EL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA*

Transcripción

1 EL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA* Siegfried Magiera * Prof. M. A. (Ciencia Política), cátedra Jean Monnet de Derecho Comunitario (ad personam), Universidad de Ciencias de la Administración de Speyer *Texto traducido por Mario Kolling, y revisado con la colaboración de María Jesús Montoro I. Introducción Por primera vez en el Derecho Comunitario, el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales garantiza de forma explícita a todas las personas el "derecho a una buena administración". Esto incluye, en particular, el derecho a ser oído, el acceso a la información y a la motivación de las decisiones, además de un derecho a compensación por el incumplimiento de las obligaciones públicas y un derecho a la correspondencia con la administración. Estos derechos que se resumen en esta Carta se derivan en general de la jurisprudencia del Tribunal Europeo y están también recogidos parcialmente en el TFUE. El derecho a una buena administración está vinculado con una serie de derechos comunitarios, entre los que destacan el derecho de acceso a los documentos y la protección de datos, el derecho a presentar denuncias ante el Defensor del Pueblo Europeo, a peticiones al Parlamento o la protección judicial. El derecho a una buena administración está también fortalecido por los requisitos generales de los tratados de una administración europea abierta, eficaz e independiente. La inclusión del derecho a una buena administración en la Carta de Derechos fundamentales se basa yen una iniciativa del Defensor del * Esta contribución se basa en el comentario del autor del art. 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, en: Jürgen Meyer (ed.), Charta der Grundrechte der Europäischen Union, NomosKommentar, Baden-Baden, 3. Edición 2011, pp , este comentario contiene también referencias más detalladas. 1

2 Pueblo Europeo, que, en un momento muy temprano, demandó con éxito un derecho fundamental para los ciudadanos a tener una administración abierta, responsable y orientada hacia la prestación de servicios. Dado que el derecho a una buena administración y con ello los derechos individuales garantizados tienen su base en los tratados de la Unión, su aplicación se realiza dentro del marco de las condiciones y limitaciones de los tratados. II. Significado y concepto Con el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales se normalizó por primera vez a nivel europeo un amplio "derecho a una buena administración". En contraste, los tratados de la Unión sólo contienen derechos individuales limitados, como el derecho a un razonamiento de la toma de decisiones o el derecho a la correspondencia con la administración. Un resumen de los enfoques de los principios de una buena administración, se encuentra en el derecho constitucional de algunos Estados miembros y en la práctica de las organizaciones internacionales. Los principios de "una buena administración" o de "una administración correcta" han sido reconocidos por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Justicia desde hace tiempo. Del mismo modo, el Tribunal Constitucional alemán se basa en la reivindicación de un procedimiento administrativo justo que forme parte de las características esenciales del Estado de Derecho. Para el derecho comunitario, la necesidad particular de desarrollar un derecho general a una buena administración, se abrió con la institucionalización del Defensor del Pueblo Europeo en el Tratado de Maastricht. El Defensor del Pueblo se encarga de las quejas de los ciudadanos de la UE y de otras personas sobre problemas con la administración y por lo tanto tiene la tarea de contribuir a garantizar una buena administración. Una primera definición de buena administración, se puede obtener diferenciando esta de una deficiente administración. Una administración deficiente se caracteriza por una violación de las reglas 2

3 o principios que son vinculantes para la administración. Una buena administración incluye por lo tanto el cumplimiento de todos los requisitos legales y otros mandamientos, tanto en el área interna como externa, de las relaciones con los ciudadanos y otras partes interesadas. En contraste con ello, el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales se limita en un sentido más estricto a las relaciones exteriores de la administración, en el sentido de que confiere a cualquier persona ciertos derechos a la hora de tratar sus asuntos. No obstante el "derecho a una buena administración" no se agota en el resumen de los derechos que se enumeran en esta disposición. Más bien, de esta disposición se deduce que se trata de un derecho fundamental independiente que garantiza a cada persona una "buena administración". Con ello se debe asegurar que los asuntos de los ciudadanos son gestionados con imparcialidad, de manera justa y dentro del marco temporal establecido y en el marco de una administración funcional y eficaz. El contenido exacto - al igual que en el caso de los otros derechos fundamentales - no está claramente establecido, sino que se desarrolla según las circunstancias y la legislación del marco legal. Las referencias claves se derivan de los dispositivos individuales del artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales y en general de los principios de la democracia y del Estado de Derecho. III. Titulares y Responsables El artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales se aplica no sólo a los nacionales de los Estados miembros como ciudadanos de la UE, sino también sin limitación a todas personas naturales y legales cuyos asuntos estén afectados. La obligación recae en las instituciones, órganos y organismos de la Unión, en el sentido de que toda la administración europea está involucrada, aunque esta disposición de la Carta no menciona a los Estados miembros, por lo que no están obligados. Sin embargo, la obligación de los Estados Miembros a respetar una buena administración, según los tratados europeos y la jurisprudencia de los Tribunales europeos, permanece. 3

