Análisis Estratégico de Inserción Externa de Uruguay

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1 Análisis Estratégico de Inserción Externa de Uruguay PRODUCTOS AGROPECUARIOS 2 CARNE OVINA Con el apoyo del:

2 ÍNDICE Agradecimientos 2 Introducción I. Situación del rubro ovino a nivel mundial.4 I.1. Evolución de las existencias de ovinos a nivel mundial en los últimos 10años.4 I.2. Producción Carne Ovina I.3. Comercio internacional II. Situación actual y evolución de Uruguay como productor y exportador de carne ovina...7 II.1. Producción y existencias...7 II.2. Exportaciones 8 III. Estrategias de Inserción Internacional del Uruguay por destino...10 III.1. Unión Europea III.2. EUA...15 III.3. China...18 III.4. Israel...19 III.5. Canadá...21 III.6. México III.7. Federación Rusa.23 III.8. Japón...24 IV. Consideraciones finales..24 1

3 Agradecimientos Este informe ha sido elaborado bajo la supervisión general del Coordinador del Programa ICI, Carlos Pérez del Castillo. Sus principales autores fueron los Economistas Carlos Pérez del Castillo, Pedro Arbilla, Martín Olivera y el Dr. Mateo Bervejillo. Los autores agradecen los valiosos comentarios que recibieron del Cr. Enrique Elena y del Emb. Guillermo Valles. Asimismo expresan su reconocimiento por la contribución recibida del Dr. Francisco Muzio. Se reconocen a su vez las respuestas a consultas específicas por parte de la Lic. Valeria Csukasi, y la información recibida de Cristina Zurbriggen de INAC. 2

4 Introducción El tema de la inserción internacional de Uruguay en la región y en el mundo se ha convertido en un tema de gran relevancia en la agenda nacional, tanto a nivel del gobierno como del sector privado y de los medios de comunicación masiva. Ha adquirido mayor protagonismo en los últimos años fruto del desencanto generalizado con los procesos de integración regional, y en particular del MERCOSUR, la frustración con el estancamiento de los diversos foros de negociación internacional, y la creciente percepción de una falta de rumbo claro en materia de política exterior. Junto al tema de la recesión económica y el desarrollo social, la seguridad y el empleo, las estrategias de inserción externa del país serán, seguramente, temas prioritarios en las plataformas electorales de los distintos partidos en este año electoral. Con este trabajo el Programa de Inserción al Comercio Internacional (ICI), copatrocinado por la Asociación Rural del Uruguay, la Cámara Mercantil de Productos del País y la Cámara de Industrias del Uruguay, y cofinanciado por el BID-FOMIN, pretende hacer una contribución en la definición por parte de nuestro país, de una estrategia de inserción al comercio internacional. Visto el carácter agroindustrial del Programa, se analizará dicha estrategia para los principales productos agropecuarios del país. El primer informe, sobre carne bovina, fue presentado en marzo de este año y en esta instancia se presenta el documento dedicado a la carne ovina. Partimos del reconocimiento de que Uruguay no tiene ni peso ni gravitación para definir los escenarios de negociación internacional. Más bien, nuestra agenda de inserción externa debería procurar las mejores posibilidades de integrarnos a los diferentes escenarios que se nos presentan. No podemos darnos el lujo de ser muy selectivos o excluyentes. Tenemos que participar en todos ellos -multilateral, hemisférico, regional y bilateral-. Lo que sí está claro es que nuestra estrategia debe apuntar a definir con mayor claridad cuales son los objetivos concretos que buscamos, por producto, por sector y por mercado, y dirigir nuestros esfuerzos a aquellos escenarios donde tengamos mayores posibilidades de alcanzar nuestros objetivos. Es, por ejemplo, notorio que la eliminación de subsidios a las exportaciones y la reducción de apoyos domésticos a la producción de productos agrícolas, sólo se puede obtener en una instancia multilateral. Por consiguiente es inútil canalizar esfuerzos y desgastarse en plantear esta temática en negociaciones de otra índole, como lo hemos hecho en el pasado. En el caso de carne ovina se realizan recomendaciones de posibles estrategias de inserción futura en el mercado internacional. Para ello se analiza la situación internacional y local del rubro desde el punto de vista comercial y productivo, para luego pasar a las recomendaciones específicas para cada destino identificado como de interés para Uruguay en carne ovina. De este modo, dadas las características de cada destino, se obtienen recomendaciones aplicables a los distintos ámbitos de negociación internacional de modo de lograr una mejor inserción comercial internacional en carne ovina para el país. Carlos Pérez del Castillo Coordinador General, Programa ICI 3

5 I. Situación del rubro ovino a nivel mundial. I.1 Evolución de las existencias de ovinos a nivel mundial en los últimos 10 años. El número de ovinos a nivel mundial aumentó un 7% en los últimos diez años, superando las millones de cabezas en En el cuadro siguiente puede observarse la disminución, entre 1997 y 2007, de las existencias en Australia (-17%), Nueva Zelanda (-13%), la UE (-16%), Turquía (-24%), mientras que en el mismo período, Uruguay pasó de 18 a 11 millones de ovinos (-39%). Por el contrario, China aumentó el número de cabezas de ovinos en un 51% entre 1997 y Asimismo, aunque con un punto de partida mucho menor, se destacan los aumentos de existencias en Etiopía (91%), Siria (61%) y Sudan (22,5%). Cuadro 1. Existencias de ovinos en el mundo, principales países (miles de cabezas). Posición País Participación (2007) 1 China 114, , ,961 15% 2 UE 127, , ,758 10% 3 Australia 120, , ,000 9% 4 India 57,494 62,854 64,269 6% 5 Iran 52,117 52,219 52,220 5% 6 Sudán 39,835 49,797 49,000 4% 7 Nueva Zelanda 46,077 39,880 40,000 4% 8 Pakistán 23,668 24,900 26,500 2% 9 Turquía 33,072 25,201 25,400 2% 10 Sudáfrica 29,187 25,334 25,000 2% 11 Nigeria 19,500 23,500 23,994 2% 12 Etiopía 12,500 20,734 23,700 2% 14 Siria 13,829 19,651 21,000 2% 15 Algeria 17,387 18,909 19,500 2% 16 Rusia 20,327 15,494 17,508 2% 17 Marruecos 15,287 16,872 17,250 2% 18 Brasil 14,534 15,588 15,600 1% 19 Turkmenistán 5,400 14,267 15,500 1% 20 Perú 13,108 14,822 15,000 1% 26 Uruguay* 18,280 10,848 10,323 1% Otros 246, , ,361 24% Total 1,040,313 1,097,783 1,112, % *La cifra en 2008 se encuentra por debajo de los 10 millones de cabezas. Fuente: FAO e INAC para Uruguay. 4

