenas que actúan en calidad de representantes en los espacios de participación institucionales, éstos son susceptibles de tomar decisiones por su cuenta (sea por desconocimiento, manipulación o interés personal), generando divisiones internas y debilitando la unidad política de los cuatro pueblos de la Sierra. Los dispositivos y procedimientos de gobernanza territorial presentan igualmente reticencias en aceptar que el territorio considerado en términos de terreno donde se proyectan programas e infraestructuras, y de escenario donde convergen diferentes actores y territorialidades- sea, como lo reivindican los indígenas, entidad viva y actor político à part entière. Según estos pueblos, El territorio es una integridad viva que sustenta todas las acciones y mandatos que debe seguir el ser indígena por ello es a la vez la práctica de la Ley de Origen. [ ] El territorio es un ser viviente y hace referencia al espacio espiritual y físico, a la ocupación ancestral, donde se recrea la cultura, el conocimiento, la integralidad de relaciones sociales, culturales y espirituales que constituyen el fundamento de la permanencia como pueblos, de aquí depende la vida, la cultura y toda clase de conocimientos. [ ] En otras palabras, el territorio ancestral hace referencia al espacio concebido sagradamente como Madre Tierra, por cuanto allí yacen todos los elementos o componentes concedidos de parte de los Padres Espirituales para posibilitar la existencia de la vida y de todos los seres. El territorio, más que un espacio físico, es la sumatoria o confluencia de todas las cosas expresadas y esenciadas, tanto en su estado material como espiritual, conformándose así, un solo mundo de convivencia recíproca, simultánea, integral, colectiva y complementaria [ ] El territorio no es solamente un espacio definido como lugar, es decir, no es tan sólo una magnitud en la que están contenidos los cuerpos, no es un afuera y por supuesto tampoco es una frontera entendida como una línea legal de la manera en que se entiende en la sociedad mayoritaria. El territorio es una escucha específica de nuestras culturas, de lo que dice la Madre Tierra (CIT, 2011: 51-53). 257

259 En ese sentido, los Mamos no serían sino los intérpretes del territorio, ello a través de sus consultas espirituales. Con esta imagen ellos han defendido el que no son caprichosos ni se oponen al desarrollo, sino que actúan en coherencia con el mensaje del cual son receptores. De manera que el territorio no sería simplemente un actor más de la gobernanza; éste ha sido incluso movilizado por los pueblos indígenas de la SNSM en tanto autor de su propio ordenamiento puesto que dispone de un sistema normativo (Ley de Origen) y se rige por un conjunto de relaciones interdependientes establecidas desde el principio de los tiempos 132. Al hablar en nombre del territorio los pueblos indígenas no sólo lo revisten de voz y voto, sino de derecho al veto, haciendo a su vez que esta entidad trascienda el mundo doméstico de la tradición para insertarse en el cívico, aquel de las aspiraciones políticas, de la defensa de derechos y de expresión del interés común (ver Boltanski y Thévenot, 1991: 233, 235). Por otra parte, el presentar el territorio como entidad viva les ha permitido a estos pueblos reconfigurar y fortalecer sus estrategias de resistencia frente a la industria extractiva (Ulloa, 2014: 39) 133. Desde esta lógica, y de acuerdo con Ulloa, las dinámicas locales de los pueblos indígenas [ ] se han centrado en la defensa del territorio, en el posicionamiento de sus relaciones territoriales y con la naturaleza, y en demandas de autonomía y de autodeterminación ambiental, territorial y política frente a los embates de la apropiación (Ibídem.). Al respecto, las plataformas de gobernanza basadas en el multiculturalismo neoliberal acotan la autonomía y la autodeterminación acordada a los pueblos indígenas en cuanto éstos pasan de ser detentores de derechos especiales a portadores de intereses, en un escenario donde más que construir el interés general se trata es de negociar el propio con otros stakeholders o grupos de presión (Froger, 2006: 12). En este escenario, el Estado abandona su deber biopolítico tradicional de protección de su población (Dufour, 2009: 53), pasando de ser el garante de derechos a ejercer un 132 En un registro no muy lejano, Lazzarotti (2006 : 91) hace alusión a la noción de autor al considerar que el habitante es el autor de su propia geografía, participando de la producción del mundo. 133 De acuerdo con Göbel y Ulloa (2014: 22-23) en Colombia, desde el 2001, se ha intensificado una política económica extractivista y una propuesta de desarrollo minero de gran envergadura como elemento básico de los últimos planes gubernamentales de desarrollo. Esta intensificación se debe al aumento de los precios de los commodities (bienes primarios) a nivel internacional, incremento que fue jalonado por la demanda de las economías emergentes (Fedesarrollo, 2013: 2, 8), estimulando a su vez la inversión extranjera directa en el país. Ahora bien, una caída sostenida de los precios se presenta desde 2011 (Ibíd., p.8), crisis frente a la que el gobierno ha respondido mediante la aceleración de los procesos de licenciamiento ambiental y la entrega masiva de contratos de concesión para la exploración de minerales. 258

260 rol de árbitro u observador, e interviniendo al final de los procesos una vez que las partes hayan llegado a un acuerdo. De manera que la presión constante a la que están siendo sometidos sus territorios ha conllevado a estos pueblos a adaptar constantemente sus estrategias de relación con el Estado. Esta reconfiguración fue evidente durante el período presidencial de Álvaro Uribe, cuando los pueblos indígenas de la SNSM vieron en la negociación directa con el gobierno nacional la manera de establecer una relación, sin intermediarios, de Autoridad a Autoridad. Ahora bien, y frente a la intensificación de la política extractivista, la cual constituye una de las cinco locomotoras de desarrollo del actual gobierno, los pueblos indígenas del macizo pasaron de reclamar sus derechos como sujetos colectivos a reivindicarlos en cuanto autoridades, y de reclamar el reconocimiento y respeto de su autonomía territorial a asumirla y ejercerla. Ejemplo de lo anterior lo constituye el posicionamiento del CTC frente a los procesos de consulta previa que se llevan a cabo en su territorio ancestral. En ejercicio de su gobierno propio, éste se reunió del 11 al 14 de febrero de 2016 en el poblado kankuamo de Chemesquemena (jurisdicción de Valledupar, Cesar), [ ] con el propósito de analizar, reflexionar y proponer desde nuestros principios ancestrales soluciones a las problemáticas que afectan espiritual, material y físicamente a nuestra madre naturaleza, a la vida, el territorio y la integridad cultural, y que están relacionadas con la implementación de megaproyectos energéticos, minero y de infraestructura en nuestro territorio 134. Como resultado de dicha reunión, y alegando una falta de garantías para el ejercicio del derecho a la autodeterminación y libre desarrollo, estos pueblos anunciaron, a través de un documento de posicionamiento, suspender todos los procesos de consulta previa que se adelanten en su territorio, dejando paralizados 21 procesos en curso (doce de minería, siete del sector energético, uno de hidrocarburos, y otro ambiental correspondiente a la formulación del POMCA del río Guatapurí) (ver anexo 15). El lenguaje empleado en su documento de posicionamiento presenta incluso la estructura argumentativa de un decreto reglamentario o acto administrativo emanado de 134 Pronunciamiento del Consejo Territorial de Cabildos de la Sierra Nevada CTC- [en línea], 14 de febrero de 2016, disponible en: [consultado el 15 de febrero de 2016]. 259

261 un poder ejecutivo en el que los cuatro pueblos indígenas de la SNSM hemos decidido : 1. NO RENUNCIAR al ejercicio del derecho fundamental a la consulta y consentimiento previo, libre e informado, reconocido por la normatividad y la jurisprudencia nacional e internacional porque han sido parte de nuestras exigencias y conquistas. 2. RECLAMAR el goce material y efectivo del derecho fundamental a la consulta y consentimiento previo, libre e informado. En procesos anteriores, las acciones del gobierno han violado este derecho con la construcción inconsulta de la primera fase de la Represa Ranchería, Puerto Brisas y el proyecto ecoturístico Los Ciruelos, la ampliación de la Ruta del Sol y la entrega de nuestro territorio a empresas mineras [ ]. 3. SUSPENDEMOS todos los procesos de consulta previa que actualmente se adelantan en el territorio de la Línea Negra, a partir de la fecha y hasta que se logre un acuerdo entre el Gobierno Nacional y los pueblos Kankuamo, Kogi, Wiwa y Arhuaco, en el marco del CTC, que garantice el ejercicio pleno de nuestros derechos acorde con la Ley de Origen, y los estándares nacionales e internacionales. Por lo tanto, exigimos que la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior se ABSTENGA de convocarnos unilateralmente. 4. SOLICITAMOS una reunión de alto nivel con los Ministros del Interior, Agricultura y Ambiente para analizar y definir los principios de relacionamiento entre los pueblos indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta y el Gobierno Nacional. En esta reunión también se abordarán lineamientos de política pública en materia de territorio, ambiente, cumplimiento de acuerdos y derechos a la consulta y consentimiento previo, libre e informado. Los Pueblos Indígenas proponemos que la reunión se realice en la Sierra Nevada de Santa Marta, para lo cual consultaremos tradicionalmente el sitio de reunión y la agenda final. 5. DECLARAMOS al territorio sagrado de la Sierra Nevada de Santa Marta en emergencia social, ambiental y cultural debido al desequilibrio que se viene generando por el cambio climático; la disminución de las fuentes de agua, la inoperancia del Estado y la intervención irresponsable de los hermanos menores con su visión de desarrollo en contravía de la vida [ ]. 6. EXHORTAMOS a los órganos de control a cumplir con su labor constitucional de garantizar de manera integral nuestros derechos. Para lo cual, les solicitamos participar de manera permanente y activa en los procesos de consulta previa que se vienen realizando en nuestro territorio. 7. CELEBRAMOS las decisiones de la Honorable Corte Constitucional y la invitamos a continuar defendiendo y salvaguardando los derechos de los Pueblos Indígenas consagrados en la Constitución Política de 1991 [ ]. 8. CONVOCAMOS a las organizaciones de los Pueblos Indígenas, a los defensores de Derechos Humanos, a la academia y a la comunidad nacional e 260

262 internacional a conformar un frente unido por la protección de la Sierra Nevada de Santa Marta 135. No es la primera vez que los pueblos indígenas de la SNSM solicitan una reunión de alto nivel con el gobierno nacional en cabeza del Presidente de la República y de sus ministros. Así mismo lo hicieron en 2012 al congelar el proceso de preconsulta previa que se llevaba a cabo con la multinacional CCX en el marco de su proyecto minero integrado, y el cual sigue aún paralizado (esto será tratado en el siguiente capítulo). Y es que los pueblos indígenas del macizo, desgastados políticamente por tantas solicitudes de programas y proyectos que pretenden ser implementados en sus territorios, se rehúsan en seguir embarcados en procesos diseminados de consulta previa. Ante esta situación, ellos insisten en ser consultados respecto a las políticas nacionales en tanto lineamientos de gobierno en los que se enmarcan dichos programas y proyectos. Tal exigencia se inscribe en las demandas del movimiento indígena nacional que, en el marco de la Mesa Permanente de Concertación, busca llegar a acuerdos con el gobierno nacional respecto a las medidas administrativas y legislativas, así como en lo que respecta a las políticas inscritas en los planes nacionales de desarrollo susceptibles de afectar a los pueblos indígenas del país. Creada en 1996 como resultado de la primera movilización indígena nacional en reclamo de las garantías constitucionales prometidas por la Constitución de 1991 (Puyana Mutis, 2013: 5), se trata de un espacio bilaterial de negociación entre el gobierno en cabeza de sus ministros- y las organizaciones representativas de los pueblos indígenas a nivel nacional 136. No obstante, y si bien la 135 El resaltado en itálica es nuestro. Durante nuestro trabajo de campo pudimos constatar que esta terminología ha sido promovida por la organización indígena de los arhuacos, reconocidos entre los pueblos de la SNSM como los más políticos. El 16 de enero de 2016 éstos habían divulgado su resolución 002, la cual establece la prohibición del ingreso de turistas al Resguardo y Territorio Indígena del Pueblo Arhuaco de la Sierra Nevada de Santa Marta, decisión tomada en ejercicio de las facultades conferidas en la Ley de Origen, la Constitución Política y demás normas pertinentes. Ver artículo de prensa Indígenas arhuacos restringen entrada a la Sierra Nevada, El Pilón, 30 de enero de 2016, disponible en: [consulta del 2 de febrero de 2016]. 136 Dicho espacio sólo ha sido efectivo a partir del gobierno de Juan Manuel Santos, quien mediante su posesión simbólica como Presidente ante los Mamos de los pueblos de la SNSM mostró su disposición de reconocer al movimiento indígena como sujeto colectivo legítimo (Puyana Mutis, 2013: 14). Sin embargo, y pese a tal reconocimiento y a la intensa actividad de la mesa, asimetrías de poder siguen presentándose en la concertación bilateral. Según Puyana Mutis, entre esas asimetrías están el diferente estatus entre autoridades indígenas y no indígenas, a pesar de lo que señala la Constitución, y la capacidad fiscal e institucional que tiene el Estado para marchitar los acuerdos o ejercer el poder de veto, como el jugador más fuerte de la cancha, tal y como se comprobó en la consulta previa del Plan Nacional de Desarrollo Prosperidad Democrática para Todos La dependencia administrativa y financiera 261

263 organización indígena del pueblo Arhuaco participa en dicho espacio en calidad de representante de los pueblos indígenas de la SNSM, algunas diferencias de política territorial han alejado a estos pueblos del movimiento indígena nacional 137, reclamando una interlocución directa y sin intermediarios con el gobierno nacional. Mientras que tiene lugar la reunión de alto nivel con el gobierno nacional exigida desde 2012 por estos pueblos, los demás actores del orden regional y nacional se han visto obligados a suspender sus actividades en la SNSM. Si bien esto ha generado tensiones y críticas frente a los pueblos indígenas del macizo, y un clima de desconfianza entre los actores del territorio, ello les ha permitido a las organizaciones y autoridades indígenas ganar tiempo en el proceso de fortalecimiento de sus estructuras políticas, así como en la unificación de su posición frente al Estado y al resto de la sociedad en lo que concierne la recuperación del territorio que reivindican como suyo y del cual reclaman su autonomía. Conclusión Los intentos por establecer un sistema de gobernanza en el macizo surgen de iniciativas unidireccionales, las cuales se muestran legítimas sólo en cuanto responden a las exigencias de la Constitución de 1991 y de la Convención 169 de la OIT, en el sentido de que la participación de los pueblos indígenas debe estar garantizada. No obstante, y aunque estos pueblos estén invitados a formar parte de las discusiones que atañen al ordenamiento de sus territorios, su participación en estos espacios de concertación no se revela del todo efectiva debido a una falta de garantías, así como de la existencia de decisiones paralelas tomadas en otras instancias. Por otra parte, el caso de la SNSM revela los límites de la gobernanza en tanto proceso de coordinación, en el sentido en que dos sistemas de valores se traducen en dos modos diferentes de funcionamiento político y de toma de decisión. Mientras que las instituciones se ven obligadas a responder a una lógica de eficiencia, los pueblos indígenas del macizo deben respetar sus procedimientos tradicionales de consulta de los procesos y las distintas capacidades técnicas de los equipos gubernamentales e indígenas pesan también en ese desbalance (Ibíd., p.5). 137 Por ejemplo, y a diferencia de otros pueblos indígenas del país que no están en contra de ciertas intervenciones en el territorio siempre y cuando no se les desplace y puedan participar de sus beneficios, los de la SNSM no admiten ninguna intervención que implique la sustracción de minerales localizados en el subsuelo. 262

264 interna. Al ser sólo una figura de representación política, cualquier postura reivindicada por las organizaciones indígenas requiere el acuerdo de las autoridades tradicionales de cada pueblo. Esto necesita de la traducción, en sus respectivos idiomas, de todo documento y comunicación institucional, así como de la reunión de las autoridades tradicionales de cada pueblo, lo que no es fácil debido a las grandes distancias que deben recorrer para congregarse. Utilizada como instrumento para lograr la aceptación social de políticas de desarrollo y de ordenamiento territorial, la gobernanza es indisociable de las relaciones de fuerza y estrategias de bloqueo empleadas por los diferentes actores del territorio. Por un lado, ésta no sería sino un procedimiento administrativo para los tecnócratas del ordenamiento, quienes se apresuran a obtener la aceptación social de sus proyectos con el fin de asegurar su viabilidad normativa. Sus estrategias se inscriben así en una lógica de coerción de la autonomía de los pueblos indígenas. Por otro lado, para los pueblos indígenas de la SNSM su aceptación depende, en parte, del reconocimiento que se les acorde en cuanto actores políticos de pleno derecho. La aceptación social se juega, de esta manera, en la escala nacional, donde estos pueblos buscan obtener del gobierno el respeto de los acuerdos suscritos en el marco de su autonomía territorial condición sine quoi non de toda concertación respecto al ordenamiento de su territorio. 263

265 Capítulo 4. La gobernanza en la SNSM: del modelo a sus prácticas 264

266 Introducción A los desafíos que presenta la gobernanza en la SNSM, relativos a la administración y ordenamiento de un territorio étnico, estratégico y multiescalar, se suman ciertos aspectos críticos estructurales que dificultan la implementación de cualquier iniciativa de gobernanza territorial en el macizo. Estos aspectos críticos están relacionados con los roles contradictorios de los actores institucionales en gran parte debido a que, pese a la normatividad existente, el aparato institucional no está preparado para afrontar el tema territorial indígena-, así como con la proliferación de espacios paralelos de participación, negociación, confrontación y dominación como lo son los escenarios de consulta previa-, los cuales imponen una agenda multisituada que debilita la capacidad de gestión de los pueblos indígenas impidiendo el ejercicio real y efectivo de su autonomía. Lo anterior repercute en una crisis de confianza, no sólo entre instituciones e indígenas, sino entre los actores institucionales entre sí y entre las diferentes escalas del espacio que inciden en la gestión del macizo (local, regional y nacional). Esta crisis de confianza afecta a su vez el capital social necesario para todo proyecto de acción colectiva tendiente a la conservación, uso y manejo concertado del territorio y sus recursos. Al respecto, las tensiones alrededor de los intereses y bienes de uso común dan cuenta de las prioridades de los diferentes actores en materia de conservación y desarrollo. En el caso del agua, estas prioridades conciernen su disponibilidad como servicio público, su regulación como bien y servicio ambiental, y su preservación como elemento articulado y articulador de las relaciones ecosistémicas de las que el ser humano también hace parte. Este último capítulo profundiza en la crítica de la gobernanza en la SNSM tal y como ésta ha sido entendida esto es, desde una retórica multiculturalista de reconocimiento y desconocimiento de derechos. Crítica que formularemos a través de situaciones concretas que han tenido lugar en el macizo, sea por procesos puntuales de negociación frente a un proyecto determinado, por iniciativas producto de alianzas regionales conformadas luego del fracaso del CAR, o por posibilidades aún incipientes- de lograr espacios policéntricos de relacionamiento que respondan de manera real e incluyente a las características específicas de una unidad geográfica dada, superando los límites 265

267 impuestos por las divisiones político-administrativas y jurídico-ambientales del territorio La consulta previa como mecanismo de gobernanza fundamentado en el multiculturalismo neoliberal: el caso de CCX La consulta previa es un mecanismo mediante el cual busca garantizarse el derecho a la participación de los pueblos indígenas y demás grupos étnicos cada vez que se prevean medidas que puedan afectarlos directamente (Rodríguez, 2014: 33), ello con el fin de proteger su identidad cultural y bienestar socioeconómico. Pero aunque se encuentra consignado en la Constitución Política de Colombia (artículo 330), adoptado por la Ley 21 de , y regulado por el decreto 1320 de , dicho mecanismo no ha sido reglamentado aún, pese a los múltiples proyectos de ley que se han formulado en la materia 3. Ello se debe a disputas en torno a lo que significa consultar y ser consultado, a quiénes, cuándo, cómo y para qué se consulta, y a lo que ocurre cuando no se llega a un acuerdo o no se obtiene el consentimiento de los afectados sobre la medida o proyecto en cuestión (Lopera y Dove, 2013: 85, citando a Rodríguez, 2012: 50 4 ). Los alcances jurídicos de la consulta previa han ido fijándose entonces a través de los desarrollos jurisprudenciales de la Corte Constitucional (Orduz, 2014: 10), mediante la revisión de casos en los que la consulta ha sido demandada por las comunidades étnicas en reacción a su incumplimiento por parte del gobierno y las empresas. Según Orduz, el gobierno nacional ha actuado casi siempre de manera reactiva frente a los fallos de la Corte, cuyas decisiones se fundamentan, en su mayoría, en la importancia que la Constitución le da a la diversidad étnica y cultural de la Nación (Ibíd., p.10). La conducta reactiva del gobierno se debe a que la consulta previa ha sido más que todo considerada en tanto formalidad, y no como derecho y mecanismo para proteger otros derechos de orden colectivo 5. Esto es evidente en los casos de 1 Por medio de la cual se aprueba el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76 a reunión de la Conferencia General de la OIT llevada a cabo en 1981 en Ginebra. 2 Por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades indígenas y negras para la explotación de los recursos naturales dentro de su territorio. 3 El último proyecto de ley estatutaria de consulta previa data de Rodríguez, César (2012). Etnicidad.gov. Los recursos naturales, los pueblos indígenas y el derecho a la consulta previa en los campos sociales minados, Dejusticia, Bogotá. 5 La consulta previa tiene un carácter mixto: es un derecho en sí mismo y a la vez un mecanismo para 266

268 explotación de recursos naturales, donde la consulta procede una vez se han hecho los diseños de las obras y se han concedido los títulos de exploración, contrario a lo estipulado por el Convenio 169 de la OIT en su artículo 15. Ahora bien, el constante arbitraje de la Corte Constitucional en estos casos responde a la contraposición de valores y principios que presenta la Constitución Política (Abello, 2012: 114). Esta contraposición se debe a que el giro multicultural intrínseco a la adopción del Convenio 169 de la OIT tuvo lugar de manera simultánea al giro neoliberal en el que se inscribe el modelo de desarrollo que se consolidó en países latinoamericanos como Colombia, caracterizado por la explotación intensiva de recursos naturales, la generación de nuevas fuentes de energía y la construcción de obras de infraestructura como vías y puertos, con la finalidad principal de establecer corredores de movilidad que permitan sacar nuestras materias primas a los mercados internacionales (Lopera y Dover, 2012: 77, 81). Esta convergencia ha sido denominada por Hale (2002) como multiculturalismo neoliberal, resaltando la relación que existe entre el modelo de gobernanza que propone el neoliberalismo y la retórica participativa del multiculturalismo (Lopera y Dover, 2012: 81). De manera que el neoliberalismo, más allá de ser un programa de reformas económicas orientado a eliminar el control estatal de la economía y a favorecer la inversión extranjera, implica un proyecto político más amplio caracterizado por la descentralización, la reducción del aparato estatal, la afirmación de derechos humanos básicos e instituciones democráticas mínimamente funcionales, así como el fortalecimiento de la sociedad civil y de los grupos intermedios para que gestionen sus propios derechos (Ibídem.). Una de las manifestaciones del multiculturalismo neoliberal en Colombia consiste en reconocer derechos de autogobierno a los pueblos indígenas, a la vez que se imponen límites para el ejercicio de los mismos a través de la negación del control sobre los recursos necesarios para su realización (Bonilla, 2006 citado por Abello, 2012: ; Lopera y Dover, 2013: 82 quienes citan a Hale, 2005: 14 7 ). Las ambigüedades y luchas garantizar otros derechos de los pueblos indígenas (Orduz, 2014: 29). 6 Bonilla, Daniel (2006). La constitución multicultural, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, p Hale, Charles (2005). Neoliberal Multiculturalism: The Rernaking of Cultural Rights and Racial Dominance in Central America, Political and Legal Anthropology Review (polar), n 28(1), American 267

269 interpretativas alrededor del alcance de la consulta previa responden a dicha lógica. Por un lado, ningún gobierno, desde la Constitución de 1991, ha asumido el derecho a la consulta previa de manera proactiva (Orduz, 2014: 35). Su aplicación, o ha sido ignorada (como en el caso de Puerto Brisa), o ha sobrevenido luego de que la decisión normativa (como leyes y planes de desarrollo) o los diseños del proyecto en cuestión hayan sido avalados por el gobierno (es el caso de la vía férrea de CCX que abordaremos enseguida 8 ), o ha sido asimilada a simples sesiones de información 9, impidiendo el consentimiento libre, previo e informado principio conexo de la consulta previa (Rodríguez, 2014: 207) 10. Por otro lado, y si bien la consulta previa es considerada como un derecho fundamental, éste carácter hace el que sea de obligatorio cumplimiento, incluso para los sujetos de dicho derecho. Su renuncia implica el que se le considere como una formalidad agotada, permitiendo que los proyectos o medidas objeto de consulta sigan su curso. En ese sentido, algunos pueblos indígenas en Colombia (como los u wa y los cuatro pueblos de la SNSM) consideran la consulta previa como una trampa, pues aceptarla significa aprobar, consentir y admitir previamente la ejecución del proyecto o medida en cuestión (Orduz, 2014: 34). El caso emblemático del pueblo U wa, el cual se ha enfrentado a la presión del gobierno y de las empresas que buscan extraer el petróleo que se encuentra en su territorio 11, llevó a Orduz a preguntarse lo siguiente: qué pasa cuando el gobierno cumple con muchas de las garantías de tipo procedimental de la consulta previa, pero el pueblo, por aspectos de su cosmovisión, definitivamente se niega a participar en la consulta y a aceptar el proyecto? [ ] es la consulta previa una obligación para los pueblos indígenas?, es la consulta previa una imposición de occidente a los pueblos Anthropological Association, pp Según Yamile Salinas, abogada e investigadora de INDEPAZ (entrevista n 1 en anexo 3), los diseños de esta vía férrea fueron aprobados en 2011, mientras que la preconsulta (fase preliminar de la consulta previa) dio inicio en Ver artículo La consulta previa: farsa multicultural, La silla vacía, 1 de agosto de 2009, disponible en: [consultado el 30 de marzo de 2016]. 10 En caso de que la propiedad de los recursos del subsuelo existentes en los territorios indígenas pertenezca al Estado, el gobierno debe establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a estos pueblos, a fin de determinar si sus intereses podrían ser perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus territorios [ ] cuando se trate de planes de desarrollo o de inversión a gran escala que tendrían un mayor impacto dentro del territorio, el Estado tiene la obligación, no sólo de consultar sino también debe obtener el consentimiento libre, informado y previo de éstos, según sus costumbres y tradiciones (Rodríguez, 2014: 207). 11 Su caso ha sido célebre en la arena internacional debido a la amenaza de suicidio de este pueblo frente al proyecto petrolero que pretendieran adelantar las multinacionales OXY y SHELL en sus territorios. Ver al respecto el artículo de Serje (2003). 268

