SEMINARIO INSERCIÓN INTERNACIONAL DEL URUGUAY

Transcripción

1 SEMINARIO INSERCIÓN INTERNACIONAL DEL URUGUAY Lilia Ferro Clérico, Serrana Castro, Diego Hernández Nilson y Analaura Soto (Coordinadores) Facultad de Ciencias Sociales Instituto Artigas de Servicio Exterior Universidad de la República Ministerio de Relaciones Exteriores Montevideo, 14 y 15 de Agosto de

2 Programa de Política Internacional y Relaciones Internacionales Unidad Multidisciplinaria Facultad de Ciencias Sociales Universidad de la República Montevideo Uruguay Coordinadora: Prof. Lilia Ferro Clérico lferro@fcs.edu.uy Tel Correo electrónico del programa: ppiri.fcs@gmail.com ISBN: Edición: Prof. Diego Hernández Nilson diegohernandeznilson@gmail.com Ilustración de la tapa: Alberto Silva albersil@adinet.com.uy 2

3 ÍNDICE Introducción. Lilia Ferro Clérico y Diego Hernández Nilson 6 1- El sistema global como marco de inserción de Uruguay. I. El sistema global como marco de inserción de Uruguay: el contexto para la Diplomacia. José Luis Cancela 9 II. Globalización y cambios de las reglas: multilaterales, regionales y unilaterales. Marcel Vaillant Opciones de inserción internacional del país. I. La inserción internacional de Uruguay en la globalización: una mirada multidimensional frente al nuevo siglo. Lincoln Bizzozero Reveléz 17 II. Influencia del imaginario histórico en la inserción internacional del Uruguay. Juan José Arteaga..44 III. Opciones de inserción internacional del gobierno progresista: Isabel Clemente Democracia y política exterior I. La política exterior de los gobiernos de transición y consolidación democrática en Uruguay Lilia Ferro Clérico 63 II. Hacia un programa de reflexión en la acción: toma de decisiones, liderazgo y calidad de la política internacional. Carlos Luján..75 3

4 4- Política exterior y sistema de partidos I. El proceso legislativo de la política exterior ( ). Daniel Chasquetti..95 II. Partidos políticos y política exterior: matrices para su elaboración. Romeo Pérez Antón 104 III. Evaluación de las elites uruguayas sobre política exterior. Daniel Buquet La actual política exterior I. La política exterior uruguaya desde tres singularidades. Wilson Fernández Luzuriaga 121 II. Por qué el modelo de desarrollo social y las políticas sociales deben ser tenidos en cuenta en la agenda actual de la política exterior uruguaya? Miguel Serna 136 III. La política exterior del Uruguay en transición: la dimensión sudamericana. Enrique Martínez Larrechea Temas de la actual agenda de la política exterior I. Política exterior: la agenda actual Sergio Abreu.161 II. Inserción internacional: origen y destino. Alberto Couriel.169 III. El conflicto argentino-uruguayo por las plantas de celulosa: no todo cambia. Ope Pasquet..177 IV. Comentario al panel sobre temas de la actual agenda de la política exterior. Gerardo Caetano Mesa libre de ponencias sobre política exterior e inserción internacional. I. Vientos de cambio en la política exterior uruguaya? Diego Langone 187 4

5 II. Las misiones de paz en Uruguay: Instrumento de política exterior? Rolando Arbesún Rodríguez y Diego Gonnet Ibarra.207 III. Cooperación Internacional en Uruguay. Conceptos y Transformaciones. Mateo Porciúncula 237 IV. Una mirada en clave política sobre la integración latinoamericana y las opciones para Uruguay. Natalia Carrau 264 V. Un caso exitoso de negociación diplomática: el reconocimiento de la República Popular China. Pablo Brum y Guzmán Castro 273 VI. Panorama de la inserción uruguaya en un sistema globalizado Juan Luis Varo Mesa libre de ponencias sobre Relaciones Internacionales I. Un nuevo marco de relaciones bilaterales en un contexto regional. El análisis del relacionamiento entre Chile y Uruguay Matías Ponce.340 II. Qué es una política de vinculación? Pablo Domínguez Vaselli.367 III. La negociación sobre bienes ambientales en la OMC y sus derivaciones regionales. Rafael Tejera Palabras de la Sub-Secretaria de Relaciones Exteriores Belela Herrera Anexos Anexo I Globalización y cambios de las reglas: multilaterales, regionales y unilaterales. (Diapositivas). Marcel Vaillant 417 Anexo II Programa del evento