6 I.2. Producción Carne Ovina. De acuerdo a datos de FAO, la producción mundial de carne ovina en 2007 fue de 8,9 millones de toneladas peso carcasa equivalente. Esto representa un incremento del 24% respecto a 1997, cuando se produjeron 7,1 millones de toneladas. Por otro lado, estos valores indican que el consumo de carne ovina per cápita a nivel mundial se ubicó en 1,5 kg. en Cuadro 2. Principales Productores de Carne Ovina en el mundo (toneladas peso carcasa equivalente). Posición País Participación (2007) 1 China 1,190,000 2,431,000 2,600,000 29% 2 UE 1,164,609 1,052,923 1,059,604 12% 3 Australia 566, , ,000 7% 4 Nueva Zelanda 542, , ,163 6% 5 Iran 301, , ,000 4% 6 Turquía 324, , ,000 3% 7 India 222, , ,000 3% 8 Siria 148, , ,000 2% 9 Algeria 167, , ,000 2% 10 Pakistan 155, , ,000 2% 11 Sudán 133, , ,000 2% 12 Rusia 178, , ,000 2% 13 Marruecos 120, , ,000 1% 14 Sudáfrica 91, , ,000 1% 15 Kazajstán 142, , ,000 1% 16 Nigeria 87, , ,570 1% 37 Uruguay 60,000 34,000 32,000* 0.4% Otros 1,571,584 1,736,618 1,781,493 20% Total 7,164,928 8,499,240 8,892, % Fuente: FAO. *Algunas estimaciones indican que la producción en 2007 para Uruguay sería de unas toneladas. El principal productor mundial de carne ovina es China con 2,6 millones de toneladas representado el 29% del total 1. Luego se encuentra la Unión Europea (UE-27) con 1,05 millones de toneladas producidas en 2007 (12%). Los países que siguen en orden de importancia en cuanto a sus niveles productivos son: Australia (7%), Nueva Zelanda (6%), Irán (4%), Turquía (3%), India (3%). Por otro lado, y como ya fuera mencionado, Australia y Nueva Zelanda son los únicos exportadores netos entre los principales productores mundiales, exportando el 50% y el 75% de su producción, respectivamente. 1 A pesar de esta magnitud, este país es importador neto, con 46 mil toneladas (peso embarque) en

7 I.3. Comercio internacional. En términos de comercio internacional, los datos de Comtrade indican que en el año 2007 se exportaron 1 millón de toneladas peso embarque de carne ovina en el mundo, mientras que Australia y Nueva Zelanda acumulan el 72% de dichas exportaciones. Cuadro 3. Principales exportadores mundiales de Carne Ovina en 2007 (rubro 0204, sin incluir caprinos-). Posición País Exportaciones (toneladas peso embarque) 1 Nueva Zelanda 419,211 2 Australia 322,112 3 Uruguay 15,766 4 Namibia 13,622 5 China 13,048 6 India 7,155 7 Argentina 5,869 8 Chile 5,079 9 EUA 4, Pakistan 3, Arabia Saudita 3, UE* 3, Macedonia 2, Emiratos Árabes 1, Etiopia 1,512 Otros 208,819 Total Mundial 1,032,277 *No Incluye comercio intra-europeo. Fuente: Comtrade y Help Desk-Eurostat. Cabe observar, por último, que los diez principales países en existencias y producción a nivel mundial acumulan cerca del 60% de las mismas. La concentración de la producción en pocos países tiene como consecuencia que pequeñas variaciones debido a razones climáticas, por ejemplo, pueden ocasionar cambios significativos en los precios internacionales. Esto se ve reforzado al tener en cuenta que los principales países productores, salvo Australia y Nueva Zelanda, consumen casi toda su producción internamente, e incluso importan. 6

8 Cuadro 4. Principales importadores de Carne Ovina (rubro 0204, sin incluir caprinos-) en el mundo en Posición País Importaciones (toneladas peso embarque) 1 UE* 223,863 2 EUA 83,661 3 Arabia Saudita 58,478 4 China 46,126 5 Emiratos Árabes 42,228 6 México 34,115 7 Sudáfrica 28,353 8 Japón 22,455 9 Canadá 22, Malasia 17, Jordania 12, Rusia 11, Singapur 9, Qatar 9, Omán 8, Algeria 8, Fiji 7, Ghana 7, Brasil 7, Hong Kong 6, Jamaica 6,477 Otros 80,353 Total mundial 912,735 *No incluye comercio intra-europeo. Fuente: Comtrade y Help Desk-Eurostat II. Situación actual y evolución de Uruguay como productor y exportador de carne ovina. II.1 Producción y existencias. Las existencias de ovinos en el Uruguay han sufrido una drástica disminución en los últimos 17 años, pasando de 25 millones de cabezas entre 1990 y 1992 a menos de 10 millones de cabezas en Dada la utilización de esta especie tanto para la producción de carne como la de lana, esta reducción se debe a la baja rentabilidad relativa del rubro lana frente a otro tipo de producción. Por otro lado, la reducción en el rodeo ovino se ha visto reflejada en una considerable disminución de la faena, sobretodo a partir del año