270 indígenas?, es la consulta previa una obligación del gobierno de medio y no de resultados? y se agota con la verificación de garantías procesales? (Ibíd., p.35). Asimismo, la consulta previa tal y como ha venido siendo aplicada en Colombia presenta dificultades para reconocer epistemologías y temporalidades divergentes (Lopera y Dove, 2013: 97), no sólo en cuanto a la manera de representarse el territorio y a las dinámicas organizacionales de los pueblos indígenas se refiere, sino también a la forma en que éstos conciben la consulta. En el caso de los pueblos indígenas de la SNSM, por ejemplo, la consulta siempre ha hecho parte de las prácticas ancestrales. Se trata del procedimiento tradicional en el que, por medio del zhátukwa (ver primer capítulo, pie de página 17 en pág.38), solicitan permiso a las madres y padres espirituales de todo cuanto existe antes de disponer de cualquier elemento de la naturaleza o de realizar una intervención en el territorio (la construcción de una casa, un poblado, un puente, un camino). Por medio de este procedimiento se establece asimismo el pagamento a realizar para restaurar el orden alterado. Sin embargo, no todo es susceptible de consulta. Para estos pueblos es consultable todo aquello que no afecte la integridad del territorio en todos sus componentes, teniendo en cuenta que lo que se daña es irreparable. En este sentido, no es consultable la extracción de minerales 12 (que junto con la arqueología constituye para ellos la práctica moderna de la guaquería) ni la destrucción de sitios sagrados; de ahí su posición frente a la minería y las grandes obras de infraestructura. Pero según Cayetano Torres, indígena arhuaco y asesor de la OGT, la consulta parece que estuviera formulada para que el indígena diga sí o sí; se trata de visiones irreconciliables, para occidente la forma de seguirle haciendo daño a la tierra, pero para los indígenas, la tierra es la madre (Orduz, 2014: 27). La consulta previa se presenta entonces como un arma de doble filo (Ibíd., p.28). No obstante haber sido prevista por la Convención 169 de la OIT como el mecanismo que permite a los pueblos indígenas proteger sus derechos (Castillo Meneses, 2012: 19), la falta de garantías en su ejecución y su saturación conducen al desgaste de la capacidad de negociación de estas comunidades (Orduz, 2014: 36). Desde este punto de vista, la 12 Para los indígenas del macizo, al igual que en muchas otras culturas, los minerales localizados en el subsuelo equivalen a los órganos de la Madre Tierra, razón por la cual la consulta relativa a su extracción no tiene lugar en su sistema de representaciones (notas de campo). 269

271 consulta previa se constituye en un mecanismo de gobernanza multicultural que, fundamentada en parámetros neoliberales, es susceptibles de relaciones de poder marcadas por la desinformación, la instrumentalización de la participación y las estrategias de los actores del desarrollo que buscan conseguir, como fuere, la aceptación social de sus proyectos, tal y como lo veremos a continuación con el ejemplo de la multinacional minera CCX Dividir para dominar: el carácter fragmentario de la consulta previa en el caso del proyecto minero integrado de CCX El proceso de consulta previa relativo al proyecto minero integrado de la multinacional brasilera CCX es uno de los tantos mecanismos de gobernanza participativa que, entendidos y aplicados desde la lógica multiculturalista y neoliberal, acaparan la capacidad de gestión de los pueblos indígenas de la SNSM, afectando el ejercicio de su gobierno propio. Debido a la magnitud del proyecto en cuestión, además de la proliferación de otros procesos de consulta en el macizo, estos pueblos se han visto obligados a destinar la mayor parte de su tiempo en la concepción de estrategias de resistencia, desatendiendo con ello los asuntos internos de los que dependen las relaciones entre los cuatro pueblos y la gobernabilidad sobre sus territorios. A manera de radiografía de la geopolítica local del macizo en cuanto se presenta como un escenario en el que se enfrentan diferentes representaciones, discursos, prácticas, proyectos de territorio y estrategias de negociación-, este caso da cuenta de las limitaciones de la gobernanza territorial tal y como se ha buscado aplicar en la SNSM. Las posiciones contradictorias de actores como CORPOGUAJIRA y el Ministerio del Interior quienes venían participando en el CAR-, el desconocimiento de derechos territoriales ya adquiridos, y la divergencia en las concepciones sobre el desarrollo, evidencian la persistente ausencia de garantías para la participación indígena en las medidas que los afectan, así como la falta de correlación entre las discusiones y procesos que han tenido lugar en los últimos veinte años en el macizo. Este tipo de escenarios aumenta la desconfianza de los indígenas y los pone, a su vez, en situaciones incómodas en cuanto se les presenta como actores antagonistas del desarrollo de la región y del país. 270

272 Como lo vimos en el segundo capítulo, el proyecto minero que la multinacional CCX pretendía llevar a cabo en la SNSM presenta tres componentes: explotación de carbón a partir de dos minas a cielo abierto y otra subterránea (localizadas en los municipios de San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas y Distracción en la Guajira), transporte del mismo por medio de una línea férrea de 150 km, y su exportación desde un puerto de cargue directo construido para tal fin en jurisdicción de Dibulla (Guajira ver mapa 16 en pág.158). Pero si bien se trata de un proyecto integrado cuyos componentes son interdependientes, éstos han sido desarticulados para su trámite de licenciamiento ambiental. No sólo se trata de cinco procesos de licenciamiento aislados (uno por cada mina, línea férrea y puerto), sino de dos tipos de jurisdicción en lo que concierne la autoridad ambiental: nacional, en cuanto es la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA- el ente encargado de adjudicar la licencia de las tres minas y del puerto; y regional, ya que es la Corporación Autónoma Regional de la Guajira CORPOGUAJIRA- quien ha de encargarse del licenciamiento de la vía férrea. Lo anterior conlleva a una serie de contradicciones institucionales y tensiones territoriales que evidencian relaciones de fuerza entre los niveles nacional y regional, el desconocimiento de los derechos indígenas debido a que el licenciamiento de algunos componentes no necesitaría pasar por la consulta previa cuando el proyecto en su integridad tiene un impacto considerable sobre el territorio ancestral-, y la ausencia del Estado como garante de dichos derechos dejando a estos pueblos a merced de las estrategias de negociación empleadas por la empresa en su afán por obtener la aceptación social de su proyecto. Por otra parte, esta situación puso en evidencia la necesidad a la que se enfrentan una vez más los pueblos indígenas del macizo de unificar sus posiciones, no sólo entre ellos sino entre sus diferentes niveles de autoridad y representación, esto con el fin de evitar incoherencias en el marco de las negociaciones que se llevan a cabo en el mundo occidental, aquel de las actas, las firmas y los compromisos ratificados en el papel. En lo que concierne las relaciones de fuerza entre los niveles nacional y regional, la distribución de competencias en materia de autoridad ambiental no está exenta de presiones y juegos de poder en los que prevalecen los intereses nacionales. Según la 271

273 reglamentación en vigor 13, y de acuerdo con las características del proyecto de CCX, es competencia de la ANLA otorgar o negar la licencia ambiental cuando la explotación de carbón proyectada sea igual o mayor de 800 mil toneladas al año 14, y cuando se trate de la construcción de puertos marítimos de gran calado, como en este caso. Por su parte, es competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales otorgar o negar la licencia para la construcción de vías férreas de carácter regional. Ahora bien, Ramiro Solórzano 15 señala lo que sería una encrucijada para CORPOGUAJIRA en cuanto la ANLA había licenciado ya una de las minas y buscaba hacer lo mismo con el puerto. Según este funcionario de dicha corporación, Ramiro Solórzano: En San Juan ya está aprobada la explotación carbonífera. Y casi está aprobado el puerto. Sin embargo falta por aprobar la línea, que la aprueba la Corporación. Entonces no sabemos cómo va a ser eso. Si nos ponemos en el escenario en que la corporación no apruebe la línea, cómo hacen ellos? Cómo haría el Ministerio [de Ambiente] con esto [la mina] y con eso [el puerto]? Eso sería un lío. [ ] Qué tal si la corporación decide que no! Nos metemos en un lío, metemos a Bogotá y a todo el mundo en un lío. MIVG: Entonces a ustedes les va a tocar decir que sí a la vía férrea? Ramiro Solórzano: Ésa fue la jugada que, pienso yo, se tiró el Ministerio: nosotros hacemos esto y esto otro... Porque no hay razón, no hay otra razón, pienso yo Y es que lo contradictorio de este caso es que algunos de los componentes de un proyecto integrado reciban licencia antes de que se surta el proceso de consulta previa de los otros y se verifique la viabilidad de la obra en su totalidad. Ello no sólo es visto como una forma de presión implícita para la autoridad ambiental regional, sino para los pueblos indígenas, a quienes en medio de las negociaciones se les conmina a tener en cuenta las inversiones ya realizadas (alrededor de 500 millones de dólares en el caso de CCX) y el duro golpe que para las mismas y para la economía del país significaría una negativa de su parte. 13 Decreto 2041 de 2014, el cual deroga el decreto 2820 de 2010 por el cual se reglamenta el título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales. 14 La producción anual máxima de la mina Cañaverales (a cielo abierto), la cual cuenta desde 2012 con licencia de la ANLA, es de 2.5 millones de ton/año. La mina Papayal (a cielo abierto) produciría la misma cantidad de carbón térmico. Mientras que la mina San Juan (subterránea) tendría una producción media superior a 25 millones de ton/año. Ver la página Web de CCX, disponible en: co/es/nuestros-negocios/pages/mineria-subterranea.aspx [consultado el 26 de febrero de 2016]. 15 Entrevista n 12 en anexo

274 La construcción de este tipo de proyectos también implica relaciones de fuerza entre las escalas nacional y local, en cuanto son planeados sin importar las restricciones y afectaciones que tales infraestructuras significan para el medio ambiente y las poblaciones aledañas. Las restricciones existentes son entonces modificadas para permitir la competitividad nacional. En el caso del municipio de Dibulla, el CONPES 3149 de había señalado que la zona comprendida entre Punta las Minas (jurisdicción de Magdalena) y Camarones (Guajira ver mapa 19 a continuación) no era viable para fines portuarios debido a la presencia de áreas de conservación ambiental del Sistema de Parques Nacionales Naturales, así como de ecosistemas sensibles (arrecifes coralinos), además de tratarse de un territorio de importancia mítica y ritual para las comunidades indígenas de la SNSM. No obstante, el CONPES 3342 de , señalando la necesidad de mejorar el sistema portuario nacional con el fin de responder [ ] a las expectativas de crecimiento del comercio exterior y a los retos que impone la globalización económica (p.3), planteó como estrategia, entre otras, facilitar la activación de operaciones en la zona portuaria de la Guajira (por ejemplo: Bahía Portete, Dibulla), propiciando la vinculación de capital privado para el desarrollo portuario (p.11) 18. Este nuevo CONPES, elaborado en la administración de Álvaro Uribe, desconoce así los derechos de los pueblos indígenas del macizo consagrados en la Constitución de El documento ni siquiera hace mención del territorio ancestral de estos pueblos, reconocido como tal desde 1973, ni de las restricciones que en materia ambiental y cultural habían sido consignadas en el CONPES anterior. 16 Los CONPES son documentos técnicos elaborados por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, máxima autoridad nacional de planeación y organismo asesor principal del gobierno nacional en lo que respecta el desarrollo económico y social del país (decreto 627 de 1974). Este consejo actúa bajo la dirección del Presidente de la República y está integrado por sus ministros, el Director del Departamento Nacional de Planeación, el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Director del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación COLCIENCIAS. En cuanto al CONPES 3149 de 2001, éste corresponde a las líneas directrices para el Plan de expansión portuaria Zonificación portuaria para el Siglo XXI. 17 El CONPES 3342 de 2005 contiene las líneas directrices para el Plan de expansión portuaria Estrategias para la competitividad del sector portuario. 18 Recordemos que la licencia ambiental del Puerto Multipropósito Brisa fue otorgada en 2006, luego de la elaboración del CONPES 3342 de 2005, aún cuando la misma había sido negada en dos ocasiones, una en 1998 y otra en1999 respectivamente. 273

275 Mapa 19. Zona no viable para fines portuarios según CONPES 3149 de 2001 y localización de los puertos Brisa y CCX Por otro lado, y como lo indicara uno de los asesores de la Alcaldía de Dibulla 19, esto es una dinámica que es de mandato nacional, así que se tiene muy poca injerencia en las decisiones que se toman para el ensanche o desarrollo de estos proyectos. Y aunque la administración de Dibulla no estuviera de acuerdo con la construcción de un nuevo puerto como el de CCX (ubicado a proximidades de Puerto Brisa tal y como lo muestra el mapa anterior), dicho funcionario señala que son decisiones de alto gobierno frente a las cuales el municipio debe acomodarse. Por su parte Ramiro Solórzano, citado más 19 Luis del Prado, asesor del despacho de la Alcaldesa de Dibulla para el período , en entrevista llevada a cabo el 21 de noviembre de 2012 en las instalaciones de la administración municipal. 274

276 arriba, recalca que si bien los municipios son los que determinan el uso del suelo, finalmente es el gobierno nacional a través de sus ministerios quien impone su voluntad. Luis del Prado indica además que Dibulla es un municipio predominantemente pesquero, de manera que la dinámica portuaria afecta el desarrollo de tal actividad implicando el desplazamiento de la población que a ella se dedica. Asimismo, este asesor municipal hace referencia a algunos perjuicios que en términos de justicia espacial son ocasionados a escala local en nombre de la competitividad nacional: este proyecto transforma o cambia el ritmo de vida de todos los habitantes del municipio de Dibulla. No sólo por el puerto, sino por la construcción de la vía férrea, que pasa muy cerca de los centros poblados, y ya tu te imaginas cuatro trenes ida y vuelta dos veces por día, serían dieciseis trenes que viajarían. A eso se suma el ruido, pues son trenes que, como lo vemos con la experiencia de Cerrejón 20, cuando van llegando a centros poblados comienzan a pitar. Hay comunidades donde el tren pasa a unos sesenta metros, entonces hay mucha preocupación en la parte social del municipio de Dibulla con la llegada de este puerto acá. En los mismos términos, la prensa regional hace referencia al hecho de construir un segundo puerto en cercanías a otro ya existente, lo cual aumentaría los riesgos de contaminación ambiental, afectando además el potencial turístico de la región. Según el editorial de Diario del Norte (periódico de la región Caribe con sede en Riohacha, Guajira), los habitantes del municipio de Dibulla le dijeron a los inversionistas de CCX y otras empresas interesadas en construir puertos en toda esa zona costera que deben unir esfuerzos para focalizar los proyectos en uno solo, a fin de no causar una grave afectación a una de las regiones más hermosas que tiene La Guajira. [ ] queremos respaldar la posición de la clase dirigente de ese municipio que abre las puertas a CCX pero los invita a reflexionar sobre la utilización de un solo puerto para sacar el carbón y no permitir que cada empresa pretenda construir su propia infraestructura portuaria con el apoyo del Gobierno nacional, que nada le importa el futuro de esta región y mucho menos ahora cuando todas las regalías se van directamente a Bogotá para que el presidente Santos las reacomode entre los ricos de este país 21. Respecto al desconocimiento de los derechos indígenas, los cuatro pueblos nativos de la SNSM denuncian una falta de garantías para su participación a causa del carácter 20 Complejo carbonífero localizado en la Guajira, municipios de Albania, Barrancas y Hatonuevo. El carbón es transportado por tren hasta Puerto Bolívar, en jurisdicción del municipio de Uribia, al norte del departamento. 21 Artículo de prensa Un solo puerto para Dibulla, Diario del Norte, 13 de noviembre de 2012, disponible en: [consultado el 4 de marzo de 2016]. El resaltado es nuestro. 275

277 fragmentario de la consulta previa. Por un lado, estos pueblos solamente fueron convocados para la realización del proceso de consulta relativo al puerto y a la línea férrea. En cuanto a las tres minas, éstas se localizan en proximidades del borde exterior de la Línea Negra, y aunque el Ministerio del Interior certificó la no presencia de indígenas en el lugar, cerca de 63 familias del pueblo Wiwa habitaban, según sus representantes legales, en la zona de influencia del proyecto, siendo desplazadas forzosamente por grupos armados ilegales 22. La licencia ambiental de la mina Cañaverales fue entonces adjudicada sin surtir el proceso de consulta previa, mientras que alternamente se llevaban a cabo los acercamientos entre la empresa y los pueblos indígenas del macizo en lo correspondiente al puerto y a la línea férrea. Es importante señalar que la licencia de esta mina fue expedida en un plazo de diez meses 23, cuando en otros países la expedición de licencias ambientales para proyectos mineros puede requerir hasta siete años o más debido al alto impacto ambiental de dicha actividad (Contraloría General de la República, 2013b: 116). Por otro lado, y de acuerdo con el Cabildo Gobernador kankuamo, cuando la empresa les presentó el proyecto, la misma afirmó que no habría afectación a los sitios sagrados. En virtud de eso los pueblos indígenas accedieron a iniciar el acercamiento con CCX, estableciéndose una ruta metodológica que iniciaría con un proceso de preconsulta 24. No obstante, y en el transcurso del mismo, la empresa reveló que si bien el puerto no afectaba tales sitios, no podía garantizar lo mismo para la vía férrea. Esta aclaración tuvo lugar una vez se iniciaron los recorridos de identificación de sitios sagrados contemplados dentro del proceso de preconsulta, en el marco de los cuales los indígenas pudieran corroborar que el puerto no conllevaría afectaciones sobre aquellos ublicados en su zona de influencia. De manera que cuando los cuatro pueblos del macizo 22 Ver comunicado del 2 de mayo de 2011 de la organización indígena del pueblo Wiwa OWYBT-, titulado Pueblo indígena Wiwa solicita solicita reunión con el gobierno nacional. Avance de las multinacionales e incumplimiento de los acuerdos, disponible en el sitio Web del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo: [consultado el 3 de marzo de 2016]. El número de familias fue dado a conocer en la primera reunión de preconsulta con CCX, llevada a cabo entre el 4 y 6 de mayo de 2012 en el corregimiento de Mingueo (Dibulla, Guajira), como consta en el acta de la misma. 23 Ver artículo de prensa Denuncian entrega de licencia anómala a MPX en Cesar, El Heraldo, 25 de noviembre de Disponible en: [consultado el 17 de agosto de 2012]. 24 Tomado del documento de relatoría relativa a la reunión interna del CTC llevada a cabo en el poblado arhuaco de Ikarwa (Valledupar, Cesar) el 29 y 30 de septiembre de 2012 (la elaboración de estas relatorías nos fue solicitada como contrapartida por nuestra asistencia a dichas reuniones). En cuanto a la preconsulta, se trata de la fase preliminar de la consulta previa, orientada a sentar las bases del procedimiento a seguir (ver Sentencia 461 de 2008 de la Corte Constitucional). 276

278 mostraron su preocupación y rechazo frente a las posibles afectaciones que sobre sus sitios sagrados implicaría la línea férrea, la empresa les solicitó continuar con el proceso ya iniciado, instándolos a cumplir con el compromiso adquirido de culminar con los recorridos de identificación en el trayecto de la vía férrea ello con el fin de establecer las medidas necesarias para el manejo de los impactos. CCX, en aras de evitar el conflicto integrando la crítica indígena a través de lo que Boissonade califica dominación furtiva compleja (ver apartado 3.2.3), hizo un llamado a la buena fe y al sentido cívico de estos pueblos en el marco de la tercera y última reunión de preconsulta que ha tenido lugar hasta la fecha: La única forma de confirmar la buena fe de las partes en este proceso es la de respetar los compromisos para lo cual es necesario continuar con los recorridos, identificar los sitios sagrados y seguir adelante con el proceso. Cualquier suspensión a continuar con los compromisos pone en riesgo el proceso de preconsulta, y por ende el de consulta y el proyecto mismo, haciendo absolutamente necesario que sigamos adelante y recuperar el tiempo perdido 25. Ahora bien, y según uno de los asesores jurídicos del CTC, la empresa quería hacer los recorridos para conducir a los indígenas a que cometieran errores y no identificaran lugares sagrados que están en las resoluciones de Línea Negra, quedando dichos descuidos en las actas que serían firmadas por los mismos representantes indígenas. Las condiciones en que se realizaron los primeros dos recorridos dieron cuenta, según los indígenas, de la falta de seriedad de la empresa como de su apresuramiento en la realización de los mismos. Ante la imposibilidad de recorrer todos los predios por donde se trazaría la línea férrea (puesto que la empresa no disponía de todos los permisos de acceso), CCX propuso acceder donde se pudiera, disminuyendo el número de personal por parte de las comunidades indígenas 26, e incluso planteando la alternativa de contratar un helicóptero para que los Mamos identificaran los sitios desde el aire 27. La consulta por proyecto es vista además por los pueblos indígenas de la SNSM como una estrategia para desgastar su capacidad de negociación, por eso su preocupación frente a los 395 proyectos minero-energéticos que, según sus cálculos, tienen título o 25 Comunicado de la empresa leído por su representante en dicha reunión, la cual tuvo lugar en el poblado arhuaco de Ikarwa (Valledupar, Cesar) entre el 9 y 11 de septiembre de 2012 (registro audio de campo). 26 Este personal lo componían alrededor de 160 personas entre Mamos, autoridades, líderes y asesores de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM (según consta en la metodología propuesta por el CTC para la realización de los recorridos). 27 Tomado del documento de relatoría citado en la nota de pie de página 24 en pág

279 están a la espera de licencia para operar dentro de su territorio (aunque el Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior insiste en que sólo hay siete consultas en desarrollo y catorce por convocar) 28. Según Gelver Zapata, asesor del tema territorial de la organización indígena arhuaca (CIT) 29, estos cálculos fueron realizándose a partir de derechos de petición dirigidos a los ministerios, agencias del gobierno y Corporaciones Autónomas Regionales. El mapa realizado por el laboratorio SIG del CTC a partir de dicha información además de cartas catastrales y topográficas- (facilitado por la CIT y expuesto en anexo 16) expone los polígonos correspondientes a los títulos mineros otorgados hasta 2012 en inmediaciones de la Línea Negra, en jurisdicción del departamento del Cesar. Según Cesar Arismendi, Secretario de Planeación de la Guajira para el período , Alrededor de la Sierra Nevada se han hecho algunas concesiones mineras. Tu coges y mapeas el inventario minero que se ha hecho alrededor de la Sierra y ves que parte de ella ya aparece concesionada para la exploración y explotación de minería, algunas con licencia y otras no, pero lo cierto es que hay mucho territorio licenciado para diferente tipo de minerales. [ ] Entonces tenemos esa situación allí, un pocotón de concesiones mineras que hay, y por otro lado, en la zona de piedemonte se están licenciando pequeños enclaves portuarios como Puerto Brisa y CCX para la minería. Debe tenerse en cuenta que las cifras comunicadas por el Ministerio del Interior en lo que respecta el número de procesos de consulta previa en la SNSM no tiene en cuenta la totalidad de títulos mineros allí existentes, ya que muchos de ellos han sido otorgados para actividades de exploración. Ahora bien, esta actividad en Colombia no requiere de licencia ambiental, a diferencia de países como Estados Unidos, Australia, Sudáfrica e Indonesia en donde sí es obligatoria (Contraloría General de la República, 2013b: 116). Lo anterior es otro de los aspectos del carácter fragmentario de la consulta previa en Colombia en lo que respecta el sector de minería e hidrocarburos, puesto que los pueblos indígenas son consultados solamente para las fases de construcción, explotación y transporte, y no para las de prospección y búsqueda de posibles yacimientos, las cuales no requieren de la obtención previa de licencia ambiental sino de la aplicación de una guía minero-ambiental genérica, así como de la obtención de permisos ambientales 28 Ver artículo de prensa Indígenas de la Sierra suspenden consultas previas, El Espectador, 14 de febrero de 2016, disponible en: [consultado el 15 de febrero de 2016]. 29 En entrevista informal del 30 de noviembre de 2012 en las instalaciones de la CIT en Valledupar. 30 En entrevista realizada el 20 de noviembre de 2012 en la Gobernación de la Guajira, Riohacha. 278

