DICTAMEN Nº. 140/2008, de 9 de julio. *

Transcripción

1 DICTAMEN Nº. 140/2008, de 9 de julio. * Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública a instancia de D. X, en representación de las entidades W, SL, Z, SL, K, SL y J, SL, por los daños derivados de la inconstitucionalidad de determinados preceptos de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística en Castilla-La Mancha declarada por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 21 de diciembre de ANTECEDENTES Con fecha 20 de diciembre de 2007, varias entidades mercantiles, a través de sus representantes, presentaron en el registro de la Subdelegación del Gobierno en Albacete reclamación de responsabilidad patrimonial de las Cortes y de la Junta de Comunidades en el ejercicio de su actividad legislativa, en base a la declaración de inconstitucionalidad contenida en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 21 de diciembre de 2006, afectante a los artículos d), e), 69.2.a) 1,2 y 3, 69.2.b) y 71.3 en relación con los apartados a) 2 y 3 del artículo 69.2 de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, los cuales establecían deberes de cesión de suelo dotacional o de aprovechamiento urbanístico para los propietarios de suelo urbano consolidado. Tal Sentencia vino a resolver una cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Albacete, por posible vulneración del artículo ª de la Constitución. Expresaba la parte reclamante que, en aplicación de los citados preceptos ahora declarados inconstitucionales, las mercantiles afectadas habían abonado al Ayuntamiento de Hellín (Albacete) la cantidad total de ,92 euros correspondientes a determinadas licencias otorgadas durante los años 1999 a 2002, si bien no interpusieron recurso contencioso-administrativo, en la creencia de la legalidad de la norma. EXTRACTO DE LA DOCTRINA 1.- En cuanto a la legitimación pasiva se refiere hay que señalar que no concurre en el órgano legislativo ante quien se formuló la reclamación y que ha sustanciado el procedimiento de responsabilidad patrimonial, ya que, conforme a lo dispuesto en el artículo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, será la Administración Pública quien haya de resolver sobre la solicitud indemnizatoria que se formule. En este punto es preciso hacer mención de la jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras, Sentencias de 15 de julio de 1987, Ar. RJ 10105, y de 8 de enero de 1998, Ar. RJ 773, y Auto de 19 de junio de 2003, Ar. JUR ) que establece que, en los supuestos de responsabilidad patrimonial derivados de un acto legislativo, corresponde la competencia de su tramitación y resolución al Consejo de Ministros, al encarnar [...] la unidad de la Administración y ser partícipe y ostentar la máxima representación del poder ejecutivo del Estado y [...] por tratarse de una res- * Ponente: Salvador Jiménez Ibáñez 1

2 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha ponsabilidad resultante, no de la actividad de la Administración, sino de acto legislativo no atribuible a ningún departamento ministerial. Así lo ha venido admitiendo igualmente el Consejo de Estado en numerosos dictámenes (baste citar el nº 84/2006, de 23 de marzo), al afirmar la competencia del Consejo de Ministros en estos casos. Aplicando esta doctrina al ámbito autonómico hay que concluir que la competencia para conocer y resolver el expediente de responsabilidad patrimonial sustanciado, fundado en actos del legislativo, hubiera correspondido al máximo órgano ejecutivo autonómico, esto es, al Consejo de Gobierno, según lo dispuesto en los artículos 13 del Estatuto de Autonomía y 11.1 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, razón por la cual se debería haber acordado por las Cortes de Castilla-La Mancha la inadmisión de la reclamación formulada de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, a fin de que dicho órgano ejecutivo colegiado hubiera sustanciado el correspondiente procedimiento. 2.- En lo que se refiere al plazo para el ejercicio de la acción, la propuesta de resolución que se dictamina habla de su prescripción, dado que los pagos por los que se reclama se realizaron entre los años 1999 y 2002; mas, si siguiésemos la doctrina del Tribunal Supremo que admite la existencia de una acción de responsabilidad patrimonial autónoma por la declaración de inconstitucionalidad de una ley, el dies a quo de la actio nata sería -según el mismo Tribunal- el de la publicación de la Sentencia de inconstitucionalidad. De seguir este criterio, no se observarían incidencias, ya que la fecha de inicio del cómputo del mismo vendrá dada por la de publicación en el Boletín Oficial del Estado de la Sentencia del Tribunal Constitucional por la que se declara la inconstitucionalidad de los preceptos de cuya aplicación derivaron los presuntos daños (entre otros, dictámenes del Consejo de Estado 801/2006, de 25 de mayo; 821/2004, de 24 de junio; 988/2004, de 3 de junio). En el presente supuesto la Sentencia fue publicada en el Boletín Oficial del Estado de 25 de enero de 2007 y la reclamación se presentó el 20 de diciembre de 2007, sin transcurrir, por tanto, el plazo de un año previsto por el artículo de la Ley 30/ La parte reclamante vincula el daño aducido a la declaración de inconstitucionalidad afectante a los preceptos citados dictada por el Tribunal Constitucional en la Sentencia mencionada. En este punto no es posible dejar de citar la doctrina expresada por el Consejo de Estado en su dictamen 84/2006, de 23 de marzo, al afirmar que No existe pues imposibilidad absoluta de declarar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador en supuestos de daños infringidos por leyes declaradas inconstitucionales, aunque ni en éstas ni en otras leyes se prevea la correspondiente indemnización. Ahora bien, que esté abierta tal posibilidad no significa que, en todo caso, cuando de una ley se sigan perjuicios efectivos, evaluables económicamente e individualizados hayan de resarcirse por el Estado. Resulta preciso un examen individualizado de cada supuesto. Por ello, debe rechazarse la argumentación de la reclamación sometida a consulta, en cuanto que extiende automáticamente la antijuridicidad (por inconstitucionalidad) de la ley anulada a todos los perjuicios que de ella se han derivado. El que la ley sea contraria a la Constitución no implica que todos los efectos que haya producido también lo sean. Añade el citado órgano consultivo, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencias de 17 de julio de 2003 y de 21 de junio de 2004) que [...] primeramente se ha de atender al texto de la propia Sentencia del Tribunal Constitucional anulatoria de la ley. 2

