La cooperación al desarrollo ante el futuro: hacia dónde nos dirigimos?

Transcripción

1 CAPÍTULO 1 La cooperación al desarrollo ante el futuro: hacia dónde nos dirigimos? Manuel Gómez-Galán Doctor en Derecho, especializado en Derecho Internacional y relaciones internacionales. Director general de la Fundación CIDEAL ÍNDICE 1. Introducción. El contexto actual 2. El papel de la cooperación al desarrollo, más allá de la ayuda 3. La nueva agenda de la cooperación al desarrollo 4. Significado de la Declaración de París 5. Accra un pequeño paso adelante? 6. Algunos interrogantes de cara al futuro inmediato Bibliografía Enlaces de interés Informes sobre desarrollo

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3 1. Introducción. El contexto actual Antes de referirnos a la actual razón de ser de la cooperación al desarrollo, es necesario hacer alusión al contexto internacional en el que nos encontramos. No está de más recordar que durante siglos, y hasta hace sólo unas cuantas décadas, los actores de las relaciones internacionales eran casi únicamente los Estados. Desde hace ya algún tiempo, y de forma creciente, los Estados comparten ese protagonismo con otros actores que se han incorporado al escenario internacional y han ido consolidando progresivamente su presencia en el mismo. Los Estados están configurados básicamente por un poder, un territorio y una población. Esta figura clásica del Estado-nación también ha experimentado en los últimos tiempos cambios importantes. Los Estados tradicionales coexistían en el escenario mundial, llevando en cierto modo incorporada su población, es decir, su sociedad nacional. Venían a ser una especie de contenedores de sus respectivas sociedades, cuyos destinos internacionales estaban vinculados en considerable medida al peso relativo del Estado-nación al que pertenecían y a la dirección que éste marcaba en su acción exterior. Desde hace algunas décadas, no obstante, los Estados comparten el escenario mundial con otros actores. En primer lugar, con las organizaciones internacionales (en especial desde la creación de Naciones Unidas), las cuales, aunque de un modo limitado, han participado en algunos espacios de decisión con los Estados y han contribuido a posibilitar el embrión de un cierto nivel de institucionalidad mundial, que ha permitido entrever la posibilidad de una incipiente gobernanza mundial en determinados ámbitos y que nunca ha llegado a concretarse plenamente. Por otra parte, y por debajo de los Estados-nación, han adquirido cada vez mayor presencia internacional las Administraciones regionales y municipales. Estas entidades públicas tienen competencias principalmente internas, pero muchas de ellas, sobre todo las de mayor peso económico, demográfico o cultural han mostrado en los últimos tiempos una vocación hacia el exterior. A esto no suele ser ajeno cierto deseo de potenciar su peso político, manifestando una voluntad creciente de proyectarse con mayor intensidad fuera del ámbito de sus funciones regionales o locales para hacerse presentes en determinadas áreas del escenario global. A todo ello hay que añadir el rápido protagonismo que han adquirido actores privados de distinto tipo. Hasta comienzos de los años noventa, la mayor parte de los acontecimientos internacionales podían situarse inicialmente dentro de un sencillo esquema, representado mediante dos líneas entrecruzadas, una vertical y otra horizontal. Se mostraba así la doble polarización entonces existente que servía, a grandes rasgos, para situarse en el escenario mundial. La línea horizontal representaría la polarización Este-Oeste, entre bloques política, militar y económicamente enfrentados; mientras que la vertical simbolizaría la polarización entre países desarrollados y países en desarrollo que constituía la llamada relación Norte-Sur. No obstante, desde la desaparición de la polarización Este-Oeste se han producido acusadas transformaciones en el escenario internacional que han llevado a una reestructuración del mismo. Se ha sustituido la anterior situación de carácter más estático por una situación dinámica, eminentemente cambiante, caracterizada en gran medida por la circulación de flujos de carácter financiero, de información, tecnológicos o migratorios que están configurando un escenario en rápida evolución que potencia el protagonismo de un número mayor de actores que en su mayoría no poseen carácter público. Estas transformaciones en el escenario global implican cambios en la distribución del poder y de la riqueza mundiales que traen consigo

4 22 LA GESTIÓN DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO que el sistema internacional se encuentre en una situación que podríamos calificar de transición, sin que tenga por el momento una estructura que haya llegado a consolidarse en la que, además de la participación de entes públicos con base territorial, se ha extendido con rapidez el protagonismo de actores privados. Se trata, por una parte, de actores privados de proyección transnacional, derivados de la extensión de un mercado globalizado: empresas, entidades financieras o medios de comunicación de difusión mundial. Y, por otra, se encuentra presente también otro tipo de actores privados que constituyen una todavía incipiente sociedad civil global, como las ONG internacionales, las universidades o las redes creadas por ciudadanos en torno a determinados temas que inciden de forma creciente en la agenda mundial. Como puede verse en la Figura 1, nos encontramos ante un escenario en el que cada vez están presentes más actores. En este escenario, el Estado tradicional experimenta una doble presión. Por un lado, la presión de la llamada globalización, con la creciente actividad de los flujos y de los actores que acabamos de mencionar, que han hecho que esa especie de contenedor que venía siendo el Estado tenga una porosidad cada vez mayor, de tal forma que la sociedad que se encuentra en su interior tiene una capacidad creciente de expandirse hacia el exterior y, de modo inverso, todo lo que fluye en el escenario global incide cada vez con mayor fuerza en el interior de los Estados sin apenas mediación de éstos. De manera simultánea, se produce una presión sobre los Estados a partir de la reacción que frente a la globalización ejercen grupos sociales, más o menos amplios, organizados en torno a ciertas identidades colectivas, es decir, identidades de carácter étnico, religioso, político, cultural, etc., que, por unos u otros motivos, se consideran amenazadas por la homogeneidad Figura 1. Actores privados en el sistema internacional NIVEL INSTITUCIONAL MUNDIAL (gobernanza incipiente) Organizaciones internacionales y supranacionales NIVEL ESTATAL Estados-nación NIVEL DE SOCIEDAD Organizaciones subestatales Mercado globalizado Actores privados globales - Empresas - Medios de comunicación de alcance mundial (Actores no territoriales) Hacia una sociedad civil global - Opinión pública global, redes - ONG internacionales, universidades, etc. Fuente: elaboración propia.