280 que no regulan la totalidad de las actividades que se realizan (Ibídem.) 31. Esto se debe a que la prospección es considerada por la Ley 685 de 2001 (Código de Minas) como una actividad libre que los particulares, mediante un contrato de concesión entre éstos y el Estado, adelantan por cuenta y riesgo propios, desregulando por esta vía el derecho ambiental colombiano (González Perafán, 2013: 7) 32. Esto implica igualmente una fuerte presión sobre los territorios de comunidades étnicas quienes, en caso de encontrarse minerales, son consultados una vez ya han sido diseñados los proyectos de extracción. De acuerdo con Vargas (2014: 652), el Estado estaría otorgando derechos a empresas privadas sobre territorios de los que no tiene plena certidumbre de que sean susceptibles de explotar e incluso de explorar. Es por ello que investigadores como Jiménez (citada por Vargas 33 ) han llamado la atención sobre la necesidad de realizar la consulta previa antes de otorgar contratos de concesión minera, cumpliendo con el artículo 15 del Convenio 169 de la OIT, el cual establece que los gobiernos deberán consultar a los pueblos indígenas [ ] antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Ello implicaría la realización de al menos dos consultas para cada proyecto minero: una antes de la otorgación del título, cuando aún no hay certeza sobre la viabilidad del proyecto ni la magnitud de las obras, y otra asociada a la licencia ambiental, cuando éstas ya se conocen con cierta precisión (Vargas, 2014: ). Si bien tal medida busca la protección de los derechos indígenas antes de que se pretenda realizar exploraciones mineras en sus territorios, la misma implica una saturación (ver Orduz Salinas, 2014: 36) debido a las numerosas solicitudes de títulos 31 Este estudio contratado por la Contraloría General de la República hace énfasis en que no debe dejarse de lado que la ocupación de cauces con maquinaria y equipos contamina aguas, la inestabilidad de taludes relacionados con la apertura de vías para la exploración puede inutilizar grandes porciones de laderas y producir exceso de sedimentos que llegan a quebradas disminuyendo sus características de calidad, los túneles y galerías exploratorios para exploración de metálicos y carbón ya han causado acidificación de cursos de agua menores (Greystar, 2009) y la deforestación y la apertura de accesos (Solvista en Caramanta, Antioquia y AngloGold Ashanti en Cajamarca, Tolima) generan pérdida de hábitats, biodiversidad y afectación de ecosistemas (Contraloría General de la República, 2013b: 116). 32 Según Manuel Rodríguez, ex Ministro de Minas, denuncias de ONG canadienses señalan que el código minero colombiano fue elaborado, en parte, por una consultora canadiense y con recursos económicos de asistencia técnica canadiense, teniendo en cuenta que gran parte de las mineras que hay en Colombia provienen de dicho país. En artículo de prensa Estamos ad portas a una tragedia ambiental: ex Ministro de Minas, El Tiempo, 11 de julio de 2011, disponible en: mento/cms [consultado el 3 de marzo de 2016]. 33 Jiménez, Ivonne (2013). La consulta previa: vacíos jurídicos y lineamientos para su ejecución, Bogotá, Universidad de los Andes. 279

281 mineros que se registran en Colombia 34. De allí la insistencia del movimiento indígena nacional en que se le sea consultado respecto a las políticas de las cuales los proyectos minero-energéticos se desprenden, mediante una discusión de fondo sobre la noción de desarrollo, y estableciendo con ello un marco general en el que se especifique qué tipo de proyectos serían procedentes o no en sus territorios. No obstante, y en razón de las especificidades culturales y representaciones que de la SNSM tienen sus cuatro pueblos nativos, éstos no se contentan con discutir dichas políticas en el marco de la Mesa Permanente de Concertación Nacional, sino que buscan una reunión directa y sin intermediarios con el Presidente de la República y sus ministros. Según el Cabildo kankuamo, hay que sentarse con el Gobierno para decirle que, por las afectaciones que conllevan, ciertos proyectos no pueden llevarse a cabo, y así evitar el desgaste de ir a consulta cada vez que hay una propuesta de intervención en la Sierra Ausencia del Estado como garante de derechos y estrategias institucionales de negociación Volviendo al caso de CCX, el proceso de licenciamiento ambiental de su proyecto integrado ha puesto en evidencia, una vez más, la ausencia del Estado como garante de los derechos indígenas. Esto se debe, en gran parte, a que en la práctica son las empresas quienes realizan e incluso financian las consultas (Castillo Meneses, 2012: 22), a pesar de que el artículo 15 del Convenio 169 de la OIT establece que son los gobiernos los que deben consultar a los pueblos interesados (Vargas, 2014: ). Los costos derivados de la realización de un proceso de consulta son altos y el gobierno no los asume (salvo en proyectos de su propia iniciativa), siendo las empresas o titulares de proyectos quienes, de acuerdo con la Directiva Presidencial 01 de 2010, deben 34 De acuerdo con un informe de la Contraloría General, entre 2000 y 2010 la actividad minera en Colombia tuvo un incremento de 1089%, pasando de 105 títulos mineros otorgados en el año 2000 a mil 144 en el Hasta 2010 la Contraloría sumó un total de nueve mil 230 títulos, más seis mil 816 solicitudes de ese mismo año. Dicha tendencia se debió al incentivo gubernamental para la actividad minera y a la confianza inversionista impulsada durante el gobierno de Álvaro Uribe. Para principios de 2014, la Agencia Nacional de Minería había reportado diez mil 161 títulos mineros vigentes en el país; por su parte, la Contraloría (2013: 24) reportó más de diecinueve mil solicitudes mineras por resolver. Ver artículos de prensa Entregan informe de la Contraloría General. Títulos mineros aumentaron 1.089%, El Espectador, 1 de diciembre de 2011, disponible en: actualidad/vivir/titulos-mineros-aumentaron-1089-articulo [consultado el 5 de marzo de 2016]; Hay cerca de 30 mil inconsistencias en los títulos mineros en Colombia, Mundo Minero, 5 de febrero de 2014, disponible en: ros-en-colombia/ [consultado el 5 de marzo de 2016]. 35 Documento de relatoría, reunión interna del CTC, Ikarwa (Valledupar, Cesar), 29 y 30 de septiembre de

282 financiar todas las actividades relativas a la consulta previa 36. De acuerdo con Orduz Salinas (2014: 15-16), Esto implica que el relacionamiento y nivel de acompañamiento del gobierno con cada proceso de consulta previa no es constante, sino que con frecuencia se limita a las ocasiones formales o solemnes en donde hay reuniones que requieren actas. Talleres, trabajo de campo y otros espacios de diálogo los desarrollan directamente las empresas con los pueblos étnicos. En ocasiones, dependiendo de la disponibilidad de recursos y del personas a cargo, las consultas son acompañadas por los organismos de control, como la Defensoría del Pueblo o Personeros, o por organizaciones de la sociedad civil u organizaciones indígenas. Ahora, la cantidad de solicitudes para consulta desborda la limitada capacidad administrativa y financiera de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, ente encargado de certificar la existencia o no de comunidades étnicas en la zona de influencia de los proyectos, así como de dirigir los procesos de consulta que deban surtirse. Y si bien la Agencia Nacional de Hidrocarburos ANH- señala destinar recursos para el funcionamiento de esta dirección con el fin de evitar que la misma reciba dineros del ente privado, [ ] ello no impide que en muchas ocasiones sus funcionarios se trasladen gracias a las facilidades suministradas por la empresa (Castillo Meneses, 2012: 22), comprometiendo con ello su independencia (Vargas, 2014: 652). Ello lo pudimos advertir durante la realización de la tercera reunión de preconsulta llevada a cabo en el marco del proyecto minero de CCX, puesto que el funcionario de la Dirección de Consulta Previa encargado del proceso fue hospedado en el mismo hotel que los representantes de la empresa, movilizándose junto con ellos y en los carros contratados por la compañía hacia el sitio de encuentro con los indígenas. Las estrategias empleadas por la empresa en su afán por asegurarse la obtención de la licencia ambiental y la aceptación social de su proyecto dan igualmente cuenta de la ausencia del Estado en cuanto regulador del proceso y garante de derechos. Un informe elaborado en 2012 por International Alert y la ONG nacional INDEPAZ 37 advierte la inhabilidad de CORPOGUAJIRA en el proceso de licenciamiento de la vía férrea, ya que 36 Esta directiva tiene por asunto la garantía del derecho fundamental a la consulta previa de los grupos étnicos nacionales. En cuanto a los costos que se derivan de una consulta, están aquellos relacionados con la logística de las reuniones (contratación de intérpretes, gastos de viaje tanto para el personal técnico como para las autoridades étnicas, alimentación, materiales utilizados, entre otros), así como los costos relativos a las evaluaciones e impactos previstos en caso de llegarse a un acuerdo. 37 Informe disponible en: TOS-SNSM-NOVIEMBRE-DE-2012.pdf [consultado el 5 de marzo de 2016]. 281

283 la Corporación había recibido recursos de la empresa para el desarrollo de sus actividades 38, lo cual habría viciado el proceso al convertirse en juez y parte. Además, el Director de la misma habría realizado una visita a las instalaciones de la empresa en Brasil, pagado por ésta 39. El mismo informe indica la existencia de denuncias por la exoneración del pago del impuesto de industria y comercio realizada por el Concejo de Dibulla, dado que 8 de sus miembros asistieron a la invitación de conocer la empresa en Brasil. La exoneración de este impuesto nos fue confirmada por el asesor de la Alcaldía de Dibulla citado más arriba. Según Luis del Prado, el alcalde anterior había exonerado de tal pago y por diez años tanto a Puerto Brisa como a CCX. Si bien dicha decisión se presentaba como una estrategia para atraer las empresas y generar empleo, lo cierto es que el municipio no se beneficiaría directamente de la actividad portuaria durante ese tiempo. Por su parte, y aunque la empresa sostuviera que la invitación a conocer sus instalaciones en Brasil no se trataba, según ésta, de un intercambio de favores, el diario regional El Heraldo (ver nota de pie de página 39 en pág.282) señala que, coincidencialmente, a su regreso los concejales en cuestión le aprobaron facultades especiales al Alcalde de Dibulla para exonerar del impuesto de Industria y Comercio a las empresas portuarias que se establecieran en su jurisdicción. Sumado a esto, y tal como lo comunicó CCX en su portal Web, la Corporación Autónoma Regional de La Guajira (CORPOGUAJIRA) certificó que no había necesidad de realizar un DAA para el trazado de la vía férrea (Oficio No de 2011) 40. Ahora bien, el Diagnóstico Ambiental de Alternativas DAA- es un estudio ambiental que debe desarrollarse en la etapa de prefactibilidad de un proyecto, y el cual debe suministrar información para evaluar y comparar las diferentes opciones bajo las cuales sea posible 38 Dichos recursos son del monto de 160 millones de pesos (47 mil euros aprox.), los cuales fueron destinados a la creación de una reserva forestal. Ver comunicado de prensa de la compañía disponible en: -protectora-de-la-guajira.aspx [consultado el 6 de marzo de 2016]. 39 Dicho viaje habría tenido lugar durante los Carnavales de Río de Janeiro, tal y como lo señala el diario El Heraldo en un artículo publicado el 25 de junio de 2011, titulado La puerta giratoria del Minambiente al servicio de nuevo proyecto minero, disponible en: [consulta del 17 de agosto de 2012]. 40 Ver CCX, Licencias y permisos ambientales, disponible en: Pages/licencias-y-permisos-ambientales.aspx [consultado el 6 de marzo de 2016]. 282

284 desarrollar una obra o actividad 41. Según uno de los investigadores y asesores jurídicos del CTC, la eliminación del DAA no fue gratuita, sino que costó alrededor de cinco mil dólares por cada uno de los dirigentes políticos que viajaron a Brasil, incluído el Director de CORPOGUAJIRA 42. Esta cifra, correspondiente a los gastos de viaje de cada uno de los veinte dirigentes políticos invitados por la empresa, fue revelada por el diario Folha de Sao Paulo y publicada en 2011 por El Heraldo. A las estrategias empleadas por CCX a nivel local y regional se suman aquellas llevadas a cabo a nivel nacional con el fin de asegurarse la viabilidad y aceptación social de su proyecto. En una lógica dada a conocer por la prensa bajo la expresión de puerta giratoria, varios funcionarios públicos del gobierno de Uribe, los cuales por sus cargos manejaban información privilegiada, pasaron a ser ejecutivos de la compañía. Entre éstos se cuentan: Leyla Rojas, ex Viceministra de Agua y Saneamiento Básico y luego responsable de la Dirección de Sostenibilidad de CCX; Sandra Suárez, ex Ministra de Medio Ambiente y quien asumiera la responsabilidad de dicha dirección luego de la renuncia de Leyla Rojas; Diana Zapata Pérez, ex Directora de Licencias; Edward Álvarez, contratista de la Agencia Presidencial para la Acción Social y Gerente del proyecto de Cordón Ambiental y Tradicional de la SNSM, quien se desempeñara después como Superintendente de territorios étnicos de CCX; Ana María Saavedra, ex Directora de Etnias del Ministerio del Interior y luego Superintendente de participación de la empresa; Érica Ortiz, ex Directora ejecutiva de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (y quien vigilara los Planes Departamentales de Agua que se desarrollaban en La Guajira, Magdalena y Cesar), luego Coordinadora de los estudios de impacto ambiental de CCX; Guillermo Montoya Casas, ex asesor del Viceministerio de Agua y Saneamiento, después Gerente ambiental de CCX; Adriana Rodríguez, ex funcionaria del Fondo Nacional Ambiental y luego Superintendente 41 Ver Lección 4. Diagnóstico Ambiental de Alternativas [en línea], Universidad Nacional Abierta y a Distancia UNAD-, disponible en: leccin_4_diagnstico_ambiental_de_alternativas.html [consultado el 9 de septiembre de 2015]; Diagnóstico Ambiental de Alternativas [en línea], Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA-, disponible en: [consultado el 6 de marzo de 2016]. 42 Tomado del documento de relatoría correspondiente a la reunión interna del CTC en Ikarwa los días 29 y 30 de septiembre de

285 ambiental de CCX; y Juana Laverde, ex Directora de gestión empresarial del Ministerio de Ambiente y luego abogada de la compañía 43. Lo anterior fue denunciado en junio de 2011 por Germán Vargas Lleras, Ministro del Interior en el gobierno de Juan Manuel Santos (cargo que ocupó hasta 2012). Provenientes en su mayoría del Ministerio de Ambiente, entidad encargada de otorgar las licencias ambientales, fuentes consultadas por El Heraldo en 2011 afirmaron que esos funcionarios saben cómo es el manejo y los trámites en el Ministerio, además deben tener allí muy buenas relaciones. El ex Ministro de Minas Manuel Rodríguez afirma incluso que algunos de ellos son contratados para que lleven la información que acaban de recopilar como funcionarios del Estado, y otros para que con su poder de lobby influyan ante cualquier modificación del código minero (ver nota de pie de página 32 en pág.279). Para evitar estas prácticas a futuro, el Congreso expidió la Ley 1474 de julio de 2011, por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública, y la cual prohíbe el que ex funcionarios públicos gestionen intereses privados por un términos de dos años después de la dejación del cargo, plazo que podría ser incluso indefinido respecto de los asuntos concretos de los cuales el servidor conoció en ejercicio de sus funciones (artículo 3 44 ). En lo que respecta a la contratación de Edward Álvarez, la empresa habría aprovechado las relaciones de confianza que este ex funcionario de Acción Social había tejido con los cuatro pueblos indígenas de la SNSM en el marco de la construcción de los pueblos talanquera, ello con el fin de facilitar la aceptación social del proyecto minero. Según una de las investigadoras que participaron en la elaboración del informe de evaluación del proyecto de Cordón Ambiental y Tradicional de la SNSM 45, y cuyo trabajo de campo coincidió con el inicio de las negociaciones entre la empresa y los pueblos indígenas del macizo, el hecho de que Edward Álvarez estuviera en CCX les daba cierta tranquilidad a estos pueblos: era una figura que los había apoyado y en la que 43 Ver artículo de prensa Exministra de Ambiente reemplaza a Leyla Rojas en cargo directivo en CCX, El Heraldo, 16 de agosto de 2012, disponible en: [consulta del 17 de agosto de 2012]. 44 Este artículo modifica el numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, por la cual se expide el Código Disciplinario Único, y el cual establecía una inhabilidad por un año. 45 En entrevista informal realizada el 19 de octubre de 2012 en Bogotá. 284

286 confiaban. Lo veían como un soporte, y sentían que de haber una explotación minera en territorio indígena, qué mejor persona que Edward Álvarez para negociar eso. Esta imagen ya se había tornado negativa pocos meses más tarde, cuando en el marco de nuestro trabajo de campo dimos cuenta del descontento manifestado por algunos de los representantes y líderes indígenas respecto a dicho ex funcionario del gobierno. En cuanto las negociaciones con CCX adquirieron otro tono luego de saberse que la empresa no garantizaba la no afectación de los sitios sagrados localizados a lo largo de la vía férrea, los indígenas se sintieron traicionados por quien antes habían confiado tanto. Por su parte, la empresa le disminuyó el cargo a Álvarez, al parecer porque no cumplió con las expectativas de la misma en cuanto a la negociación con los indígenas del macizo 46. Lo más paradójico de toda esta situación es que la puerta giratoria siguió funcionando más de un año después de las denuncias hechas por el entonces Ministro del Interior, tal y como lo demuestra la contratación de Sandra Suárez en reemplazo de Leyla Rojas, ocurrida en agosto de A ello se suma el que aparte de dicho Ministro- el gobierno nacional nunca se pronunció al respecto, dejando a los pueblos indígenas de la SNSM a merced de un proceso de consulta previa desvirtuado. Ni siquiera hubo pronunciamiento alguno de las autoridades ambientales involucradas (ANLA y CORPOGUAJIRA), quienes deben verificar la apropiada ejecución de este mecanismo (Vargas, 2014: 652). En este contexto, podría despertar suspicacias el que la transición de Germán Vargas Lleras hacia el Ministerio de Vivienda (ocupando el cargo de Ministro de esa cartera el 17 de mayo de 2012) se produjera dos días después de que se diera inicio al proceso de preconsulta entre CCX y los pueblos indígenas de la SNSM Competencias de las instituciones garantes de la consulta previa: confusión y alcances Otra de las situaciones que dan cuenta de la ausencia del Estado como garante de los derechos indígenas durante el proceso de consulta con CCX tiene que ver con los recorridos de identificación de los sitios sagrados. Éstos fueron acordados durante la segunda reunión de acercamiento entre la empresa y el CTC, realizada el 6 de octubre de Los primeros dos recorridos que han tenido lugar se llevaron a cabo el 8 y 9 de 46 Información revelada por el investigador y asesor jurídico del CTC citado más arriba. 285

287 noviembre del mismo año, quedando en el acta la identificación de catorce sitios en la zona de influencia del puerto 47. En cuanto a los recorridos relativos a la vía férrea (que la empresa pretendía realizar en diez días mientras que los indígenas solicitaban dos meses), la intención de CCX era la elaboración conjunta de medidas de manejo para los sitios que se identificaran (lo que supondría entonces su afectación). Por su parte, lo que buscaban los indígenas con dichos recorridos de identificación de sitios sagrados era el reconocimiento y certificación de los mismos, por parte del gobierno nacional, para garantizar su protección. Ahora bien, la entidad gubernamental que acompañaba estos recorridos era la Dirección de Consulta Previa, la cual luego se declaró incompetente para el reconocimiento, certificación y protección de los sitios identificados. Los representantes legales de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM se vieron entonces en la necesidad de solicitar al Ministerio del Interior, mediante derecho de petición, el que aclarara cuál era la dependencia competente para certificar los sitios sagrados que se identificaran en los recorridos. La Dirección de Consulta Previa respondió diciendo que no lo era, sin transferir dicha petición a la Dirección de Asuntos Indígenas para que se pronunciara al respecto, cuando entre las funciones de esta última está la de atender las peticiones relacionadas con asuntos de su competencia 48. Es preciso señalar que si bien la Dirección de Asuntos Indígenas tiene por misión la de apoyar a la de Consulta Previa en la realización de procesos de consulta que se efectúen en campo con poblaciones indígenas, la misma no se hizo presente durante las primeras (y hasta ahora únicas) reuniones de preconsulta. Ante el descontento manifestado por los indígenas en el marco de la tercera reunión de preconsulta respecto a la vaguedad y falta de precisión de las respuestas solicitadas, el representante de la Dirección de Consulta Previa insistió en que, Frente a la respuesta que emitió esta dirección referente a la competencia para certificar los sitios sagrados identificados en el proceso de consulta, ratificamos que en las funciones de esta Dirección no está la de certificar el carácter sagrado de esos sitios que se identifiquen. Siempre hemos estado prestos y hemos expresado que la voluntad de esta Dirección, precisamente en el marco del proceso, es avanzar en la identificación de esos sitios para que sea la consulta el escenario de diálogo, el escenario de concertación en el cual 47 Según consta en el acta de la primera reunión de preconsulta realizada en el corregimiento de Mingueo (jurisdicción de Dibulla, Guajira) del 4 al 6 de mayo de Los objetivos estratégicos y funciones de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías se encuentran disponibles en: [consultado el 6 de marzo de 2016]. 286

288 se pueda generar el compromiso de respetar esos sitios sagrados conociendo su ubicación, y conociendo el carácter y la descripción, o como lo denominan ustedes, el análisis de esos sitios sagrados 49. A ello se refieren justamente los indígenas al señalar una falta de garantías en los recorridos, pues la Dirección de Consulta Previa daba a entender que el objeto de los mismos era que la empresa y los cuatro pueblos llegaran a un acuerdo en el que el gobierno sólo sería observador. Por otra parte, preocupaba a los indígenas la insistencia de la empresa y del gobierno en conocer el carácter y descripción de cada sitio, como si esto pudiera determinar la relevancia de su afectación, cuando para estos pueblos cada sitio es intocable en la medida en que todos dependen de su interconexión. Por otro lado, y en cuanto a la solicitud que hicieran los indígenas y la Procuraduría de verificar la presencia de comunidades en la zona de influencia de la mina Cañaveral, el mismo funcionario ratificó, en dicha reunión, el compromiso de su Dirección de avanzar en tal verificación [ ] una vez se culminaran los recorridos de identificación de sitios sagrados para el proyecto de vía férrea. Esta condición fue interpretada por el CTC como una manera de presionarlos para continuar en las negociaciones toda vez que no existían las garantías necesarias para su participación en el proceso. Presión que se constituye, de nuevo, en una forma de dominación furtiva basada, no sólo en el consentimiento, sino en la redundancia (la insistencia de continuar con los recorridos sin abordar la cuestión de las garantías para su realización) y en el respeto de la regla (llamado a cumplir con los compromisos pactados y consignados en las actas así los pueblos concernidos no tuvieran pleno conocimiento de las reglas de juego) (Boissonade, 2013: ; ver apartado de esta tesis). Los pueblos indígenas de la SNSM también le han solicitado a la Dirección de Consulta Previa, con insistencia, el acompañamiento (hasta entonces intermitente y austero) de los organismos estatales de control durante todo el proceso (incluidos los recorridos), con el fin de ejercer vigilancia del mismo y garantizar la defensa de sus derechos. Sin embargo, y luego de excusar la ausencia del representante de la Procuraduría quien por motivos de tiempo no podía estar presente en la jornada final de la tercera reunión de preconsulta-, el funcionario de la Dirección de Consulta Previa declaró que: 49 La declaración de este funcionario de la Dirección de Consulta Previa tuvo lugar en el marco de la tercera reunión de preconsulta realizada en Ikarwa (jurisdicción de Valledupar, Cesar) el 10 y 11 de septiembre de 2012 (registro audio de campo). 287

289 Esta dirección en repetidas ocasiones ha manifestado que entre sus competencias como coordinador del proceso, como coordinador de esta consulta previa, convoca a todas las entidades garantes y además a todas las entidades que en el desarrollo de las reuniones las comunidades de los pueblos indígenas han solicitado sean convocadas. Siempre elaboramos las convocatorias dirigidas tanto a la Procuraduría 50, Ministerio Público de carácter regional, como a los órganos de control de la esfera nacional. Sin embargo, reiteramos que está por fuera de nuestras competencias y de nuestro alcance el conminar u obligar a la asistencia de estos entes a las reuniones. La falta de claridad en lo que concierne las competencias de los organismos garantes y el restringido alcance de las mismas evidencia la contingencia de la consulta previa como mecanismo de participación. Asimismo, la manera en que estos procesos son llevados a cabo en Colombia pone de manifiesto el que la consulta previa es considerada no tanto como un derecho que debe ser garantizado, sino como una formalidad atada a un trámite administrativo y frente a la cual el Estado asume un rol pasivo de observación, arbitraje y registro del procedimiento (Vargas, 2014: 654). Foto 37. Entidades del gobierno presentes en la tercera reunión de preconsulta del proyecto minero de CCX (jornada inicial). En la mesa, de izquierda a derecha: la representante de la Defensoría del Pueblo para la Guajira, el representante de la Procuraduría, la Secretaria de Asuntos Étnicos de la Guajira, el representante de la ANLA y un funcionario de la Dirección de Consulta Previa (quien redacta el acta de la reunión). Atrás, y haciendo registro fotográfico del encuentro, el delegado de dicha Dirección para este proceso de consulta. Al costado derecho, la vocera de CCX. Foto: MIVG (10 de septiembre de 2012) Poblado rhuaco de Ikarwa (Valledupar, Cesar). 50 La Procuraduría General de la Nación (nombre familiar con el que se le conoce al Ministerio Público) es uno de los órganos de control encargados de vigilar las actuaciones de los servidores públicos así como de proteger los derechos humanos, los intereses colectivos y el patrimonio público. 288