6 INTRODUCCIÓN Lilia Ferro Clérico y Diego Hernández Nilson Organizado por el Programa de Política Internacional y Relaciones Internacionales (PPIRI) de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de a República (UdelaR), entre los días 14 y 15 de agosto de 2007 se realizó el Seminario "La Inserción Internacional del Uruguay". El evento, que contó con el apoyo de la Comisión Sectorial de Investigación Científica (CSIC) de la UdelaR y la colaboración del Instituto Artigas del Servicio Exterior (IASE) del Ministerio de Relaciones Exteriores tuvo lugar en el Anfiteatro Artigas de ese Ministerio. La ceremonia de apertura contó con una exposición del Sr. Ministro de Relaciones Exteriores, Canciller de la República Reinaldo Gargano y se clausuró con palabras de la Sra. Sub-Secretaria de Relaciones Exteriores Belela Herrera. El seminario tuvo por objeto realizar un contribución a la reflexión analítica en el tema de la inserción internacional de nuestro país y de su política exterior a través de los aportes efectuados desde las perspectivas académica, diplomática y política. Así, participaron del mismo, académicos de la UdelaR al igual que de varias Universidades Privadas del país; diplomáticos del Servicio Exterior y representantes de todos los Partidos Políticos vinculados a la temática. Proveyendo un ámbito para el análisis de los aspectos tanto políticos como económicos de la inserción internacional del Uruguay y de su política exterior, el Seminario se constituyó en un espacio en el que se trataron los temas con aproximaciones de gran elaboración y profundidad. La actividad académica resultó de trascendencia en diversos aspectos. En primer lugar con respecto al desarrollo de la disciplina de la Relaciones Internacionales se puede señalar la escasez de eventos de esta naturaleza que aborden la inserción internacional de Uruguay desde un enfoque disciplinario específico. En este sentido, la presencia de docentes e investigadores de los principales ámbitos de enseñanza e investigación del país, dan cuenta del modo en que los especialistas en la materia se vieron convocados por la propuesta. En segundo lugar, la importancia del seminario radica en su aporte al tema mismo de la inserción internacional del país, de gran trascendencia actualmente. 6

7 En tercer lugar, el evento resultó novedoso por la modalidad de incorporar en la discusión perspectivas científicas, políticas y diplomáticas, de cuyo cruzamiento se obtuvo un panorama más enriquecedor en torno a nuestro objeto de estudio. Complementariamente, este tercer elemento se ve acompañado por una aproximación multidisciplinaria a través de los diferentes enfoques que integran el conjunto de perspectivas académicas presentadas, entre los que se incluyen, además de las Relaciones Internacionales, la historia, el Derecho, la ciencia política la demografía y la sociología entre otras. A la luz de estos diversos enfoques se propuso el tratamiento del eje temático conductor del Seminario que se abordó desde el sistema global entendido como factor externo y que da el marco de la inserción internacional del Uruguay cuyos aspectos políticos y económicos se trataron en el Panel 1. En ese marc o se realizan las opciones de inserción internacional que se analizaron en el Panel 2 con ópticas tanto teórica como histórica al igual que con un enfoque actual. Se realizó en el Panel 3 el análisis de los distintos modelos de la política exterior de Uruguay, aproximándose el estudio particular de la política exterior a partir del retorno a la democracia en 1985 así como un análisis de las capacidades políticas nacionales con relación a los gobierno de izquierda que gobiernan América Latina en la actualidad. El Panel 4 abordó la participación e importancia de otros actores institucionales y sociales participantes en la política exterior, tales como el Parlamento, los partidos políticos y las elites de la sociedad uruguaya. En un estudio de la actual política exterior, en el Panel 5 se presentó un análisis sobre la dimensión sudamericana de la política exterior de Uruguay, las singularidad de la política exterior uruguaya al igual que la necesidad de tener en cuanta las políticas sociales en la agenda actual de la política exterior. Se hizo igualmente una presentación sobre la actual política del gobierno con relación a los uruguayos que viven en el exterior. 7