5 CAPÍTULO 1. LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO ANTE EL FUTURO: HACIA DÓNDE NOS DIRIGIMOS? 23 que un escenario mundial globalizado trae consigo e intentan reafirmarse frente a ello, en algunos casos pasando a la ofensiva. Esto implica que el ciudadano de comienzos del siglo XXI, en contraste con lo que ocurría hace sólo dos o tres décadas, no tiene ya al Estadonación como el principal y casi único referente de la vida colectiva, sino que se encuentra ante un conjunto de instancias, de líneas de fuerza diversas, la mayor parte de ellas fluctuante, que se hacen presentes en su entorno influyendo de manera directa sobre su propia vida, y que van condicionando los escenarios en que ésta se desarrolla. Por tanto, sobre cada individuo inciden, por un lado, la globalización, con sus flujos financieros, mediáticos, mercantiles, culturales, usos tecnológicos y pautas de consumo y, por otro, la fuerza expansiva o reactiva de identidades colectivas de diferente tipo. No hay que olvidar que estas últimas pueden proporcionar al individuo, con frecuencia aislado en una sociedad atomizada, un sentido de pertenencia, de acogida, en contraste con los flujos derivados de la globalización que, en situaciones favorables, realizan aportes de carácter más bien funcional en la mejora de sus condiciones de vida. En las identidades colectivas se puede distinguir, en un sentido amplio, entre las que se derivan del pasado, o identidades tradicionales, y las que se configuran de cara al futuro, o nuevas identidades. Las primeras tienen sus raíces en un pasado histórico, en una determinada interpretación de éste o en una posterior construcción de dicho pasado y suelen basarse en la pertenencia social a una colectividad étnica, cultural o religiosa, generalmente heredada. Las segundas, por el contrario, ponen su acento en la decisión individual de quienes las componen al identificarse con una propuesta determinada y pretender proyectarla hacia el futuro. Figura 2. Flujos diversos y porosidad de los Estados ESTADO-NACIÓN ESTADO-NACIÓN ESTADO-NACIÓN Población sociedad nacional Deja de ser contenedor Población sociedad nacional Fuente: elaboración propia.

6 24 LA GESTIÓN DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO A este respecto, se hacen presentes, cada vez con mayor fuerza, nuevas formas de identificación no basadas en lo territorial, que contienen grandes potencialidades de futuro, y que están ligadas a los cambios tecnológicos en el ámbito de la comunicación. Las nuevas tecnologías hacen posible que las personas, independientemente del lugar que ocupen en el territorio (en el espacio), puedan vincularse entre sí. Hacen posible que sea cual sea su lugar de residencia y su lugar de trabajo, puedan comunicarse, relacionarse en tiempo real, actuar juntas, investigar, producir, elaborar productos tangibles o intangibles, adoptar conjuntamente posturas políticas o de otro tipo, convertirse en grupos de presión o movilizarse globalmente ante determinado acontecimiento. De este modo, superando la limitación tradicional del espacio, superando la necesidad de la proximidad material en el mismo territorio como históricamente venía siendo habitual en la vida social, pueden crearse, consolidarse y actuar nuevos sujetos, nuevos tipos de actores colectivos que, bajo formas diferentes, Figura 3. Opciones del individuo en el entorno actual Cultura globalizada GLOBALIZACIÓN IDENTIDADES COLECTIVAS Nuevas identidades Identidades tradicionales Fuente: elaboración propia. confieren crecientemente peso y densidad a la sociedad civil global. Por ello, para desarrollar una idea o para organizarse en torno a un propósito ya no es necesario ponerse de acuerdo con quienes se encuentran físicamente cercanos. Los individuos en sus relaciones sociales empiezan a liberarse del condicionamiento geográfico que durante tanto tiempo les ha limitado y pueden organizarse en base a sensibilidades o propósitos convergentes. La proximidad espacial ya no constituye la premisa para poder hacer algo juntos, sino la identificación con otros, estén donde estén, en torno a las mismas ideas, sensibilidades o propósitos. De este modo, se empiezan a configurar nuevas identidades colectivas, con mayor o menor grado de cohesión, en torno a redes, movimientos convergentes o comunidades horizontales, que hacen posible el nacimiento de nuevos actores con voluntad de expresión en el escenario global que pueden decantarse por unas u otras opciones, plantear propuestas y posibles soluciones a retos actuales, establecer alianzas, protagonizar ciertos cambios y ser el detonante de otros. El papel de las actuales tecnologías de la comunicación resulta, por tanto, decisivo en la configuración de nuevos actores con peso político, social y cultural, y capacidad para incidir sobre el futuro inmediato. Por otra parte, nos encontramos en un escenario mundial en rápido cambio en el que coexisten países que podrían ser calificados como posmodernos con otros que lo podrían ser de pre-modernos y en el que, junto a áreas geográficas altamente integradas con considerable densidad y complejidad de redes de intereses y flujos diversos, existen zonas grises y ámbitos territoriales sin prácticamente control estatal. Se trata, además, de un entorno internacional en el que, tras el intento de imponer una hegemonía mundial de tipo unipolar, se ha pasado a una situación de multipolaridad variable que aún no ha tomado forma definitiva. Es, por tanto, un escenario en

7 CAPÍTULO 1. LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO ANTE EL FUTURO: HACIA DÓNDE NOS DIRIGIMOS? 25 profunda transformación, incierto, de diversidad creciente, con una nueva distribución del poder, con nuevos actores, nuevos problemas y nuevos desafíos que, en gran parte, constituyen ya desafíos de la humanidad en su conjunto. Y es en este nuevo escenario, que se perfila como muy diferente al que venía existiendo hasta hace unos años, donde hay que situar y entender el papel de la cooperación al desarrollo, que no es, ni puede ser, el mismo que desempeñaba en sus comienzos o el que ha venido desempeñando hasta tiempos recientes. 2. El papel de la cooperación al desarrollo, más allá de la ayuda La cooperación internacional para el desarrollo constituye un ámbito específico situado en el marco más amplio de las relaciones internacionales, pero que dispone de determinados criterios de actuación que le son propios. Estos criterios se derivan de una manera de entender la relación con el otro que con carácter general podemos denominar cooperación. Como es sabido, existen, por parte de los individuos, de los grupos o de las comunidades políticas, dos maneras básicas de relacionarse entre sí. Una es la confrontación, en la que los diferentes individuos o colectividades consideran que hay una incompatibilidad de aspiraciones e intereses entre ellos, es decir, se parte de una percepción hostil del otro (de la alteridad). Desde esa percepción, no resulta compatible lo que cada uno de esos individuos o colectividades desea con lo que desean los otros, de tal manera que esa incompatibilidad les lleva a enfrentarse hasta que uno de ellos prevalece y obliga al otro a aceptar su voluntad. Por otra parte, coexistiendo con la confrontación, siempre ha existido otra manera de actuar respecto a la alteridad, la que llamamos cooperación. En este caso se parte de una percepción no hostil de esa alteridad, de manera que se considera que puede existir cierto grado de compatibilidad de aspiraciones e intereses entre unos y otros. Se trata de dos maneras distintas, aunque coexistentes, y en muchos casos simultáneas, de entender las relaciones entre individuos y grupos. Es sobre uno de estos dos enfoques, sobre el enfoque de cooperación, sobre el que se fundamenta y construye la cooperación internacional para el desarrollo. La cooperación al desarrollo se apoya, por tanto, en una larga tradición de pensamiento que, Figura 4. Concepciones contrapuestas de las relaciones sociales ENFOQUE DE CONFRONTACIÓN ENFOQUE DE COOPERACIÓN Antecedentes Ejemplos: Hobbes Hegel C. Schmitt Percepción hostil de la alteridad Incompatibilidad de aspiraciones e intereses Antecedentes Ejemplos: Spinoza Kant Rousseau Percepción no hostil de la alteridad Compatibilidad de aspiraciones e intereses Fuente: elaboración propia.