290 Construcción del posicionamiento indígena frente a la consulta con CCX: espacios diferenciados y niveles de autoridad y representación El proceso de consulta con CCX puso igualmente en evidencia el acaparamiento de la capacidad de gestión de los pueblos indígenas de la SNSM, quienes se han visto enfrentados al apremio de preparar sus argumentos y unificar sus posiciones en detrimento del tiempo consagrado a sus asuntos internos. Estos pueblos también se han visto imponer una agenda multisituada, solicitándoseles en varios escenarios alternos de participación. De manera que mientras se preparaban para las negociaciones con CCX, estos pueblos debían enfrentar a su vez otros procesos de consulta previa relativos a proyectos de infraestructura y medidas legislativas, incluyendo la consulta del proyecto de ley estatutaria de consulta previa, es decir la consulta de la consulta 51. La agenda indígena incluía asimismo el nuevo intento institucional por consolidar una estrategia regional de conservación retomando elementos del PDS (la cual abordaremos más adelante), la iniciativa liderada por el departamento de Magdalena para postular la SNSM como Patrimonio de la Humanidad, la elaboración del plan de manejo del Parque Natural Nacional SNSM, y la consulta previa relativa a los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográgicas POMCA. Todo ello mientras resistían a las presiones provenientes de actores privados para desarrollar el turismo en sus territorios (especialmente en Ciudad Perdida y en áreas del Parque Natural Nacional Tayrona), solicitaban a los municipios la ejecución de los recursos asignados por la nación, reivindicaban sus sistemas propios de salud y educación (ante lo cual el gobierno les exigía, desde parámetros occidentales, probar su capacidad de gestión), y hacían seguimiento a las negociaciones en el marco de la Mesa Nacional de Concertación. La proliferación de estos escenarios paralelos de participación y negociación no sólo impide a estos pueblos ocuparse de sus asuntos y dinámicas internas, sino que no les permite contar con el tiempo y los medios necesarios para preparar sus posiciones en vista de las reuniones con el gobierno y las empresas. Recordemos que dicha preparación requiere la traducción de textos en diferentes lenguas, consultas 51 Las otras medidas legislativas tenían que ver con el proyecto de ley de tierras y desarrollo rural, la ley de víctimas y restitución de tierras, y la reforma a las Corporaciones Autónomas Regionales. Por su parte, los pueblos indígenas de la SNSM solicitaban, en el marco de la consulta previa, la discusión de otras políticas sectoriales que afectan sus territorios, tales como la minera, de turismo y de expansión portuaria, ello con el fin de evitar la consulta por proyecto. 289

291 espirituales, reuniones de cada pueblo y entre ellos, además de su constante desplazamiento frente al cual los Mamos, algunos en edad avanzada, han manifestado estar agotados de tanto viaje (nota de diario de campo). Las empresas por su parte han aprovechado esta debilidad para negociar separadamente con algunos líderes indígenas, ocasionando divisiones internas y contradicciones en sus discursos, y fragilizando su imagen frente a otros actores del territorio. En el marco de una reunión interna del pueblo Kogui, el Cabildo Gobernador del mismo, José de los Santos Sauna, expresó su preocupación frente a esta situación, acusando a los programas, proyectos y políticas gubernamentales de provocar la división de los pueblos del macizo. Respecto al caso concreto de su pueblo, el Cabildo expuso que, El pueblo Kogui con tantos problemas [a causa] de las intervenciones del gobierno, programas, políticas, el plan de desarrollo, nos han llevado a pensar internamente en qué vamos a hacer [ ]. Hoy con tantas intervenciones de programas, políticas, departamentos, municipios, el nivel nacional, nos han llevado a pensar muchas cosas; nos han puesto, como dicen los Mamos, a jugar. El que cae perdió, y el que gane sigue el próximo juego. El próximo juego es nuestra pervivencia o la supervivencia de cada pueblo indígena en Colombia 52. Ante la necesidad de llevar a cabo un diálogo interno que permitiera tratar los asuntos pendientes entre los cuatro pueblos, así como de fortalecer la unidad de criterio y sus posiciones frente a CCX, el CTC pidió al gobierno nacional postergar, por al menos un día, la tercera reunión de preconsulta que tendría lugar el 9 de septiembre de Para ellos era imperativo aclarar cómo se daría continuidad a las relaciones entre las cuatro étnias, y cómo se presentaría su postura hacia el exterior. No sólo se requería armonizar los criterios entre pueblos, sino también entre sus autoridades tradicionales y representativas. Al respecto, el Cabildo Gobernador kankuamo denunciaba la presión ejercida por el Ministerio del Interior y la empresa sobre los cuatro cabildos para que, 52 Discurso de inauguración de la reunión interna del pueblo Kogui realizada en el poblado de Dumingueka (jurisdicción de Dibulla, Guajira), entre el 30 de agosto al 2 de septiembre de 2012 (registro audio de campo), y a la que asistieron cerca de cincuenta líderes indígenas. Si bien esta reunión se desarrolló en gran parte en lengua kogui, ciertas discusiones se llevaron a cabo en español debido a la presencia de invitados provenientes de los otros pueblos, así como de asesores externos. 290

292 individualizándolos, tomaran decisiones cuando éstas deben ser colectivas y bajo los lineamientos de los Mamos 53. En lo que respecta a su posicionamiento, preocupaba a los indígenas cómo pronunciarse en contra del proyecto minero sin ser malentendidos por la sociedad mayoritaria. Según lo expresaba un indígena arhuaco durante aquel encuentro interno previo a la última reunión de preconsulta, si no somos claros nos van a enfrentar con la sociedad diciendo que somos hostiles al desarrollo. Se trataba entonces de definir los criterios que permitían la viabilidad, o no, de un proyecto o actividad en su territorio, de manera que la respuesta a comunicar no era si estaban de acuerdo o no con el proyecto minero de CCX, sino que el mismo no era viable por razones concretas que debían ser expuestas. Preocupaba también a estos pueblos ser coherentes con lo que ya habían anunciado anteriormente y firmado en actas para no ser cuestionados en su buena fe. La tercera reunión de preconsulta era decisoria en la continuidad del proceso. Debido al cambio de nombre realizado por la empresa (pasando de MPX a CCX) los indígenas le solicitaron, en el marco de la segunda reunión de preconsulta realizada el 8 de agosto de 2012, ratificar la no afectación de sus sitios sagrados, de lo contrario no estaban dispuestos a firmar el acta de compromisos a los que la empresa y el gobierno querían llegar. Acto seguido la compañía solicitó un mes para pronunciarse. Los cuatro pueblos acordaron entonces sostenerse en ese punto, en el hecho incontestable de que para ellos sus sitios sagrados son intocables (premisa de la que dependía el bienestar de la Sierra, su supervivencia cultural y el equilibrio universal), y en que es deber del gobierno (y no tanto de la empresa) el proveer todas las garantías para la protección de sus derechos. Debido a la relevancia del encuentro, ya que estaba en juego la continuidad o no del proceso, y al imperativo de actuar de manera coordinada por parte de las autoridades tradicionales y representativas de los indígenas 54, la tercera reunión de preconsulta contó con la asistencia de los Mamos de los cuatro pueblos (ver foto 38 a continuación) y con espacios autónomos de discusión y consulta espiritual (ver foto 40), en donde se 53 Los propósitos y declaraciones consignados en este apartado hacen parte de las notas de campo y de los registros de audio que se nos permitió realizar tanto en la reunión interna de preparación para el tercer encuentro de preconsulta con CCX, como en el transcurso de éste y su posterior evaluación por parte de los pueblos indígenas. 54 Ello con el fin de evitar incoherencias discursivas y la firma de actas en las que los cabildos asumieran compromisos contrarios a los lineamientos de sus autoridades tradicionales. 291

293 traducía y se hacía seguimiento a los argumentos de la empresa, se consultaba la Ley de Origen a través del zhátukwa y se dictaban los pasos a seguir en las negociaciones. Foto 38. Autoridades tradicionales y representativas de los cuatro pueblos en la tercera reunión de preconsulta para el proyecto minero de CCX. A la izquierda, en la mesa, los cabildos gobernadores. A la derecha, los Mamos wiwa y koguis. Adelante, en el centro, dos indígenas kankuamo en calidad de Secretario Técnico del CTC y asesora jurídica (quienes llevan su propio registro de la reunión con el fin de trabajarlo internamente, así como para confrontar el acta final realizada por la Dirección de Consulta Previa). Foto: MIVG (10 de septiembre 2012) Ikarwa (Valledupar, Cesar). Foto 39. Disposición de los asistentes en la tercera reunión de preconsulta para el proyecto minero de CCX. A la izquierda, los representantes de las entidades gubernamentales. A la derecha, los cabildos gobernadores con sus asesores y los Mamos de los cuatro pueblos. Los representantes de la empresa, por su parte, se ubicaron entre el público asistente, compuesto por indígenas de las cuatro étnias. Foto: MIVG (10 de septiembre de 2012) Ikarwa. 292

294 Foto 40. Espacios autónomos de reunión en el marco de la tercera reunión de preconsulta para el proyecto minero de CCX. Mamos de los cuatro pueblos reunidos luego de solicitar una pausa para traducir y analizar los argumentos de la empresa. Al fondo los representantes de CCX reunidos para evaluar la posición de los indígenas. Foto: MIVG (10 de septiembre 2012) Ikarwa. Luego de que CCX declarara, en el marco de esta reunión, que no podía comprometerse a la no afectación de los sitios sagrados ubicados en el trayecto de la vía férrea pues hacerlo era inviabilizar el proyecto (ver apartado 2.2) 55 -, los cuatro pueblos del macizo decidieron suspender mas no acabar 56 - con el proceso de preconsulta en tanto no existieran las garantías necesarias por parte del gobierno nacional, responsable de las políticas en las que se enmarca este tipo de proyectos y con quien exigían una reunión de alto nivel. Dicha decisión fue comunicada por el CTC a través de un documento de posicionamiento 57 redactado luego de dos días de discusión en los que la vocera de la empresa insistió en la importancia que el proyecto de CCX representaba para el desarrollo del país, primero exhortando de manera desacertada- a los indígenas a sumarse a este compromiso con Colombia y a no dejar parar esta rueda 55 Según un investigador y asesor de los pueblos indígenas de la SNSM, el trayecto de la línea férrea tocaba varios sitios sagrados en un punto donde no podía moverse ni para un lado ni para el otro. 56 Acabar el proceso significaría renunciar a su derecho a la consulta previa, hecho que daría por surtido el trámite, dando continuidad al licenciamiento ambiental del proyecto. 57 Este documento de posicionamiento, redactado entre los cabildos y sus asesores siguiendo los lineamientos de los Mamos, se encuentra disponible en anexo

295 (refiriéndose a la locomotora minera 58 ), y por último afirmando con vehemencia que un proyecto de esta envergadura no podía frenarse ni el proceso de preconsulta suspenderse, y que en caso de no llegar a un acuerdo otros resolverían el asunto: por supuesto que lo harán, porque para eso es la ley, porque cuando no se dirimen los conflictos entrará un tercero, y por eso nuevamente se los digo. Ahí se los dejo 59. Acto seguido el CTC convocó a una reunión interna con el fin de hacer un balance del proceso, definir estrategias de resistencia y acciones inmediatas. A dicha reunión asistieron los cabildos gobernadores o sus representantes (algunos cabildos debían cumplir con trabajos espirituales en zonas remotas del macizo), sus equipos de trabajo consagrados al tema de territorio, y asesores jurídicos externos. Preocupaba al CTC lo que había dicho la vocera de la empresa en cuanto serían otros quienes resolverían el diferendo, puesto que tal afirmación podría significar una demanda jurídica en la que CCX los acusara de actuar de mala fe a través de dilataciones al proceso. Y es que el CTC había firmado un acta en la que se acordaba un plazo de siete meses para llevar a cabo la preconsulta, en el marco de la cual se harían los recorridos de identificación de sitios sagrados. Se encontraban así en una encrucijada en la que debían sustentar, desde la lógica del mundo cívico (el de las leyes y la defensa de los intereses colectivos), las razones que los llevaban a suspender, no como un acto caprichoso sino muy a pesar de ellos, el proceso de preconsulta. Se trataba entonces de enlazar la argumentación construida desde la tradición y basada en su Ley de Origen- con el ordenamiento jurídico en donde el Estado colombiano está obligado a proteger no sólo los resguardos, sino los territorios tradicionales en virtud de las sentencias elaboradas por la Corte Constitucional, así como del convenio 169 de la OIT y de la declaración de la ONU sobre los derechos de los pueblos indígenas. Con el fin de que no se repitieran las situaciones de Puerto Brisa y Ranchería, proyectos que se llevaron a cabo a pesar de que se demostrara el desconocimiento de los derechos 58 Recordemos que ésta es una de las cinco locomotoras con las que el gobierno de Juan Manuel Santos busca impulsar el desarrollo del país. Ahora bien, se trata de una imagen agresiva para pueblos como los de la SNSM, para quienes una locomotora es sinónimo de atropello a la naturaleza y a la cultura. 59 Propósito enunciado por quien fuera la vocera y última carta de CCX en tanto Gerente (entrante) de Relaciones con la Comunidad, y quien un año antes fuera la Directora del programa Familias en Acción, dirigido por la Agencia Presidencial para la Acción Social (hoy Departamento para la Prosperidad Social). 294

296 indígenas, los cuatro pueblos nativos de la SNSM se enfrentaban a la necesidad de preparar una estrategia de incidencia multinivel, no sólo de cara al proyecto minero de CCX, sino para evitar este tipo de intervenciones a futuro. Dicha estrategia debía incluir varios componentes: interno, por medio de la consulta espiritual, así como de la socialización de la situación a todas las comunidades indígenas del macizo para evitar que terceros trataran de dividirlas; mediático, con el fin de explicar a la sociedad no indígena, en especial a la de los tres departamentos con jurisdicción en el macizo, lo que estaba pasando y el por qué de su posicionamiento; jurídico, en el que se reclamara la consulta integral así como el derecho al consentimiento libre-, implicando la nulidad de la licencia otorgada a la mina Cañaverales; y político, a través de la interlocución con el Presidente y sus ministros para discutir sobre las políticas públicas que los afectan. La reunión de alto nivel que el CTC reclamaba del gobierno nacional era uno de los puntos más importantes de dicha estrategia, pues era la condición sine qua non para continuar con el proceso de preconsulta con CCX. Esto les exigía un trabajo de preparación para el cual cada pueblo debía recoger toda la información necesaria a través de derechos de petición- respecto a los proyectos y títulos mineros concebidos y otorgados en sus territorios, así como la definición de los puntos que se iban a tratar cara a cara con el Presidente. El tratamiento de estos puntos requería especial atención pues el CTC buscaba evitar el que el gobierno nacional malinterpretara sus reivindicaciones, tomándolas por pretensiones de independencia. La preparación para dicha reunión exigía asimismo la unidad de criterio de los cuatro pueblos indígenas del macizo, la misma que trece años antes los había llevado a la creación del CTC, cuando el gobierno nacional y la Fundación Pro-Sierra propusieron la implementación de un plan de desarrollo sostenible para la SNSM. Ahora bien, la reunión de alto nivel con el gobierno nacional, reclamada en septiembre de 2012, no ha tenido lugar. Mientras tanto, la consulta previa continúa siendo utilizada por el gobierno y las empresas como un medio de presión sobre la capacidad política y los territorios de estos pueblos. Asimismo, la cantidad de solicitudes de proyectos minero-energéticos en inmediciones de su territorio ancestral los ha llevado a declarar la SNSM en emergencia 60, y a la suspensión, en febrero de 2016, de todo proceso de 60 Ver artículo de prensa Encuentro de mamos. Indígenas de la Sierra suspenden consultas previas, El Espectador, 14 de febrero de 2016, disponible en: 295

297 consulta hasta no darse la reunión con Juan Manuel Santos quien en agosto de 2010 se posesionara simbólicamente en su territorio como Presidente de la República- y sus ministros (ver última parte del apartado 3.4.2). Por su parte, el proyecto minero integrado de CCX continúa suspendido. A las dificultades de la negociación con los pueblos indígenas del macizo se suma la caída de los precios de los commodities, lo cual condujo a las firmas de Eike Batista, Presidente del holding EBX (al cual pertenece CCX), a la quiebra. No obstante, la presión de este proyecto sigue latente, en cuanto Batista ha intentado vender los yacimientos de carbón que posee en la Guajira, avaluados en 450 millones de dólares y por los cuales se interesan inversionistas extranjeros como Blackstone (el mayor conglomerado de inversión privado de activos del mundo) y el consorcio turco Yildirim Holding Inc. (quien habría sellado un acuerdo de precompra de acciones de dos de los yacimientos en abril de 2014) 61. Pero si por un lado esta situación preocupa a los indígenas, puesto que la venta incluye la infraestructura relacionada para el transporte del carbón, por el otro lado la suspensión del proyecto tiene en vilo a los habitantes de San Juan del Cesar (Guajira) quienes, pensando que el mismo redinamizaría la incipiente economía de su municipio, hicieron importantes inversiones en infraestructura hotelera y de entretenimiento para los empleados de la compañía 62. Ello refuerza las tensiones entre las sociedades indígena y no indígena, en cuanto esta última ve en las reticencias de la primera un obstáculo para su desarrollo. ambiente/indigenas-de-sierra-suspenden-consultas-previas-articulo [consultado el 13 de marzo de 2016]. 61 Ver artículos de prensa Bloquean negociación para vender minas de CCX a Blackstone, El Economista, 8 de abril de 2015, disponible en: 08/bloquean-negociacion-vender-minas-ccx-blackstone; y Eike Batista vende minas en Colombia por US$ 450 millones, Portafolio, 30 de octubre de 2013, disponible en: negocios/empresas/eike-batista-vende-minas-colombia-us-450-millones [consultados el 13 de marzo de 2016]. 62 Esta infraestructura cuenta con tres hoteles de lujo, dos clínicas privadas, varios restaurantes, ferreterías, moteles, lavaderos de carros y una cancha de fútbol. Ver artículo de prensa San Juan del Cesar, pueblo minero sin mina, La Silla Vacía, 9 de marzo de 2013, disponible en: [consultado el 13 de marzo de 2016]. 296

298 4.2. Alianzas regionales y autoridad ambiental: de la (des)confianza como marco de relacionamiento institucional Las relaciones asimétricas de fuerza inherentes a los procesos de consulta previa que, como en el caso anterior, evidencian el desconocimiento de los derechos ya adquiridos por los indígenas, las estrategias de negociación de los actores privados y las contradicciones en los roles de las entidades públicas, han generado un clima de desconfianza que impide la articulación institucional y obstaculiza cualquier iniciativa regional de conservación en la SNSM. Ahora bien, las relaciones de confianza son constitutivas del capital social necesario a todo proyecto de gobernanza, sin el cual éstos no son el resultado de una acción colectiva exitosa sino un simple artificio (Chevallier, 2003: 216). Definida como [ ] un nivel particular de la probabilidad subjetiva con la que un agente valora que otro agente o grupo de agentes realizarán una acción particular (Ostrom y Ahn, 2003: 6 traducción propia), la confianza es susceptible de instrumentalización, generando riesgos de manipulación y oportunismo (Six, 2009: 174). La desconfianza entre los actores sintagmáticos del territorio inhibe su capacidad para resolver problemas de acción colectiva. En el caso de la consulta previa, por ejemplo, Vargas (2014: 653) identifica tres aristas de desconfianza que son extensivas a otros mecanismos de gobernanza implementados en el macizo. La primera de estas aristas es de orden ideológico, relativo a la falta de claridad respecto al alcance y finalidad de la consulta, lo cual implica conflictos entre las partes involucradas en cuanto los indígenas alegan una ausencia de garantías mientras que gobierno y empresas consideran sus demandas como excesivas. La segunda implica la percepción que tienen las partes acerca de la capacidad (o voluntad) de las demás para participar de manera efectiva y fiable en el proceso. La tercera se refiere a la suspicacia existente entre las partes en lo que respecta los intereses de las otras, los cuales desvirtuarían el carácter deliberativo de la consulta. El grado de desconfianza que se evidencia en procesos de consulta previa como el que acabamos de observar es a la vez efecto de las circunstancias históricas que han caracterizado el relacionamiento entre los pueblos indígenas de la SNSM y las instituciones con injerencia en el macizo, y producto de la manera en que es 297

299 implementado este tipo de mecanismos dichos de participación. Ausencia de información clara, veraz y oportuna por parte de los gestores de los proyectos 63, falta de garantías por parte de las instituciones gubernamentales encargadas de regular los procesos, y choques entre las concepciones de interés general y bien común dan por resultado la inviabilidad de estos espacios de concertación, generando percepciones antagónicas del otro que afectan cualquier tentativa regional por llevar a cabo acciones colectivas tendientes a la gestión y al ordenamiento territorial Alianzas regionales: exclusiones, intereses comunes y relaciones estratégicas Es en este contexto de desconfianza mutua que alianzas institucionales de diferente índole han buscado la manera de liderar procesos regionales de coordinación interinstitucional, algunos de los cuales corren el riesgo de repetir la historia del CAR si no se sobrepasan las dificultades estructurales que impidieron su sostenibilidad, credibilidad y funcionalidad. Estas alianzas obedecen a lógicas de proximidad mixta que combina proximidad institucional y geográfica 64 (Leloup et al., 2005: 324; ver asimismo Gilly, 2006) bajo las que los actores institucionales del orden regional se han reorganizado luego del fracaso del CAR, conformando bandos en torno a objetivos comunes. Configurada de manera sectorial, esta reorganización da cuenta de relaciones estratégicas entre ciertos actores del territorio, de la desconfianza frente a los otros, de la instrumentalización de la participación indígena, de una ruptura entre las escalas regional y nacional, así como de la persistencia de intereses divergentes (conservación de los recursos naturales en términos de bienes y servicios ambientales-, desarrollo territorial y blindaje del territorio ancestral). 63 En el caso de CCX, los pueblos indígenas alegaban, además de la falta de claridad frente a la afectación de sitios sagrados en el trayecto de la vía férrea, retrasos de la empresa en el envío de la información requerida (como los estudios de impacto ambiental), así como la proliferación de otro tipo de documentos que en lugar de proporcionar elementos de análisis los atiborraba de información inútil y redundante (notas de campo). 64 La noción de proximidad es esencialmente relacional, puesto que ella supone tanto la separación de los agentes como las relaciones que los acercan y/o alejan en la resolución de un problema (Gilly, 2006 quien cita a Gilly, Jean-Pierre y Torre, André (dir.) (2000). Dynamiques de proximité, Paris, L Harmattan). Desde esta perspectiva, la proximidad geográfica hace referencia, de acuerdo con Leloup et al. (2005: 326), a las relaciones de vecindad entre los actores de un territorio. Estas relaciones pueden conducir a la elaboración común de normas y acciones, es decir, a una proximidad institucional, definida por Gilly como el campo de representaciones y puntos de referencia compartidos por los actores. Ahora bien, para Gilly la proximidad institucional no es una noción unívoca que remitiría a una adhesión permanente de todos los actores a reglas comunes. Ésta es, en cambio, el resultado de compromisos entre actores con intereses divergentes y a veces contradictorios (traducción propia). 298

300 La primera de las tres iniciativas que expondremos a continuación ha sido liderada, nuevamente, por la Fundación Pro-Sierra Nevada de Santa Marta FPSNSM- en asocio con las tres Corporaciones Autónomas Regionales que tienen jurisdicción en el macizo. Llamada Alianza ecorregional: programa para la conservación y recuperación natural y cultural de la Sierra Nevada de Santa Marta, esta iniciativa constituye un intento por articular el funcionamiento institucional en torno a la estrategia de conservación de la fundación (la misma que en 1998 se convirtiera en un plan de desarrollo sostenible), estableciendo sinergias con los planes de acción de las tres autoridades ambientales del orden departamental. Ahora bien, los parques naturales nacionales también autoridades ambientales dentro de su jurisdicción- fueron excluídos de dicha alianza debido a que la Dirección Territorial Caribe de la UAESPNN, de la que dependen, es considerada como una entidad que entraba los procesos regionales. Según Ramiro Solórzano, funcionario de CORPOGUAJIRA 65, con Parques es complicado trabajar. Ponen mucho pereque. Es que son como unas sectas ahí, que lo que digan ellos, no entienden, mejor dicho es un problema llegar a un acuerdo chiquito con ellos. Incluso, y a pesar de que su programa de conservación pretendía construirse desde una visión integral del territorio y sus actores, la FPSNSM y las tres corporaciones prefirieron excluir del mismo las áreas de los dos parques con jurisdicción en el macizo. Según Orlando Rubio, funcionario de CORPAMAG 66, con ello se procuraba avanzar en la estrategia de conservación sin tener que contar con el aval de la UAESPNN: [ ] nosotros no nos estamos oponiendo a que Parques 67 esté en la estrategia, simplemente lo que queremos es poder ajustarla más a las competencias que tienen las entidades que en ella participan. O sea, nosotros no depender de Parques para tomar alguna decisión. Por supuesto que nosotros vamos a adoptar lo que está en los planes de manejo del parque, pero no podemos amarrar nuestra implementación de acción al visto bueno o malo, favorable o desfavorable de Parques. De hecho, toda la propuesta que estamos haciendo es para áreas en la jurisdicción donde nosotros podamos actuar, no meternos con jurisdicciones que sean de otra entidad, porque ahí podemos tener problemas. Sigue siendo una propuesta incluyente porque esas líneas de acción no están divorciadas de lo que piensa Parques, ellos las pueden implementar dentro de su territorio, dentro de su ámbito de competencia y listo. Pero inicialmente lo que queremos es que esa propuesta dependa únicamente de los actores que estamos ahí. Que sea un proyecto 65 Entrevista n 12 en anexo Entrevista n 8 en anexo Nótese que Parques, con mayúscula, hace referencia a la institución; con minúscula, al área protegida. 299