4 IV. Características particulares Si bien el artículo 41, párrafo 1 de la Carta de los Derechos Fundamentales describe de manera general el contenido básico o esencial del derecho a una buena administración, el artículo 41, párrafo 2 determina ejemplos especiales de las características de este derecho. 1.- Derecho a ser oído Esto incluye en primer lugar el derecho a ser oído, quiere decir el derecho de toda persona a ser oída antes de que se vea afectada por una medida individual negativa. Se trata de una defensa del individuo en cualquier procedimiento administrativo que pueda dar lugar a una decisión que le pueda afectar negativamente. Por lo tanto, el derecho a ser oído se lo denomina también derecho a la defensa. En concreto, el derecho incluye el derecho a ser informado por la autoridad administrativa, cuando los intereses de la persona en cuestión puedan verse seriamente afectados por la decisión y cuando la persona afectada pueda ser sancionada con una multa financiera. También ofrece a la persona damnificada el derecho a posicionarse, aunque no necesariamente a una audiencia oral. Por último, la persona afectada tiene el derecho a que se consideren sus declaraciones, pero no con respecto a una decisión específica. La violación del derecho a ser oído sólo dará lugar a la anulación de la decisión, si el proceso hubiera llegado a otro resultado sin esta violación. 2. Acceso a la información En segundo lugar, se menciona explícitamente el derecho de acceso a la información, es decir, el derecho de toda persona a tener acceso a los archivos relacionados con la misma. Se limita el acceso a los archivos que afectan al propio demandante. Por lo tanto, difiere del derecho general de acceso a los documentos, en virtud del artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales. En ambos casos, el derecho de acceso está sujeto a limitaciones. Especialmente relevante son los intereses legítimos de la confidencialidad y el secreto profesional y de negocios de otras 4

5 personas. El permiso de acceso al expediente o la denegación del acceso por motivos de conflicto legales, requieren la consideración y la toma de una decisión particular para cada caso. Cuando se deniega el acceso, la decisión de impugnar no puede basarse en la información retenida. 3. El derecho a la motivación de una decisión En tercer lugar, se subraya el deber de la administración de justificar sus decisiones, y por lo tanto se deduce un derecho de los afectados a la justificación de una decisión. Principalmente, el deber de la justificación tiene el objetivo de permitir a los afectados salvaguardar sus derechos ante una decisión que implica obligaciones para ellos. Además, contribuirá al auto-control de la administración y a garantizar su control legal por los tribunales. En consecuencia, en cada caso concreto, la motivación debe reflejar las deliberaciones de las instituciones de manera muy clara e inequívoca, tanto para que los afectados puedan entender las razones de las decisiones sobre la protección de sus derechos, como para que los tribunales puedan garantizar el control legal. Sin embargo, no es necesario que se nombren todos los puntos de hecho y de derecho. Una justificación insuficiente lleva a una decisión errónea y no puede ser repetida posteriormente. Sin embargo el error lleva solamente la anulación de la decisión cuando se trate de una violación sustancial de procedimientos; para ello hay que analizar cada caso concreto. 4. Otros derechos La enumeración del artículo 41, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales, deja espacio para otras formas de derecho a una buena administración. La evidencia para algunas formas puede ser detectada en la jurisprudencia de los tribunales europeos y en el Código de buena conducta administrativa elaborado por el Defensor del Pueblo Europeo. El Parlamento Europeo pide que se incluya este código en un reglamento, que debería ser vinculante para la administración de todas las instituciones. Esto contribuiría a una mayor seguridad jurídica, ya que, hasta el momento, las instituciones de la UE aplican diferentes principios, cuyas responsabilidades legales no están aseguradas. 5

