Contenido: I. PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN EL SISTEMA JURÍDICO COLOMBIANO

Transcripción

1 Contenido: Aplicación del principio de favorabilidad en relación con las sanciones tributarias en materia territorial cuando éstas son inferiores a las establecidas a nivel nacional. I. PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN EL SISTEMA JURÍDICO COLOMBIANO El principio de favorabilidad permite que cuando coexistan normas de distinto origen, que regulan una misma materia y ambas son susceptibles de aplicación a la solución del mismo caso, en este evento se dará aplicación a la norma más favorable. Además, este principio conlleva a la materialización de lo que se conoce como la inescindibilidad o conglobamiento de la norma, es decir, no se puede extraer de cada norma lo que resulte más favorable a conveniencia del intérprete y armar un nuevo texto; sólo se puede escoger una norma y aplicarla en su integridad. Coordinador Norbey de J. Vargas Ricardo Contador, Especialista en Gestión Tributaria y Abogado Analista Andrea Sierra Uribe Abogada El principio de favorabilidad debe aplicarse de manera sistemática con el criterio de interpretación jerárquico y cronológico de las normas, es decir, es menester que al momento de dar aplicación a un caso concreto se examine el ordenamiento jurídico desde una perspectiva armónica en el entendido que si bien hay normas que resultan más benéficas para quien las debe incoar en pro de la defensa de sus derechos, se debe analizar cuál de ellas es de aplicación prevalente, tanto por su jerarquía como por la temporalidad de entrada en vigencia de la misma y por la posibilidad de que la temporalidad de una de las normas haya derogado el contenido de la norma antecedente. En días pasados, en una de las publicaciones de Noticias Tributarias Territoriales CETRIT, se abordó el tratamiento al criterio jerárquico de interpretación de las normas tributarias nacionales en confrontación con las 1

2 normas territoriales. Allí, se concluyó que una norma de carácter territorial o local no podría entrar en contradicción con una norma de carácter nacional, en atención a que prevalece la norma nacional por su jerarquía dentro del ordenamiento jurídico. No obstante, el Consejo de Estado mediante providencia del 28 de agosto de fija una postura que relativiza la forma en la cual se debe interpretar la norma local con relación a la norma de carácter nacional, esto es, si bien la norma nacional ostenta una jerarquía normativa superior, ésta también es facultativa en materias específicas para que sean las entidades territoriales quienes atendiendo a su discrecionalidad, definan en su normatividad local asuntos específicos como lo es el monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos administrativos de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales, los cuales por disposición del artículo 59 de la Ley 788 de 2002, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de los tributos del ente territorial específico, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de éstas respecto del monto de los impuestos: ART. 59.-Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos. (Subraya fuera de texto). Es evidente entonces que en materia tributaria, en lo que a sanciones y términos procedimentales se refiere, la interpretación y aplicación es más laxa o favorable, es decir, la norma territorial es prevalente cuando ésta es benévola para el contribuyente, pues le otorga a la posibilidad de acogerse a sanciones menos severas pese a que la norma nacional contemple una 1 Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia; Bogotá, D. C; Veintiocho (28) de agosto de dos mil trece (2013).

3 sanción más alta para el caso específico, con la salvedad de mantener la proporcionalidad respecto del monto del tributo. II. UNA MIRADA A LAS CONSIDERACIONES DEL CONSEJO DE ESTADO En el libelo de la providencia, el Consejo de Estado expresó: Si bien es cierto que el artículo 643 del Estatuto Tributario Nacional dispone que la sanción por no declarar renta corresponde al 20% de los ingresos brutos de quien incumplió la obligación de declarar, si el Concejo de Barrancabermeja expidió un Acuerdo mediante el cual había disminuido el monto de dicha sanción, la Secretaría de Hacienda debía aplicar la última norma y no el artículo 643 del Estatuto Tributario Nacional, tal como se desprende del artículo 59 de la Ley 788 de La sanción contemplada en el artículo 272 del Acuerdo 29 de 2005 es inferior a la prevista en el artículo 643 del Estatuto Tributario Nacional, porque la última equivale al 20% de los ingresos brutos, al paso que la que consagra el Acuerdo equivale al 150% del impuesto liquidado, que, a su vez, corresponde a una tarifa por mil de los ingresos brutos. No es admisible el argumento expuesto por el demandado, según el cual tenía que aplicarse el artículo 643 del Estatuto Tributario Nacional en virtud de que el mismo Acuerdo 029 de 2005 hace una remisión a dicho Estatuto. Lo anterior, porque si bien es cierto que el artículo 285 del citado acuerdo dispone que Las normas del Estatuto Tributario Nacional sobre procedimiento sanciones, declaración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, cobro y en general la administración de los tributos serán aplicables en el Municipio conforme a la naturaleza y estructura funcional de sus impuestos, esta norma debe ser interpretada en armonía con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, lo que significa que el Estatuto Tributario Nacional se aplica a nivel territorial en todos los aspectos allí mencionados, con la salvedad hecha en la misma disposición respecto de la facultad de los