301 sombrilla que permita que cada uno desde la Guajira, desde el Cesar, y en el Magdalena, podamos nosotros estrategiar sin tener que pedir permiso a Parques, o al Ministerio, o a ningún otro. Con esta alianza ecorregional se buscaba entonces, en una primera instancia, diseñar un programa de trabajo en el que se incluyeran las actividades prioritarias de las instituciones participantes, definiendo con ello acciones conjuntas y ecosistemas estratégicos para su conservación y recuperación. Mientras que la FPSNSM venía trabajando en un corredor de conservación que atraviesa las cuencas de los ríos Frío, Córdoba, Guachaca y Buritaca en el departamento de Magdalena, las Corporaciones Autónomas Regionales debían avanzar en la formulación e implementación de los planes de ordenación y manejo de cuencas que tenían a su cargo. La idea entonces era seleccionar área prioritarias que permitieran llevar a cabo experiencias piloto de conectividad ecosistémica, ello desde una mirada regional apoyada en la metodología formulada por la FPSNSM, y evitando que cada corporación realizara de manera aislada sus POMCA. El mapa a continuación expone las cuencas priorizadas, de las cuales debían elegirse las áreas de trabajo iniciales, por fuera de la jurisdicción de los parques. Mapa 20. Principales cuencas hidrográficas de la SNSM y zonas priorizadas para la implementación del programa de conservación de la alianza ecorregional Fuente: documento de trabajo FPSNSM (2012). 300

302 La metodología utilizada en la estrategia consistía en la identificación de servicios ecosistémicos (como el suministro de agua) con el fin de asegurar su sostenibilidad, esto a través del diseño y planificación de corredores biológicos en las áreas priorizadas (conectando las zonas de producción y consumo de estos servicios) para la implementación de acciones de conservación y restauración natural (en las zonas de producción de servicios y a lo largo del corredor) (ver figura 6 a continuación). Se tratataba así de un ordenamiento ambiental en donde predominaba una concepción de la naturaleza como capital fundamentada en la producción y consumo de los bienes y servicios ambientales que ella ofrece, incluyendo estrategias de valoración económica de los mismos consistentes en el pago de incentivos (por parte de sus usuarios) para el financiamiento de las acciones de conservación (Aja, 2010: 42, 176, 250). Figura 6. Modelo de planificación de corredores de conectividad para la implementación del programa de conservación de la alianza ecorregional Fuente: documento de trabajo FPSNSM (2012) donde SE hace referencia a servicios ecosistémicos. El esquema toma como ejemplo la cuenca del río Córdoba en el departamento de Magdalena, donde la FPSNSM ha venido desarrollando acciones de conservación con poblaciones campesinas. Nótese que el corredor se extiende a lo largo del río, por fuera del límite del Parque Natural Nacional SNSM, uniendo los poblados consumidores de servicios localizados en el piedemonte del macizo y las áreas de producción ubicadas en la parte alta de la cuenca. Si bien el programa de conservación producto de esta alianza ecorregional partía de la base de lo que se había adelantado en el marco del PDS, sus autores buscaban evitar las dificultades que condujeron al fracaso del mismo 68. De acuerdo con los funcionarios de 68 Recordemos que la FPSNSM y las tres corporaciones eran quienes llevaban el registro del proceso en cuanto financiaban la Secretaría Técnica y hacían parte del Comité Técnico del CAR. 301

303 CORPOGUAJIRA y CORPAMAG que hacen parte de la alianza ecorregional 69, el proceso que se venía llevando a cabo en el seno del CAR no funcionó debido a la presencia de múltiples actores en la formulación del plan de desarrollo, a que ésta era coordinada desde el nivel nacional (con una agenda y tiempos ajenos a las dinámicas regionales), y a la desconfianza de los indígenas quienes luego de la problemática generada por la construcción de Puerto Brisa y la represa El Cercado en el río Ranchería adoptaron una posición radical de no permitir intervención alguna en su territorio hasta que no se garantizaran sus derechos. El objetivo de la FPSNSM y de las tres corporaciones era entonces el de avanzar por su cuenta en unos lineamientos estratégicos que permitieran más adelante, en una segunda instancia, establecer una hoja de ruta para la formulación de una estrategia más amplia que incluyera a los demás actores sociales 70. No obstante en una de las reuniones a las que asistimos 71, la cual tenía por objeto la discusión del marco lógico de la estrategia inicial, preocupaba de entrada el que los indígenas se sintieran excluídos del proceso, razón por la cual se añadió la palabra cultural al título del programa, explicitándose el que se trataba de la conservación y recuperación natural y cultural de la SNSM. También se decidió evitar hacer mención de la noción de desarrollo sostenible ya que se trataba de un concepto que levantaba ampolla. En ese sentido la estrategia incluía, a manera de componente anexo y no como su eje articulador, el apoyar a las autoridades indígenas en la protección y recuperación de los sitios sagrados de la Línea Negra como estrategia de consolidación del territorio ancestral, esto mediante la adquisición de por lo menos un predio con sitio sagrado sobre la Línea Negra como modelo de manejo de sitio sagrado 72. Y si bien las reuniones de formulación del programa contaban con la presencia de un representante indígena, era necesario, para su implementación, consultar formalmente a las 69 En conversación informal llevada a cabo el 20 de septiembre de 2012 en las instalaciones de la FPSNSM en Santa Marta. 70 Ver boletín de prensa publicado por la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales ASOCARS-, titulado Unidos por la conservación de la Sierra Nevada de Santa Marta, publicado el 5 de septiembre de Disponible en: [consultado el 21 de septiembre de 2012]. 71 Reunión de trabajo entre la FPSNSM y las Corporaciones Autónomas Regionales en el marco de su alianza ecorregional, realizada el 20 de septiembre de 2012 en la sede de la FPSNSM en Santa Marta. Nuestra presencia en dicha reunión fue posible gracias a que el representante de los indígenas y asesor de la OGT nos permitió acompañarlo a la misma. 72 Tomado del documento de trabajo elaborado por la FPSNSM y presentado en la reunión del 20 de septiembre de

304 autoridades tradicionales y cabildos gobernadores de los cuatro pueblos de la SNSM, ya que dicho programa era una iniciativa institucional que no había sido elaborado conjuntamente. Para su ejecución y como lo señalaran los directores de las Corporaciones Autónomas Regionales, el programa de conservación de la alianza ecorregional necesitaría de una instancia que articulara el proceso, función que antes desempeñaba el CAR. De manera que para ellos podría ser relevante reactivar este espacio de interlocución una vez se incluyera en la estrategia a los demás actores del territorio. Para su financiamiento, dicho programa buscaba ser insertado en una segunda iniciativa de articulación institucional, surgida esta vez de los departamentos con jurisdicción en el macizo, y la cual consistía en una estrategia política de sus tres gobernadores con el fin de captar recursos de la nación. A través de la figura de un contrato-plan 73, los gobernadores de Magdalena, Cesar y la Guajira buscaban consolidar una herramienta de coordinación interinstitucional para realizar y cofinanciar proyectos estratégicos de desarrollo territorial con proyección a mediano y largo plazo. Dicha coordinación se llevaría a cabo mediante acuerdos y compromisos entre el gobierno nacional quien adjudicaría los recursos-, las entidades territoriales (departamentos y municipios), las autoridades ambientales y eventualmente otros actores públicos o privados del desarrollo territorial 74. Por su parte, los campesinos seguían siendo considerados agentes invisibles mientras que de los indígenas se esperaba su consenso frente a las áreas temáticas que ya habían sido priorizadas por el equipo técnico de las gobernaciones. Estas áreas temáticas funcionaban a manera de componentes sectoriales, repitiendo los problemas estructurales del PDS al pretender incluir en una misma estrategia los intereses de todos los actores del territorio, tal y como lo muestra la siguiente tabla. 73 El contrato-plan es una estructura financiera manejada por el Departamento Nacional de Planeación DNP- y [ ] un instrumento de planeación para el desarrollo territorial que se materializa mediante un acuerdo de voluntades entre los diferentes niveles de gobierno. Se estructura alrededor de una visión compartida de desarrollo regional, a partir de la cual se define un eje estratégico central [la SNSM en este caso en particular]. Este eje funciona como articulador de las apuestas territoriales, nacionales y sectoriales identificadas como prioritarias en los planes de desarrollo respectivos. De esta manera, los Contratos-Plan buscan la coordinación interinstitucional e intergubernamental con los diferentes entes territoriales en pro del desarrollo regional. Tomado del sitio web del DNP, disponible en: dnp.gov.co/contratos-plan/paginas/contratosplan.aspx [consultado el 4 de marzo de 2016]. El comentario es nuestro. 74 Tomado de la Memoria de la Cumbre de Gobernadores de los Departamentos de la Sierra Nevada de Santa Marta llevada a cabo el 12 de junio de 2012 en Santa Marta. 303

305 Tabla 8. Áreas temáticas del contrato-plan para la SNSM Medio ambiente Cultura indígena Infraestructura y desarrollo social Desarrollo productivo sostenible - POMCA - Corredores biológicos - Educación ambiental - Gestión del riesgo - Captura CO 2 - Investigación aplicada - Preservación sitios sagrados - Gestión del saneamiento de resguardos - Investigación aplicada - Conectividad vial - Electrificación rural y energías alternativas - Educación y Salud asociados a tecnologías de información y telecomunicación (TIC s) - Seguridad alimentaria y nutricional - Investigación aplicada - Ecoturismo y etnoturismo - Agroforestería (café, frutales y hortalizas) - Flores tropicales - Farmacopea y germoplasma - Cría de pequeña fauna - Investigación aplicada Fuente: Memoria de la Cumbre de Gobernadores de los Departamentos de la Sierra Nevada de Santa Marta llevada a cabo el 12 de junio de 2012 en Santa Marta. Pero tal vez una de las dificultades más significativas que enfrentaba la iniciativa de los gobernadores era que, según el Secretario de Planeación de la Guajira para el período , nadie sabía en realidad lo que era un contrato-plan. Queriendo aprovechar esta nueva modalidad de financiamiento nación-región, los tres gobernadores suscribieron, en el marco de una Cumbre de Gobernadores realizada en junio de 2012, propósitos tendientes a la gestión integral de la SNSM. Sin embargo, para noviembre del mismo año no se había avanzado en el proceso pues no se tenían claros sus alcances. A ello se sumaba las dinámicas propias de cada departamento, en especial del Cesar y la Guajira, quienes desatendieron la agenda de trabajo planteada en su afán por apropiarse antes de que terminara el año- de los recursos provenientes de las regalías 76. De manera que la conservación del macizo dejó de ser una prioridad, postergándose indefinidamente hasta que las administraciones departamentales tuvieran el tiempo y la disposición para dedicarse de nuevo al tema. 75 Entrevista n 19 en anexo Las regalías son una contraprestación económica que reciben el Estado y sus entidades territoriales por parte de las empresas que extraen recursos naturales no renovables (hidrocarburos y minerales) en su jurisdicción. Las generadas por la extracción del carbón se constituyen en la segunda fuente de generación de regalías de los departamentos de la Guajira y Cesar. Ver Regalías en Colombia [en línea], disponible en: [consultado el 18 de marzo de 2016]. 304

306 En cuanto a la iniciativa de la FPSNSM y las tres Corporaciones Autónomas Regionales, éstas entidades vieron en el contrato-plan una oportunidad para consolidar su estrategia de conservación. Al preguntarle a uno de los funcionarios de las corporaciones si se trataba de propuestas convergentes 77, éste respondió que sí en la medida en que no bastaba la voluntad política de las instituciones que conformaban la alianza ecorregional si a ello no se le incluía el tema de los recursos. Describiendo lo que sería en sus propios términos un matrimonio por conveniencia, dicho funcionario señaló que la idea era convertir la iniciativa de la alianza ecorregional en una de las estrategias del contratoplan, puesto que era la única forma de acceder a recursos para su implementación. Ahora bien, ninguna de estas dos iniciativas ha logrado concretarse. Por un lado, y de acuerdo con Lucas Echeverri, Director Ejecutivo de la FPSNSM, el programa de conservación de la alianza ecorregional le fue presentado en 2014 a la Presidencia de la República, quien hasta la fecha no se ha manifestado al respecto 78. Si bien se trataba de una iniciativa de carácter regional, que buscaba con ello proponer acciones autónomas de cara al desinterés manifiesto del nivel nacional, seguía dependiéndose de éste para su viabilización. En cuanto al contrato-plan, éste quedó en el aire al cumplirse en 2015 el periodo de gobierno de los tres mandatarios departamentales. No obstante, el actual Gobernador del Cesar propuso durante su campaña de elección [ ] defender la Sierra Nevada de Santa Marta a través de un contrato-plan entre los departamentos que tienen jurisdicción sobre ese sistema montañoso [ ] 79, como si se tratara de una iniciativa suya que partía de cero, invisibilizando el proceso que ya se había iniciado en la administración anterior. Además de estas dos iniciativas de coordinación interinstitucional para la gestión y conservación de la SNSM, alternamente se gestaba una alianza entre el Parque Natural Nacional SNSM PNNSNSM- y los pueblos indígenas del macizo. Desde una lógica de proximidad geográfica debido a su traslape en un 95% con los resguardos, el PNNSNSM debía concertar con estos pueblos la formulación de su plan de manejo, estableciendo con ellos relaciones de proximidad institucional. Como una manera de superar los nodos 77 Orlando Rubio, Profesional Especialista de Planeación de CORPAMAG. Entrevista n 8 en anexo Ver artículo de prensa La Sierra Nevada de Santa Marta se está quedando sin agua, El Tiempo, 17 de abril de 2015, disponible en: [consultado el 18 de marzo de 2016]. 79 En artículo de prensa Multitudinario respaldo de la comunidad Arhuaca a Franco Ovalle, Quinto Poder, 23 de agosto de 2015, disponible en: [consultado el 18 de marzo de 2016]. 305

307 conflictivos que han caracterizado las relaciones entre el parque y los indígenas (el turismo dentro del área, la investigación y algunas políticas restrictivas de protección ambiental), ambos iniciaron en 2011 un lento proceso de acercamiento que permitió, en diciembre de 2015, la firma de un acuerdo entre el CTC y la Directora de la UAESPNN a nivel nacional con el propósito de generar un mecanismo de coordinación entre las partes para la formulación del plan. Aunque se tratara de una acción puntual, limitada al área protegida, se buscaba con ello formalizar y consolidar la relación del PNNSNSM con los pueblos indígenas del macizo. La alianza con éstos no sólo le permitiría al parque cumplir con sus obligaciones misionales, sino también recuperar parte de la legitimidad perdida en el escenario regional. Para obtener la aceptación de los indígenas, el PNNSNSM apelaba entonces a los objetivos e intereses estratégicos que los unían, en cuanto el parque es ante todo una figura restrictiva de protección y conservación que impide el desarrollo de proyectos de infraestructura, blindando así parte del territorio ancestral de los cuatro pueblos. No obstante, los pueblos indígenas de la SNSM no se contentan con los beneficios que en materia de blindaje territorial les proporciona el parque, y reclaman el ser reconocidos por éste y otros actores del macizo como autoridades ambientales de sus territorios. Si bien este es un tema que genera tensiones (y que se abordará en el siguiente apartado), los demás acuerdos logrados entre ambos permitirían avanzar en asuntos relacionados con el ordenamiento de la SNSM, como lo son el uso y manejo del suelo (definiendo qué zonas son para conservación de acuerdo a su importancia biótica y cultural, y cuáles son aptas para el cultivo tradicional y de pancoger), las políticas de conservación ambiental y de protección del territorio ancestral, la gobernabilidad dentro del área compartida y, en ese sentido, la incidencia de otros instrumentos de planificación como los POT y los planes de desarrollo municipal y departamental 80. Las reuniones de acercamiento a las que se nos autorizó asistir 81 nos permitieron dar cuenta de los esfuerzos del personal técnico y administrativo del PNNSNSM por 80 Ver artículo de prensa Sierra Nevada tendrá en 2016 su plan de manejo, El Colombiano, 10 de diciembre de 2015, disponible en: su-plan-de-manejo-mm [consultado el 18 de marzo de 2016]. 81 Asistimos a tres jornadas llevadas a cabo en Santa Marta entre el personal del PNNSNSM y el equipo de tierras de la OGT. (ver anexo 4). Dicha asistencia fue posible gracias a la organización indígena, de quien obtuvimos permiso. De no ser por ésta, la Dirección Territorial Caribe de la UAESPNN habría exigido la solicitud de un concepto emanado del Ministerio del Interior relativo a la necesidad de realizar, o no, un 306

308 considerar tanto los principios culturales como las lógicas organizacionales y de toma de decisión de los pueblos indígenas del macizo. La metodología utilizada en dichas reuniones consistía en una revisión histórica del relacionamiento entre el parque y los indígenas con el fin de identificar encuentros, desencuentros y posibilidades de un trabajo conjunto. Los indígenas plantearon entonces sus críticas frente al tema del turismo, a las políticas y programas de conservación definidos desde las instituciones, y a la visión mercantilista y segmentaria de éstas frente a la naturaleza (en cuanto las acciones de conservación se concentran en el agua, considerada como un bien y servicio ambiental separado de su entorno y de su conectividad con el mar). También reivindicaron, una vez más, su modelo ancestral de ordenamiento territorial, insistiendo en que la conservación del macizo depende de la protección de sus sitios sagrados. Ambos actores convinieron así trabajar conjuntamente en los lineamientos y criterios que permitirían adecuar el plan del parque al ordenamiento ancestral indígena, pese a las diferencias que los distancian en especial lo relacionado con el tema del turismo- y en las cuales deberán detenerse con el fin de buscar acuerdos. Si bien el proceso de acercamiento entre el PNNSNSM y los indígenas ha sido largo (esto se debe, en parte, a que problemáticas como la de CCX han absorbido el tiempo y la capacidad de gestión de estos pueblos), para 2016 se espera tener formulado el plan de manejo del parque. Ahora bien, preocupa a los indígenas la pérdida de legitimidad tanto del PNNSNSM como de la Dirección Territorial Caribe de la UAESPNN frente a otros actores del territorio (Corporaciones Autónomas Regionales, municipios y departamentos), llevándolos a cuestionar los alcances de dicha institucionalidad en tanto autoridad ambiental y su incidencia en otros escenarios de relacionamiento en los que no se le tiene en cuenta (es el caso de la alianza ecorregional y las comisiones conjuntas para la elaboración de los POMCA, las cuales abordaremos más adelante). Estas tres iniciativas de coordinación interinstitucional constituyen así un retrato de la geopolítica local de la SNSM, evidenciando la fragmentación administrativa y territorial que persiste en el macizo. Pese a que todos los actores institucionales aluden a la necesidad de una mirada integral sobre el mismo, cada uno se restringe a su perímetro jurídico-ambiental o político-administrativo, estableciendo sinergias bajo lógicas de proceso de consulta previa con los pueblos indígenas de la SNSM en el marco de nuestra investigación, ello con el fin de poder asistir a este tipo de escenarios y acceder a información institucional relativa a los parques con jurisdicción en el macizo. 307

309 proximidad, eficacidad y relacionamiento estratégico, fortaleciendo sus jurisdicciones (como en el caso del PNNSNSM) y evitando aquellas que implican largos procesos de negociación (como es el caso de la alianza ecorregional), esto en un escenario de desconfianza mutua. También es evidente el grado de centralización administrativa que sigue predominando en el país y que se manifiesta en la SNSM a través de la dependencia de la región frente al nivel nacional, sea para la adquisición de recursos o la validación de propuestas regionales de conservación y desarrollo territorial. En cuanto al nivel local, los municipios siguen siendo los grandes ausentes de los espacios de discusión interinstitucional, a pesar de que éstos son, según la Constitución de 1991, los responsables del ordenamiento de sus territorios así como de la prestación de servicios básicos como el agua, cuya disponibilidad depende de la oferta hídrica del macizo. Asimismo, el escenario mediático permite dar cuenta de cómo diferentes actores buscan liderar procesos de gobernanza territorial en un intento por obtener protagonismo y legitimidad, especialmente ante la situación de cambio climático y escasez de agua que azota a la región. Muestra de dicho protagonismo lo constituyen las imágenes y discursos vehiculados en los medios regionales de comunicación (ver imágenes a continuación), en los cuales los bandos institucionales anteriormente referidos se atribuyen la iniciativa de trabajar por la conservación del macizo. Esto no sólo afecta las relaciones entre instituciones, despertando suspicacias como en el caso de la alianza ecorregional, la cual se dio a conocer a través de los medios regionales de comunicación antes de ser socializada y consultada con los demás actores del territorio. Ello también afecta las relaciones con los indígenas, para quienes toda iniciativa relativa a su territorio ancestral debe partir de la base de sus principios culturales y de los derechos territoriales por ellos ya adquiridos. 308

310 Foto 41. Los protagonistas de la alianza ecorregional. Directores de las tres Corporaciones Autónomas Regionales con jurisdicción en la SNSM y de la FPSNSM en el marco de una reunión llevada a cabo en las instalaciones de la fundación en Santa Marta. La fotografía hace parte de un boletín de prensa elaborado por la FPSNSM y difundido por ASOCARS, titulado Unidos por la Conservación de la Sierra Nevada de Santa Marta (ver nota de pie de página 71). En dicho boletín se resalta que Corpoguajira, Corpocesar, Corpamag y la Fundación Pro Sierra Nevada de Santa Marta reforzarán trabajos para contribuir con la protección de la montaña costera más alta del mundo. Foto 42. Los gestores del contrato-plan para la SNSM. Gobernadores de los tres departamentos con jurisdicción en el macizo en el marco de la Cumbre de Gobernadores realizada en junio de La fotografía acompaña un artículo publicado en la prensa regional titulado En cumbre de Gobernadores elaboran Contrato Plan para el desarrollo integral de la Sierra Nevada. Dicho artículo destaca que los gobernadores de los tres departamentos que tienen injerencia en la Sierra Nevada de Santa Marta, se reunieron ayer para implementar el plan que impulse el desarrollo integral del macizo más importante del Caribe colombiano Publicado el 13 de junio de 2012 por Dracamandaca, disponible en: [consultado el 8 de marzo de 2016]. 309

311 Foto 43. Los actores del plan de manejo del PNNSNSM. Directora nacional de la UAESPNN junto con los cabildos gobernadores de los cuatro pueblos indígenas de la SNSM. La fotografía acompaña un artículo publicado en la prensa nacional titulado Sierra Nevada tendrá en 2016 su plan de manejo (ver nota de pie de página 81). Éste señala que Julia Miranda, directora de Parques Nacionales, cerró el acuerdo entre los pueblos indígenas y el Gobierno. La idea es trabajar en conjunto en el plan de manejo de la Sierra Nevada De la autoridad ambiental: reivindicaciones indígenas y crisis de legitimidad institucional Otro de los aspectos críticos que enfrenta la gobernanza territorial en la SNSM tiene que ver con las tensiones que se presentan en lo relativo a la autoridad ambiental. Por un lado, los pueblos indígenas del macizo insisten en ser reconocidos como tal en razón de su presencia ancestral, de su conocimiento de la naturaleza y de los derechos adquiridos sobre sus territorios; por otro lado, la misma es distribuida entre los parques nacionales y las Corporaciones Autónomas Regionales, donde el PNNSNSM tiene jurisdicción en la parte alta de la Sierra mientras que las segundas ejercen su autoridad ambiental en las partes bajas, por fuera de los límites del parque. Y si bien no hay superposición de territorialidades, entre éstos tampoco existe articulación alguna que permita una gestión integral del macizo, lo cual alimenta celos institucionales y tensiones como lo hemos visto en el apartado anterior. Para empezar, y en lo que concierne las reivindicaciones indígenas, para los cuatro pueblos nativos de la SNSM no basta ser considerados autoridades públicas dentro de sus resguardos, reclamando así la potestad de decidir en materia de permisos y licencias ambientales, turismo en áreas protegidas, concesiones de agua y ordenamiento de 310

312 cuencas en jurisdicción de su territorio ancestral. Ahora bien, funcionarios de las Corporaciones Autónomas Regionales, parques nacionales y del Ministerio de Ambiente que fueron entrevistados al respecto concuerdan en que tal reconocimiento no es viable en cuanto los indígenas no tendrían la capacidad técnica y administrativa requerida para ejercer dichas funciones. Y aunque se les hayan reconocido derechos territoriales que impliquen el tener que concertar con ellos toda medida, programa o proyecto de ordenamiento que pueda afectar sus territorios, Orlando Rubio funcionario de CORPAMAG 83 - advierte que el reconocimiento de los indígenas en tanto autoridades ambientales sería perjudicial ya que para éstos los recursos naturales no son considerados como tal (en su dimensión económica y estratégica), lo cual tendría repercusiones desde el punto de vista del desarrollo económico y territorial, teniendo en cuenta que se trataría de darles la autoridad sobre casi el setenta por ciento del territorio. Las reivindicaciones de autoridad ambiental no son exclusivas de los pueblos indígenas de la SNSM. Éstas hacen igualmente parte de la agenda política del movimiento indígena colombiano, que en el marco de la Mesa Permanente de Concertación han planteado incluir, dentro de la propuesta de reforma de la ley 99 de 1993 (Ley nacional ambiental), un apartado referente al Sistema Ambiental de los Pueblos Indígenas (ver anexo 17). Este sistema lo integran [ ] el conjunto de principios, saberes, instituciones propias, prácticas y conocimientos tradicionales que han poseído y ejercido los pueblos indígenas en sus territorios, a partir de su derecho propio, conocido como ley de origen o derecho mayor, por medio de los cuales han logrado un entendimiento de su entorno natural para mantener el desarrollo sostenible del ambiente a través de su cultura 84. Paralelo al Sistema Nacional Ambiental SINA-, el Sistema Ambiental de los Pueblos Indígenas velaría por la protección del ambiente en jurisdicción de sus territorios según sus usos y costumbres, y actuaría de manera coordinada con el primero en sus áreas limítrofes con el fin de asegurar la coherencia y armonía de políticas y acciones de planificación. Sin embargo ningún acuerdo ha sido logrado con el gobierno nacional en la materia. Por otro lado, la falta de reglamentación de las Entidades Territoriales Indígenas ETI s- ha 83 Entrevista n 8 en anexo Extraído de un documento borrador que contiene la propuesta de los pueblos indígenas al proyecto de ley de reforma de la Ley 99 de Se trata de un documento de trabajo que nos fue facilitado por uno de los asesores jurídicos de la OGT. 311

