CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Transcripción

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciséis (2016) Radicación: (22546) Actor: FUNDACIÓN UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE COLOMBIA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL Referencia: CADUCIDAD ASUNTOS NO SUSCEPTIBLES DE CONCILIACIÓN APELACIÓN AUTO Decide el Despacho el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto interlocutorio proferido en la audiencia inicial celebrada el 24 de mayo de 2016 por la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual negó la excepción previa de caducidad. ANTECEDENTES 1. La Secretaría Distrital de Planeación adoptó el Plan de Regularización y Manejo para la Fundación Universidad Autónoma de Colombia (en adelante FUAC), mediante la Resolución No del 1 de noviembre de La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital de Bogotá (en adelante Catastro Distrital) profirió la Resolución No del 28 de diciembre de 2012, mediante el cual estableció el efecto plusvalía respecto del plan de regularización y manejo para la FUAC. 3. La FUAC presentó recurso de reposición contra el anterior acto administrativo. 4. Catastro Distrital confirmó el acto recurrido con la Resolución No. 290 del 2 de abril de La FUAC presentó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación el 16 de agosto de 2013.

2 6. Se celebró audiencia de conciliación prejudicial el 23 de octubre de 2013, la cual fracasó por no llegar a un acuerdo conciliatorio. 7. La FUAC, mediante apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Catastro Distrital el 25 de octubre de 2013, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: 2.1. PRETENSIONES PRINCIPALES PRIMERA.- Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Administrativa No del 28 de diciembre de 2012 Por medio del cual se establece un efecto plusvalía respecto de un plan de regularización y manejo. SEGUNDA.- Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Administrativa No. Resolución No. 290 del 2 de abril de 2012 notificada personalmente el 19 del mismo mes y año Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición contra la Resolución 1744 del 28 de diciembre de 2012 confirmándola en su totalidad. TERCERO.- Que como consecuencia de la nulidad judicial de los actos cuestionados, a título de restablecimiento del derecho el Distrito Capital Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital exonere del pago de la obligación. CUARTO.- Que en el evento de haberse obligado a la Universidad al pago de la obligación señalada en los actos cuestionados, se realice la devolución de los dineros, con sus intereses e indexación monetaria correspondiente, desde el momento en que se efectué (sic) el pago hasta que se resuelva el proceso. QUINTO.- Condenar en costas, incluidas las agencias en derecho, al Distrito Capital Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital 2.2. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS. PRIMERA.- Que se declare la nulidad parcial del acto administrativo contenido en la Resolución Administrativa No del 28 de diciembre de 2012, Por medio del cual se establece un efecto plusvalía respecto de un plan de regularización y manejo, en el entendido de que se ordene realizar el recalculo del valor que se debe cancelar por concepto de participación de la plusvalía, de conformidad con las normas que regulan la materia y lo que verdaderamente se pruebe en el curso del proceso. SEGUNDA.- Que se declare la nulidad parcial del acto administrativo contenido en la Resolución Administrativa No. Resolución No. 290 del 2 de abril de 2012 notificada personalmente el 19 del mismo mes y año Por medio de la cual se resuelve el recurso

3 de reposición contra la Resolución 1744 del 28 de diciembre de 2012 confirmándola en su totalidad, en el entendido de que se ordene realizar el recalculo del valor que se debe cancelar por concepto de participación de la plusvalía, de conformidad con las normas que regulan la materia y lo que verdaderamente se pruebe en el curso del proceso. TERCERO.- Que como consecuencia de la nulidad judicial parcial de los actos cuestionados y su recalculo, a título de restablecimiento del derecho el Distrito Capital Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital exonere del mayor pago de la obligación, según lo probado en el curso del proceso. CUARTO.- Que en el evento de haberse obligado a la Universidad al pago de la obligación señalada en los actos cuestionados, se realice la devolución de los dineros pagados de más, con sus intereses e indexación monetaria correspondiente, desde el momento en que se efectué (sic) el pago hasta que se resuelva el proceso. QUINTO.- Condenar en costas, incluidas las agencias en derecho, al Distrito Capital Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital 1. 8 Catastro Distrital contestó la demanda el 20 de octubre de 2015, donde propuso la excepción de caducidad porque la solicitud de conciliación prejudicial no suspendió el término para presentar la demanda debido a que no es conciliable por ser de carácter tributario. PROVIDENCIA APELADA La Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 24 de mayo de 2016 negó la excepción de caducidad planteada por la entidad demandada. Señaló que el último de los actos administrativos acusados fue notificado el 16 de abril de 2013, por lo que a partir de ese momento debe contabilizarse el término de cuatro (4) meses de que trata el literal d del numeral segundo del artículo 164 del CPACA. Expuso que, aunque los asuntos tributarios no son susceptibles de conciliación prejudicial, le corresponde al Ministerio Público actuar como lo prevé el parágrafo segundo del artículo 6 del Decreto 1796 de 2009; de forma tal que a la parte demandante no se le puede cercenar un requisito de procedibilidad para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo siempre que se formulen pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho. Precisó que la parte demandante solicitó la conciliación prejudicial el 16 de agosto de 2013, por lo que el término para presentar la demanda fue extendido hasta el día siguiente a la expedición de las 1 Folios 6 a 8 del expediente