3 [...] El silencio del Tribunal Constitucional respecto de los daños eventualmente causados por los actos administrativos de aplicación de la ley declarada inconstitucional tampoco, por sí solo, conduce a declarar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador. Los ciudadanos pueden verse obligados a soportar consecuencias adversas de las normas declaradas inconstitucionales, como se colige del artículo 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, cuando medie Sentencia con fuerza de cosa juzgada y aun en otros casos de actos administrativos firmes (Sentencias del Tribunal Constitucional 45/1989, de 20 de febrero y 146/1994, de 12 de mayo). Considera este Consejo que, verificado un daño como consecuencia de la aplicación de una ley inconstitucional, para determinar si tal daño constituye una lesión resarcible, esto es, si el reclamante tiene el deber jurídico de soportarlo, es preciso atender a los fundamentos jurídicos de la Sentencia del Tribunal Constitucional anulatoria. No puede tener el mismo trato un precepto legal contrario a un derecho fundamental de un ciudadano, que además le ocasione perjuicios efectivos, que un precepto legal inválido por vulnerar otro tipo de disposiciones constitucionales. La Sentencia del Tribunal Constitucional 365/2006, de 21 de diciembre, en razón de la cual se pretende fundar la petición indemnizatoria planteada, precisa, en el fundamento jurídico 8, el alcance de la declaración de nulidad de los preceptos a que afecta, apoyándose en la doctrina recogida en su Sentencia 54/2002, de 27 de febrero, señalando que [...] debemos traer a colación, a la hora de precisar el alcance en el tiempo de nuestra declaración de nulidad, el principio de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución), al que responde la previsión contenida en el artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, según la cual las Sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de leyes no permitirán revisar procedimientos fenecidos mediante Sentencia con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de las leyes inconstitucionales. Ahora bien, la modulación del alcance de nuestra declaración de inconstitucionalidad no se limita a preservar la cosa juzgada. Más allá de este mínimo impuesto por el artículo 40.1 LOTC debemos declarar que el principio constitucional de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución) también reclama que -en el asunto que nos ocupa- esta declaración de inconstitucionalidad sólo sea eficaz pro futuro, esto es, en relación con nuevos supuestos o con los procedimientos administrativos y procesos judiciales donde aún no haya recaído una resolución firme. [...] El principio de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución) reclama la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas; no sólo las decididas con fuerza de cosa juzgada, sino también las situaciones administrativas firmes. Como advertimos en aquella misma resolución, esta conclusión se refuerza si se tiene en cuenta, además, que dotar de eficacia ex tunc a nuestra declaración de nulidad distorsionaría gravemente la actividad de gestión urbanística desarrollada al amparo de la norma que se declara inconstitucional, tanto por los municipios de Castilla-La Mancha como por los particulares, trascendiendo, incluso, las previsibles consecuencias económicas adversas que la revisión de las cesiones obligatorias ya firmes supondrían para los municipios, con el consiguiente riesgo de quiebra del principio de suficiencia financiera de las haciendas locales a que se refiere el artículo 142 de la Constitución. Estamos, por tanto, ante una Sentencia constitucional de las llamadas prospectivas o pro futuro, de las que fue pionera, como se dijo más anteriormente, en nuestro país la STC 45/1989, de 20 de febrero, sobre inconstitucionalidad del sistema de liquidación conjunta del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de la unidad familiar matrimonial. 3