313 dificultado el cumplimiento sistemático del artículo 67 de la ley 99 de 1993, en el sentido en que los Territorios Indígenas tendrán las mismas funciones y deberes definidos para los municipios en materia ambiental. Entre estas funciones están las de dictar normas necesarias para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico, así como la de ejercer control y vigilancia del medio ambiente y de los recursos naturales renovables con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental (artículo 65). No obstante, un precedente reciente en materia jurisprudencial podría significar un avance en esa materia para los pueblos indígenas del país en general y de la SNSM en particular. En respuesta a una acción de tutela interpuesta por el resguardo indígena de Nuestra Señora Candelaria de la Montaña (pueblo indígena Emberá-Chamí en jurisdicción de Riosucio, departamento de Caldas) contra la Corporación Autónoma Regional de Caldas CORPOCALDAS-, la Corte Constitucional, mediante sentencia 236 de marzo de 2012, reconoció la autoridad indígena en materia ambiental. La tutela instaurada alegaba un conflicto de competencias entre la jurisdicción indígena y la autoridad ambiental regional, en cuanto la corporación había incautado madera extraída del resguardo de manera ilegal, devolviéndola luego de que el infractor cancelara la multa impuesta, a la vez que negaba a la jurisdicción indígena la toma de decisiones frente al uso que debía dársele al material retenido. La Corte Constitucional, apelando al derecho de autogobierno de las comunidades indígenas, ordenó la elaboración de mecanismos de coordinación entre el resguardo y CORPOCALDAS para la aplicación de normas de control y vigilancia en materia ambiental. De acuerdo con uno de los asesores jurídicos del CTC 85, lo anterior podría cambiar el panorama en la SNSM, ya que aporta elementos jurisprudenciales relevantes para el posicionamiento de los cuatro pueblos indígenas frente al relacionamiento con los parques, las corporaciones y los municipios. Pero mientras que estos pueblos reúnen y analizan los alcances de este tipo de decisiones con el fin de reivindicar su autoridad ambiental, los entes que la detentan tienen igualmente dificultades de relacionamiento que han impedido coordinarse para ejercer una gestión integral del macizo. Como lo señalara el equipo de trabajo del PNNSNSM, las diversas dificultades en la gestión y el 85 Ramón Laborde (abogado) en entrevista informal llevada a cabo el 9 de noviembre de 2012 en las instalaciones de la OGT en Santa Marta. 312

314 sinnúmero de acciones descoordinadas que se desarrollan dentro y fuera del área han ocasionado, por parte de los pobladores de la región, un bajo reconocimiento del área protegida y de la autoridad que la representa (UAESPNN-PNNSNSM, 2005: 113). Esta falta de coordinación ha sido también señalada por las tres corporaciones con jurisdicción en la SNSM, sin embargo, ni éstas ni los parques asumen su responsabilidad al respecto. Según Jaime Vélez 86, intereses políticos y económicos propios de quienes dirigen las corporaciones serían, en parte, las causas de dicha falencia. Pero a pesar de que el Ministerio de Ambiente fuera consciente del grado de corrupción que éstas presentan, la situación no cambiaría de acuerdo con este ex Jefe de Programa del PNNSNSM, ya que las corporaciones son el fortín político de los senadores y de los representantes a la Cámara que mandan en las regiones. A ello se suma, como lo advierte este ex funcionario, la debilidad institucional de la Dirección Territorial Caribe de la UAESPNN para coordinar los procesos regionales: La misma institucionalidad de Parques ha querido ser débil, yo creo. Es como un juego perverso. Parques tiene mucho por hacer, mucho por decir y mucho por plantear, y no lo hace! Este departamento [haciendo referencia al de Magdalena] tiene no sé cuántas áreas protegidas. El Magdalena tiene parte de la Sierra Nevada como área protegida, el Parque Tayrona, la Ciénaga Grande, la Vía Parque Isla Salamanca... Tiene cuatro áreas protegidas de carácter nacional en un solo departamento, y tú no ves a Parques por ningún lado. Debería estar liderando todo el tema ambiental en la región, o debería estar proponiendo cosas. Pero para lo único que habla es para negar, para decir no, tráigame el papel tal. Burócratas! La misma institución se vuelve burócrata. La debilidad institucional que señala Vélez se debe a que su estructura organizacional obedece a una lógica de desconcentración administrativa, en la que las direcciones territoriales son agencias locales que dependen de la dirección nacional. Esto impacta la capacidad de liderazgo regional de dichas territoriales, quienes deben solicitar el aval de sus instancias superiores antes de proceder con alguna iniciativa. La falta de autonomía institucional a nivel regional le ha significado a la Dirección Territorial Caribe la pérdida de legitimidad entendida en términos de reconocimiento social de un poder (Bouquet, 2014: 16 quien cita a Rosanvallon, )- en los escenarios regionales de 86 Entrevista n 5 en anexo Rosanvallon, Pierre. La légitimité démocratique: impartialité, réflexivité, proximité, Paris, Le Seuil,

315 concertación. Por ejemplo, y en el caso de los acercamientos tendientes a concertar el plan de manejo del PNNSNSM con los pueblos indígenas del macizo, algunos líderes de estos pueblos demandaban discutir de frente con la Directora Nacional de la UAESPNN, puesto que reunirse con la Directora Regional o los jefes de programa de los parques era una pérdida de tiempo. Asimismo, la Territorial Caribe ha dejado de ser un referente regional en materia ambiental, como lo muestra el hecho de que tanto particulares como medios de comunicación recurran a la Fundación Pro-Sierra Nevada de Santa Marta (a quien la prensa presenta con frecuencia como líder de la conservación del macizo) con el fin de solicitar conceptos técnicos y ambientales cuando la competencia para ello es de la UAESPNN 88. Por otra parte, algunas maniobras legislativas han tenido como fin reducir la autoridad o quitarle la potestad a los parques nacionales en ciertos asuntos ambientales, como lo es el caso de la formulación de los POMCA. Hasta 2012, el personal de estos parques hacía parte activa de la comisión conjunta encargada de concertar y definir las políticas para la ordenación y manejo de cuencas hidrográficas compartidas entre dos o más autoridades ambientales. Si bien la priorización de las cuencas a ordenar y la formulación de los POMCA son responsabilidad de las Corporaciones Autónomas Regionales, en algunas ocasiones parte de las cuencas declaradas en ordenación se encuentran en la jurisdicción de los parques nacionales, razón por la cual debía protocolizarse un acuerdo entre las partes para establecer su plan de manejo. Ello hasta que el decreto 1640 de agosto de 2012, por medio del cual se reglamentan los instrumentos para la planificación, ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas y acuíferos, y se dictan otras disposiciones, excluyera a los parques nacionales de las comisiones conjuntas, estableciendo en su artículo 44 que, cuando hubiere lugar, éstos participarían en calidad de invitados; es decir, con voz pero sin voto. De acuerdo con Dora Ortiz, funcionaria del Ministerio de Ambiente 89, esta decisión se debe a la existencia de muchas quejas respecto a la demora de la institucionalidad de parques nacionales para la toma de decisiones, lo cual retrasaba considerablemente los 88 Esta constatación pudimos hacerla durante nuestras estadías en la sede de la FPSNSM, a donde con frecuencia se presentaban personas con inquietudes relativas a cuestiones ambientales y prediales que la fundación no podía resolver por no ser de su competencia. 89 Entrevista n 13 en anexo

316 procesos de ordenamiento de cuencas. A ello se suma la falta de entendimiento entre éstos y las corporaciones: [ ] parques nacionales siempre han sido bastante independientes. Tampoco les gusta estar bajo la sombrilla de nadie, sino administrar directamente lo que ellos consideran deben administrar. También criticaban a las corporaciones pues decían que su intervención no era buena. Entonces habían muchos choques. Así que se pensó, pero no sé de dónde salió eso, que tenía que ser de esa manera. Se hizo un análisis jurídico y se definió que la comisión conjunta nada más debía competer a las corporaciones y no a los parques. Y eso ha sido un trauma. Aunque es norma, parques no acepta eso. Esta situación pone en tela de juicio la legitimidad institucional de los parques nacionales, no sólo frente a otros actores institucionales, sino también frente a los pueblos indígenas. Al respecto Suchman (1995 citado por Bouquet, 2014: ) define la legitimidad institucional como la percepción o presunción generalizada de que las acciones de una entidad son deseables, correctas y apropiadas dentro de un sistema de normas, valores, creencias y definiciones socialmente construidas (traducción propia). Él distingue tres tipos de legitimidad institucional: pragmática (capacidad de satisfacer los intereses de los diferentes actores sociales), moral (fundada sobre la creencia colectiva que la actividad de la institución promueve el bienestar social) y cognitiva (coherencia entre el comportamiento de la organización y su sistema de creencias). En este caso se trata de una crisis de legitimidad relativa al primer tipo, en cuanto las Corporaciones Autónomas Regionales consideran que los parques nacionales obstaculizan con sus formalismos los procesos regionales, mientras que los indígenas no ven tan fiable el argumento de blindaje territorial con el cual el PNNSNSM ha buscado formalizar su relación con ellos. La no participación sistemática de los parques nacionales en las comisiones conjuntas tendientes a la formulación de los POMCA dificulta asimismo, y como lo veremos a continuación, la posibilidad de llevar a cabo procesos de gobernanza puntuales y sostenibles, fundamentados en la coordinación estructurada y efectiva de todos los actores que interactúan en una cuenca hidrográfica específica. 90 Suchman, Mark (1995). Managing legitimacy: strategic and institutional approaches, Review Academy of Management, vol.20, n

317 4.3. Gobernanza del agua en la SNSM: tensiones y articulaciones alrededor de un recurso de uso común Además de las diferentes mallas político-administrativas y jurídico- ambientales que se superponen en la SNSM (municipios, departamentos, resguardos, parques naturales nacionales, reserva forestal, reserva de biosfera, parque arqueológico), cada una con sus instrumentos respectivos de gestión y ordenamiento (planes de ordenamiento territorial, planes de desarrollo municipal y departamental, planes de gestión ambiental, plan propio indígena y planes de manejo), existen otras unidades territoriales en las que se ha dividido el macizo para su planificación: las cuencas hidrográficas (ver mapa 20 en pág.300). Consideradas por ley como las unidades biogeográficas más adecuadas para el ordenamiento ambiental del territorio en cuanto son las que mejor permiten comprender el flujo y la regulación del agua (Palacio, 2015: 16), las cuencas son objeto de planificación, ordenación y manejo. Los planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas POMCA- son, en este sentido, el instrumento a través del cual se realiza la planeación del uso del suelo y el manejo de la cuenca por medio de la ejecución de obras y tratamientos, esto con el fin de mantener el equilibrio entre el aprovechamiento social y económico de los recursos, así como la conservación físico-biótica de la cuenca y del recurso hídrico 91. Los POMCA constituyen asimismo un sistema de gobernanza territorial y ambiental 92 en cuanto la ordenación y manejo del suelo se entiende como [ ] el proceso de planificación, permanente, sistemático, previsivo e integral adelantado por el conjunto de actores que interactúan en y con el territorio de una cuenca (Ministerio de Ambiente, 2014: 11). El Ministerio de Ambiente considera incluso que la formulación e implementación de los POMCA constituyen escenarios de relacionamiento propicios al desarrollo de una gobernanza del agua, donde se reflejen los acuerdos y compromisos entre el poder público, la sociedad civil, las comunidades étnicas y los sectores económicos (Ibíd., p.14). 91 Ver Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas POMCA- [en línea], disponible en: [consultado el 18 de marzo de 2016]. 92 Mientras que la gobernanza territorial hace referencia a un proceso de organización de las múltiples relaciones que caracterizan las interacciones entre actores e intereses diversos presentes en el territorio, la gobernanza ambiental remite a la administración del medio ambiente entendido desde los recursos comunes, donde las reglas de su uso y gestión se producen en la deliberación entre actores heterogéneos en un territorio descentralizado (Palacio, 2015: 13-14). 316

318 Aunque no hay acuerdo alguno acerca de una definición única de la gobernanza del agua, ésta es entendida en Colombia como [ ] los procesos de coordinación y cooperación de distintos y diversos actores sociales, sectoriales e institucionales que participan en su gestión integrada 93. En el marco de los POMCA, estos procesos deben idealmente- llevarse a cabo teniendo en cuenta que los intereses de los diversos actores son relevantes, considerando justa y equitativamente las necesidades y responsabilidades existentes en la cuenca, y estableciendo procedimientos transparentes, los cuales constituyen la base de confianza de las interacciones (Ministerio de Ambiente, 2014: 14). Pero si bien los POMCA representan la oportunidad de lograr una coordinación institucional más efectiva, real e incluyente, su formulación no está exenta de relaciones de fuerza entre los actores del territorio. En lo que respecta a la SNSM, la implementación de estos mecanismos de gobernanza han tenido dificultades relacionadas como lo hemos visto a lo largo de esta investigación- con los intereses políticos de los que son susceptibles las Corporaciones Autónomas Regionales, la gestión ambiental desarticulada a causa de las tensiones entre éstas y los parques nacionales, la normatividad que ha restringido la participación de estos últimos en las comisiones conjuntas, las diferentes prioridades en materia de usos del suelo (tendientes sea a la conservación a largo plazo o a la disponibilidad inmediata por medio de embalses- del recurso hídrico), las diferentes visiones del agua (en cuanto recurso, bien y servicio) y las reivindicaciones de los pueblos indígenas del macizo en tanto autoridades ambientales con capacidad técnica y organizativa para liderar los procesos de formulación de los POMCA. Estas dificultades han afectado a su vez las condiciones necesarias para la concreción de estos instrumentos de planificación territorial en cuanto escenarios exitosos de acción colectiva Los POMCA: de instrumentos de planificación a escenarios de gobernanza Según la normatividad vigente, es competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales la elaboración de los POMCA de su jurisdicción, así como la coordinación de la ejecución, seguimiento y evaluación de los mismos (artículo 18 del decreto Ver Gobernanza del agua [en línea], disponible en: nent/content/article?id=1957:gobernanza-del-agua [consultado el 18 de marzo de 2016]. 317

319 de 2012). El proceso de ordenación de una cuenca hidrográfica 94 se inicia mediante un acto administrativo de declaratoria por parte de la corporación competente, o de la comisión conjunta en caso de que la cuenca sea compartida entre dos o más corporaciones autónomas regionales. Luego, es en la fase de aprestamiento que se conforma el equipo técnico para realizar el proceso de ordenación, se identifican los actores del territorio que conformarán el Consejo de Cuenca y se desarrolla el proceso de preconsulta con las comunidades indígenas si a ello hubiere lugar 95. La consulta como tal debe llevarse a cabo durante la fase de formulación, con el fin de formalizar los acuerdos a los que se haya llegado con los indígenas en el marco del Consejo de Cuenca. Aunque la elaboración de los POMCA sea responsabilidad de las Corporaciones Autónomas Regionales, éstas muchas veces no cuentan con el personal ni las capacidades requeridas para realizar los estudios técnicos, de manera que contratan a otras entidades para que los lleven a cabo. Si bien esto despierta recelos por parte de los pueblos indígenas del macizo ante la presencia de agentes externos a su territorio, también ha dado pie a experiencias exitosas de trabajo intercultural como la que se llevó a cabo en la cuenca del río Santa Clara-Cañas, cuyo POMCA fue objeto de un convenio entre CORPOGUAJIRA y la OGT (ver pág.216). Mientras que para la formulación de otros POMCA se ha recurrido a la capacidad técnica de instituciones como la Universidad de Cartagena (para los POMCA del Magdalena), la ONG Conservación Internacional (para los POMCA de la Guajira) y la FPSNSM (para algunos POMCA del Magdalena, la Guajira y Cesar)-, en este caso son los mismos indígena quienes elaboraron los diagnósticos técnicos y propusieron las categorías y programas de 94 La gestión del agua en Colombia se basa en la aplicación del concepto de gestión integrada de recursos hídricos GIRH- desarrollado por la Asociación Mundial del Agua GWP (por sus siglas en inglés)-, y definido por ésta como un proceso que promueve la gestión y desarrollo coordinado del agua, el suelo y los recursos asociados para maximizar equitativamente el bienestar social y económico resultante, sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas vitales (Rojas Padilla et al., 2013: quienes citan a GWP, Manejo integrado de recursos hídricos, Estocolmo, Back Background papers). 95 Las fases que comprende todo el proceso son: 1) aprestamiento, 2) diagnóstico, 3) prospectiva y zonificación ambiental, 4) formulación, 5) ejecución, 6) seguimiento y evaluación (artículo 26 decreto 1640 de 2012). Por su parte, el Consejo de Cuenca es la instancia consultiva de todos los actores que viven y desarrollan actividades dentro de la cuenca hidrográfica (artículo 48), está integrado por los representantes de cada una de las personas jurídicas públicas y/o privadas asentadas y que desarrollen actividades en la cuenca, así como de las comunidades campesinas, indígenas, negras, y asociaciones de usuarios y gremios, según el caso (artículo 49). 318

320 manejo de la cuenca del río Santa Clara-Cañas 96, teniendo en cuenta la participación de los campesinos localizados en la zona media y baja de la misma. Experiencias piloto como la de la formulación del POMCA de este río por parte de la OGT se enfrentan, sin embargo, a dificultades para su implementación y réplica. Por un lado, las modificaciones a la normatividad introducidas con el decreto 1640 de 2012 establecieron que la ordenación de cuencas pequeñas como la del río Cañas- se haría en conjunto con las de otros ríos con las que conforman una subzona hidrográfica. De manera que para el caso de la SNSM fueron agrupados en una misma subzona las cuencas de los ríos Ancho, San Salvador, Jerez, Lagarto, Maluisa y Cañas, lo cual implica un nuevo proceso de concertación y formulación. Y si bien esto significaría la participación directa de los indígenas en el ordenamiento de un bloque de territorio mucho más amplio, Orlando Rubio señala que la formulación del POMCA del río Santa Clara-Cañas por parte de la OGT fue posible por el mismo hecho de que se trataba de una cuenca pequeña, que se encuentra además dentro del resguardo Kogui-Malayo- Arhuaco. Según este funcionario de CORPAMAG 97, en el departamento de Magdalena, por su parte, no se ha pensado en la posibilidad de que se lleve a cabo este tipo de experiencias con los indígenas ya que las cuencas objeto de ordenación son muy extensas y presentan problemas críticos de uso del suelo, sobre todo en las zonas bajas del macizo debido a la presencia de campesinos y agroindustrias. Igualmente ocurre en el departamento del Cesar, donde el choque de intereses llevó a la suspensión, por cerca de once años, la formulación del POMCA del río Guatapurí. Priorizado para ordenación por CORPOCESAR en agosto de 2003, el proceso de formulación del POMCA de este río no pudo llevarse a cabo en su momento debido a dificultades en la ejecución de la fase de aprestamiento. Según Jaime Vélez, el proceso se cayó a causa de tensiones entre los indígenas quienes reivindicaban el que éste se llevara a cabo de acuerdo con su visión ancestral del ordenamiento territorial- y la 96 Las categorías de manejo para la cuenca propuestas por la OGT responden a las relaciones entre los aspectos físicos y espirituales del territorio. Con base en ello, los kogui han construido una serie de normas que regulan la intervención humana en dichas áreas: prohibición de la cacería, cultivos, ganadería y tala de árboles en ciertas zonas; realización de pagamentos en todas ellas; autorización de quema restringida en ciertas épocas y sólo para algunas categorías de manejo; autorización para sacar madera para la construcción y la leña en ciertas áreas; y restricción de uso de algunas de ellas, el cual es exclusivo de los Mamos (OGT, 2005: 49). 97 Entrevista n 8 en anexo

321 alcaldía de Valledupar, que desde el principio insistió en la construcción de la represa de Los Besotes. Y es que la cuenca del río Guatapurí es una de las más conflictivas de la SNSM (Parriche, 2011: 4). Con un área total de hectáreas y una población estimada en 384 mil personas aproximadamente (de las cuales 86% corresponden a la población urbana, 12% a la población campesina y 2% a la población indígena), esta cuenca es una de las más grandes y pobladas del macizo (Aja, 2010: 167). De acuerdo con Aja, en ella viven de manera permanente varias comunidades de los pueblos indígenas Arhuaco, Kogui y Kankuamo, mientras que para los wiwa constituye una ruta de paso y de intercambio político y cultural con los otros tres pueblos. La parte baja de la cuenca la ocupan, por su parte, decenas de familias de campesinos y colonos de origen caribeño (en su mayoría), así como terratenientes dedicados a la ganadería y al cultivo de palma de aceite. En la última etapa de los cerca de 72 kilómetros de recorrido del río Guatapurí antes de desembocar en el río Cesar, se localiza finalmente la ciudad de Valledupar, capital de departamento (Ibídem.). En cuanto a las mallas político-administrativas y jurídico-ambientales que se superponen en este territorio, las hectáreas que comprende la cuenca del río Guatapurí se encuentran distribuidas entre los municipios de Valledupar (el cual ocupa hectáreas correspondientes al 14.5% del área total de la cuenca) y Pueblo Bello (con hectáreas equivalentes al 84.5%). Asimismo, aproximadamente hectáreas de esta cuenca se encuentran en jurisdicción del PNNSNSM, y hectáreas son ocupadas por los indígenas de los resguardos Arhuaco, Kogui-Malayo- Arhuaco y Kankuamo 98. La totalidad de la cuenca del río Guatapurí está igualmente en jurisdicción del territorio ancestral delimitado por la Línea Negra (Aja, 2010: 185). Si bien se acordó formular el POMCA del río Guatapurí teniendo en cuenta la visión ancestral de los pueblos indígenas de la SNSM como principio orientador en cumplimiento de los acuerdos políticos logrados en 2002 y 2003 entre las organizaciones indígenas y el gobierno nacional (ver apartado 3.3.3)-, ello suponía aceptar un nuevo paradigma de ordenación de cuencas fundamentado en prácticas tradicionales de conservación a largo plazo tendientes a mantener la regulación natural 98 Información contenida en la resolución 1339 de 2014 de CORPOCESAR, por medio de la cual se declara nuevamente en ordenación la cuenca hidrográfica del río Guatapurí. 320

322 del caudal (Ibíd., p.205). Esto no era compatible con las prioridades de la clase dirigente de Valledupar, la cual promovía la construcción del embalse de Besotes como la única solución para el abastecimiento de agua de la ciudad (amenazada por la disminución de la oferta hídrica), inundando con ello parte del territorio ancestral indígena. Foto 44. Río Guatapurí. Además de ser el que provee de agua al acueducto de Valledupar, el río Guatapurí es su principal sitio turístico. Foto: MIVG (1 de mayo de 2010) Balneario Hurtado (Valledupar, Cesar). Foto 45. Disminución del caudal del río Guatapurí. Este es el tipo de imágenes utilizadas actualmente por la prensa regional para alertar sobre la situación del río y promover la construcción del embalse. Si bien el caudal del río Guatapurí ha disminuido siete mil doscientos litros por segundo en los últimos dos años debido a las sequías provocadas por el fenómeno de El Niño, la deforestación y el desvío del afluente por medio de canales ilegales utilizados para el riego de cultivos, no podemos asegurar que la fotografía sea representativa de un estado constante (teniendo en cuenta el fenómeno inverso de La Niña) (v. pág.323). Foto: Néstor de Ávila (2016) En artículo de prensa La sequía castiga el río Guatapurí; marejadas golpearán costas del Caribe, El Heraldo, 8 de febrero de 2016, disponible en: [consulta del 31 de marzo de 2016]. Ver 321

323 Según Aja (2010: 183), el POMCA del Guatapurí se percibía por los diferentes actores como un escenario para el consenso político, técnico, intercultural e interdisciplinario y de diálogo de visiones diferentes del mundo alrededor de un espacio común. Ahora bien, este diálogo se vio dificultado no sólo por prioridades incompatibles en materia de conservación y disponibilidad del recurso hídrico, sino por las dinámicas internas de las organizaciones indígenas, así como por los tiempos limitados de dedicación efectiva por parte de las autoridades ambientales y los lentos procesos administrativos a los que éstas están sujetas (Aja, 2010: ). Jorge Carpio, funcionario de CORPOCESAR 100, señala que, El de los indígenas es un proceso que no satisface los tiempos institucionales, porque los tiempos de los indígenas son muy diferentes a los tiempos nuestros. Nosotros necesitamos cumplir unas metas en un año. Para ellos un año es una hora. Entonces un proceso puede durar para ellos diez años; pero ellos no están pensando en esos diez años, sino que el proceso se da cuando se dé. Y las instituciones no hemos entendido eso. Las dificultades que llevaron a la suspension de la formulación del POMCA del río Guatapurí, más aquellas relacionadas con el fracaso del CAR, generaron una ruptura en las relaciones entre los indígenas, la Alcaldía de Valledupar y CORPOCESAR. De ello pudimos dar cuenta en 2012 cuando intentamos entrevistar al Subdirector General del Área de Gestión Ambiental de dicha corporación 101. Ante la pregunta de cuáles eran las acciones que llevaba a cabo CORPOCESAR en la SNSM, éste afirmó de forma despectiva: lo que tenga que ver con la SNSM vaya pregúnteselo a los indios. Y es que de acuerdo con Jorge Carpio, desde 2009 se suspendió todo proceso de ordenamiento territorial en la SNSM, puesto que éstos necesitaban ser consultados con los indígenas, quienes habían decidido cortar toda relación con las instituciones hasta que no se resolvieran sus diferencias con el gobierno nacional. Objeto de críticas por parte de la opinión pública por no haber adelantado gestiones en los últimos años para la ordenación de los recursos hídricos del departamento, CORPOCESAR ha venido descargando su responsabilidad sobre los indígenas, argumentando en los medios de comunicación regional que pese a la voluntad de la corporación el principal freno para avanzar en dichos procesos está relacionado con la también artículo Sequía bajó turismo en el río Guatapurí, El Pilón, 4 de marzo de 2013, disponible en: [consultado el 31 de marzo de 2016]. 100 En entrevista realizada el 4 de mayo de 2010 en las instalaciones de CORPOCESAR en Valledupar. 101 En entrevista del 30 de noviembre de 2012 en las instalaciones de CORPOCESAR en Valledupar. 322