9 Gráfico 1. Faena de ovinos (cabezas). 5,000,000 4,500,000 4,000, ; 2,650,090 cabezas 3,500,000 3,000,000 2,500,000 2,000,000 1,500,000 1,000, Fuente: INAC II.2 Exportaciones. De acuerdo a datos de INAC 2, las exportaciones uruguayas de carne ovina alcanzaron en 2008 las toneladas peso carcasa equivalente, con un valor FOB de USD 62,9 millones, lo que representa un precio promedio de USD la tonelada. En 2007 el volumen exportado fue algo superior con toneladas peso carcasa equivalente por un monto de 53,8 millones de dólares. Esto implica un precio promedio de dólares por toneladas y un aumento de precio del 24% en En términos de volumen, los principales mercados fueron Brasil, con el 34%, la UE (31%), Asia y Medio Oriente (17%) mayormente Arabia Saudita, Siria, Jordania y China- y África (13%) con Algeria y Libia como principales compradores. Cuadro 5. Mercados de exportación de la Carne Ovina de Uruguay (año agrícola). Destino Participación (2008) MERCOSUR 6,017 8,634 8, % BRASIL 5,846 8,356 8, % ARGENTINA % RESTO DE AMERICA % TRINIDAD Y TOBAGO % VENEZUELA % UNION EUROPEA 6,369 8,108 7,620 31% RESTO DE EUROPA % FEDERACION RUSA/RUSSIAN FED % NORUEGA/NORWAY % ASIA y MEDIO ORIENTE 2,589 5,461 4,262 17% AFRICA 226 2,318 3,165 13% Oceanía % PROVEEDURIA MARITIMA % TOTAL 16,750 25,961 24, % Fuente: INAC 2 La información relevada de INAC se presenta en año agrícola (junio-junio). 8

10 Desde el punto de vista sanitario, la carne ovina uruguaya no presenta casos de fiebre aftosa desde principios de los 90s y tampoco se utiliza la vacunación para contrarrestar esta enfermedad. Sin embargo, debido a las regulaciones sanitarias existentes en algunos mercados, se asocia el modo de ingreso del ovino con el del bovino, que sí es vacunado contra la aftosa en el territorio nacional. Además, el ovino se encuentra libre de BSE (vaca loca) -uno de lo 4 países en el mundo al que se le reconoce esta condición-, y libre del Temblor Epidérmico de Ovino. Gráfico 3. Exportaciones de Carne Ovina (millones de USD FOB) ; 48 millones USD Fuente: INAC De la evolución de las series en el largo plazo, puede observarse como la crisis de la aftosa en bovinos, ocurrida en 2001, tuvo un marcado impacto sobre la faena y las exportaciones en el rubro ovino. Por otro lado, las repercusiones de la crisis sanitaria y económica entre el 2001 y 2002 a nivel regional, y considerando la dependencia del Brasil en las exportaciones uruguayas de este rubro, hicieron que las mismas se vieran seriamente limitadas en esos años. Vale destacar que, a pesar de haber abastecido 32 destinos en este rubro en 2007, de los principales 16 países importadores a nivel mundial, Uruguay no exportó en ese año a la mitad de ellos: EUA, Emiratos Árabes, México, Sudáfrica, Japón, Canadá, Malasia e Islas Fiji. Esto representa una situación diferente a la que tiene la carne bovina, donde se accede a 12 de los 15 principales mercados mundiales 3. Un factor determinante en la falta de acceso a algunos mercados es el aspecto sanitario. 3 Ver Documento nº 19 del Programa ICI para más detalles. 9

11 III. Estrategias de Inserción Internacional del Uruguay por destino. Con el objetivo de realizar el análisis de las estrategias de negociación a seguir por parte de Uruguay en este producto, se consideran a continuación cada uno de los mercados que podrían resultar de mayor interés para el país, analizando la forma de acceso con que se cuenta y la competencia que se enfrenta en dicho mercado, para luego pasar a las recomendaciones de negociación para cada destino. Vale destacar que si bien Brasil es el principal importador de carne uruguaya en los últimos años, la inexistencia de barreras arancelarias o para-arancelarias específicas para carne ovina, hacen que el mercado de ese país no sea abordado en este trabajo. Una situación similar se da con los países árabes que absorben buena parte de las exportaciones uruguayas: Arabia Saudita, Jordania y Siria. Al no haberse identificado dificultades de importancia para el acceso a estos mercados, no serán tratados en este documento. El acceso de carne ovina a Paraguay, Chile y Colombia se encuentra actualmente impedido por la falta de las habilitaciones sanitarias correspondientes, las cuales están en proceso de negociación. De generarse un interés comercial sustancial por estos mercados en el futuro, podrían incorporarse a este estudio. III.1 Unión Europea El acceso de la carne ovina uruguaya a la UE se da a través de una cuota de toneladas peso carcasa equivalente, con un arancel del 0%, consolidada en la OMC. Fuera de esta cuota, el acceso se produce a través de un arancel ad valorem del 12,8% más un específico que va desde 902 a la tonelada, dependiendo de la posición arancelaria, sin limitaciones cuantitativas. Este arancel extra-cuota representa un equivalente de entre el 17% y el 61% advalorem. El total de importaciones de la UE en 2007 (último dato disponible en Eurostat) fue de toneladas peso embarque. Cabe observar que Uruguay ha cumplido con la cuota de acceso a la UE desde sus comienzos, en A pesar de que el acceso a través de la cuota sea para carne con y sin hueso, por razones sanitarias Uruguay sólo accede a este mercado a través de carne ovina sin hueso. El total de exportaciones uruguayas de carne ovina a la UE en 2008 fueron de toneladas peso embarque por un monto de USD 26,6 millones 4. En términos de peso carcasa equivalente, las exportaciones uruguayas reportadas por INAC fueron toneladas en 2006, en 2007 y toneladas en A los efectos de compatibilizar la información presentada, es necesario realizar una precisión respecto del cálculo del peso carcasa equivalente (CWE, por sus siglas en inglés). La UE considera un coeficiente de 1,67 para la transformación del peso embarque de la carne ovina de cordero sin hueso en peso CWE 6. Esto hace que toneladas peso embarque exportadas por Uruguay (pertenecientes a la categoría sin hueso), sean equivalentes a las toneladas CWE de la cuota. 4 Dato de Aduanas, puede no coincidir con lo recibido por la UE en ese período y puede incluir solicitudes de exportación no cumplidas. 5 INAC informa estas cifras sobre año agrícola (junio-junio). 6 El coeficiente de transformación utilizado por la UE para animales vivos es de 0,47, y para productos con hueso es de 1,00. 10