8 26 LA GESTIÓN DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO Figura 5. Enfoques contrapuestos en las relaciones sociales: ejemplos recientes ENFOQUE DE COOPERACIÓN ENFOQUE DE CONFRONTACIÓN Los Objetivos de Desarrollo del Milenio como propósito compartido Percepción no hostil de la alteridad Compatibilidad de aspiraciones e intereses Búsqueda de complementariedades: acuerdos que faciliten la convivencia Seguridad al servicio de la persona (seguridad humana) Sometimiento del poder al Derecho Orden mundial basado en normas jurídicas Mantenimiento de ámbitos de libertad La llamada guerra contra el terrorismo Percepción hostil de la alteridad Miedo al otro (se responde con la amenaza o el uso de la violencia) Magnificación de los riesgos del terrorismo Seguridad como instrumento de poder político (hipertrofia de su seguridad nacional ) Uso de la fuerza como medio de política internacional Articulación vertical bajo una sola hegemonía mundial Recorte de derechos y reducción de libertades civiles Fuente: elaboración propia. con aportaciones diversas, cuenta con un amplio desarrollo conceptual. El enfoque de cooperación no aspira, por otra parte, a ser el único existente, ya que en mayor o menor medida habrá de coexistir con su opuesto (el enfoque de confrontación). Al potenciar la lógica de la cooperación desde diferentes propuestas políticas y sociales (entre ellas la de la cooperación para el desarrollo) no se aspira a desplazar a la concepción opuesta hasta sustituirla plenamente, lo que probablemente nunca llegará a ser posible del todo. Se pretende que la cooperación ocupe un espacio más amplio y que vaya alcanzando gradualmente un peso considerablemente mayor que su opuesta, sabiendo que habrá de coexistir con ella, y que ésta seguirá estando siempre presente, bajo una forma u otra, en la sociedad internacional. Es posible, por tanto, la cooperación internacional para el desarrollo si, en primer lugar, se opta por la cooperación frente a las diferentes formas posibles de confrontación. Desde esta perspectiva, la paz ha de ser considerada como el bien público global que hace posibles los demás bienes pretendiéndose, como consecuencia, limitar al máximo el uso de la fuerza en las relaciones internacionales. Y en esa misma dirección, se considera que el control de la violencia ha de ir unido al respeto y promoción real de los derechos humanos, considerados en un sentido amplio, y que entre éstos se encuentra el derecho al desarrollo. Para ello, las políticas en que la cooperación internacional se vaya concretando han de estar al servicio de hacer realidad el desarrollo, entendido principalmente como desarrollo humano y

9 CAPÍTULO 1. LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO ANTE EL FUTURO: HACIA DÓNDE NOS DIRIGIMOS? 27 concebido como un derecho universal. La cooperación se dirigirá, en primer lugar, a acabar con la pobreza como situación no sólo de carácter material que impide desarrollarse a las personas, procurando remover los obstáculos que no les permiten llegar a ser lo que potencialmente son, así como a ampliar sus capacidades y las posibilidades reales de decidir sobre su propia vida en un entorno de libertad. Simultáneamente, se dirigirá a contribuir a la provisión de bienes públicos globales, necesarios para mejorar la vida del conjunto de los ciudadanos en el Sur y en el Norte, en un escenario global compartido. De ahí que en estos momentos la cooperación al desarrollo solamente pueda ser entendida como una estrategia concertada entre el Norte y el Sur. En un mundo interdependiente, la contribución internacional al desarrollo no puede ya concebirse desde perspectivas parciales que contemplen el Sur o el Norte como compartimentos estancos o ámbitos aislados entre sí. En un espacio globalizado en el que gran parte de los problemas que afectan al Sur y al Norte tienen las mismas raíces, aunque puedan manifestarse de forma distinta en cada lugar, las consecuencias de la pobreza, de la presión migratoria desordenada, del deterioro del medio ambiente, de las epidemias, del cambio climático o de los efectos de la ausencia de futuro sentida como tal por una parte importante de la humanidad, no pueden ser abordadas aisladamente como si pertenecieran exclusivamente a los países en desarrollo. Sólo cabe enfrentar conjuntamente las raíces de aquellos problemas comunes que en un mundo interdependiente, como el actual, afectan a todos. Por eso, llevar a cabo políticas públicas y actuaciones privadas que se dirijan a hacer frente, de forma concertada, al origen de gran parte de los problemas que están afectando a los países en desarrollo y a los países desarrollados, a la par que contribuyan directamente al desarrollo humano y a la erradicación de la pobreza en el Sur, es uno de los rasgos que caracteriza una cooperación al desarrollo actualizada. Ésta habrá de desplegarse mediante progresivas respuestas conjuntas acordadas entre el Norte y el Sur, ante los nuevos retos y necesidades que en un contexto interdependiente, y a la vez fluctuante, se plantean a la comunidad internacional. 3. La nueva agenda de la cooperación al desarrollo Si queremos situar los contenidos de la agenda internacional de cooperación al desarrollo siendo consecuentes con lo manifestado en el apartado anterior, es necesario tener en cuenta que ésta siempre requerirá un ámbito de concertación previa entre los socios que participan en la misma. La premisa inicial para que la ayuda al desarrollo pueda hacerse realidad es la convergencia entre los contenidos de las políticas propias de desarrollo de los socios receptores, es decir, de los países del Sur, y los contenidos de las políticas de cooperación de los donantes, es decir, de los socios del Norte o las agencias internacionales. Es necesaria dicha coincidencia previa, sea entre actores públicos o privados, para identificar a partir de ella las áreas en las cuales es posible llevar a cabo tareas de cooperación al desarrollo. Esta convergencia, además, es la que permite que cobre todo su sentido la figura de partenariado o asociación. El partenariado Norte-Sur, o Sur-Norte, implica horizontalidad y corresponsabilidad entre ambos. Ni una ni otra serían posibles sin una coincidencia previa sobre dónde se quiere llegar y a través de qué medios se quieren alcanzar objetivos de desarrollo compartidos. En los últimos años, esta forma de acción conjunta que constituye la cooperación internacional al desarrollo se pretende actualizar a través de ciertos criterios que están configurando una nueva arquitectura de la cooperación al desarrollo. Se trata de un proceso que se encuentra en estos momentos en periodo de diseño

