Tema 2 Ámbito de aplicación y organización del sector público estatal (II)

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1 CURSO DE LEY GENERAL PRESUPUESTARIA Tema 2 Ámbito de aplicación y organización del sector público estatal (II) CURSO DE LEY GENERAL PRESUPUESTARIA

2 INDICE TEMA 2: ÁMBITO DE APLICACIÓN Y ORGANIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ESTATAL (II) 1. ÁMBITO DE APLICACIÓN Y ORGANIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ESTATAL. EL SECTOR PÚBLICO ESTATAL EN CLAVE ECONÓMICO-CONTABLE 2. RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE AL SECTOR PÚBLICO ESTATAL 3. DISPOSICIONES COMUNES DE LA HACIENDA PÚBLICA ESTATAL 3.1. ALCANCE SUBJETIVO DE LA HACIENDA PÚBLICA 3.2. ALCANCE OBJETIVO DE LA HACIENDA PÚBLICA 4. CLASIFICACIÓN DE LOS DERECHOS DE LA HACIENDA PÚBLICA 5. ADMINISTRACIÓN DE LOS DERECHOS DE LA HACIENDA PÚBLICA ESTATAL 6. LÍMITES DE LOS DERECHOS DE LA HACIENDA PÚBLICA ESTATAL CURSO DE LEY GENERAL PRESUPUESTARIA 2

3 1. ÁMBITO DE APLICACIÓN Y ORGANIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ESTATAL. EL SECTOR PÚBLICO ESTATAL EN CLAVE ECONÓMICO-CONTABLE Como vimos en el tema anterior, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP) dedica dos artículos al sector público estatal, en el primero de los cuales (art. 2) se contiene una enumeración de las entidades que forman parte del mismo, siguiendo en lo sustancial su caracterización jurídico-administrativa. Las entidades enumeradas son objeto en el artículo 3 de una clasificación en tres sectores: - Sector público administrativo - Sector público empresarial y - Sector público fundacional. La clasificación de las entidades en los tres sectores indicados (administrativo, empresarial y fundacional) se hace, pues, en función de la forma jurídica que adopta cada entidad, quedando sometidas a las especialidades que se establecen para cada uno de los subsectores. Por su parte, el artículo 2 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF) divide el Sector público español en dos grupos, aplicando criterios de contabilidad nacional. La clasificación en términos de contabilidad nacional (SEC 2010, en la actualidad) es la que permite la comparación entre los distintos países europeos y es el utilizado a efectos de la aplicación del procedimiento de déficit excesivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El primer grupo incluye a las administraciones generales (estatal, autonómicas o locales), los organismos autónomos y los demás entes públicos vinculados o dependientes de aquéllas que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales, así como las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social y los órganos con dotación diferenciada en los PGE. CURSO DE LEY GENERAL PRESUPUESTARIA 3

4 El segundo grupo es el señalado en el número 2 del artículo 2, e incluye el resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público...no comprendidos en el número anterior. Mediante la indicada clasificación, el artículo 3 LGP supera la ruptura entre la clasificación tradicional de las entidades del sector, basada en esquemas de organización administrativa, y la que deriva del SEC, que persigue encuadrar cada ente de acuerdo con la verdadera naturaleza del servicio público que provisiona y los métodos de financiación con los que se provee, en lugar de hacerlo por su forma jurídica, tendiendo el puente entre una y otra. Sin embargo, en el subsector de la Administración Central, la correspondencia entre la forma jurídica de una entidad pública y la naturaleza de su actividad, pretendida por el art. 3 LGP, no siempre se produce pues existen entidades incluidas por la LGP en el Sector público administrativo estatal que realizan actividades consideradas por el SEC como de mercado y al revés. En concreto, en los tres sectores del art. 3 LGP quedan comprendidas las siguientes entidades: a. El sector público administrativo, integrado por: La Administración General del Estado, sus organismos autónomos, las entidades gestoras, servicios comunes y mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social y los órganos con dotación diferenciada y sin personalidad jurídica propia en los Presupuestos Generales del Estado. Otras entidades de derecho público y consorcios, que cumplan alguna de las dos características siguientes: o Que su actividad principal no consista en la producción en régimen de mercado de bienes y servicios destinados al consumo individual o colectivo, CURSO DE LEY GENERAL PRESUPUESTARIA 4