12 La diferencia en el volumen peso carcasa equivalente de las exportaciones reportadas por la UE e INAC surge de los diferentes coeficientes utilizados. Esto se encuentra relacionado, a su vez, con las diferencias de rendimiento de la faena en cada mercado 7. Cuadro 6. Aranceles para el acceso de carne ovina a la UE. Producto Específico Equivalente Advalorem (2007) Las demás deshuesadas y refrigeradas Reducción Por Ronda Doha 12,8% /Ton 50% 57% Las demás congeladas 12,8% /Ton 61% 57% Las demás congeladas sin deshuesar 12,8% a /Ton 50% 57% Las demás: filete 12,8% /Ton 17% 50% Fuente: IDB/CTS, EU Help Desk Respecto de la competencia para el acceso a este mercado, se destacan Nueva Zelanda, con un 85% de las importaciones totales de carne ovina de la Unión Europea, Australia con un 8%, Argentina, 3% y Chile, 1,8%. Como puede apreciarse en el cuadro siguiente, estos países cuentan, al igual que Uruguay, con un acceso preferencial a través de una cuota consolidada en la Ronda Uruguay de negociaciones multilaterales del GATT, todos con un acceso del 0% dentro de la cuota. Cuadro 7. Distribución de volúmenes en toneladas de cuota para carne ovina (2009). País Cuota 2009 (toneladas CWE) Participación Nueva Zelanda 227,854 80% Argentina 23,000 8% Australia 18,786 7% Chile 6,200 2% Uruguay 5,800 2% Islandia 1, % Noruega % Turquía % Groenlandia % Islas Feroes % Erga Omnes* % Otros % Total 284, % Fuente: Regulación Europea Nº 1150/2008 *Si bien esta categoría puede ser utilizada por cualquier país, está destinada a ovinos en pié por lo que Uruguay no participa de ella por razones sanitarias. Del cuadro número 8 se desprende que tanto Nueva Zelanda como Australia, cubren su cuota de acceso al mercado de la UE. 7 El rendimiento de la faena en Europa se ubica en el 60% mientras que en Uruguay es del 45% por lo que el coeficiente de transformación aplicado en Uruguay es de 2,2 para carne sin hueso. 11

13 En el caso de Argentina, sus exportaciones se encuentran por debajo de lo habilitado por la cuota. Esto ha dado pié al requerimiento, por parte de Uruguay y con el acuerdo de ese país, del aumento de cuotas para el acceso de carne ovina. Sin embargo, esta solicitud no ha sido aceptada por la UE. Aun así en 1989 la UE otorgó un aumento excepcional y autónomo de la cuota por toneladas CWE en consideración de la situación de sequía reinante en Uruguay. Dicha cuota adicional fue cumplida en su totalidad en ese año. Cuadro 8. Cumplimiento de cuotas. Cuota Utilizada (tons. CWE) Cumplimiento de cuota (%) País Nueva Zelanda 225, ,024 99% 99% Argentina 5,198 5,665 23% 25% Australia 18,219 18,686 97% 99% Uruguay 5,658 5,760 98% 99% Fuente: EU Taxation and Customs Union Quotas Database Recomendaciones de estrategias de inserción futura para el mercado de la Unión Europea. Acciones principales. 1) Acceso carne ovina con hueso. En primer lugar, resulta prioritario obtener el ingreso de la carne ovina con hueso a este mercado. Esto resulta de particular interés dado el mayor precio que recibe la carne con hueso debido a una mayor demanda relativa, la cual va en aumento y no tiene correspondencia del lado de la oferta. Adicionalmente, esto posibilitaría la exportación de carne ovina con hueso a otros países que toman como referencia los lineamientos sanitarios de la UE (como Israel). De acuerdo a los requisitos de la OIE, no hay razones científicas para trabar el acceso de estas carnes procedentes de Uruguay. Sin embargo, las presentaciones de trabajos en términos técnicos por el Uruguay ante ese foro (como ante las propias autoridades sanitarias de los Estados Miembros de la UE) demostrando el riesgo prácticamente nulo que conllevarían las importaciones de estos orígenes, no han podido desbloquear la situación. Es imperativo aunar esfuerzos en esta dirección complementando las acciones frente a la Comisión de la UE y los servicios veterinarios de los diferentes países miembros, con acciones diplomáticas al más alto nivel por parte de la Cancillería. Se deben continuar las consultas y coordinación con países en situaciones similares al nuestro para tener mayor presencia y poder de negociación en el tratamiento del tema en el seno de la OIE. No debería descartarse la posibilidad de, eventualmente, llevar adelante este caso al propio Órgano de Solución de Diferencias de la OMC con relación al acuerdo de medidas sanitarias y fitosanitarias que establece que las restricciones al comercio por medidas sanitarias deben tener una base científica. Lo OIE es un órgano de referencia muy importante para la OMC en materia sanitaria y sus postulados deberían tener gran influencia en el marco de una disputa comercial. 2) Negociación de acuerdos. Al igual que la carne bovina, la carne ovina sería declarada como producto sensible por parte de la UE en las negociaciones en el marco de la Ronda Doha de la OMC. Esto implica que para este producto, el bloque podrá desviarse de la desgravación arancelaria NMF, acordada provisionalmente en dicha Ronda, en hasta 2/3. 12

14 De acuerdo a la reducción de los aranceles previstos en la Ronda Doha, en la carne ovina la UE debería bajar sus aranceles extracuota en un 50% o un 57% de su arancel ad-valorem equivalente consolidado, dependiendo de la línea arancelaria. Teniendo en cuenta la desviación de 2/3 respecto de esta referencia, la reducción se ubicaría en 17% y 19% del ad-valorem consolidado. Como puede observarse en la cuadro 9, esto implica reducciones arancelarias de alrededor de 10 puntos porcentuales en las posiciones con mayores aranceles y de 2,8 puntos porcentuales en filetes. Cuadro 9. Reducción arancelaria en carne Ovina por Ronda Doha. Producto Específico Equivalente Ad-valorem (2007) Las demás deshuesadas y refrigeradas Las demás congeladas Las demás congeladas sin deshuesar Reducción Doha (producto sensible) Nuevo Advalorem equivalente 12,8% /Ton 50% 19% 40.5% 12,8% /Ton 61% 19% 49.4% 12,8% a /Ton 50% 19% 40.5% ,8% /Ton 17% 17% 14.2 Las demás: filete Fuente: Elaboración propia en base a IDB/CTS, EU Help Desk y OMC. Al utilizar la opción de producto sensible, la UE deberá aumentar el acceso a su mercado en este producto por un 4% de su consumo interno a través de un contingente arancelario adicional. Dado que el consumo interno actual total de carne ovina de la UE se encuentra en 1,362 millones de toneladas CWE al año, el aumento de la cuota NMF podría situarse en toneladas CWE (en el caso de que todo el sector sea declarado sensible). La consolidación de una nueva cuota en la OMC como resultado de la Ronda Doha, sumado a los incumplimientos de cuotas registrados en los últimos años por parte de países competidores, abren una oportunidad real para el Uruguay de consolidar su posición en este mercado. La nueva cuota de toneladas será otorgada y consolidada en la OMC en carácter de NMF, es decir abierta a todos los miembros de la OMC. Las acciones principales a desarrollar por parte de Uruguay serían las de procurar que: 1) La UE adjudique anualmente una proporción importante de esa nueva cuota adicional al sector privado exportador uruguayo. 2) Frente al no cumplimiento de la cuota país por parte de otros socios comerciales, se negocie anualmente con la UE, y junto con dichos socios comerciales, la adjudicación de las mismas (o parte de los mismas) en beneficio del Uruguay. Como antecedente para la solicitud de cuotas adicionales podría considerarse la cláusula que se adoptó en la Ronda de Tokio para la adjudicación de cuotas Hilton no satisfechas. A pesar de que nunca llegó a materializarse la misma se sustituyó en la Ronda Uruguay contra el otorgamiento de toneladas adicionales de cuota de carne ovina para Uruguay. 13