10 28 LA GESTIÓN DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO y progresiva aplicación, que está suponiendo ciertos avances en relación con la situación anterior, y que está generando a la par nuevos interrogantes, sin que su elaboración final haya aún concluido. No obstante, existen determinados aspectos, a los que nos referiremos a continuación, que no resultan actualmente objeto de discusión. Estos aspectos que no son cuestionados nos permiten retomar la necesaria convergencia entre políticas de desarrollo del Sur y políticas de cooperación del Norte, a la que antes habíamos aludido, y subrayar su carácter de premisa necesaria en cualquier actuación de cooperación. El contenido de las políticas de desarrollo de los países del Sur equivale al de sus correspondientes políticas públicas en los diferentes sectores. Éstas se complementan con las Estrategias de Reducción de la Pobreza (ERP) que, en los países en desarrollo, se han ido incorporando en los últimos años a partir de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) como medios específicos para su mejor consecución. Las políticas de desarrollo pueden ser llevadas a cabo en cada país del Sur desde los propios Gobiernos centrales, desde los Gobiernos regionales y desde los Gobiernos locales. Existe, por tanto, un conjunto de políticas públicas de desarrollo que, dentro de sus respectivos ámbitos competenciales, se ejecutan a diferentes niveles en cada país. Éstas se acompañan a su vez de actuaciones privadas de desarrollo emanadas de la sociedad civil, que no constituyen políticas públicas propiamente dichas, sino propuestas y modos de actuación mediante los cuales la sociedad civil, organizada a través de sus actores, pone en marcha mecanismos para alcanzar objetivos de desarrollo en las sociedades del Sur. En lo que respecta a su polo complementario, las políticas de cooperación internacional de los distintos actores del Norte, éstas suelen presentar unos contenidos bastante más coincidentes entre sí. En ellos concurre la gran mayoría de los actores públicos que impulsan la ayuda, puesto que responden a una doctrina similar originada a partir de las mismas fuentes. Hay cierto consenso entre los donantes, al menos entre los que forman parte del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), a la hora de considerar criterios como la lucha contra la pobreza, la preservación del medio ambiente, la equidad de género, el respeto a los derechos humanos o la promoción de la diversidad cultural como parámetros de actuación básicos en la ayuda al desarrollo. Desde la perspectiva de la necesaria convergencia entre la oferta y la demanda de cooperación, es decir, entre los dos polos que permiten que exista cooperación al desarrollo (el socio receptor y el socio donante), podemos decir que, en principio, la cooperación ha de procurar situarse al servicio del desarrollo, esto es, que la oferta de cooperación desde el Norte ha de tratar de articularse en función de la demanda de cooperación hecha desde el Sur para facilitar el desarrollo. Lo relevante lo constituye el proceso de desarrollo, el cual es multidimensional dado que abarca diferentes dimensiones de la realidad y ha de ser incluyente, puesto que ha de incorporar a los diferentes actores públicos y privados en un proceso que ha de englobar no sólo a los Gobiernos centrales, sino a las sociedades del Sur en su conjunto. La ayuda internacional es un medio al servicio del proceso de desarrollo, como pueden llegar también a serlo el comercio internacional, las migraciones u otros ámbitos de actuación internacional (véase la Figura 6), pero que a diferencia de éstos tiene como su objetivo propio el desarrollo del Sur. Como es sabido, existen distintos factores de ámbito internacional, además de la ayuda, que pueden contribuir, en algunos casos en mayor medida que ésta, a los procesos de desarrollo. Se trata, por tanto, de un medio entre otros, aunque con unas características específicas derivadas de su condición instrumental al servicio de su

11 CAPÍTULO 1. LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO ANTE EL FUTURO: HACIA DÓNDE NOS DIRIGIMOS? 29 Figura 6. Factores que contribuyen al proceso de desarrollo en el Sur PROCESO DE DESARROLLO COMERCIO INTERNACIONAL MIGRACIONES DESARROLLO HUMANO - La persona en el centro del proceso - Multidimensional - Incluyente COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO OTROS FACTORES Fuente: elaboración propia. objetivo declarado de potenciar el desarrollo, el cual constituye en definitiva su razón de ser. Tomando como base esa perspectiva, si se hiciera un balance de la ayuda al desarrollo de las últimas décadas, la conclusión a la que muy probablemente llegaríamos nos traería un conjunto de luces y de sombras. La cooperación al desarrollo ha contribuido claramente a la mejora de algunos aspectos del desarrollo en áreas como la salud o la educación, entre otras. No obstante, por variadas causas exógenas y endógenas, la cooperación al desarrollo hasta el momento no ha logrado alcanzar plenamente los objetivos que pretendía, habiéndose puesto de manifiesto una serie de carencias que demuestran que no ha resultado del todo adecuada para lograr el desarrollo humano que persigue, ya que su impacto ha sido limitado e incompleto. Al margen de factores totalmente externos que han condicionado la eficacia de la cooperación en su conjunto, el estudio de las causas de esta insuficiencia, según los análisis y evaluaciones realizados, ha dado lugar a dos percepciones diferentes, cada una de las cuales ha puesto el acento en unos u otros aspectos. Una de estas percepciones considera que las causas principales de las limitaciones de la cooperación se encuentran en el Sur, dado que las políticas e instituciones de los países receptores son, en muchos casos, inadecuadas y poco eficientes. Bajo este punto de vista, si las políticas de desarrollo son inadecuadas y las instituciones de los países receptores actúan de modo ineficiente, por mucho esfuerzo que se haga desde la ayuda al desarrollo, ésta no contará con un terreno idóneo para poder dar sus frutos. A partir de lo cual, como lógica consecuencia, habría de reforzarse la condicionalidad, que implica que la cooperación se debe llevar a efecto sólo cuando existan ciertos requisitos o determinadas