5 o Que efectúen operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional, en todo caso sin ánimo de lucro. o Que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales, entendiéndose como tales a los efectos de esta ley, los ingresos, cualquiera que sea su naturaleza, obtenidos como contrapartida de la entregas de bienes o prestaciones de servicios. b. El sector público empresarial, integrado por: Las entidades públicas empresariales. Las sociedades mercantiles estatales. Otras entidades de derecho público y consorcios no incluidas en el sector público administrativo. c. El sector público fundacional. La Ley General Presupuestaria añade a los anteriores el sector público fundacional, integrado por las fundaciones del sector público estatal, que presenta unas especificidades que imposibilitan su adscripción a ninguna de las restantes categorías. Hay que señalar que una gran parte de las fundaciones estatales son consideradas por el SEC como organismos de la Administración Central, por cuanto cumplen la triple condición de ser unidades institucionales, públicas (controladas y financiadas por las Administraciones Públicas) y no de mercado. En el cuadro que se muestra a continuación, quedan encuadradas estas entidades en los tres sectores estudiados, incorporando unas pinceladas sobre las peculiaridades de su régimen económico-financiero. CURSO DE LEY GENERAL PRESUPUESTARIA 5

6 RÉGIMEN SECTOR PÚBLICO ESTATAL ADMINISTRATIVO EMPRESARIAL FUNDACIONES Objetivo de Estabilidad Presupuestaria. Objetivo de Equilibrio Financiero. Objetivo de Equilibrio Financiero. Presupuestario Limitativo. Presupuestos por objetivos. Presupuestos de Explotación y de Capital Programa de Actuación Plurianual (PAP). Presupuestos de Explotación y de Capital Programa de Actuación Plurianual (PAP). Plan General de Plan General de Adaptación del Plan de Contabilidad Pública. Contabilidad Privada. Contabilidad en Entidades sin Contabilidad Cuenta de Resultados por Memoria Específica. Fines de Lucro. Objetivos en los casos en Memoria Específica. que se establezcan éstos. Función Interventora. Auditoría Pública y, en Auditoría Pública, Control Control Financiero Permanente y Auditoría determinados casos, Control Financiero fundamentalmente auditoría de cuentas anuales. Pública. Permanente. 2. RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE AL SECTOR PÚBLICO ESTATAL De acuerdo con el artículo 4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, el régimen económico y financiero del sector público estatal se regula en esta Ley, sin perjuicio de las especialidades contenidas en otras normas especiales y lo establecido en la normativa comunitaria. Esta previsión legal requiere algunas matizaciones para valorar su alcance. 1. Ante todo, hay que llamar la atención sobre el hecho de que, al contrario que las leyes presupuestarias anteriores, la vigente Ley General Presupuestaria da un paso significativo en la delimitación de su objeto: de regular la actividad de la «Hacienda Pública» se pasa a regular la «actividad financiera del sector público». En segundo lugar, hay que tener presente que una parte del contenido tradicional de la LGP ha pasado a ser regulado por la reciente LOEPSF, aplicable a todo el sector público CURSO DE LEY GENERAL PRESUPUESTARIA 6

7 español, cuyos preceptos prevalecen sobre los de aquella, motivo por el cual la LGP ha sido modificada por la la Ley de PGE para 2012, aun cuando el proceso de adaptación no puede darse por concluido aún. Por último, parece obligado ubicar la LGP dentro de nuestro derecho público. Tradicionalmente se ha concebido el Derecho financiero como el ordenamiento propio y singular de la Hacienda Pública. A su vez, dentro del Derecho financiero se han diferenciado dos ramas: el Derecho tributario y el Derecho presupuestario, de las que en última instancia constituían objeto de estudio respectivamente las normas sobre los tributos (ingresos) y las normas sobre el gasto público, es decir, las dos ramas de la actividad financiera. El Derecho presupuestario se nos ha presentado, a partir de este planteamiento, como el Derecho del gasto público, cuya denominación se explica por ser el Presupuesto el instituto o categoría central de su contenido. Pues bien, esta concepción tradicional permanece pero con las matizaciones implícitas en el art. 4 reproducido: ya no se va a regular en exclusiva la Hacienda Pública (que es un sector dentro del sector público) ni se va a ocupar en exclusiva del régimen del gasto público (que es la parte más importante) sino el régimen económico- financiero de todas las entidades del sector público. 2. El artículo 4 completa la delimitación del objeto comprendido en la regulación legal, con una relación de aquellos aspectos o vertientes del régimen jurídico del sector público que se rigen por normas específicas y que por tanto quedan excluidas de la aplicación de la LGP. En particular, dice el art. 4.2 LGP, se someterán a su normativa específica: a. El sistema tributario estatal. b. Los principios y normas que constituyen el régimen jurídico del sistema de la Seguridad Social, así como el establecimiento, reforma y supresión de las cotizaciones y prestaciones del sistema. CURSO DE LEY GENERAL PRESUPUESTARIA 7