15 Estas nuevas dos vías de articulación de acceso a nivel multilateral para carne ovina, representaría en conjunto más de 80,000 toneladas. El mero logro de un 10 al 20 % de este volumen, significaría una multiplicación importante de la cuota actual con la que cuenta el Uruguay, lo que no es nada despreciable. 3) Apoyos internos y subsidios a las exportaciones. La Ronda Doha no solo lograría mejoras en el pilar de acceso a mercados de la OMC sino que también (e igual de importante en el largo plazo), representaría la eliminación por completo de los subsidios a las exportaciones para el año 2013 y una significativa reducción de los límites para el apoyo doméstico a la producción. Teniendo en cuenta la importancia de la UE como productor y exportador mundial, la reducción del apoyo doméstico implicaría un mayor acceso a ese mercado y una mayor capacidad de ventas a otros mercados con precios más altos. Esto se debe al alto componente distorsivo que representan dichos subsidios, deprimiendo los precios en situaciones de precios bajos y desplazando producción competitiva de los mercados internacionales. Acciones complementarias. 1. Acuerdo UE-MERCOSUR. La negociación de un acuerdo entre la UE y el MERCOSUR lleva ya más de 10 años y se encuentra actualmente estancada. En los bienes agrícolas, las negociaciones se han basado en la oferta de contingentes arancelarios para los productos de mayor interés. Si bien el rubro ovino ocupa poco espacio en este ámbito, la última propuesta (de carácter preliminar) desde el bloque europeo se ubicó en las toneladas peso carcasa para todo el MERCOSUR. Cabe observar que Uruguay se vería particularmente beneficiado por la reanudación de las negociaciones UE-MERCOSUR en carne ovina, dado que es el único país en el MERCOSUR con la doble condición de tener excedentes de exportación y habilitación para el ingreso a dicho bloque. Esto ha determinado, sin embargo, el poco interés en el rubro por parte del MERCOSUR en las negociaciones biregionales. 2. Acuerdo Bilateral Uruguay-UE. Teniendo en cuenta las posiciones defensivas que mantienen algunos socios del MERCOSUR en temas centrales para la negociación con la UE (bienes industriales, propiedad intelectual, servicios, compras gubernamentales, inversiones y política de competencia), resulta difícil pensar en la conclusión de las negociaciones de un acuerdo UE-MERCOSUR en el mediano plazo. Por otro lado, como ya fuera mencionado, el desinterés de los países de la región en este producto en particular, podría impedir el logro de avances significativos para el acceso de carne ovina a través de las negociaciones UE-MERCOSUR. En este sentido se recomienda que, complementariamente a la negociación conjunta con MERCOSUR, el Uruguay inicie un diálogo bilateral con la UE, con el objetivo de explorar el interés y las posibilidades de negociaciones directas con este bloque de modo de obtener un acuerdo que contemple apropiadamente las necesidades del país en materia de acceso. La obtención de mayores cuotas de acceso a productos cárnicos en general y carne de ovinos en particular, determina, en el largo plazo, las posibilidades de incorporación de tecnologías e innovaciones en el sector y, con ello, el desarrollo de una mayor inversión que permita aumentar las cantidades producidas y exportadas en una cadena con mayor valor agregado gracias a los mejores precios obtenidos y la seguridad en el acceso al este mercado. 14

16 Este diálogo podría iniciarse en el marco de los ámbitos tradicionales de cooperación bilateral tales como la comisión mixta Uruguay-UE o algún ámbito similar a crearse. Es de fundamental importancia tener en cuenta que sería conveniente que dichas negociaciones se desarrollen sin grandes anuncios por parte del gobierno, y sin necesidad de pedir permiso previamente a los socios del MERCOSUR 8. En este sentido, existen diferentes formas que podrían utilizarse para la implementación de los resultados que se obtengan de éstas negociaciones bilaterales, y se considera que no debería ser éste el tema de mayor preocupación. Desde el punto de vista estratégico, lo importante y prioritario es obtener un buen acuerdo primero, y luego se analizarán los pros y contras de las diferentes opciones que se ofrecen para materializarlo. Por último, al igual que en la estrategia sugerida con los EUA, siempre existe la posibilidad de incorporar las concesiones bilaterales provisionales, que se hayan hecho las partes en diferentes productos o sectores durante éstas negociaciones, en el marco multilateral en las etapas finales de la Ronda Doha. 3. Negociaciones intra-mercosur. Una opción adicional es la de llevar adelante un proceso de negociación al interior del MERCOSUR para solicitar a la UE la consolidación de las cuotas de carne ovina que sus países tienen actualmente (Uruguay toneladas CWE y Argentina toneladas CWE). Esto generaría una sola cuota de toneladas CWE que podría ser utilizada por cualquier país miembro del MERCOSUR. Los evidentes beneficios que recibiría Uruguay 9, seguramente deberán ser compensados mediante algún tipo de concesión, principalmente a Argentina. Si bien ya existen antecedentes de contactos al respecto con este país, es previsible que las negociaciones no sean sencillas, al menos en el corto plazo. 4. Aspectos sanitarios Ya se ha resaltado la alta prioridad de que Uruguay deba acentuar el reconocimiento por parte de la UE del riesgo mínimo que representa para la UE el ingreso de carne ovina con hueso. Asimismo, es de fundamental importancia que Uruguay mantenga y actualice constantemente los niveles sanitarios del país de modo de cumplir cabalmente los requisitos sanitarios que se le exijan. En este sentido, es muy probable que las exigencias para el ingreso de carne ovina se incrementen en el futuro próximo, en términos de trazabilidad y estándares de calidad, por lo que este aspecto no debe ser descuidado en los próximos años. Consolidar los aspectos técnicos del ingreso de carnes garantiza, en la práctica, que los logros obtenidos en las negociaciones de acuerdos se mantengan y consoliden en el tiempo. III.2 EUA Pese a los múltiples esfuerzos destinados a lograr el acceso a este mercado (el segundo importador mundial de carne ovina) en los últimos años, Uruguay no accede debido a restricciones sanitarias relacionadas con la fiebre aftosa. Esto constituye un desfasaje respecto de la situación de la carne bovina, donde ya se ha conseguido la habilitación en carne sin hueso para exportar bajo el sello de libre de aftosa con vacunación. Vale destacar que en Uruguay, el ovino no ha presentado desde hace varios años casos de aftosa, y que no se vacuna desde el año Las negociaciones podrían darse en un marco que no viola la Decisión 32/00 del MERCOSUR. Ver Documento de Posición de Programa ICI No. 4 de mayo de 2008 ( 9 Como ya fuera mencionado, Argentina no cumple la cuota y Brasil y Paraguay no cuentan con excedentes de exportación en carne ovina. 15