324 aprobación de estas comunidades 102. Éstas, por su parte, acusan a la corporación de no ejercer control alguno sobre las cerca de 164 concesiones de agua que ha otorgado al sector agropecuario, y las cuales han repercutido en la disminución del caudal del río 103. Por otro lado, y en lo que respecta a la represa de Los Besotes, CORPOCESAR había cofinanciado el estudio de prefactibilidad del mismo, lo cual desvirtuaba, para los indígenas, el proceso de formulación del POMCA del río Guatapurí. Ahora bien, la cuenca de este río fue declarada nuevamente en ordenación a través de la resolución 1339 de octubre de 2014 emitida por CORPOCESAR, luego de que la misma fuera priorizada por el Ministerio de Ambiente como una de las cuencas afectadas por la ola invernal que azotó al país entre 2010 y 2011 (fenómeno conocido como La Niña y que produjo el desbordamiento de quebradas y ríos). A ello se suma la grave situación de sequía que presenta esta cuenca durante el verano, debido a la pérdida de cobertura vegetal a causa de la presión demográfica y las diferentes actividades antrópicas que tienen lugar en el territorio (ver resolución 1339 de 2014). Pero si bien la formulación de este POMCA inició en agosto de 2015 con una duración estimada de once meses 104 -, el mismo podría verse afectado por la decisión de los cuatro pueblos indígenas de suspender todos los procesos de consulta previa que se vienen llevando a cabo en el macizo (ver final del capítulo 3), y entre los que se encuentra el relacionado con dicho plan de ordenación y ordenamiento de cuencas La gobernanza frente a las tensiones entre lo público, lo común y lo general Las dificultades ligadas a la formulación de los POMCA entre ellas la relativa a la consulta previa- pone en evidencia las tensiones existentes entre las diferentes visiones 102 En artículo de prensa A poner en orden los ríos del Cesar, El Pilón, 20 de octubre de 2014, disponible en: [consultado el 18 de marzo de 2016]. 103 Cifra facilitada por el anterior Secretario de Ambiente del Cesar, Andrés Felipe Meza Araújo en artículo de prensa digital El árido futuro del río Guatapurí, Kienyke.com, 4 de junio de 2014, disponible en: [consultado el 18 de marzo de 2016]. Estas concesiones corresponden a permisos otorgados por CORPOCESAR a agricultores, ganaderos, arroceros y cultivadores de palma para captar agua del afluente, y por las cuales la entidad percibe cerca de 557 millones de pesos (163 mil euros aprox.) anuales que deberían invertirse en la recuperación de las cuencas. Se tendrían concesionados 6 mil 109 litros de agua de los 11 mil que presenta el río actualmente. Ver artículo CORPOCESAR vende el agua del Guatapurí a los ricos del Valle, Semanario La Calle, 28 de febrero de 2016, disponible en: corpocesar-vende-el-agua-del-guatapuri-a-los-ricos-del-valle/ [consultado el 18 de marzo de 2016]. 104 Según boletín de prensa de la entidad, publicado el 8 de octubre de 2015 y disponible en: [consultado el 18 de marzo de 2016]. 323

325 que tienen los actores del territorio respecto al agua. Si bien la normatividad exige la realización de la consulta previa cuando la formulación de un POMCA incida de manera directa y específica sobre comunidades étnicas (artículo 33 del decreto 1640 de 2012), dos conceptos emanados de la Dirección de Consulta Previa señalaron, para dos casos específicos de formulación de POMCA en otras regiones del país, que no era necesario llevar a cabo dicho proceso. Esto no sólo despertó inquietudes entre las Corporaciones Autónomas Regionales con injerencia en la SNSM, quienes se preguntaban si lo mismo podría pasar con sus POMCA, sino que pone sobre la mesa los elementos de un debate geopolítico que tiene que ver con las diferentes escalas de interpretación de lo común, lo público y lo general. Los conceptos mencionados, los cuales datan de julio y agosto de (ver anexo 18), señalan: primero, que el agua es un derecho humano así declarado por la ONU; segundo, que dentro de los fines esenciales del Estado está el de garantizar el derecho de los administrados a gozar del servicio público de agua potable y saneamiento básico; y tercero, que la ausencia de planes de ordenación y manejo de cuencas repercute en inundaciones de las mismas en invierno y su consecuente sequía durante el verano. Habida cuenta de estas razones, la Dirección de Consulta Previa no consideraba indispensable surtir el trámite de consulta previa con las comunidades étnicas concernidas. Las consideraciones de la Dirección de Consulta Previa tienen que ver con el hecho de que la Constitución Política de Colombia señala, en su primer artículo, que el interés general prevalece sobre cualquier otro interés. Para Rodríguez (2014: 147), esto genera confrontaciones entre el derecho al desarrollo y los derechos de los pueblos indígenas, entre los que se encuentra el de la consulta previa. Y es que si bien las comunidades indígenas reivindican su derecho a ser consultadas sobre las medidas susceptibles de afectarlas (teniendo en cuenta que los POMCA implican obras y zonificaciones para uso y manejo del agua), las poblaciones urbanas reclaman el suyo sobre el acceso y 105 Se trata de las respuestas dadas por escrito a dos oficios allegados a la Dirección de Consulta Previa, en los cuales las Corporaciones Autónomas Regionales de Nariño y del Valle del Cauca preguntaban sobre la necesidad de realizar el procedimiento de consulta previa en el marco de la formulación del POMCA del río Guaitara (en el caso de CORPONARIÑO), y en general de los POMCA del departamento (para el caso de la segunda). Por tratarse de un concepto similar, exponemos en anexo 18 sólo uno de ellos. 324

326 disponibilidad inmediata de servicios públicos que, como el agua, garantizan su desarrollo económico y social. Pero más allá de las contradicciones que respecto a la ley generan los dos conceptos elaborados por la Dirección de Consulta Previa y que por lo mismo podrían quedar sin efecto luego de haber creado confusión por parte de las entidades involucradas en la formulación de los POMCA-, nos interesaremos en las representaciones relativas al agua y cuyo antagonismo constituye un obstáculo para su gestión, esto teniendo en cuenta que los conflictos ligados a su utilización, manejo y conservación hacen de ella un objeto de representación social por excelencia (Navarro Carrascal, 2009: 68). El carácter estratégico que el agua presenta en la SNSM (y el cual abordamos al final del segundo capítulo), genera en ese sentido una tensión alrededor de nociones como aquellas de bien común, servicio público e interés general. Estas tensiones son el resultado de la multiplicidad de demandas, pretensiones y aspiraciones que confluyen sobre un recurso limitado, y que se vinculan a su aprovechamiento real o potencial (Martín y Justo, 2015: 11, 13). Si bien Martín y Justo señalan que uno de los principales factores de generación de conflictos por agua es la competencia entre los usos agrícolas, industrial y doméstico (Ibíd., p.15), en el caso de la SNSM el conflicto concierne la disponibilidad inmediata del agua para el desarrollo socioeconómico regional. Pese a que su aprovechamiento minero y agroindustrial impacta la cantidad de agua disponible para el consumo doméstico de ciudades como Valledupar, la clase política de este municipio ha alimentado la idea de que el problema del desabastecimiento de agua lo constituye, no su sobre-explotación agroindustrial, sino la posición indígena de no permitir la construcción de infraestructuras en sus territorios con el fin de garantizar la disponibilidad de agua para todos los usos requeridos 106. Pero más allá de los argumentos técnicos que insisten en su necesidad y aseguran la viabilidad de la construcción de la represa de Los Besotes, la suerte de este tipo de proyectos de infraestructura se juega es en el terreno de las representaciones (Subra, 2012: 67). Al respecto, dos representaciones sociales alrededor del agua han sido 106 Estos usos son: bastecimiento de agua potable para quinientas mil personas aproximadamente, suministro de energía para el departamento de Cesar y construcción de un distrito de riego que garantice la irrigación para más de diez mil hectáreas de suelos. Según un diagnóstico elaborado en 2009 por el Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH citado por el PNUD (2010: 14). 325

327 identificadas por Navarro Carrascal en la SNSM 107 : una utilitarista y otra ecológica, la primera marcada por elementos que hacen referencia a los usos o a la utilidad del agua (servicios), la segunda caracterizada por la ausencia de sus usos y por la presencia de elementos que indican una preocupación acerca de su gestión (sostenibilidad) (2009: 84 traducción propia). La vision utilitarista del agua estaría así asociada a campesinos y habitantes urbanos, cuyas representaciones sociales contienen elementos funcionales relativos a su utilidad y uso. Por su parte, la vision ecológica que tienen los indígenas de la misma se explica por el elemento de orden normativo contenido en sus representaciones y el cual está asociado a la noción de equilibrio 108, así como por la ausencia de elementos funcionales y valores económicos relacionados con su uso y beneficios (Ibíd., p.83) 109. Esta diferencia en las representaciones sociales del agua por parte de sus usuarios se explicaría a partir de dos dimensiones: el entorno ambiental, el cual determina la proximidad física con el objeto, y el entorno sociocultural, el cual hace referencia al contexto socioeconómico e ideológico relativo a los valores culturales, condiciones de vida y prácticas ligadas al agua (Ibíd., p.66, 84). Estas dos representaciones del agua, ecológica y utilitarista, guardan una relación con las ideas de servicio público, interés general y bien común que movilizan los actores de su gestión en el macizo. Por un lado, la noción de servicio público remite a la satisfacción de una necesidad de interés general 110, el cual ha sido vehiculado por las 107 Este psicólogo social llevó a cabo un análisis prototípico y categorial con 201 personas pertenecientes a tres grandes categorías de usuarios del agua en la SNSM: indígenas (localizados en la parte alta y media del macizo), campesinos (ubicados en la parte media de la montaña, o aquellos terratenientes, productores agrícolas e industriales situados en los grandes complejos agroindustriales y turísticos) y habitantes urbanos. Por medio de una técnica de asociación libre a partir del vocablo agua, se le solicitó a los entrevistados referir las palabras o expresiones que de manera espontánea les venían a la mente, ello con el fin de acceder a los elementos que hacen parte del universo semántico del objeto de estudio (Navarro Carrascal, 2009: 72). 108 Recordemos que para los pueblos indígenas de la SNSM el agua expresa la relación permanente entre las partes altas y bajas del macizo, entre los picos nevados y el mar. Asimismo no la conciben de manera aislada, sino como parte ingrante de un todo. 109 Vale la pena señalar la existencia de un tercer grado de representación situado en la mitad de esta escala de análisis, el cual corresponde a campesinos con una visión utilitarista del agua pero que presentan a su vez valores ecológicos. Esto lleva a considerar dos posibilidades: o se trata de una representación en evolución, o los campesinos no constituyen un grupo homogéneo desde el punto de vista ideológico (Navarro Carrascal, 2009: 83). 110 Así lo define la sentencia C-378 de 2010 de la Corte Constitucional. Por su parte, hacemos referencia al interés general tal y como es vehiculado por la clase política regional (discurso evidenciado en el marco de las entrevistas realizadas para esta investigación y en la revisión de la prensa regional), teniendo en cuenta que se trata de una noción estratégica movilizada por los actores desde su propia lectura para 326

328 élites de Valledupar como la expresión de la voluntad de cerca de quinientos mil habitantes, para quienes los daños ambientales y culturales causados por un embalse serían el precio necesario a pagar por el bienestar de la población urbana. Un artículo de la prensa regional dice, respecto a la represa de Los Besotes, que desde hace años estas comunidades ancestrales [refiriéndose a los pueblos indígenas de la SNSM] han dicho no al proyecto, debido a los daños que le pueden causar al medio ambiente, pero según Muvdi se debe luchar porque hoy Valledupar tiene muchos problemas precisamente porque no cuenta con un reservorio dónde almacenar agua y el embalse sería una solución definitiva 111. Las nociones de servicio público e interés general implican, desde este punto de vista, la idea de sacrificio de los intereses colectivos, en cuanto la disponibilidad del servicio de agua para la población urbana necesita de un ordenamiento del territorio, el cual lleva implícita la posibilidad de expropiación bajo la premisa de utilidad pública (Subra, 2012: 68). Por otro lado, los indígenas no ven en el agua un recurso natural sino un bien común (Comisión mixta de cooperación amazónica colombo-brasileña, 1989), entendiendo por ello no un objeto físico ajeno a los sujetos, sino un evento social que forma parte de la identidad colectiva de una comunidad (Telleria Herrera, 2014: 39, quien cita a su vez a Gudeman, ). En esa medida, el agua es concebida por ellos fuente de vida y no uno de los componentes de una cadena de producción 113, defendiendo la idea de que los bienes comunes como éste no pertenecen a nadie, sino a la tierra, y que es deber de todos su conservación. Para Navarro Carrascal (2009: 67), la diferencia semántica alrededor del agua, y desde la cual ésta es vehiculada como derecho o necesidad, tiene un efecto sobre las acciones institucionales de los agentes involucrados en su gestión. Así, mientras que la sociedad no indígena busca inundar parte del territorio indígena bajo la premisa del interés justificar sus posiciones en los conflictos relativos al ordenamiento y al emplazamiento de infraestructuras (Subra, 2012: 69). Para Denis (2008: 9-10), en un contexto democrático de fuerte pluralismo emerge una definición cacofónica, contingente e inestable del interés general, sujeta a los intereses mejor organizados, y diluída en una miríada de intereses generales a menudo contradictorios. 111 Pedro Mary Muvdi Aranguena, ex representante a la Cámara por el departamento del Cesar, en artículo de prensa Los Besotes, un embalse que se niega a abrir compuertas, El Pilón, 10 de julio de 2013, disponible en: [consultado el 25 de marzo de 2016]. 112 Gudeman, Stephen (2001). The antropology of economy: community, market and culture, Oxford, Blackwell Publishers, 198p. 113 Ver nota de pie de página 58 en capítulo 2 (p.131) para una definición de la noción de recurso natural. 327

329 general, expresión compatible con la visión dominante según la cual la economía de mercado es el alfa y omega de las sociedades humanas (Flahault, 2013), los pueblos indígenas del macizo justifican, bajo aquella del bien común, la recuperación de sus tierras ancestrales como garantía de regeneración natural y preservación del recurso hídrico. La ampliación de sus resguardos permitiría, según ellos, reducir la presión humana sobre las partes altas de las cuencas, en donde los indígenas debieron refugiarse ante las sucesivas olas de colonización. No obstante, la propuesta de sostenibilidad de los indígenas constituye un obstáculo a la necesidad de inmediatez de los pobladores urbanos. Según Hernando Casas 114, La represa de Besotes va o va porque así es. La posición occidental lo ve así, no ve la posición cultural, no ve las cosas de otro modo. Lo que ve es que la parte occidental que se va a beneficiar es mucho más grande, mucha más gente que los que se están oponiendo. Y argumenta que el beneficio tiene que ser general, y entonces por ahí se mete y por ahí le busca su viabilidad. Alguien de los pueblos indígenas me dijo: esa represa la hacen sobre el cadáver de nosotros. Pero hay la disposición de hacerla porque ésa es la unica solución que ellos [refiriéndose a la clase dirigente y población urbana] ven para el acueducto de Valledupar. Ellos no ven que si se hace un manejo de las cuencas va a haber una buena retención de agua, se va a regular el flujo y es posible que alcance para todos. No se ve así. Ahora, tampoco consideran optimizar el consumo domiciliario, porque eso también es un asunto de educación que hay que hacer. Porque, cuántos litros por segundo están entrando? Entonces hay que ver la cantidad, si la dotación de agua por persona es la adecuada o si estamos consumiendo mucha agua. Eso también hay que trabajarlo sobre todo cuando estamos hablando de escasez del recurso hídrico. Por otra parte, la clase política pone en duda la visión ecológica de los indígenas debido a comportamientos que no son consecuentes con la conservación de los recursos naturales. El concejal de Valledupar Felipe Araújo, por ejemplo, señala que el abastecimiento de agua para la región depende de lo que pase en la cuenca alta del río Guatapurí, jurisdicción del territorio indígena. Según este funcionario, la zona inaccesible a la tutela del gobierno local- constituye un punto crítico en la problemática de la escasez de agua, ya que allí hay tala, quema y contaminación por aguas servidas. También prácticas ancestrales donde no se respeta ningún espacio. Los indígenas tienen a la orilla del río cultivos. Allí también practican la ganadería o queman para poder 114 Entrevista n 15 en anexo

330 sembrar 115. A ello se suman las afirmaciones de Ernesto Altahona, Director ejecutivo del Centro de Pensamiento Cesarense 116, para quien los indígenas no son ningunos santos. Son los que les enseñaron a los europeos a quemar, su costumbre ancestral es quemar. A las autoridades indígenas les preocupa la imagen negativa que el comportamiento de unos cuantos de sus miembros ocasiona hacia el exterior, y son conscientes de la necesidad de ejercer gobernabilidad sobre sus territorios para evitar este tipo de conductas. De ahí también su insistencia en la recuperación de tierras en la franja media y baja del macizo, en donde puedan garantizar su seguridad alimentaria sin ejercer presión sobre los páramos y nacederos de los ríos. No obstante, también acusan a los actores privados y pobladores ubicados en las estribaciones de la Sierra por la destrucción de cuerpos de agua, la deforestación de los bosques y la contaminación de las corrientes, así como a las Corporaciones Autónomas Regionales por la proliferación de títulos de concesión bajo criterios económicos, lo cual repercute en la disminución del caudal 117, impidiendo que el agua desemboque en el mar en cumplimiento de su ciclo natural. De manera que la corrupción de instituciones gubernamentales susceptibles de intereses políticos y económicos como las corporaciones, así como la falta de implicación de la población urbana en la sostenibilidad del recurso hídrico mediante su uso moderado, conducen igualmente a una tragedia de los comunes. Pese a las representaciones antagonistas sobre el agua y a las rivalidades que éstas generan entre sus diferentes usuarios, [ ] el agua tiene el potencial derivado de sus propias necesidades de manejo y de lo vital de sus servicios- de generar formas propias de coordinación, aún dentro de contextos caracterizados por grandes problemas de gobernabilidad (Martín y Justo, 2015: 10, quienes citan a su vez a Solanes y Jouravlev, ). Los POMCA siguen presentándose entonces como la posibilidad de crear mecanismos de gobernanza más eficientes y estructurados, con la particularidad de que 115 Extraído del artículo de prensa El árido futuro del río Guatapurí (v. nota de pie de página 104 en pág. 323). 116 Fundación sin ánimo de lucro, promotora de la iniciativa privada y del desarrollo de la región. 117 Al respecto, investigadores reseñados por Coriat (2013) han demostrado que es la atribución de derechos privativos los que generan un desequilibrio general sobre los sistemas ecológicos, conduciendo a la degradación de los recursos de uso común. 118 Solanes, Miguel y Jouravlev, Andrei (2005). Integrando economía, legislación y administración en la gestión del agua y sus servicios en América Latina y el Caribe, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), LC/L.2397-P, Santiago de Chile. 329

331 éste instrumento de planificación se fundamenta en una lógica de proximidad geográfica donde la gestión de los recursos comunes 119 se concibe desde los territorios ambientales y no desde las divisiones político-administrativas, impulsando la confluencia de esfuerzos anteriormente fragmentados para la conservación y manejo de los ecosistemas (Hernández et al., 2011: 91). En este sentido, la descentralización del sistema permite la organización de subsistemas policéntricos que responden a las características específicas de una situación dada (Ibíd., p.23). Frente a la degradación constatada de los ecosistemas en zonas tropicales (Coriat, 2013), la tesis de Ostrom sugiere que no existe nadie mejor para gestionar sosteniblemente un recurso de uso común que los propios implicados (Ramis Olivos, 2013: 116, citando a Ostrom, 1995: ). De manera que Ostrom se pregunta [ ] cómo mejorar las capacidades de aquellos involucrados con el fin de cambiar las reglas restrictivas del juego para conducir a resultados distintos a las implacables tragedias (Ostrom, 1990: 7 traducción propia). Se trata entonces de adecuar el manejo de los recursos comunes a las relaciones sociales y ecosistémicas que se dan en un contexto específico, por medio de la configuración de sistemas de gobernanza basados en la construcción de arreglos institucionales locales alrededor del uso y manejo de esos recursos- que incluyan a los diversos actores involucrados en la solución de los problemas ligados a su gestión (Hernández et al., 2011: 9, 21; Ostrom 2007: 15181). No obstante, la configuración de sistemas de gobernanza óptimos necesitan, como en el caso que presenta el manejo de cuencas en la SNSM, de un capital social fundamentado en las relaciones de confianza entre los usuarios y reguladores- de un recurso de uso común como el agua, garantía de una gestión colectiva de los ecosistemas (Bourg et al., 2015: ). Conclusión Si bien la literatura gris alrededor de los POMCA enfatiza en la necesidad de la acción colectiva y la participación en cuanto la gobernabilidad sobre las cuencas abarca todo 119 El término de recursos comunes (common-pool resources) hace referencia a sistemas naturales o hechos por los humanos en los que el uso de una persona acarrea la disminución del uso por otras, y en los cuales es difícil excluir usuarios (Hess y Ostrom, 2007: 349). 120 Ostrom, Elinor (1995). Designing Complexity to Govern Complexity, in Hanna, Susan y Munasinghe, Mohan (eds.), Property Rights and the Environment. Social and Ecological Issues, Washington D. C., The Beijer International Institute of Ecological Economic and the World Bank, pp

332 el sistema político, social y administrativo para asignar, aprovechar y gestionar recursos naturales y suministrar servicios ambientales a diferentes niveles de la sociedad (IDEAM, 2008: 15)-, varios informes de la CEPAL señalan que en los países andinos son muy pocos los casos en que se concretizaron verdaderas plataformas de gestión democrática y multisectorial, ni muchos menos niveles que integren las experiencias de las comunidades indígenas en la gestión del recurso hídrico (CEPAL, 2002: 7). Nuestro caso de estudio demuestra que ello se debe, por un lado, a los intereses que en materia de desarrollo económico inciden en una falta de voluntad política para considerar formas alternativas y tradicionales- de concebir las relaciones con el territorio y la naturaleza. Por otro lado, los límites en la capacidad de gestión de las comunidades indígenas y campesinas se debe al acaparamiento de las primeras en procesos multisituados de negociación de su territorialidad, y a la invisibilidad de las segundas que no cuentan con estructuras organizativas sólidas. Asimismo, la confianza necesaria para la implementación de sistemas de gobernanza funcionales en la SNSM depende de la construcción de compromisos entre mundos (u órdenes de legitimidad), como única manera de articular derechos, intereses y necesidades. De acuerdo con Boltanski y Thévenot (1991: 337), en un compromiso uno se pone de acuerdo para encontrar un punto medio, es decir, para suspender el diferendo, sin que éste haya sido solucionado mediante el uso de una prueba en un solo mundo. La situación de compromiso continúa siendo heteróclita, pero el diferendo es evitado. Seres que son importantes en diferentes mundos permanecen en presencia sin que su identificación sea causa de disputa (traducción propia). El agua se presenta así como una figura desde la cual articular acciones y establecer compromisos entre los mundos doméstico (entendido como el de la tradición y la cultura), cívico e industrial, integrando las prácticas ecológicas tradicionales de los indígenas a la gestión durable de los recursos necesarios al bienestar social, y sin olvidar el rol de la población urbana en tanto consumidora de servicios públicos. En ese sentido los trabajos de Ostrom llevan a pensar en la pertinencia de considerar la gestión de los recursos en términos de construcción conjunta del bien común, superando la visión del interés general bajo la cual éste no es el fruto de una construcción sino de una constatación llevada a cabo por un tercero (un juez, por ejemplo) en caso de litigio (Blanc, 2013: 54). Pero dicha construcción difícilmente es posible en el marco de un 331

333 multiculturalismo neoliberal basado en una retórica participativa e intercultural (Boccara y Bolados, 2010: 657) desde la cual se reconocen y a la vez se desconocen derechos, razón por la cual el movimiento transnacional por los derechos indígenas plantea una visión de multiculturalismo contra-hegemónico en el que se admita una manera de relacionarse con los bienes comunes teniendo en cuenta epistemologías diversas (Lopera y Dover, 2013: 85-86). 332