8 c. El régimen jurídico general del patrimonio del sector público estatal, así como la regulación de los demanios especiales. d. El régimen jurídico general de las relaciones financieras entre el sector público estatal y las comunidades autónomas y entidades locales. e. El régimen jurídico general de las Haciendas locales. f. Los principios básicos y las normas fundamentales que constituyen el régimen jurídico de las ayudas o subvenciones concedidas por las entidades integrantes del sector público estatal con cargo a sus presupuestos o a fondos de la Unión Europea. g. El régimen general de la contratación de las entidades integrantes del sector público estatal. h. El régimen de contracción de obligaciones financieras y de realización de gastos, en aquellas materias que por su especialidad no se hallen reguladas en esta ley. 3. Tendrán carácter supletorio de los preceptos de la LGP las demás normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho común. 3. DISPOSICIONES COMUNES DE LA HACIENDA PÚBLICA ESTATAL 3.1. ALCANCE SUBJETIVO DE LA HACIENDA PÚBLICA La Hacienda Pública estatal no es una persona jurídica independiente de la Administración que gestiona los fondos públicos, sino una variante funcional de la Administración General del Estado que actúa con personalidad jurídica única (artículo 2.2 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado). Siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, la Hacienda Pública es una personificación sectorial de la Administración, como titular de potestades y prerrogativas (STC 206/1993), sin que ello comporte dotarla de naturaleza jurídica autónoma. CURSO DE LEY GENERAL PRESUPUESTARIA 8

9 En este escenario, el concepto de Hacienda Pública del artículo 5.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria se inscribe en una consideración subjetiva de la misma, al decirnos que está constituida por el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado y a sus organismos autónomos. Dicho con otras palabras, la Hacienda Pública, en sentido subjetivo, es la Administración del Estado y la de sus organismos autónomos en cuanto realizan la función de obtención de ingresos y erogación de gastos. Por el contrario, quedan excluidos del concepto de Hacienda Pública los demás organismos públicos, tales como Entidades públicas empresariales, Agencias estatales, etc y, por supuesto, las empresas públicas y las fundaciones del sector público ALCANCE OBJETIVO DE LA HACIENDA PÚBLICA El citado artículo 5.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria asume la acepción moderna de Hacienda Pública, que parte de la distinción entre patrimonio, por un lado, y derechos y obligaciones de contenido económico, por otro. En la Sentencia del Tribunal Constitucional 166/1998, de 15 de julio, se diseña la definición actual y presente en nuestro ordenamiento jurídico de Hacienda Pública, en función de la cual la noción más moderna considera a la Hacienda Pública como un conjunto en el que se integran, en cuanto manifestaciones típicas de la actividad financiera, tanto el ingreso público o los derechos como el gasto público o las obligaciones de contenido económico de un determinado ente público. De acuerdo con este concepto restrictivo, la Hacienda Pública se delimita positivamente por el conjunto de derechos y obligaciones de carácter financiero, y, negativamente, por la exclusión de los bienes patrimoniales no financieros y por el dominio público. CURSO DE LEY GENERAL PRESUPUESTARIA 9

10 Así, por ejemplo, los derechos a cobrar por liquidación de los tributos y las obligaciones a pagar por la Administración forman parte de la Hacienda Pública; por el contrario, un inmueble estatal del en el que se alojen los servicios públicos no formará parte de la Hacienda Pública sino del Patrimonio del Estado. 4. CLASIFICACIÓN DE LOS DERECHOS DE LA HACIENDA PÚBLICA El legislador ha importado la clasificación de derechos existente en la Ley de Haciendas Locales y en algunas legislaciones autonómicas, con el objetivo de discriminar el régimen aplicable en función de la naturaleza pública o privada de los mismos (artículo 5). De acuerdo con esta pauta de clasificación, se distingue entre derechos de naturaleza pública y derechos de naturaleza privada: a. Son derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal los tributos y los demás derechos de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado y sus organismos autónomos que deriven del ejercicio de potestades administrativas. Por tanto, el concepto de derecho de naturaleza pública es más amplio que el de tributo pues, junto a los ingresos tributarios, son también derechos de naturaleza pública otros como las multas pecuniarias o las cotizaciones por derechos pasivos de los funcionarios. b. Son derechos económicos de naturaleza privada de la Hacienda Pública estatal aquellos que derivan de situaciones o relaciones jurídicas en las que los entes de la Administración del Estado no ejercen potestades administrativas, es decir, que actúan como un particular. 5. ADMINISTRACIÓN DE LOS DERECHOS DE LA HACIENDA PÚBLICA ESTATAL La administración de los derechos de la Hacienda Pública estatal corresponde, según su titularidad, al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y a los organismos CURSO DE LEY GENERAL PRESUPUESTARIA 10