17 El análisis de riesgo para la exportación de carne ovina sin hueso a este destino ya ha sido concluido, con resultados positivos. A pesar de esto, quedan aun por resolver los aspectos administrativos finales para comenzar la exportación. Estos incluyen la publicación oficial de la norma y el plazo de 60 días para que el público presente observaciones. El acceso de Uruguay al mercado de EUA en este producto se daría a través de un arancel NMF específico de USD 0.7 por kg. (0,12% equivalente ad valorem) y no se cuenta con un acceso bajo contingente arancelario para este producto. Los principales competidores en este mercado (Cuadro 10), son Australia y Nueva Zelanda, los cuales acumulan más del 98% de las exportaciones en los últimos años. Mientras que Australia firmó un TLC que le permite una reducción gradual del arancel aplicado por EUA, Nueva Zelanda accede a través del arancel NMF. Cuadro 10.Principales países exportadores de carne ovina a EUA (toneladas peso embarque). País AUSTRALIA NUEVA ZELANDA CANADA ISLANDIA MEXICO TOTAL Fuente: FAS-USDA El incentivo para el acceso a este mercado en particular se encuentra en la posibilidad de obtener mejores precios. Como puede observarse en el siguiente cuadro, en el capítulo de carne ovina (NCM 0204) los precios pagados por EUA se encuentran muy por encima de los precios promedio de exportación uruguayos. Cuadro 11. Comparativo de precios de importación de EUA y de exportación de Uruguay en carne Ovina. Año Precio promedio de Precio promedio Diferencia exportación de de importación de % Uruguay (USD/ton) EUA (USD/ton)* ,822 3,591 97% ,247 3,629 61% ,895 3,757 30% ,063 4,555 49% ,565 5,154 45% ,116 5,908 90% ,665 5,178 94% ,926 5,241 79% ,546 5,526 56% Fuente: Aduanas y FAS-USDA *Sin incluir fletes ni seguro. A los efectos de profundizar en el análisis, debe tenerse en cuenta que la habilitación se obtendría solamente para los cortes sin hueso, lo que cambia el perfil del acceso a dicho mercado, debido a que las importaciones de carne ovina por parte de EUA son mayormente con hueso. 16

18 Cuadro 12. Importaciones de carne ovina de EUA (miles de USD) Año Sin hueso Cortes con hueso o carcazas Total % Sin hueso , , ,473 17% , , ,635 16% , , ,658 16% , , ,353 16% , , ,756 18% , , ,350 18% , , ,360 18% , , ,907 17% , , ,422 20% , , ,471 20% Fuente: USDA Recomendaciones de estrategias de inserción futura para el mercado de EUA. Acciones Principales. Habilitación sanitaria. En el marco de las negociaciones en curso, tanto dentro del marco del TIFA como de otros mecanismos de cooperación, el Uruguay debe tener como acción prioritaria la finalización de los trámites para el acceso de carne ovina sin hueso. Esto requerirá de un proceso negociador específico con las autoridades de ese país, dado que las trabas burocráticas, que actúan desde hace varios meses para la aprobación final, sólo pueden adjudicarse a la falta de voluntad política 10. Además de los beneficios comerciales propios de culminar esta acción, esto podría ser la plataforma para un mejor acceso a otros mercados como el de Canadá y México. Es de esperar que los EUA exijan ciertas contrapartidas para las cuales Uruguay debería definir una posición. Ya se ha insinuado el interés de obtener la habilitación que permita el acceso al Uruguay para carne de pollo, mollejas y carne bovina en general procedente de ese país. Es posible que se insista en que el Uruguay reconozca la inocuidad de la carne procedente de EUA a pesar de los antecedentes con relación a la vaca loca (BSE) tal como se lo exigiera a Perú en el marco de la firma del TLC con ese país. Dado que ya se han iniciado las consultas correspondientes por parte del MGAP a este respecto 11, sería factible solicitar un mayor avance en el proceso de aprobación de la reglamentación que habilitaría el acceso de carne ovina uruguaya a EUA. Los aspectos sanitarios no solo tienen importancia con el objetivo de lograr el acceso en carne ovina sin hueso, sino que además son fundamentales para lograr, al menos en el mediano o largo plazo, el acceso en carne ovina con hueso, producto que cuenta con mayor demanda y mejores precios en EUA. 10 A raíz del reciente encuentro de principios de junio en el marco del TIFA de las autoridades de ambos países, existen esperanzas de que se consiga el acceso para el mes de diciembre de En particular, solicitud de información sobre carne de ave e inicio de evaluación de riesgo para la carne bovina. 17