6 Cuando el Código no se refiere a derechos, que se encuentran en la Carta de los Derechos Fundamentales, menciona explícitamente principios fundamentales de una buena administración, como la legalidad, la no discriminación, la proporcionalidad, la prohibición de malos tratos, así como las normas de buena educación, como el fairplay, la cortesía, o técnicas necesarias como por ejemplo el acuse de recibo, el reenvío a la autoridad competente, notificación y registro. V. El derecho a una indemnización De conformidad con el artículo 41, párrafo 3 de la Carta de los Derechos Fundamentales, toda persona tiene derecho una indemnización por parte de la Unión por perjuicios causados por sus instituciones o sus empleados en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. Además, el derecho a la indemnización correspondiente en materia de responsabilidad extracontractual, también se encuentra en el artículo 340 del TFUE. El derecho a indemnización es una expresión o consecuencia del derecho fundamental a una buena administración de la Carta de los Derechos Fundamentales, que es también responsable de los defectos de la acción administrativa. El diseño detallado de la responsabilidad corresponde a los tribunales europeos, que realizan su cometido a través de la valoración comparada del derecho en el contexto del inherente desarrollo creativo de la ley. Cada persona dañada por un miembro o empleado de la Unión tiene derecho a una indemnización, la responsabilidad jurídica recae principalmente en la Unión como entidad legal. En el desempeño de sus funciones, las instituciones o sus empleados causan daños por hechos derivados de sus tareas necesarias, aunque no sólo con ocasión de una tarea, como por ejemplo durante un viaje oficial en coche privado. El derecho a la indemnización implica la violación de una norma de seguridad existente a favor de la persona perjudicada, es decir, una norma que sirve también a los intereses de los individuos. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Justicia, la violación 6

7 debe de ser suficientemente cualificada, es decir, en el ejercicio de las facultades discrecionales se requiere una transgresión abierta y manifiesta, mientras en un ámbito muy limitado una simple violación de la ley puede ser suficiente. La conducta de la institución o del empleado de la Unión puede resultar de una acción, o también de una omisión ilegal, aunque tiene que ser siempre ilegal, sin embargo no necesariamente requiere culpa. Se debe sustituir el daño tangible e intangible y este daño debe ser causado de manera directa, en el sentido de una relación de causalidad por el comportamiento de un órgano o empleado de la Unión. VI. El derecho a dirigirse a las instituciones Por último, de conformidad con el artículo 41, apartado 4, de la Carta de los Derechos Fundamentales, cualquier persona puede dirigirse por escrito en cualquiera de las lenguas de los Tratados de la UE a las instituciones de la Unión y deberá recibir una contestación en esa misma lengua. Por el contrario, el artículo 24 del TFUE garantiza este derecho solo a cada ciudadano de la UE, que además solo puede dirigirse por escrito en una sola de las lenguas de la Unión reconocida a determinadas instituciones de la Unión. Las discrepancias en el texto se deben entender a la luz de las disposiciones generales horizontales de la Carta. Según estas disposiciones, el ejercicio de los derechos de la Carta, que se basan en los tratados de la Unión, se lleva a cabo dentro de los límites y condiciones establecidos en los mismos. Esto incluye el reglamento que regula las lenguas de la Unión Europea. De ello se deduce que se pueda justificar la ampliación del círculo de beneficiarios más allá de los ciudadanos de la UE, en la medida en que se trata de personas que se encuentran bajo la jurisdicción de un Estado miembro y residen de manera regular en un Estado miembro. Además, se deduce el deber de responder al remitente en el idioma oficial de la UE elegido por este. El Derecho de la Unión limita la correspondencia a la forma escrita. También se debe adaptar el círculo de los responsables para incluir, además de a los órganos de la UE, también a otros entes de la Unión. 7