11 autónomos, sin perjuicio de las competencias que ésta u otras leyes atribuyen a otros departamentos o entidades del sector público estatal (artículo 6.1). Como quiera que el legislador ha optado por una definición restrictiva del ámbito subjetivo de la Hacienda Pública estatal, el precepto mencionado remite al régimen singular de los demás organismos o entes para determinar las condiciones propia de administración de sus derechos, sin perjuicio de las singularidades en materia de gestión de ingresos de naturaleza pública que contiene el artículo 18 de la Ley. Así: La gestión de los demás ingresos de derecho público de las entidades del sector público estatal, no integrantes de la Hacienda Pública estatal, se someterá a lo establecido en general para todos lo derechos de naturaleza pública, sin perjuicio de las especialidades establecidas en la normativa reguladora de dichas entidades y en la de los correspondientes ingresos. La gestión de las cuotas y de los demás ingresos de derecho público de la Seguridad Social se regulará por lo establecido en la Ley General de la Seguridad Social, y por las disposiciones especiales aplicables a cada uno de los ingresos, rigiendo en su defecto las normas establecidas en general para todos lo derechos de naturaleza pública. Las referencias hechas en la referida sección al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas se entenderán hechas al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. El manejo o custodia de fondos o valores de naturaleza pública puede encomendarse a personas o entidades privadas, que deberán prestar garantía en los casos, cuantía y forma que se determine reglamentariamente (artículo 6.2). CURSO DE LEY GENERAL PRESUPUESTARIA 11

12 6. LÍMITES DE LOS DERECHOS DE LA HACIENDA PÚBLICA ESTATAL El legislador, en su artículo 7, establece los límites a que está sujeta la gestión de los derechos de los derechos de la Hacienda Pública estatal. Dichos límites son: Inalienabilidad de derechos y prohibición de imposición de gravámenes ni de formalización de arrendamientos de los derechos económicos de la Hacienda Pública estatal, fuera de los casos previstos en las leyes. Prohibición de concesión de exenciones, condonaciones, rebajas ni moratorias en el pago de los derechos a la Hacienda Pública estatal, sino en los casos y formas que determinen las leyes. Esta regla general, no obstante, tiene una excepción, aplicable a los derechos económicos de naturaleza pública de baja cuantía, al habilitar el articulo 16 de la Ley al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas a disponer la no liquidación o, en su caso, la baja en contabilidad de todas aquellas liquidaciones que resulten de deudas inferiores a la cuantía que fije como insuficiente para la cobertura del coste que su exacción y recaudación representen. Ejemplo El Director General de Tráfico dicta una resolución dirigida a todas las Jefaturas Provinciales por la que ordena la no liquidación de todas aquellas sanciones pecuniarias por importe inferior a 60 euros cuya gestión le corresponde en período voluntario, aduciendo la ineficacia que supone la gestión de cobro de estas deudas de tan bajo importe. Solución El Director General de Tráfico está inhabilitado para tomar una decisión de estas características, toda vez que artículo 16 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, atribuye esta competencia en exclusiva al Ministro de Economía y Hacienda. Por lo demás, una decisión administrativa de esta naturaleza CURSO DE LEY GENERAL PRESUPUESTARIA 12

13 genera responsabilidad patrimonial en el que adopta la resolución, de acuerdo con lo establecido en el artículo 177 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Imposibilidad de transigir judicial o extrajudicialmente sobre los derechos de la Hacienda Pública estatal, ni someter a arbitraje las contiendas que se susciten respecto de los mismos, sino mediante real decreto acordado en Consejo de Ministros, previa audiencia del estado en pleno. Por el contrario, la Hacienda Pública Estatal podrá ejercitar cualesquiera acciones judiciales que sean precisas para la mejor defensa de sus derechos (artículo 8). En este caso, y de acuerdo con el alcance subjetivo de la Hacienda Pública estatal, corresponde a la Administración General del Estado y a sus organismos autónomos la concreción de las medidas de defensa que en cada caso correspondan. CURSO DE LEY GENERAL PRESUPUESTARIA 13