4 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha A la vista de lo expresado en esta Sentencia del Tribunal Constitucional, aducida por la parte como fundamento de su reclamación, hay que señalar que la nulidad declarada por la misma no podrá tener efecto alguno sobre situaciones administrativas consolidadas y firmes en la fecha en que fue dictada. En el presente caso consta en el expediente que las liquidaciones abonadas por los reclamantes al Ayuntamiento de Hellín en los años 1999 a 2002 no fueron impugnadas en su día por los interesados, tratándose de actos firmes cuya validez no había sido puesta en duda. La declaración de inconstitucionalidad y nulidad sobrevenida, sobre los preceptos en aplicación de los cuales se produjo el abono de las cantidades ahora reclamadas, conforme a la Sentencia del Tribunal Constitucional transcrita anteriormente, no puede afectar a situaciones administrativas consolidadas como las referidas, sin que haya supuesto la existencia de una lesión resarcible que dé lugar a indemnización. A la claridad con que el Tribunal Constitucional expresa el alcance de su Sentencia en el presente caso hay que añadir la doctrina expresada por el Consejo de Estado en su dictamen 900/2006, de 8 de junio, al afirmar que En la medida que en aplicación de los principios favor acti y de seguridad jurídica, el Tribunal Constitucional viene extendiendo la regla anterior [artículo 40.1 de la LOTC] a las actuaciones administrativas que han ganado firmeza, la declaración de inconstitucionalidad de un precepto tributario no permite tampoco revisar las liquidaciones tributarias realizadas en aplicación de éste cuando las mismas hayan devenido firmes. El Consejo de Estado considera que el resarcimiento de la cuantía satisfecha por esa liquidación tributaria sería una vía indirecta de revisión de dicha liquidación y que, en consecuencia, no procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración, pues ello podría afectar al necesario equilibrio que el reproducido precepto de la LOTC trata de lograr entre las consecuencias de una declaración de inconstitucionalidad y la garantía de la seguridad jurídica. A juicio del Consejo de Estado, por tanto, el tenor literal del artículo 40.1 de la LOTC impide declarar en estos supuestos la responsabilidad del Estado, pues ello supondría una indirecta revisión de la liquidación, prohibida por el citado precepto. Por lo demás la acción de responsabilidad patrimonial ejercitada no es en ningún caso ajena al principio de cosa juzgada y a la firmeza del acto administrativo, y la entidad reclamante tiene el deber jurídico de soportar los perjuicios alegados, en la medida en que éstos se derivaron de la aplicación de un precepto que, en el momento de practicarse la liquidación, era plenamente eficaz. En consecuencia, la actividad administrativa de liquidación tributaria se ajustó a la legalidad vigente en ese momento. A similar conclusión llega en su dictamen 584/2007, de 26 de abril emitido en un supuesto similar al afirmar la inexistencia de la antijuridicidad del daño, pues la liquidación practicada tuvo su origen en una actuación administrativa plenamente ajustada al marco legal entonces vigente. Por otro lado, es un dato fundamental el que la empresa hoy reclamante no recurriese en sede alguna el acto administrativo que pretende lesivo. En suma, conforme a la doctrina expuesta, teniendo en cuenta el alcance de la Sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad de los preceptos de cuya aplicación deriva el daño alegado por los reclamantes y que las liquidaciones practicadas en su día fueron firmes y consentidas, es preciso concluir en la inexistencia de responsabilidad patrimonial en este caso. 4.- No será de aplicación al presente supuesto, en contra de lo que aduce la parte en su escrito de alegaciones, la doctrina jurisprudencial recogida en la Sentencia del Tribunal 4

5 Supremo de 11 de septiembre de 2007 (Ar. RJ 6931), en la que se afirma la posibilidad de los jueces y tribunales de decidir acerca de la eficacia retroactiva de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes a falta de una declaración expresa de la propia Sentencia declaratoria de tal inconstitucionalidad. En el presente supuesto ha resultado fijado claramente el alcance de la declaración de inconstitucionalidad por el propio Tribunal Constitucional, sin que sea posible realizar interpretación alguna en contrario; lo que no sucedía, en cambio, en las Sentencias del Tribunal Supremo invocadas por las sociedades reclamantes en apoyo de su pretensión. Admitir, como se pretende, la independencia de la acción de exigencia de responsabilidad patrimonial por actos legislativos inconstitucionales respecto de los actos de aplicación de éstos cuando ambas van dirigidas a la consecución del mismo objetivo -la devolución de las cantidades en metálico ingresadas por la monetarización de las obligaciones de las cesiones de suelo obligatorias realizadas conforme a la disposición anulada- convertiría en un flatus vocis la clara e inequívoca previsión del Tribunal Constitucional contenida en el fundamento jurídico 8 de su Sentencia 365/2006, de 21 de diciembre, de que la declaración de inconstitucionalidad contenida en la misma solo sea eficaz pro futuro, esto es, en relación con nuevos supuestos o con los procedimientos administrativos y procesos judiciales donde aún no haya recaído una resolución firme. Decisión que se halla revestida de la autoridad que le otorgan los artículos valor de cosa juzgada que vincula a todos los Poderes Públicos- y 40.2 de la LOTC -que obliga a entender corregida la jurisprudencia de los Tribunales de justicia conforme a las Sentencias recaídas en recurso de inconstitucionalidad-. DICTAMEN Que no existiendo legitimación pasiva en las Cortes de Castilla-La Mancha y no siendo antijurídicos los daños alegados por D. X, en representación de las entidades W SL, Z SL, K SL y J SL, por la inconstitucionalidad de determinados preceptos de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística en Castilla-La Mancha declarada por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 21 de diciembre de 2006, procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial examinada. 5

6 6 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha

7 7