334 Conclusión general El de la SNSM es un caso empírico en proceso que permite observar la constante reconfiguración de la geopolítica interna, así como la continua redefinición de la identidad étnica en respuesta al contexto sociopolítico cambiante. Como lo hemos señalado al principio de este manuscrito, el caso de la SNSM es sumamente relevante en cuanto los cuatro pueblos indígenas que allí habitan han logrado 1, de manera pacífica y a pesar de las presiones que amenazan su territorialidad, avances jurídicos significantes, acuerdos políticos a diferentes escalas del espacio, y visibilización, no sólo de las problemáticas territoriales que enfrentan sino de su proyecto de territorio. Entender la gobernanza en términos de geopolítica nos llevó así a abordar los actores del ordenamiento, sus representaciones, discursos y proyectos de territorio. En ese sentido, la etnografía multisituada llevada a cabo en el marco de esta investigación permitió dar cuenta de las visiones antagonistas que redundan en el clima de desconfianza mutua que persiste entre los actores sintagmáticos del macizo, esto pese a la necesidad de coordinar la acción institucional en un territorio considerado estratégico y a la urgencia de llegar a acuerdos frente a su protección, conservación y manejo. Mientras que los pueblos indígenas alegan una falta garantías para su participación real y efectiva en los espacios de concertación, algunos de los actores del nivel municipal y departamental acusan a estos pueblos de oponerse al desarrollo regional. Esta desconfianza es igualmente resentida hacia la esfera nacional, en cuanto los indígenas responsabilizan al gobierno del desconocimiento de sus derechos, mientras que los funcionarios del orden local y departamental señalan la imposición arbitraria de los intereses nacionales en detrimento de los de la región. A pesar de que la legislación actual reconoce los derechos de los pueblos indígenas y exige un marco de relacionamiento con éstos, la superposición de diferentes escalas de decisión política ha conllevado a inconsistencias y contradicciones en el despliegue de la acción institucional en el ámbito local y regional. En lo que concierne a la SNSM, si bien se firmaron algunos acuerdos en el marco del CAR y se reconoció al CTC como instancia de interlocución con el Estado, vemos que el desarrollo sigue proyectándose a 1 A diferencia de otros pueblos indígenas en Colombia, Latinoamérica y el mundo, a quienes sigue considerándoseles agentes en lugar de actores y autores de su propio desarrollo. 333

335 expensas del territorio y que en la negociación con los indígenas ha predominado la máxima dividir para dominar. Por su parte, procesos como los de consulta previa han dado cuenta del carácter contradictorio de algunas de las decisiones de entidades estatales como el Ministerio del Interior y el Ministerio de Ambiente, que han dado al traste con acuerdos establecidos y con los intentos de constituir escenarios de diálogo intercultural. Estos reveses nos dejan la inquietud de si el Estado está presto a asumir los compromisos que tiene con los territorios étnicos y sus pobladores. No sólo basta el reconocimiento de la visión ancestral del territorio a la hora de firmar acuerdos. Es necesario que éstos trasciendan en el momento de llevar a la práctica los instrumentos locales, departamentales y regionales de planificación territorial. Ésta y otras inquietudes subyacen al pretender concluir el análisis aquí propuesto. A continuación señalaremos tres pistas las cuales podrían ser el objeto de una reflexión aún más profunda de los desafíos que un caso como el de la SNSM nos presenta. Una geopolítica en constante reconfiguración A lo largo de esta tesis hemos visto la manera en que el territorio ha sido vehiculado por los pueblos indígenas de la SNSM según el contexto socioeconómico y los desafíos que el mismo implica en su lucha política. De escenario en el que convergen diversas formas de apropiación del espacio, el territorio ha tomado cuerpo para reivindicarse primero en actor à part entière- de la geopolítica interna del macizo, luego en autor de su propio ordenamiento. Ahora bien, en una geopolítica en constante reconfiguración, el territorio toma una nueva identidad. Y es que en el contexto actual del país, cuyo marco es el proceso de paz con las FARC, los pueblos indígenas de Colombia en general, y de la SNSM en particular, se refieren ahora al territorio en términos de víctima. Así lo expuso Cayetano Torres, líder indígena arhuaco, en el marco de un encuentro sobre derechos humanos, oralidad y territorio 2 : [ ] la primera víctima, la primera atropellada es la madre tierra, no sólo por la subversión o el paramilitarismo sino también por las políticas estatales. El territorio a través del tiempo ha sido el más agredido, si se 2 Llevado a cabo el 15 de julio de 2014 por la Dirección de archivo de los DDHH del Ministerio de Cultura. Relatoría disponible en: [consultado el 13 de mayo de 2016]. 334

336 agrede al territorio se agrede a las culturas, en cómo se atropella al territorio: se le cortan las venas, se desangra de muchas maneras y el territorio es fundamento, cuna física, real y espiritual de las culturas, para nosotros el territorio es un ser vivo, es la estructura de una entidad viva, de ahí dependen las culturas. Si el territorio se atropella se agrede la vida de la cultura, yo puedo seguir existiendo como Cayetano, como persona física, pero factores externos afectan el que la vida cultural esté o no viva, y todo parte del territorio. Pensar en la victimización del territorio, el concepto es adecuado. Si bien el concepto de territorio como víctima surge en el contexto de la reparación a las víctimas del conflicto armado colombiano, los pueblos indígenas lo han posicionado desde una perspectiva histórica, recogiendo las afectaciones sufridas por estas poblaciones desde los tiempos de la Conquista, y donde el conflicto armado y sus factores conexos no son sino una faceta más de la violencia constante a la que se han visto enfrentadas (Presidencia de la República, 2012: 8) 3. Como lo expresara Celia Umenza, indígena nasa 4 : el territorio es víctima, no desde el 85 sino desde hace 500 años 5. Luego de que los pueblos indígenas del país no se sintieran reconocidos por la Ley 1448 de , y de que el gobierno nacional iniciara un proceso de consulta con éstos (en el marco de los compromisos acordados en la Mesa Permanente de Concertación), fue expedido el decreto 4633 de 2011, por medio del cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de derechos territoriales a las víctimas pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas. Dicho decreto amplió la categoría de víctimas, considerando como tal a los pueblos y comunidades indígenas en su dimensión individual y colectiva 7, así como al territorio, teniendo en cuenta la 3 Así lo consigna esta publicación de la Presidencia de la República, producto de un ejercicio de concertación llevado a cabo entre el gobierno nacional y los pueblos indígenas del país respecto a la Ley 1448 de 2011 (conocida como Ley de víctimas). 4 En el marco del encuentro referido en la nota de pie de página 1. 5 Celia Umenza hace referencia al año 1985 en cuanto el decreto 4633 de 2011 considera objeto de reparación los hechos violentos ocurridos a partir del 1 de enero de ese año. Según una funcionaria de la Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas (entrevista n 46 en anexo 3), la escogencia de tal fecha obedece a dos razones: primero, el Estado no tiene la capacidad para reparar por hechos ocurridos con anterioridad (aunque éstos siguen siendo objeto de reparación simbólica); segundo, 1985 es un hito en la historia del conflicto armado debido al recrudecimiento del mismo. 6 Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. 7 Esto en caso de que hayan sufrido violaciones graves y manifiestas de derechos fundamentales y colectivos (artículo 2). 335

337 cosmovisión y el vínculo especial y colectivo que une a estos pueblos con la madre tierra (artículo 3). Al ser considerado como víctima, el territorio pasa a ser entonces sujeto de reparación. Más allá de la restitución de territorios despojados (la cual implica un procedimiento y una institucionalidad diferentes), la reparación al territorio consiste en medidas de recuperación de espacios sagrados (acordadas por los mismos pueblos indígenas desde su cosmovisión) que fueron perdidos a causa del conflicto, esto mediante su rehabilitación material (en términos de acceso y de restablecimiento de las condiciones físicas) y espiritual (por medio de rituales de limpieza con el fin de resignificarlos simbólicamente). Ahora bien, los pueblos indígenas del país han extrapolado las nociones de territorio como víctima y reparación al contexto del extractivismo minero (desde el cual también se ha ejercido violencia simbólica y real hacia sus territorios y formas de vida), reivindicando una reparación integral que tenga en cuenta las tres dimensiones que constituyen su territorio: cosmos, suelo y subsuelo. Sostienen que estas dimensiones han sido igualmente afectadas por la actividad minera, vulnerando la vida de los espíritus y perjudicando la Madre Tierra, tal y como lo señala Celia Umenza: Cuando se vulneran los tres espacios, se vulnera al ser viviente, la reparación del territorio tiene que ser integral, pero habría que ganar más espacio como pueblos indígenas unificados, tenemos los campamentos militares, y los de los actores armados. Como Nasa hablamos de reparación integral y simbólica, es que ojalá los pueblos podamos ser autónomos en nuestros territorios, sin campamentos militares, sin leyes de minería, sin concesiones mineras, sin miedo a que entren los actores armados o quien sea a agredir a los seres humanos y a la madre tierra. Vemos así la pertinencia de la propuesta de Elden (2013) a partir de la cual el territorio, más que área, se presenta como un volumen. Aunque dicha propuesta surja de la constatación de las formas de control estatal y militar del suelo y de lo que hay debajo de él (control vertical que se ejerce incluso desde el aire), sirve también para comprender y problematizar esa territorialidad vertical que los pueblos indígenas plantean en respuesta a la lógica extractivista emergente no sólo en Colombia sino en América latina (Ulloa, 2014). Resignificar el territorio como víctima lleva así a redimensionar la geopolítica de la SNSM, más ahora en cuanto el gobierno nacional lleva a cabo negociaciones de paz con actores armados que no reconocen la 336

338 territorialidad indígena. A ello se suma el que el postconflicto tendría un costo equivalente a casi la mitad del presupuesto anual de la Nación 8, siendo el sector mineroenergético una de sus fuentes de ingresos 9. Cuestión de reconocimiento? Otro de los aspectos que nos parece importante tener en cuenta en el caso que nos presenta la SNSM tiene que ver con el reconocimiento del otro indígena en cuanto actor legítimo del territorio. Para Honneth (2004: 134), la expectativa normativa que los sujetos dirigen a la sociedad se orienta en función de la intención de ver reconocidas sus capacidades por el otro generalizado. Finalmente se trata, para estas comunidades indígenas, de defender su territorio frente a las tentativas de intervención de su marco natural, o de reivindicar su reconocimiento como actores legítimos en la puesta en marcha de proyectos de ordenamiento territorial? Aunque los pueblos indígenas de la SNSM se oponen a la construcción, dentro de su territorio ancestral, de grandes infraestructuras de desarrollo (represas, puertos, minas, ferrocarriles), ellos dicen no desconocer las necesidades de la sociedad no indígena, dando a entender que hay acciones que pueden llevarse a cabo con el aval de sus autoridades tradicionales. Es el caso de la construcción de una línea de transmisión de energía eléctrica a alto voltaje 10, obra adjudicada por el Ministerio de Minas y Energía a la empresa Interconexión Eléctrica S.A. ISA. Construida entre 2005 y 2007 con el fin de interconectar el centro del país con la costa caribe, era inevitable el que parte de su trazado atravesara una franja del territorio ancestral de los arhuaco, puesto que dos de las subestaciones a interconectar se encontraban precisamente dentro de los límites de la Línea Negra, en jurisdicción de los municipios de El Copey y Valledupar (departamento del Cesar). 8 Ver artículo de prensa Se buscan $90 billones para financiar el posconflicto en Colombia, El País, 9 de noviembre de 2014, disponible en: nes-para-financiar-posconflicto-colombia [consultado el 10 de mayo de 2016]. 9 Según la Agencia Nacional de Minería ANM-, los aportes del sector minero-energético en 2013 representaron el 70% del presupuesto de inversión de la nación, y en el 2014 el 60%. Ver: [consultado el 13 de mayo de 2016]. La economía colombiana se ha visto afectada luego de la caída de los precios de los commodities en los últimos dos años, lo que muestra el peso que tiene el sector en las finanzas del país. 10 Se trata de la línea de transmisión a 500 kv Bolívar-El Copey-Ocaña-Primavera (nombre de las subestaciones que interconecta, localizadas en los departamentos de Bolívar, Cesar, Norte de Santander y Santander respectivamente). 337

339 Una vez se verificó por parte de la empresa, y durante la etapa de prefactibilidad del proyecto, que el trayecto de la línea atravesaba parte del territorio ancestral arhuaco, la misma procedió a contactar a sus autoridades representativas. Según Susana Jaramillo, antropóloga de ISA que estuvo al frente del proceso, la empresa les solicitó una reunión para presentarles el proyecto y acordar con ellos un trazado que causara la menor afectación posible. Luego de proyectar la línea teniendo en cuenta los puntos sagrados que conforman la Línea Negra, y de verificar en campo que los sitios potenciales de torre no los afectaran, se protocolizó el proceso de consulta previa. Para los arhuaco, y según Gelver Zapata, el caso de ISA es significativo pues era la primera vez que una empresa les reconocía de entrada su territorio, y a ellos como actores legítimos. Sin embargo, no debe olvidarse que detrás de las organizaciones están los individuos 11. Nuestro paso por la empresa en calidad de contratista nos permitió dar cuenta de las tensiones que entre ingenieros y profesionales de las ciencias sociales generan este tipo de situaciones. Mientras que los segundos advierten las complejidades sociales y culturales que deben tenerse en cuenta en este tipo de procesos, los primeros buscan culminar la obra de manera eficiente, en el menor tiempo posible y con los menores costos 12. Pero lo interesante de este caso no es tanto la manera en que se negoció la viabilidad del proyecto, sino el cómo se gestionó un impacto no previsto y de gran magnitud: el hallazgo de un cementerio prehispánico en el marco de las obras de ampliación de la subestación de El Copey. Según Susana Jaramillo, Al empezar el movimiento de tierra para la adecuación del patio de la S/E [subestación] El Copey, afloraron restos óseos, lo cual llevó de manera inmediata a paralizar la obra y llamar a los arqueólogos para realizar una evaluación del material encontrado y dimensionar la magnitud del hallazgo. Igualmente, se procedió a informar a la comunidad por intermedio de los representantes oficiales en el proceso de la consulta previa, para acordar una visita al lugar y una reunión para analizar la afectación que esto causaría dentro de su cultura y acordar el manejo que se debía dar a este impacto no previsto (Jaramillo, 2007). 11 Como ocurre en el caso de los funcionarios públicos que son próximos a la causa indígena, ayudando a agilizar procesos como lo vimos con la Ministra de Cultura y la declaratoria de bien de interés cultural de la nación. 12 Al respecto, el enfoque de la antropología de las instituciones permite mostrar las tensiones y diferentes representaciones que confluyen y divergen dentro de una organización (Abélès, 1995: 81). 338

340 Debido a la magnitud de dicho hallazgo 13, y a las afectaciones culturales que éste implicaba para los indígenas, la empresa temía un escándalo de grandes proporciones así como la inviabilidad del proyecto. No obstante, la relación de confianza construida desde un principio con los arhuaco le permitió concertar con éstos las medidas a tener en cuenta para superar, en lo posible, dichas afectaciones. Ahora bien, en este tipo de situaciones la empresa debe proceder a un estudio arqueológico de los vestigios, notificando el hallazgo al Estado. Ello complicaba la situación en cuanto los indígenas no están de acuerdo con dichas prácticas científicas, puesto que para ellos no se trata de hallazgos arqueológicos sino de los restos de sus antepasados, cuyos espíritus siguen presentes en el territorio. Luego de varias discusiones con los Mamos y las autoridades representativas de los arhuaco, éstos aceptaron el que se procediera con el estudio de arqueología, aunque éste debía llevarse a cabo in situ y solamente con los restos cuya remoción fuera necesaria, dejando lo demás en su lugar. Al terminar el estudio, los restos debían enterrarse de nuevo dentro de la subestación, en un lugar acordado entre los indígenas y la empresa. Estas exigencias fueron acogidas por la empresa, quien igualmente se comprometió a conseguir todos los materiales requeridos por los Mamos para realizar los pagamentos tendientes a reparar el daño. Sin embargo y según Susana Jaramillo, el Ministerio de Cultura por medio del ICANH no aceptó, en primera instancia, el que se reenterrara el material hallado, alegando que éste era propiedad de la nación y no de los indígenas. Luego de tensas discusiones con el instituto, el equipo jurídico de la empresa y las autoridades representativas del pueblo Arhuaco procedieron a una revisión de la legislación con el fin de justificar el reenterramiento de los vestigios, encontrando sustento en los artículos 1 y 13 de la Ley 397 de 1997 (Ley de Cultura) según los cuales: Art 1. El Estado garantiza a los grupo étnicos y lingüísticos, a las comunidades negras y raizales y a los pueblos indígenas el derecho a conservar, enriquecer o difundir su identidad y patrimonio cultural, y a generar el conocimiento de las mismas según sus propias tradiciones y a beneficiarse de una educación que asegure estos derechos. 13 El estudio de arqueología llevado a cabo concluyó que el sitio en donde se localiza la subestación es una necrópolis prehispánica que data de los años 920 y 1560 d.c. En dos hectáreas, se encontró un total de 124 hallazgos correspondientes a 56 individuos contenidos en 34 estructuras funerarias, de las cuales el 60.7% corresponde a entierros primarios y el 39.3% a entierros secundarios (Jaramillo, 2007). 339

341 Art 13. Los grupos étnicos asentados en territorios de riqueza arqueológica conservarán los derechos que efectivamente estuvieren ejerciendo sobre el patrimonio arqueológico que sea parte de su identidad cultural, para lo cual contarán con la asesoría y asistencia técnica del Ministerio de Cultura de Colombia. De manera que el reentierro de los restos (el primero de este tipo que se hacía en Colombia) se realizó el 30 de abril de Ahora, esta experiencia que la empresa califica de exitosa lleva a formular varias preguntas: cuál es la magnitud de las afectaciones que para la cultura implica este tipo de hallazgos puesto que se trataba de la profanación de un sitio sagrado en el que reposan sus ancestros? 14 El reconocimiento de los indígenas en cuanto actores legítimos del territorio es suficiente para permitir la viabilidad de un proyecto de infraestructura, así como para manejar y concertar este tipo de afectaciones imprevistas? Primero, la magnitud del impacto causado por una línea de transmisión eléctrica es muchísimo menor que el generado por una infraestructura concentrada como lo es una represa, la cual implica además la pérdida de una porción considerable de territorio. Por su carácter lineal y parcialmente aéreo, la magnitud de los impactos causados por una línea es menor. Ahora bien, y guardando las proporciones, hay un aspecto importante a considerar: la oportunidad que este proyecto representaba dentro de la estrategia de recuperación territorial por parte de los indígenas, toda vez que el mismo no implicaba la afectación de sus sitios sagrados. Y es que a manera de compensación por los impactos ambientales generados por las obras, el pueblo Arhuaco le solicitó a la empresa, en el marco de la consulta previa, un aporte de 250 millones de pesos (74 mil euros aprox.) para la adquisición de unos predios en inmediaciones de un sitio sagrado. En cuanto al hallazgo, y pese a sus afectaciones culturales 15, éste fue igualmente redireccionado por los indígenas hacia el fortalecimiento de su territorio. Un hito material como este cementerio, localizado en inmediaciones de la Línea Negra, les permitiría reafirmar los límites de su territorio ancestral, reivindicar el que allí han estado siempre. Es la razón por la cual los arhuaco le solicitaron a la empresa el levantar 14 Ante la falta de memoria histórica, cómo comprobar que los restos encontrados pertenecen efectivamente a los arhuacos? A partir de cuándo la tradición oral permite ubicar en el territorio ese tipo de eventos? Aunque existe la probabilidad de que el cementerio hallado pertenezca a otro grupo étnico de los tantos que habitaron la SNSM antes de la Conquista, para los arhuaco, el que se encuentre dentro de lo que ellos reivindican como su territorio ancestral, los hace responsables de su cuidado. 15 Las consecuencias para los arhuacos por la profanación de este sitio sagrado serían, según ellos, muerte, enfermedades, desastres, desolación y pérdida del equilibrio energético (Jaramillo, 2007: 8). 340

342 allí un monumento que señalara que ese lugar era territorio ancestral suyo y que hasta allí llegaba el límite de la Línea Negra (Ibíd., p.9). De la ecorregión a la biorregión: perspectivas de investigación y posibilidades de planificación Otra de las reflexiones con la que queremos terminar esta tesis tiene que ver con las representaciones y prácticas ligadas a la relación del ser humano con la naturaleza. Lo que para ciertos actores del territorio es un punto de vista retrógrado propio de pueblos indígenas que se oponen al desarrollo, aquel en el que el entorno natural es entendido en términos de simbiosis hombre-naturaleza, es finalmente bastante próximo de lo que algunos académicos norteamericanos llaman biorregionalismo. Éste es un movimiento nacido en los años 70 del cruce entre la ecología política y la contra-cultura californiana, y el cual promovía las regiones naturales (denominadas en adelante biorregiones), especialmente las cuencas y los sistemas montañosos, como nuevos marcos de identificación y prácticas colectivas (Debarbieux, 2006: 350). Definidas por límites naturales y culturales, las biorregiones buscaban superar las divisiones políticoadministrativas arbitrarias (Arbeley, 1999:17 citando a Snyder, in De Bell, 1970: 330-1). Según McGinnis (1999: 2), uno de los exponentes de este movimiento, el biorregionalismo no es una idea nueva sino que remonta a los aborígenes, a los habitantes nativos quienes practicaban gran parte de sus principios mucho antes de que dicho concepto entrara a formar parte del léxico formal. El biorregionalismo es así concebido como una corriente de pensamiento, con sus prácticas asociadas, que busca posicionarse frente al reto de reconectar, de una manera sostenible, las culturas humanas a los ecosistemas en los que están irrevocablemente inmersos (Aberley, 1999: 13). Los biorregionalistas como McGinnis (1999: 2) consideran que [ ] los seres humanos no pueden evitar interactuar y ser afectados por su ubicación, lugar y biorregión específica: a pesar de la tecnología moderna, no estamos aislados de la naturaleza (traducción propia). Se trata entonces de un enfoque holístico que valora las partes tanto como el todo (Carr, 2004: 75-76). Esta corriente de pensamiento es igualmente cercana a la visión indígena en lo que concierne la relación entre lo local y lo planetario. De acuerdo con Carr (Ibíd., 341

343 p.76), si bien el biorregionalismo es una forma de comprender las diferencias biorregionales (naturales y culturales), éste reconoce igualmente las contribuciones de cada biorregión a la ecosfera y viceversa. Esta manera de pensar, señala Carr, conecta lo local con lo regional y, en última instancia, con lo planetario. Es integral, amplio e inclusivo, en lugar de localista, estrecho y excluyente (Ibídem. traducción propia). La definición de una biorregión es un proceso político que combina ciencia y consciencia, y cuyas normas son el pluralismo cultural, la conservación y restauración basadas en las comunidades, y el multilinguismo (McGinnis, 1999: 2). Vemos así una diferencia entre la planificación en términos relacionales de biorregión y aquella utilitarista de ecorregión, donde esta última es definida desde la lógica de producción de servicios ecosistémicos. Como dimos cuenta en el cuarto capítulo en lo que respecta las alianzas institucionales, las visiones ecológica y utilitarista se presentan bien ancladas en los discursos y prácticas de ordenamiento de los actores que las lideran, quienes al movilizar elementos funcionales y/o normativos buscan legitimar sus acciones frente a los diferentes usuarios del macizo. Por un lado, el Parque Nacional Natural SNSM justifica su misión frente a los indígenas asegurando compartir con éstos intereses de conservación natural y cultural; pero también recurre a elementos funcionales periféricos para justificar, frente a la sociedad en general, la importancia del parque en cuanto área protegida que garantiza [ ] una oferta considerable de servicios ambientales como la regulación hídrica, vital para el desarrollo económico y social de la región (UAESPNN-PNNSNSM, 2005: 27). Por otro lado, las instituciones que conforman la alianza ecorregional presentan una visión predominantemente utilitarista al justificar la importancia de su estrategia de conservación desde el punto de vista de la sostenibilidad de la producción de los servicios ecosistémicos, cuyo grupo de usuarios lo constituyen básicamente productores, agroindustriales y poblaciones urbanas localizadas en las partes media y baja del macizo. Y es que si bien en la SNSM se ha avanzado hacia la planificación del territorio a partir de unidades biogeográficas como las cuencas hidrográficas, dicha planeación no tiene en cuenta la dimensión humana desde un punto de vista integral, es decir, los valores culturales, las representaciones sociales, los estilos de vida y las habilidades de las comunidades para participar de manera colaborativa en los procesos de toma de decisiones respecto a su entorno (McGinnis et al., 1999: 10). De allí el que autores 342

344 como Linton y Budds (2014) avancen el concepto de ciclo hidrosocial en lo que respecta la gobernanza del agua. Mientras que el concepto de ciclo hidrológico tiende a separar el agua del contexto social, el ciclo hidrosocial presta atención a la naturaleza política y social del agua (Ibíd., p.170). Se trata entonces de un enfoque dialéctico y relacional en el que el ciclo hidrosocial es concebido [ ] como un proceso socionatural mediante el cual el agua y la sociedad se hacen y rehacen una a la otra en el espacio y el tiempo (Ibídem. traducción propia). Las perspectivas teóricas y prácticas que ofrece el biorregionalismo se presentan entonces como un camino a explorar, como una posibilidad de pensar el ordenamiento del territorio de una manera más sintética que analítica, reuniendo el ser humano con su entorno desde una perspectiva sistémica, en lugar de operar divisiones políticas y naturalistas; donde en vez de imponer un proyecto de territorio fundamentado en el desarrollo económico- se construya conjuntamente, entre todos sus habitantes, un proyecto de bienestar. Al respecto, los pueblos indígenas tienen mucho qué aportar, en la medida en que sus cosmovisiones no son algo del pasado, sino que conciernen utilizando la expresión de Escobar (2014: 36), un entendimiento profundo de la vida: Ellas reflejan una conciencia aguda de la coyuntura planetaria que no podemos ignorar más y que es amenazante (el cambio climático global, la destrucción acelerada de la biodiversidad). Cambios radicales de modelo económico y de desarrollo de radicales se imponen (en América Latina se habla de transición, de post-extractivismo o de cambio de modelo de civilización) (Ibíd., p.37 traducción propia). 343

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