19 Acciones secundarias. Negociaciones en acceso a mercados y apoyo doméstico. Dado el bajo nivel del arancel ad-valorem aplicado por EUA (menor al 1% en las distintas líneas arancelarias aplicables), las negociaciones multilaterales y bilaterales destinadas a la reducciones arancelarias serían poco significativas. De todos modos, es de esperar que EUA no declare a este producto como sensible lo cual haría que se implemente la reducción arancelaria prevista del 50% en el arancel aplicado. Por otro lado, esto implica que el acceso se seguirá dando sin la presencia de contingentes arancelarios. Otro aspecto de importancia en las negociaciones de la Ronda Doha es que allí (y solo allí) podría negociarse la reducción de los subsidios agrícolas. Si bien los subsidios no son significativos en el rubro cárnico, estos tienen cierta incidencia en el forraje utilizado (maíz) y en la producción de lana, la cual se encuentra asociada a la de carne ovina. III.3 China. Como ya fuera mencionado, China tiene la particularidad de ser el principal productor mundial de carne ovina y, al mismo tiempo, el tercer importador mundial. Las importaciones en el promedio de los últimos años se ubican en 39 mil toneladas peso embarque. Sus principales proveedores (con cerca del 100% del total importado por ese país) son Nueva Zelanda y Australia, los cuales acceden a ese mercado con un arancel (NMF) que va desde el 12% al 23%, dependiendo de la línea arancelaria. Cabe observar, sin embargo que China ya firmó un acuerdo de libre comercio con Nueva Zelanda y se encuentra en proceso de negociaciones con Australia con ese mismo fin. La carne ovina uruguaya, en tanto, accede al mercado de China con el rango de arancel NMF antes señalado. En particular, en el acuerdo de libre comercio entre Nueva Zelanda y China, quedan desgravadas todas las líneas arancelarias correspondientes a carne ovina luego de 2015, aunque ya en 2012 el acceso de este producto desde Nueva Zelanda será aproximadamente de la mitad del arancel consolidado. Esto se debe a la reducción progresiva anual que fuera acordada, hasta llegar a la eliminación total de los aranceles. Por otro lado, China cuenta con un acceso relativamente reciente a la OMC (2001), -aunque las negociaciones llevaron 15 años-. Esto impulsó una serie de reformas domésticas que incluyeron la reducción generalizada de aranceles y de los subsidios a la producción agropecuaria. En particular, los aranceles promedio en productos agropecuarios pasaron de ser un 21% en el año de acceso a la OMC, a un 15,8% (consolidado y aplicado) en la actualidad. Esta mejora en las condiciones de acceso a ese mercado y la propia voluntad de ese país de afianzarse en el ámbito internacional crearon las condiciones para que varios países, pudieran concretar acuerdos comerciales de importancia, entre los que se encuentran los TLCs con Perú y Chile. Esta nueva dirección dada a la política internacional en China ha llevado a que el comercio con los países de América Latina y, en particular, Uruguay, se hayan incrementado en forma considerable en los últimos años. 18

20 En particular, China tiene una gran necesidad de materias primas (como la lana) y alimentos basados en proteínas (soja, lácteos y carne principalmente) debido a su alta tasa de crecimiento poblacional y el incremento de los ingresos medios de la población. Estos factores determinan que sea un mercado de importancia a nivel comercial para Uruguay. Muestra de ello es que el comercio global entre Uruguay y China aumentó cinco veces y media entre 2002 y En cuanto a las exportaciones de carne ovina, estas recién comienzan a registrarse a partir de 2004, por USD El principal producto de exportación a ese país es el asado con hueso, aunque es importante destacar que las exportaciones de carne ovina a China apenas superan el 1% del total exportado por Uruguay en ese rubro. Cuadro 13. Exportaciones Uruguayas de Carne Ovina a China. Año USD Toneladas CWE Fuente: INAC *año agrícola. Recomendaciones de estrategias de inserción futura para el mercado de China. La carne ovina uruguaya cuenta con una fuerte competencia de Nueva Zelanda y Australia en el mercado chino, la cual se verá intensificada por los acuerdos comerciales preferenciales firmados, o a punto de firmar, con estos países. En particular, es de esperar que dichos acuerdos hagan que en menos de diez años estos dos países accedan con arancel cero en carne ovina, frente al rango de 12% a 23% que enfrentará Uruguay si la situación actual se mantiene. Constituye una acción prioritaria, en este sentido, la negociación conjunta con el MERCOSUR de un acuerdo de libre comercio con China en el mediano plazo. De no poder concretarse esta opción a través del MERCOSUR sería de importancia buscar ámbitos bilaterales de negociación para poder concretar mejoras en el acceso de carne ovina, un producto donde China es deficitaria y que forma parte de la creciente demanda de proteínas que dicho país presenta. Cabe observar que, dadas las condiciones de acceso que debió aceptar China para ingresar a la OMC, no es de esperar que puedan lograrse acuerdos específicos en este marco al cierre de la Ronda Doha. III.4 Israel El arancel NMF aplicado por Israel en este rubro (0204), es del 50%. El reciente acuerdo firmado entre MERCOSUR e Israel (2007) prevé la implementación de una cuota de 300 toneladas libres de arancel para carne ovina. A pesar de que Uruguay ya internalizó el acuerdo y de que la ratificación por parte de Israel es suficiente para su entrada en vigencia bilateral, la aprobación interna por parte de dicho país se encuentra demorada. Caben dos observaciones respecto a este acuerdo. En primer lugar, el volumen de la cuota, si bien cuenta con arancel cero, no cubre el potencial exportador marcado por los volúmenes exportados en 2000 y 2001 (984 y 759 toneladas, respectivamente), antes de la reaparición de la aftosa en nuestro país. En segundo lugar, la cuota de acceso no obsta a que el principal impedimento que se tiene hoy en día para el acceso de carne ovina a Israel es dicha enfermedad, dado que el consumo se centra en la carne con hueso. 19