8 Correspondió al Panel 6 el tratamiento de temas de la agenda actual de la política exterior por parte de actores del escenario político actual. En el mismo se realizaron presentaciones acerca del origen y destino de la actual inserción internacional así como el conflicto Argentino-Uruguayo por las plantas de celulosa. Estos paneles y su temática se vieron complementados por el desarrollo de dos Mesas Redondas en las que se trataron temas de política internacional y temas de política exterior uruguaya que estuvieron a cargo de investigadores jóvenes cuyas presentaciones fueron objeto de un proceso de selección. Claramente sin pretender agotar una temática tan rica, se evalúa el aporte del seminario como relevante, rico y germinal, que ha marcado la apertura de un modelo de actividad conjunta y plural de diversas actividades del quehacer nacional que se pueda continuar en el futuro. Este CD constituye un esfuerzo especial de quienes desde el PPIRI apostamos a la calidad académica y profesional de esta actividad y está compuesto por las ponencias de aquellos quienes asumieron el compromiso extra de preparar una versión escrita de sus trabajos o nos autorizaron a realizarla. 1 Resta por último expresar nuestro agradecimiento a todos quienes colaboraron en la realización del Seminario "La Inserción Internacional del Uruguay", institucionalmente, la CSIC, la UdelaR, el Ministerio de Relaciones Exteriores-IASE y la UDE. Personalmente, a los panelistas cuya respuesta y compromiso con la actividad se evidenció en la calidad de sus ponencias, y finalmente a todos los asistentes, pero muy particularmente a los estudiantes que fueron quienes colmaron casi totalmente durante todo el Seminario el Anfiteatro Artigas. Lilia Ferro Clérico y Diego Hernández Nilson Montevideo, 30 de septiembre de Lamentablemente, algunas de las primeras ponencias no fueron grabadas por problemas técnicos, por lo que no es posible ofrecer una versión desgrabada de las mismas. 8

9 1- EL SISTEMA GLOBAL COMO MARCO DE INSERCIÓN DE URUGUAY. 1.I. El sistema global como marco de inserción de Uruguay: el contexto para la Diplomacia. José Luis Cancela * Resumen ejecutivo. El sistema internacional de fin de siglo sufrió profundas transformaciones como consecuencia, principalmente, del final del sistema de equilibrio bipolar y del desarrollo del proceso conocido como mundialización o, para usar el anglicismo por el que se lo denomina comúnmente, globalización. Este escenario ha tornado mucho más compleja la labor de la diplomacia ya que ha variado sustancialmente el medio en el que ésta desenvuelve su acción: nuevos temas, nuevos actores internacionales, revolución científico-tecnológica, transformaciones sustanciales en las tecnologías de la información y las comunicaciones que han hecho posible, entre otras cosas, el desarrollo del concepto de trabajo en tiempo real, emergencia de una sociedad mundial en red, multiplicación de los niveles de relación interestatales, cambios profundos en el propio concepto de soberanía, son algunos de los elementos que pautan los nuevos desafíos que debe enfrentar esta vieja profesión que no debemos olvidar, no obstante, nació, al menos en su forma moderna, en una época que alumbró grandes transformaciones como fue el Renacimiento. Inestabilidad y cambio son las dos palabras que se me ocurren para sintetizar el marco global de inserción de Uruguay en estos días de inicio del siglo XXI. El tema de la inserción internacional ha sido y es vital para el Uruguay ya que desde sus orígenes, está ligado a su propia viabilidad como Estado-Nación. La diplomacia uruguaya debe operar profundas transformaciones para estar en condiciones de cumplir eficaz y * Diplomático. Secretario General del Ministerio de Relaciones Exteriores. 9