12 30 LA GESTIÓN DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO situaciones que se estimen adecuadas para que pueda ser bien aprovechada. De ahí que sólo se debería prestar ayuda al desarrollo cuando existieran condiciones políticas, económicas o de otro tipo que permitieran considerar que la ayuda va a caer en un terreno suficientemente apto para alcanzar los resultados pretendidos. Sin embargo, existe otra percepción que interpreta, por el contrario, que las causas de las limitaciones que ha tenido la ayuda no se encuentran en el Sur, sino principalmente en el Norte. Desde esa perspectiva, se estima que si la ayuda no ha conseguido un impacto mayor, ha sido porque la cooperación ha sido manifiestamente escasa y, sobre todo, porque se ha hecho del modo que resultaba más funcional a los donantes. Es decir, no se ha llevado a efecto la cooperación que necesitaba el Sur (la cooperación adecuada para apoyar los procesos de desarrollo), sino la que más convenía al Norte, a los intereses de los donantes. Y, así como en el caso anterior aplicar el concepto de condicionalidad era la consecuencia lógica de la conclusión alcanzada, en este caso conceptos como la apropiación, el Figura 7. Insuficiencias de la ayuda y posibles formas de evitarlas Causas de las insuficiencias: Las políticas de los países receptores son inadecuadas y sus instituciones poco eficientes CONDICIONALIDAD La ayuda ha sido escasa y funcional a los donantes APROPIACIÓN ALINEAMIENTO ARMONIZACIÓN Fuente: elaboración propia. alineamiento o la armonización son también consecuencia de entender que la insuficiencia de la cooperación ha venido dada porque se ha realizado una cooperación que sobre todo ha sido concebida y aplicada de acuerdo a intereses inmediatos de los actores del Norte. Muy probablemente, ambas percepciones reflejan una parte cierta de la realidad, aunque cada una ponga el énfasis en distintos aspectos. Podríamos decir que en los últimos tiempos ha tenido más influencia en la doctrina la segunda de estas perspectivas, la cual ha impregnado en mayor medida la valoración actual de la cooperación al desarrollo y ha contribuido a promover una nueva arquitectura de la cooperación, y, lo que es más relevante, del desarrollo, que en gran parte se basa en consideraciones inicialmente inspiradas en esta segunda percepción. Todo ello nos ha llevado en los últimos años a innovaciones en la cooperación al desarrollo en la medida en que se pretende incluir conceptos y formas de actuación que faciliten su recomposición con el fin de hacerla más eficaz a partir de determinadas formas de interpretarla y entenderla. Y precisamente es en este proceso en el que actualmente nos encontramos. Por ello, en estos años estamos asistiendo a una reorientación progresiva de algunos de los conceptos y enfoques que inspiran la cooperación, así como a una revisión de los instrumentos que se emplean para conseguir una cooperación más eficaz. Esto implica diseñar una arquitectura de la cooperación al desarrollo nueva, lo que supone un proceso, como decimos, aún abierto, que ha de irse enriqueciendo y modificando progresivamente a medida que se va configurando. Podemos distinguir dos dimensiones en la nueva arquitectura de la cooperación: una dimensión política de fondo y una dimensión técnico-instrumental. La suma de ambas implica, entre otras cosas, una redistribución del poder: supone repartir de otro modo la capacidad de

13 CAPÍTULO 1. LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO ANTE EL FUTURO: HACIA DÓNDE NOS DIRIGIMOS? 31 decisión en el ámbito de la cooperación a través de nuevos criterios de actuación. Con ello se pretendería, en principio, dar más poder al Sur (a los socios receptores) para que la cooperación se adapte mejor a sus objetivos de desarrollo. Esto trae consigo una distribución diferente de esa capacidad de decisión entre los actores. No obstante, esta distribución, por el momento, y a partir de determinadas interpretaciones de algunos de los conceptos recientemente incorporados, parecería estar potenciando en la práctica no tanto la capacidad de decisión de las sociedades del Sur en su conjunto, sino más bien la de determinados actores del Sur en detrimento de otros también del Sur, aunque peor situados en ese marco conceptual y político. Por otra parte, la nueva arquitectura trae también consigo la introducción de nuevos instrumentos y una revisión de los actuales para mejorar y adaptar los que siguen siendo útiles y sustituir aquellos que hayan perdido su razón de ser. Finalmente, implica utilizar, a su vez, enfoques técnicos y de gestión, en parte innovadores, destinados a mejorar la eficacia de la ayuda. Implicaciones de la nueva arquitectura de la cooperación al desarrollo Redistribución de la capacidad de decisión entre actores. Nuevos criterios de actuación. Introducción de nuevos instrumentos y revisión de los actuales. Enfoques técnicos y de gestión innovadores. A partir de qué se ha venido constituyendo dicha arquitectura? Podríamos decir que está compuesta por un conjunto de criterios y orientaciones derivados de determinados acuerdos internacionales en el ámbito del desarrollo. En primer lugar, se basa en los ODM como compromiso de diferentes actores del Sur y del Norte, públicos y privados, con unas metas extensamente difundidas para el año Al servicio de estos ODM se encuentran las ERP, a las que ya hemos aludido, que deben ser aplicadas en los diferentes países en desarrollo para contribuir activamente a que los ODM puedan ser alcanzados. Además, en lo que respecta a los socios donantes, se manifestó la voluntad inicial de hacer posible un aumento cuantitativo y una mejora cualitativa de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), lo cual se está concretando mediante un conjunto de compromisos y declaraciones que se han ido adoptando en los últimos años. Acuerdos y orientaciones relevantes ( ) al servicio del desarrollo Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Estrategias Nacionales de Desarrollo (END). Estrategias de Reducción de la Pobreza (ERP). Aumento cuantitativo y cualitativo de AOD. Consenso de Monterrey (2002). Declaración de Roma (2003). Memorándum de Marrakech (2004). Declaración de París (2005). Agenda de Acción de Accra (2008). Los acuerdos más representativos, complementarios de la Declaración del Milenio, han sido hasta el momento los siguientes: el Consenso de Monterrey en el año 2002, alcanzado en la Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo; la Declaración de Roma en el año 2003, adoptada en el 1 er Foro de Alto Nivel sobre Armonización; posteriormente, en el año 2004, el Memorándum de Marrakech, acordado en la 2ª Mesa Redonda sobre Gestión Orientada a Resultados; más adelante la Declaración de París, suscrita en el 2º Foro de Alto Nivel sobre Calidad de la Ayuda, a la

14 32 LA GESTIÓN DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO que nos referiremos más detenidamente a continuación, y más recientemente la llamada Agenda de Acción de Accra, consensuada en el 3 er Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo. 4. Significado de la Declaración de París La Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo concreta los cinco criterios que constituyen hoy la parte más significativa de la doctrina oficial sobre la eficacia en el ámbito de la cooperación. En su mayoría, estos criterios no son nuevos: se han precisado y potenciado en París, pero en alguna medida ya existían con anterioridad. Dichos criterios están, en cierto modo, vinculados entre sí como eslabones encadenados para facilitar un proceso de actuación conjunta Norte-Sur, de tal modo que cada uno tiene en cuenta el anterior y facilita el siguiente. A continuación, vamos a hacer una breve referencia a los mismos: El primero es la apropiación, la cual supone el protagonismo de los socios receptores. Implica que en ese tándem que forman desarrollo y cooperación sea el desarrollo, es decir, el país receptor, el que marque la pauta, y que por tanto la ayuda responda en lo posible a las necesidades de aquél y sea la que desde el Sur se considere como la más adecuada para contribuir a los objetivos de desarrollo decididos por el propio país receptor. De modo consecuente con la apropiación, se deriva el criterio de alineamiento o alineación, que implica que ha de articularse la convergencia de los donantes con los socios receptores para que los primeros pongan al servicio de los segundos sus políticas de ayuda. Es decir, que es necesario que la política de cooperación se alinee con las políticas de desarrollo, y que se adapten los contenidos de la ayuda internacional al proceso de desarrollo que se lleva a cabo en el país del Sur, puesto que la finalidad que se pretende con la ayuda es, principalmente, contribuir a ese proceso. Figura 8. Esquema piramidal de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda 1. Apropiación/Protagonismo (Países socios) 2. Alineación/Convergencia (Donantes-socios) 3. Armonización (Donantes-donantes) Establecer convenios comunes Alineación con la agenda de los socios Los socios fijan la agenda Usando sistemas de los socios Simplificar procedimientos Compartir información 4. Gestión orientada a resultados 5. Mutua responsabilidad Fuente: Draft Report on Aid Effectiveness for the Second High-Level Forum Review of Progress, Challenges and Opportunities. DAC/OECD (2004).