21 Cuadro 14. Importaciones de carne ovina (0204, sin caprinos) de Israel. Toneladas Año (peso embarque) Fuente: Comtrade El acceso de la carne ovina uruguaya a Israel se encuentra habilitado para cortes sin hueso, pero no así para cortes con hueso de acuerdo a sus regulaciones respecto al ingreso de carne proveniente de países con fiebre aftosa o sin fiebre aftosa pero con vacunación. Debido a que el consumo en ese país se concentra en los cortes con hueso (situación opuesta a la de la carne bovina), las exportaciones hacia Israel han sido muy bajas o inexistentes en los últimos años. A pesar de esto, durante el período en que Uruguay estuvo libre de aftosa sin vacunación se registraron importantes exportaciones a este destino llegando a representar el 4to destino del país en 2000 y 2001, detrás de Brasil, Argentina y la UE. Exportaciones de carne ovina a Israel 1,200 1,000 Toneladas peso embarque Fuente: Aduanas. Los principales competidores de carne ovina en Israel en los últimos años han sido Argentina, Chile y Gran Bretaña. Recomendaciones de estrategias de inserción futura para el mercado de Israel. Como acción principal para el acceso a este mercado resulta imprescindible la obtención del levantamiento de las restricciones sanitarias para el acceso de carne ovina con hueso 12. Esto seguramente se vería reflejado de inmediato en un aumento de las exportaciones a ese destino, el cual ya representó parte importante de las exportaciones antes de la reaparición de la aftosa. 12 Israel es un mercado interesante para delanteros Kosher con hueso. 20

22 En los últimos días, los Servicios veterinarios de Israel han indicado a sus homólogos uruguayos la disponibilidad de volver a examinar el ingreso de carne ovina con hueso proveniente de nuestro país. Se está esperando una visita sanitaria próximamente y existe la posibilidad de que el resultado sea positivo. Este reconocimiento podría ser importante para sustentar las acciones que ROU debe seguir reclamando frente a otros importadores tales como la UE y EUA así como en la propia OIE. Como acciones secundarias, en el marco de la Ronda Doha es de esperar que Israel declare a la carne ovina como producto sensible a los efectos de la reducción prevista en el marco de las negociaciones. De acuerdo al último borrador negociado en dicho ámbito (12/2008) la reducción arancelaria a aplicar sería del 43% mientras que el desvío por ser declarado producto sensible podría llegar a 2/3 de este porcentaje. Esto haría que el nuevo arancel consolidado por Israel en este rubro fuera del 40.5% en lugar del 44,8% aplicado en la actualidad (sin perder los beneficios obtenidos por el TLC). Cabe observar por último, que no es de esperar avances adicionales en el mediano plazo en el plano bilateral o regional con Israel, dado que aun se encuentra en negociación la ratificación del TLC firmado a través del MERCOSUR. III.5 Canadá Canadá se encuentra entre los primeros 10 importadores mundiales de carne ovina, con un promedio de toneladas peso embarque importadas entre 2004 y A pesar de esto, Uruguay no cuenta con acceso a este mercado debido a razones sanitarias, vinculadas a la necesidad de vacunar a los bovinos para combatir a la fiebre aftosa en el país. Esta situación es similar a la que se presenta en México y EUA. De hecho, podría considerarse que Canadá y EUA tienen una política interrelacionada de acceso en términos sanitarios. Esto implica que el obtener el acceso a EUA podría facilitar el acceso a Canadá. El arancel NMF que pagaría Uruguay para el acceso a este mercado es de 2%. Como puede observarse en el cuadro 14, el 98% de las importaciones canadienses de los últimos 5 años proviene de Australia y Nueva Zelanda. Estos dos países cuentan con un acceso preferencial sin arancel en Canadá para carne ovina. El tercer proveedor a este destino es EUA, con un promedio de 450 toneladas en los últimos 5 años y un acceso preferencial son aranceles gracias al TLCAN. Cuadro 15. Importaciones de Canadá (toneladas peso embarque). Nueva Año Australia Zelanda Total ,000 10,505 16, ,487 10,683 17, ,146 11,726 20, ,770 14,880 22, ,691 14,283 20,474 Fuente: Comtrade. 21

23 Recomendaciones de estrategias de inserción futura para el mercado de Canadá. 1) Acciones principales. Al igual que en los casos de EUA y México, es prioritario obtener la habilitación sanitaria para el acceso al mercado de Canadá. La evaluación de riesgo para el acceso de carne ovina sin hueso tuvo resultados positivos y no es necesario otro tipo de proceso administrativo, pero aun así no se ha dado la habilitación. Es muy probable que el acceso de la carne ovina sin hueso al mercado de EUA tenga incidencia en el acceso a este mercado, por lo que si bien resulta importante insistir con las autoridades de Canadá para obtener la aprobación final, esto no puede considerarse como una estrategia aislada de la que se lleve adelante con EUA. De todos modos, sería aconsejable iniciar las negociaciones para el acceso de carne ovina a Canadá sobre la base de un diálogo bilateral e incluso negociaciones tendientes a un acuerdo comercial más amplio que contemple los intereses de ambas partes. Conjuntamente con estas posibles negociaciones bilaterales, sería también de fundamental importancia mantener una severa vigilancia respecto a la preservación y mejoramiento del status sanitario actual. 2) Acciones secundarias. Canadá no declararía la carne ovina como producto sensible en el marco de las negociaciones de la Ronda Doha de la OMC. Esto determina que, en la situación actual, Canadá debería aplicar una reducción del 50% a su arancel en carne ovina en un plazo de 5 años. El arancel NMF pasaría a ubicarse en un 1% en lugar del 2% actual. Esto sería de escasa relevancia considerando que los principales proveedores de Canadá, Australia y Nueva Zelanda ingresan con arancel del 0%. Por otro lado, una vez logrado el acceso desde el punto de vista sanitario, Uruguay necesitará hacer un considerable trabajo de promoción y marketing para colocar su producto. Cabe destacar, por último, que en el marco de la Ronda Doha al no ser considerado un producto sensible, Canadá no deberá abrir un contingente arancelario NMF adicional para estas carnes. III. 6 México México fue el sexto importador mundial de carne ovina en 2007, con toneladas peso embarque. Al igual que con el resto de los países del TLCAN, Uruguay no cuenta con acceso a este mercado en carne ovina debido a las restricciones sanitarias asociadas a la fiebre aftosa. Las importaciones de este rubro por parte de México se han ubicado entre las y las toneladas peso embarque en los últimos años de acuerdo a datos de Comtrade y se encuentran concentradas en carne ovina con hueso. Cuadro16. Importaciones de carne ovina de México (rubro 0204, sin caprinos) Año Toneladas peso embarque , , , , ,115 Fuente: Comtrade. 22