10 eficientemente su tarea en este contexto de inestabilidad y cambio, de manera tal de asegurar y promover el interés nacional, objetivo primordial de su acción. El sistema global en profunda transformación: inestabilidad y cambio. El fin del sistema bipolar alejó definitivamente las características de estabilidad y previsión relativas que informaban al sistema internacional. El equilibrio de poder basado en la destrucción mutua asegurada determinaba un sistema estable, más o menos previsible en sus líneas de evolución, reforzaba la idea del Estado-Nación y operaba como un retardador de procesos que se aceleraron dramáticamente con su desaparición. Desde hace unos años hablamos y oímos hablar de globalización para describir un proceso mundial que interrelaciona Estados, sociedades, culturas y mercados a través de una serie de transformaciones sociales, económicas y políticas que le dan un carácter global. Creo que para mejor comprender la naturaleza y el alcance de este proceso, resulta útil hacer algunas distinciones siguiendo a Ulrich Beck, sociólogo de la Universidad de Munich que ha reflexionado y escrito bastante sobre este particular. Beck distingue entre globalismo, entendiendo por tal la concepción según la cual el mercado mundial desaloja o sustituye al quehacer político, visión que procede de manera monocausal y economicista, destacando uno sólo de los aspectos de la globalización, importante sí pero no único; globalidad, expresión que designa el hecho de que vivimos, desde hace ya bastante tiempo, por otra parte, en una sociedad mundial. Ésta significa la totalidad de las relaciones sociales que no están integradas en la política del Estado nacional ni están determinadas a través de ésta. Por su parte, globalización significa los procesos en virtud de los cuales los Estados nacionales se entremezclan e imbrican mediante actores transnacionales y sus respectivas probabilidades de poder, orientaciones, identidades y diversos entramados. La globalización presenta diversas dimensiones: económica, cultural, ecológica, política y social, que no son reducibles ni explicables las unas a las otras sino que deben resolverse 10

11 y entenderse en sí mismas y en muta interdependencia. Esta circunstancia parecería hacer irreversible la globalidad inherente al tiempo en que vivimos. Asimismo, cabe destacar que estamos lejos de ir hacia un supuesto mundo homogéneo y uniformizado ya que la globalización no es incompatible con el desarrollo de lo local, siendo en realidad dos caras de una misma moneda o dos aspectos de un mismo proceso que algunos autores llaman glocalización para significar la recuperación o reinvención de lo local en el marco de estos nuevos procesos. Para culminar con las referencias a Ulrich Beck y teniendo en cuenta el tema específico de este seminario, señalemos que este autor dice que globalización significa también ausencia de Estado mundial; más concretamente, sociedad mundial sin Estado mundial y sin gobierno mundial. Estamos asistiendo a la difusión de un capitalismo globalmente desorganizado, donde no existe ningún poder hegemónico ni ningún régimen internacional, ya de tipo económico o político. Finalmente y para culminar esta breve descripción del sistema global no quiero dejar de hacer referencia a algunos elementos particulares que caracterizan el contexto donde nuestra diplomacia debe desarrollar su acción: El 11 de setiembre del 2001 marca un punto de inflexión en la agenda internacional donde los temas de la seguridad predominan sobre los del desarrollo. Este hecho ha significado también un severo cuestionamiento a la afirmación del multilateralismo. Afirmación de la hegemonía de la única superpotencia mundial existente en el plano militar y científico- tecnológico, con desafíos importantes en lo económicocomercial (crecientes déficits comercial y financiero y emergencia de competidores) y difusa en cuanto al manejo de las relaciones transnacionales con una multiplicidad de actores (ONG s, empresas transnacionales, terrorismo, entre otros). 11