15 CAPÍTULO 1. LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO ANTE EL FUTURO: HACIA DÓNDE NOS DIRIGIMOS? 33 Como consecuencia de los dos criterios anteriores, el tercer criterio es el de armonización, que implica que los diferentes donantes acuerden entre sí la contribución de cada uno de ellos al proceso de desarrollo, concertando sus respectivas actuaciones. Por tanto, la armonización habrá de llevarse a efecto coordinándose entre sí los donantes y tratando de ser complementarios en los aportes que realice cada uno en relación con los demás. En ese sentido la armonización, que implica una necesaria coordinación, puede estar a cargo, según los casos, de uno de los socios donantes que coordine a los demás o bien puede estar a cargo del propio país receptor. Los anteriores criterios llevan a su vez a procurar una gestión orientada a los resultados, es decir, basada no tanto en lo que se gasta o en lo que se ejecuta, sino en la consecución de logros efectivos. Se ha de poner el énfasis, por tanto, en el qué estamos logrando?, en vez de en el qué estamos haciendo?. Lo que justifica y legitima la ayuda al desarrollo son, sobre todo, los resultados de desarrollo que ésta consigue en el país del Sur. Los mecanismos de cooperación, al no ser fines en sí mismos sino medios al servicio de un proceso de desarrollo que deben fortalecer y potenciar, han de poder tener la agilidad suficiente como para estar al servicio de los objetivos de desarrollo a los que contribuyen, los cuales han de ser la pauta que oriente todo el conjunto de las actuaciones, concentrándose en los resultados que se obtienen más que en los aspectos formales de la gestión Y esto traería como consecuencia, a su vez, el último de estos cinco criterios: la mutua responsabilidad, responsabilidad compartida o corresponsabilidad. En la medida en que se trata de tareas que han de realizarse desde el concepto de partenariado, requiriendo para ello aportaciones y actuaciones del donante y del receptor, no de forma separada sino de manera conjunta, los éxitos o los fracasos que se alcancen serán atribuibles por tanto a ese conjunto compuesto por el socio donante y por el socio receptor. Ahora bien, la Declaración de París, a pesar de ser un avance innegable, suscita algunas cuestiones que requieren ser analizadas, revisadas en profundidad y, muy probablemente, completadas y enriquecidas. En ningún caso resulta la mejor actitud dar por buena la Declaración de París de forma acrítica y repetir, superficial y mecánicamente, los cinco criterios anteriores. El modo en que puedan interpretarse y aplicarse estos principios suscita ciertos interrogantes. El criterio de apropiación puede conducirnos a las siguientes preguntas: quién debe apropiarse?, a quién corresponde en realidad llevar a cabo dicha apropiación?, corresponde a los Gobiernos centrales de los países del Sur, como podría deducirse de cierta interpretación restrictiva de la Declaración de París, o por el contrario la apropiación corresponde al país del Sur al que la cooperación se dirige? Parece evidente que si el proceso de desarrollo es incluyente, debe abarcar al conjunto de las sociedades y a sus instituciones políticas representativas y no sólo al poder ejecutivo central. Por ello, resulta obvio que la apropiación corresponde básicamente a la ciudadanía, y debiera hacerse desde el conjunto de las sociedades e instituciones del Sur y no sólo desde sus Gobiernos centrales, aunque sean éstos los principales gestores de las políticas estatales de desarrollo y de las ERP. Por tanto, han de tener también un papel protagonista los Gobiernos regionales y municipales, y debe tenerlo asimismo la sociedad civil, pues en caso contrario se estaría contribuyendo a reforzar procesos de centralización o re-centralización a contracorriente de tendencias políticas más democratizadoras que cuentan con un reconocimiento generalizado y que, además, suelen alcanzar también un mayor grado de eficiencia. Resultaría adecuado reforzar expresiones como apropiación democrática e

16 34 LA GESTIÓN DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO inclusiva para subrayar que la apropiación ha de ser hecha por el conjunto de instituciones y sectores sociales, esto es, por las personas que componen las sociedades de los países del Sur, a quienes va dirigida la cooperación y que, en definitiva, constituyen la razón de ser de la misma. Por este motivo, resulta obligado completar y clarificar, en la medida necesaria, este primer criterio de la Declaración de París. En cuanto al concepto de alineamiento, hay que considerar también de qué manera se interpreta, cómo se lleva finalmente a efecto, ya que aunque inicialmente se debe priorizar la demanda frente a la oferta de cooperación, el alineamiento no puede ser una adaptación total de las políticas de cooperación a las políticas de desarrollo. Aquéllas son también políticas públicas, tan legítimas como estas últimas, y responden a la voluntad de unas sociedades, las del Norte, a partir de determinados valores comprometidos con el desarrollo que se concretan a través de criterios políticos y técnicos. Habrá por tanto que entender el alineamiento desde la horizontalidad, la coincidencia de planteamientos entre los socios y la corresponsabilidad real, donde tanto el socio receptor como el donante deben ser fieles en todo momento a los valores inspiradores y a los contenidos concretos de sus respectivas políticas. En lo que respecta a la armonización, también resultaría pertinente poder despejar ciertas dudas en relación a cómo se lleva a efecto. Si la armonización se lleva a cabo a través de una coordinación realizada por el propio socio del Sur, deberíamos estar seguros de que cuenta en cada caso con los mecanismos y con las estructuras adecuadas en el país receptor para poder llevar a buen término la tarea, no precisamente fácil, que implica en la práctica coordinar a los diferentes donantes. Existen, por tanto, ámbitos de interpretación no suficientemente definidos que requieren una mayor precisión y otros que necesitan completarse Figura 9. Convergencia de las políticas de cooperación del Norte con las políticas de desarrollo del Sur SUR (demanda) NORTE (oferta) PNUD POLÍTICAS NACIONALES DE DESARROLLO Estrategias de Reducción de la Pobreza (ERP) COMISIÓN EUROPEA AECID OTRAS COOPERACIONES Fuente: elaboración propia basada en materiales de Bossuyt, J. (2008).