4 entes territoriales de disminuir el monto de las sanciones, como ocurrió en el caso bajo estudio. Es claro entonces que el municipio de Barrancabermeja no tuvo en cuenta que el artículo 272 del Acuerdo Municipal 029 de 2005, contenido en el Estatuto Tributario Municipal, establece que la falta de declaración acarrea una sanción equivalente al 150% del impuesto asignado, caso para el cual la norma municipal es aplicable porque el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 permite a los entes territoriales establecer sanciones por montos inferiores a los contemplados en el Estatuto Tributario Nacional. De otro lado, los actos acusados se fundamentaron en el artículo 643 del Estatuto Tributario Nacional, norma que no era aplicable para el caso objeto de análisis, ya que es general y anterior al Acuerdo 029 de 2005, por lo cual se violaron los artículos 2 y 3 de la Ley 153 de 1887, que consagran el principio de la prevalencia de la ley posterior. Además, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 obedece a un principio de proporcionalidad en virtud del cual las sanciones deben ser proporcionales al impuesto, más teniendo en cuenta que el impuesto de industria y comercio y el complementario de avisos y tableros (ICA) son de carácter municipal, por lo tanto en lo que a sanciones se refiere prevalece la discrecionalidad del ente territorial siempre y cuando no sea ésta incompatible con la disposición de carácter nacional. Por lo anterior, los actos administrativos acusados, en lo que tiene que ver con la sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio que se le impuso a la parte demandante, están afectados de nulidad por aplicación indebida del artículo 643 del Estatuto Tributario Nacional, y del artículo 272 del Acuerdo 029 de 2005, expedido por el Concejo de Barrancabermeja, por omitir su aplicación. III. CONCLUSIONES En primer lugar es claro que la norma nacional es prevalente frente a la norma jurídica de carácter territorial y más en lo que a materia tributaria se refiere por estar este asunto revestido de reserva legal dentro del ordenamiento jurídico colombiano, no obstante es la misma norma nacional

5 la que faculta a los entes territoriales para que conforme a su discrecionalidad y guardando siempre el principio de proporcionalidad y la compatibilidad entre la jerarquía normativa regulen materias específicas, es decir, no es que se le dé una aplicación preferente a la norma local, sino que se da una aplicación conforme a los dispuesto por la Ley para regular asuntos sancionatorios y procedimentales de conformidad con lo establecido por el artículo 59 de la Ley 788 de De otro lado, es claro que los criterios hermenéuticos no son absolutos, pues es sabido que toda regla general tiene su excepción, y en este caso es la misma norma que goza de preponderancia jerárquica la que da pie a la aplicación prevalente de la norma territorial, que para este caso se encuentra materializada mediante el Acuerdo Municipal 029 de 2005 que contempla el Estatuto Tributario de Barrancabermeja. No obstante lo anterior, es menester hacer énfasis respecto de la aplicación práctica del principio de favorabilidad, ya que en lo que a materia tributaria, la aplicación se restringe al campo sancionatorio, caso que no ocurre en materia sustancial, debido a que para este supuesto, se hace imperativo la remisión a la norma constitucional, esto es, el artículo 338 de la Constitución Nacional que en su inciso tercero, contempla: Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley ordenanza o acuerdo. Así las cosas, nos enfrentamos a una interpretación normativa no referida a la valoración de principios sino a la determinación de la vigencia normativa, es decir, las normas que regulan impuestos de periodo tienen aplicación en el lapso temporal inmediatamente subsiguiente a la entrada en vigencia de la norma jurídica que regula el impuesto. Norbey de J. Vargas Ricardo 2 2 Contador público, abogado, especialista en Impuestos, profesor universitario, socio de Estrategia Fiscal S.A.S. nvargas@estrategiafiscal.com.co