4 constancias de que trata el artículo 2 de la Ley 640 de 2000, pues entre esos dos momentos no transcurrió el término de tres (3) meses al que refiere el artículo 20 Ibídem. Indicó que la constancia de que la audiencia fracasó por falta de ánimo conciliatorio fue expedida por la Procuradora 147 Judicial II para Asuntos Administrativos el 23 de octubre de Así las cosas, el término de caducidad reinició el día siguiente y finalizaba el 26 de octubre de 2013, que por ser fecha inhábil se extiende hasta el día hábil siguiente, es decir el día 28 del mismo mes y año. Señaló que en el expediente consta que la demanda fue presentada el 25 de octubre de 2013, por lo que la demanda fue oportuna y no operó el fenómeno de la caducidad en el medio de control ejercido por la parte demandante. RECURSO DE APELACIÓN Catastro Distrital, al sustentar su recurso durante la audiencia, manifestó que el cobro de la plusvalía es eminentemente tributario. En reiteradas ocasiones, el Consejo de Estado reconoce este carácter, lo que hace improcedente la conciliación por virtud de la ley. Afirmó que hay varios procesos en su contra por este motivo, en donde los demandantes no han acudido a la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para presentar la demanda, pese a lo cual fueron admitidas y están en curso. Si la FUAC decidió acudir ante la procuraduría, el solo hecho de que la Procuraduría no haya rechazado de plano la solicitud no hace que la conciliación prejudicial se convierta en requisito de procedibilidad en este caso, ni que sea tenido en cuenta su trámite para efectos de contabilizar la caducidad. El CPACA se diferencia del CCA en la preponderancia de la jurisprudencia como fuente del derecho, por lo que solicita tener en cuenta toda la jurisprudencia vigente que considera que los asuntos sobre el cobro de la plusvalía es un asunto tributario, por lo que no es requisito para demandar el agotamiento de la conciliación prejudicial. TRASLADO 1. La parte demandante Indicó que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en auto del 25 de febrero de 2015 radicado 21006, consideró que el término de caducidad se suspende cuando se presenta la solicitud de conciliación prejudicial en un asunto no conciliable Le corresponde al Ministerio Público expedir constancia de que el asunto no es conciliable en el término de diez (10) días siguientes a la solicitud, pues de lo contrario interfiere en el ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia.

5 2. El Ministerio Público manifestó su conformidad con la decisión de primera instancia porque la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que, si bien en asuntos tributarios no se debe agotar este requisito de procedibilidad, en caso de tramitarse se suspende el término de caducidad. 1. Problema jurídico CONSIDERACIONES De conformidad con el recurso de apelación, y teniendo en cuenta las circunstancias fácticas del caso, le corresponde a la Sala determinar si operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido por la Fundación Universidad Autónoma de Colombia (FUAC). Para ello, se estudiará si la solicitud de conciliación prejudicial suspendió o no el término para que opere la caducidad tratándose de un asunto tributario. 2. Competencia Conforme con el artículo 125 del CPACA 2, en concordancia con el artículo 243 Ibídem 3, este Despacho es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto que negó la excepción de caducidad propuesta por la entidad demandada. 3. Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 3.1. La caducidad es ( ) la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos 4. Por ello, el Legislador ha señalado unos plazos objetivos para que opere dicha institución, como ocurre en el artículo 164 de la Ley 1437 que regula el término en el cual debe ser presentada una demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo dependiendo de la naturaleza de las pretensiones. Así, tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el numeral segundo del literal d) dispone que la demanda debe presentarse dentro del término de cuatro 2 Artículo 125. Será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la Sala, excepto en los procesos de única instancia. ( ). 3 Artículo 243. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3. El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que sólo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. ( ). 4 Sentencia C-115 de 1998, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara

6 (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso. Dicho término debe ser contado conforme al calendario, salvo que el día en que se venza el mismo coincida con la vacancia judicial o con el tiempo en el que el despacho permanezca cerrado por cualquier circunstancia, en cuyo caso el término de caducidad se correrá para el primer día hábil en el que se preste el servicio judicial, tal como lo disponen los artículos 118 del Código General del Proceso y 62 del Código de Régimen Político y Municipal. De igual manera, al contabilizar el término para que opere la caducidad, debe tenerse en cuenta que esta Sección ha considerado que la solicitud de conciliación prejudicial suspende, de forma excepcional, el término de caducidad cuando el asunto no es conciliable porque, de acuerdo con los artículos 2 y 21 de la Ley 640 de , es obligación del Ministerio Público expedir la constancia en tal sentido dentro de los diez (10) días calendarios siguientes a la presentación del escrito. De esta forma, el término es suspendido hasta la fecha en que el procurador se pronuncie al respecto, puesto que mal podría atribuírsele al demandante el vencimiento del plazo cuando este se produce por la desatención de la normativa pertinente por el ente conciliador. Todo, en atención a que debe primar el derecho a la tutela judicial efectiva Siguiendo las pautas anteriormente expuestas, el Despacho procede a analizar el término de caducidad del medio de control presentado por la FUAC. Para ello pone de presente que en el expediente consta lo siguiente: La Resolución No del 2 de abril de 2013, por medio de la cual fue resuelto el recurso de reposición interpuesto por la fundación demandante y que dio fin al procedimiento administrativo, fue notificada personalmente el 19 de abril de ARTICULO 21. SUSPENSION DE LA PRESCRIPCION O DE LA CADUCIDAD. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable. ARTICULO 2o. CONSTANCIAS. El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos: 3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley. En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendarios siguientes a la presentación de la solicitud. 6 Auto del 5 de septiembre de 2013 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Radicado número: (19643). Actor: Cooperativa de Trabajo Asociado Proyectamos Salud de Timbío. Consejera Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia. Reiterada en el auto del 30 de octubre de 2014 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Radicado número: (19567). Actor: Banco Popular S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Folio 97 del expediente.

7 La FUAC presentó la solicitud de conciliación prejudicial el 16 de agosto de 2013 ante la Procuraduría 147 Judicial II para Asuntos Administrativos 8. De acuerdo con el Acta de Audiencia de Conciliación Extrajudicial del 23 de octubre de 2013, fue declarada fallida la diligencia porque Catastro Distrital no tuvo ánimo conciliatorio 9. La Procuradora 147 Judicial II para Asuntos Administrativos expidió constancia del 23 de octubre de 2013 de que la audiencia fue declarada fallida porque no se logró ningún acuerdo y que, en consecuencia, ( ) se da por agotado el requisito de procedibilidad exigido para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 en concordancia con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 640 de De conformidad con lo anterior, el término de caducidad vencía, en principio el 20 de agosto de Sin embargo, el plazo para presentar la demanda fue suspendido debido a que la parte demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 147 Judicial II para Asuntos Administrativos sin que hubiera algún pronunciamiento respecto a la procedencia de la conciliación. En consecuencia, atendiendo la jurisprudencia de esta Sala que fue expuesta en el punto 3.1. de esta providencia, el término de caducidad fue suspendido desde la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial el 16 de agosto de 2013; es decir, faltando cuatro (4) días para finalizar. El conteo del plazo fue reactivado a partir del día siguiente a la constancia proferida el 23 de octubre de 2013 por la Procuradora 147 Judicial II para Asuntos Administrativos, es decir que los cuatro (4) días faltantes serán contabilizados a partir del día 24 del mismo mes y año. En consecuencia, el término para presentar la demanda vencía el domingo 27 de octubre de El término de caducidad finalizaba un día inhábil, razón por la que el plazo se extiende hasta el primer día hábil siguiente, de conformidad con el artículo 118 del Código General del Proceso y 62 del Código de Régimen Político y Municipal, que en este caso fue el día lunes 28 de octubre de En el expediente consta que la demanda fue presentada el 25 de octubre de , es decir antes de que finalizara el término para presentar la demanda. Así las cosas, no operó el fenómeno de la caducidad en el caso concreto. En consecuencia, el Despacho confirmará la decisión de primera instancia. 8 Folio 256 del expediente. 9 Folio 255 del expediente. 10 Folio 256 del expediente. 11 Folio 5 del expediente.

8 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sala Unitaria, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR el auto interlocutorio proferido en audiencia inicial del 24 de mayo de 2016 por la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual negó la excepción de caducidad. SEGUNDO: REMITIR el expediente al Tribunal de origen para que continúe con su trámite. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