17 CAPÍTULO 1. LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO ANTE EL FUTURO: HACIA DÓNDE NOS DIRIGIMOS? 35 con nuevos aportes. En la reunión de Accra, y a través de la Agenda de Acción elaborada en ese Foro, se han intentado concretar, aunque de modo todavía algo tímido, algunas respuestas que se refieren a los aspectos mencionados. De la lectura de la Agenda de Acción de Accra (AAA) parece desprenderse que algunos de sus puntos han sido redactados más buscando un cierto grado de compromiso externo con actores que no habían podido participar anteriormente en París, algunos de los cuales hicieron notar su presencia en Accra, que tratando de dar respuestas claras y directas a las relevantes cuestiones que suscita la Declaración de París. Por ello, aunque en conjunto pueda valorarse Accra de manera positiva, no ha llegado a responder suficientemente a gran parte de las expectativas generadas. 5. Accra un pequeño paso adelante? En términos generales, la llamada Agenda de Acción de Accra considera, en primer lugar, que la Declaración de París está siendo positiva y está suponiendo un impulso para llevar a cabo las modificaciones que la cooperación al desarrollo necesita. Estima asimismo que, gracias a ésta, ha habido un conjunto de países en desarrollo que han mejorado la gestión de fondos públicos y su gestión en general. Y, respecto a los donantes, considera que se ha avanzado también en hacer más eficiente la coordinación que están llevando a cabo a nivel nacional. No obstante, reconoce claramente que el ritmo está siendo lento y que los avances, aunque han existido, son limitados. Dada la tendencia que la AAA implica, vamos a detenernos en ciertos puntos destacados de la misma. Tratando de resumir algunos de sus aspectos más significativos, podríamos decir que considera necesario ampliar el diálogo sobre políticas para el desarrollo a nivel nacional para identificar de modo más preciso las necesidades y actuaciones del socio del Sur, fortalecer la capacidad Resumen de los principales aspectos de la Agenda de Acción de Accra 1. Fortalecimiento de la identificación del país respecto del desarrollo: Ampliar el diálogo sobre políticas para el desarrollo a nivel nacional. Fortalecer la capacidad para dirigir y gestionar el desarrollo en los países receptores. Fortalecer y utilizar los sistemas de los países receptores tanto como sea posible. 2.Construcción de asociaciones más eficaces e inclusivas para el desarrollo: Reducir la costosa fragmentación de la ayuda. Intensificar la optimización de los recursos de la ayuda. Aceptar a todos los actores involucrados en el desarrollo y trabajar con todos ellos. Profundizar la colaboración con las organizaciones de la sociedad civil. Adaptar políticas referidas a la ayuda para países en situación frágil. 3. Logro de resultados en términos de desarrollo y su rendición de cuentas: Centrar los esfuerzos en lograr resultados. Aumentar el nivel de transparencia y rendición de cuentas en relación con los resultados. Cambiar el carácter de la condicionalidad para respaldar la identificación del país. Aumentar la previsibilidad a medio plazo de los flujos de ayuda. para dirigir y gestionar el desarrollo en los países receptores y utilizar de manera habitual los sistemas de los países del Sur en la medida en que sea posible. Se propugna también la construcción de asociaciones más eficaces que sean inclusivas para el desarrollo, así como reducir la fragmentación de la ayuda e intensificar la optimización de sus recursos. Además, anima a incluir a todos los actores involucrados en el proceso, a trabajar desde el comienzo con todos ellos y a profundizar en la colaboración con las organizaciones de la sociedad

18 36 LA GESTIÓN DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO civil. Recomienda también adoptar políticas de ayuda para países que se encuentren en situación especialmente adversa. Finalmente, la AAA contempla el logro de los resultados en términos de desarrollo y de rendición de cuentas. Para ello, plantea concentrarse en lograr resultados que puedan ser presentados y aumentar el nivel de transparencia y rendición de cuentas en relación con dichos resultados. También propugna cambiar el carácter de la condicionalidad para potenciar la identificación del país y aumentar la previsibilidad de los flujos de ayuda como desde hace algún tiempo se viene planteando. Si realizamos una síntesis de lo que supone la AAA, podríamos destacar los siguientes aspectos: En primer lugar, resulta un aporte positivo mencionar que los Gobiernos colaborarán con los parlamentos y Gobiernos locales. Ahora bien, manifestar esto y no concretarlo de un modo más preciso no deja de ser una declaración, sin duda pertinente, pero insuficiente si no se determinan mecanismos concretos para llevarla a efecto. Algo similar podríamos decir de otro de los acuerdos recogidos en la AAA, donde se menciona que los donantes respaldarán aumentar la capacidad de todos los actores. Resulta adecuado como declaración, pero habrá que ver a través de qué decisiones y medidas concretas los donantes respaldan finalmente ese aumento de capacidad de todos los actores, especialmente de la sociedad civil o de los Gobiernos regionales o locales, a los que hasta el momento no se ha reconocido, ni en París ni en Accra, un papel acorde con su presencia real en el sistema de cooperación. Una aportación relevante de la AAA es la relativa al fortalecimiento y utilización de los sistemas de los propios países del Sur, ya que prevé que la cooperación internacional utilice los sistemas nacionales del socio receptor como primera opción, lo cual resulta un paso positivo ya que, en contraste con otros puntos anteriormente mencionados, se establece que en caso de que alguno de los donantes no los utilice, tiene que indicar de manera expresa por qué no lo hace y justificar dicha decisión, la cual, por otro lado, será revisada periódicamente. Con ello se establecen mecanismos concretos para que la utilización por los donantes de los sistemas nacionales del socio receptor se vaya haciendo realidad. De manera complementaria a lo anterior, se llegó a un compromiso en cuanto a que los donantes contribuirán a fortalecer los sistemas nacionales apoyando el fortalecimiento institucional de dichos países, de modo que, en el menor tiempo posible, los sistemas nacionales puedan convertirse en la primera opción real de la ayuda al desarrollo. Si esto se consigue en un plazo relativamente breve, podremos decir que ha sido una aportación oportuna que habrá supuesto un avance en la simplificación y armonización de los procedimientos de la cooperación al desarrollo. Otro aspecto significativo es el relativo a la condicionalidad, ya que en Accra se limita de manera clara la discrecionalidad de la misma. En la AAA se declara que sólo puede plantearse un conjunto reducido de condiciones mutuamente acordadas, es decir, que éstas han de ser fruto de un acuerdo entre socios receptores y donantes. De este modo, la condicionalidad queda limitada de manera evidente, ya que debe referirse a un conjunto de condiciones reducido, y éstas deberán estar basadas en las Estrategias Nacionales de Desarrollo (END) y no en otros criterios diferentes, y deberán estar consensuadas entre el receptor y el donante. Por tanto, sin llegar a considerar la condicionalidad como negativa en sí misma en todos los casos, vemos aquí cómo se limitan los aspectos más discutibles que puede presentar, lo cual supone sin duda otra aportación significativa de Accra.

19 CAPÍTULO 1. LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO ANTE EL FUTURO: HACIA DÓNDE NOS DIRIGIMOS? 37 Otro de los puntos en que se ha registrado un avance es el relativo a la previsibilidad. Se ha acordado a este respecto que los donantes suministrarán información oportuna y completa sobre los compromisos anuales y los desembolsos efectivos. Los donantes proporcionarán información sobre los gastos que van a realizar en los próximos tres a cinco años y sobre los planes de ejecución con asignaciones de recursos indicativas. Esto resulta necesario para que el socio receptor pueda planificar y programar adecuadamente, previendo los recursos relativos a sus planes y programas de desarrollo y teniendo en cuenta también los aportes que vayan a hacer los diferentes donantes. De este modo, se facilita la tarea de planificación y puesta en práctica de las políticas de desarrollo, contribuyendo a que puedan ser adecuadamente programadas. También han sido pasos adelante impulsados en Accra la reducción progresiva de la ayuda ligada, así como la incorporación de la cooperación Sur-Sur y el deseo de apuntar hacia enfoques innovadores de la misma. Hay, sin embargo, otros aspectos de la Agenda que resultan insuficientes, como la invitación a las organizaciones de la sociedad civil a reflexionar sobre cómo pueden aplicar los principios de la Declaración de París, dando la bienvenida a la propuesta realizada por las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) de que participemos con ellas [ ] en un proceso con vistas a promover la eficacia de su propio desarrollo. Constituye una manifestación positiva pero indeterminada que pone de relieve su escaso contenido real como aportación. Si la invitación a las OSC a reflexionar sobre cómo pueden aplicar los principios de la Declaración de París es más bien un modo aparente de involucrarlas en un proceso que les ha venido asignando un papel marginal, no pasaría de ser una expresión genérica a la que habrá que dotar, en cualquier caso, de contenidos concretos. En cuanto a la receptividad a participar en un proceso para impulsar la eficacia de su propio desarrollo, podríamos decir también que es una declaración de intenciones inicialmente positiva, pero cuya medida real vendrá dada por la evolución futura de los acontecimientos. En este sentido, está pendiente un debate más amplio desde la sociedad civil del Sur y del Norte que se traduzca en conclusiones sobre su propio papel en la cooperación al desarrollo. Este debate no debiera circunscribirse, en ningún caso, a cómo puede la sociedad civil aplicar los criterios de París, sino al contenido y a la interpretación de los propios criterios y a otros posibles criterios que deban ser incorporados al diseño de la arquitectura de la cooperación y del desarrollo. Uno de los criterios que habría de ser incorporado no sólo de cara a la eficacia de la ayuda sino también a la eficacia del propio desarrollo y que está estrechamente vinculado tanto con los cinco criterios de París como con el resto de los que inspiran las buenas prácticas que se han venido contrastando durante décadas en el sector, es el de participación, tanto en su vertiente política como en su vertiente técnica. No cabe auténtica apropiación si no existe una participación activa de los propios destinatarios de la cooperación. Del mismo modo, no se puede asegurar la sostenibilidad de ninguna acción de desarrollo sin una apropiación real por parte de sus destinatarios, que son los propios ciudadanos y ciudadanas de los países del Sur, lo que remite de nuevo a la imprescindible participación de los implicados en las distintas actuaciones de cooperación para el desarrollo para que éstas resulten eficaces. Por otra parte, no puede entenderse una superación real de la pobreza, lo cual va más allá de una mejora en el nivel de ingresos, sin un empoderamiento real de las personas, lo que conlleva avanzar hacia una ciudadanía activa, consciente de sus derechos y responsabilidades. Todo ello

20 38 LA GESTIÓN DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO implica una construcción de capacidades de los actores del Sur, tanto públicos como privados, que revierta en una ciudadanía fortalecida que pueda protagonizar, en toda la medida que le corresponde, sus propios procesos de desarrollo. Puesto que la pobreza es también falta de poder, de oportunidades, de conocimiento y de opciones para elegir, es necesario, al diseñar una arquitectura de cooperación al servicio del desarrollo, contribuir a situar a las sociedades y a las personas en el centro de ese mismo proceso, de modo que puedan ejercer realmente sus derechos a la par que ayuden a consolidar un marco de gobernabilidad democrática. Para ello, actores en contacto directo con los ciudadanos y con capacidades específicas, como son los municipios, las organizaciones de la sociedad civil o las universidades y centros de investigación, entre otros actores del Sur y del Norte, no sólo han de proporcionar también sus aportes agregando valor al proceso de desarrollo, sino que han de seguir siendo, en la medida que les corresponde, actores plenos del mismo, como lo son los Gobiernos o los organismos internacionales. Con esta finalidad, habrán de articularse mecanismos concretos que incorporen de modo adecuado a la nueva arquitectura sus capacidades y su experiencia, potenciadas en muchos casos por un activo compromiso con el desarrollo. 6. Algunos interrogantes de cara al futuro inmediato Qué interrogantes podrían plantearse respecto a la arquitectura de la cooperación al desarrollo de cara al futuro inmediato? Caben muchas preguntas y la lista de las cuestiones que suscita sería larga, pero para no hacerla demasiado extensa vamos a hacer referencia únicamente a algunos temas relevantes como las posiciones que pueda adoptar la comunidad de donantes, la interpretación de algunos de los criterios de la Declaración de París y, finalmente, ciertos rasgos que una nueva arquitectura de cooperación al desarrollo habría de incorporar, en nuestra opinión, para estar a la altura de lo que demanda un escenario distinto y cambiante como el actual. En cuanto a los socios donantes en su conjunto, cabe preguntarse sobre el grado de su compromiso político con la cooperación y la evolución que éste pueda ir experimentando. Ese compromiso se concreta de distintos modos. Vamos a destacar ahora dos de ellos. Por una parte, hay una asignatura pendiente que casi todos los países del Norte arrastran desde hace décadas: la falta de coherencia entre las diferentes políticas con dimensión exterior que llevan a cabo y que tienen efectos en los países del Sur. Sería una magnífica noticia poder llegar a afirmar en el futuro que las políticas de cooperación al desarrollo y otras políticas (comercial, agrícola, de deuda, de pesca, etc.) que ejecutan los países del Norte dejan de ser contradictorias. Esto no resulta fácil, como cabe suponer, dado que es algo que no puede dirimirse sólo en el ámbito propio de la cooperación al desarrollo con sus propios valores y criterios de actuación, sino que al afectar a otras políticas públicas implica acuerdos que han de tomarse a un nivel superior, con frecuencia al máximo nivel de decisión política. A ello se añade que este tipo de decisiones además de incidir en el Sur tienen también efectos directos en las poblaciones del Norte, es decir, pueden influir en muchos casos en el apoyo o no de determinados sectores sociales a sus Gobiernos, en el grado de aceptación de los mismos y en el reflejo electoral que ello trae consigo. En este sentido, no siempre es fácil obtener una mayor coherencia entre las diferentes políticas, aunque constituye un reto pendiente que supone también un termómetro para conocer cuál es el compromiso real del conjunto de los donantes y de cada uno de ellos respecto a la cooperación al desarrollo. Resulta también una incógnita la posición que, sobre ésta y otras cuestiones