12 Ascenso del Asia. Esta región ha concentrado los mayores índices de crecimiento económico de los últimos años. No debe olvidarse que las llamadas potencias emergentes pertenecen a este continente con la sola excepción de Brasil. Dificultades en la consolidación política de la integración europea y problemas con el mantenimiento del estado de bienestar y la competitividad. Problemas para la inserción de América Latina en la economía mundial y marginación de África de las grandes corrientes mundiales de comercio e inversión. Revolución científico-tecnológica. Desarrollo explosivo de las tecnologías de la información y las comunicaciones. La diplomacia en el nuevo contexto. Las transformaciones reseñadas anteriormente suponen un cambio y un desafío en el accionar de la diplomacia. Para comprender la magnitud de los mismos, basta pensar en las diferencias existentes entre el mundo de los Estados nacionales, donde se consolidó y desarrolló la labor diplomática, surgido del Tratado de Westfalia hace más de trescientos años y el sistema global que venimos de describir someramente. Sin embargo, las características seculares de la diplomacia constituyen su gran activo para adaptarse a este mundo cambiante: flexibilidad, versatilidad y visión de conjunto. Siguiendo a Ronald Barston podemos identificar cuatro argumentos principales sobre la índole de los cambios ocurridos: Rápido crecimiento de la diplomacia de conferencia, técnica y funcional. Desarrollo de una gran variedad de instituciones regionales e internacionales. Informalidad creciente de los acuerdos internacionales. Esto se refleja, parcialmente, en el aumento del número de actores estatales y no estatales, el contenido cada vez más técnico de la diplomacia y la participación internacional 12

13 de lo que antes se consideraban ministerios o entidades gubernamentales interiores. Complejidad y volumen de la labor diplomática que plantean demandas cada vez mayores a los recursos diplomáticos en términos de administración, personal, selección de actividades en las que se participará y magnitud y tipo de representación en el extranjero. Estas circunstancias plantean desafíos para los planificadores en términos de participación, reclutamiento e implementación y seguimiento. En relación a la primera, los gobiernos nacionales deben atender con escasos recursos los volúmenes cada vez mayores de actividad diplomática. El reclutamiento supone decidir qué tipo de diplomático se requiere y abordar los temas de su formación. Por último, cabe señalar la necesidad de un manejo eficiente de los recursos que permita lograr la eficacia en la acción diplomática. A estos factores debemos añadir que la opinión pública y el desarrollo de la comunicación han hecho necesaria una diplomacia más democrática y abierta que debe brindar explicaciones públicas de su acción e interactuar con distintos agentes de la sociedad. Por otra parte, las tradicionales funciones de representación, información y negociación se han visto sustancialmente transformadas por los cambios ocurridos. Las Cumbres de Jefes de Estado y el desarrollo de la diplomacia directa, las tecnologías de la información y las comunicaciones y la multiplicidad de instancias y modalidades de negociación han determinado modificaciones importantes en la concepción diplomática tradicional. No obstante, la multiplicación incesante de ámbitos que hacen necesaria la presencia de un representante del Estado acreditante, las visitas y misiones oficiales cada vez más frecuentes, la necesidad de análisis e interpretación de la información así como de desarrollar la capacidad de prognosis y la necesidad de negociadores permanentes, confiables, con visión de conjunto y atentos al interés común demuestran la plena vigencia de estas tres funciones fundamentales de la labor diplomática. 13

14 Por último, debe señalarse que los cambios operados hacen que la labor principal de un ministerio de relaciones exteriores hoy en día sea la de coordinación. A éstos corresponde la ejecución de la política exterior y la articulación de los distintos intereses o visiones parciales que existen en el seno de una administración y una sociedad con vistas a la promoción del interés nacional desde un enfoque global. La inserción internacional del Uruguay y el papel de su diplomacia. El Uruguay como Estado-Nación está indisolublemente ligado a la esfera internacional desde sus orígenes. Nuestro país encontró un papel funcional al sistema internacional que operaba bajo el predominio británico hasta el período de entreguerras. Las transformaciones ocurridas a partir de entonces y, más precisamente, en la segunda mitad del siglo XX replantearon con vigor el problema de la inserción internacional del Uruguay. El mundo de la guerra fría no parece haberle permitido ocupar un sitial que permitiera un proceso de desarrollo que estuviera a la altura de sus aspiraciones. El gran desafío es hoy pensar una inserción internacional que haga posible asegurar su viabilidad nacional y el logro de estándares de crecimiento material y desarrollo social que le permitan convertirse en una nación próspera en el contexto de la globalización. Para esto, debe contar con un Ministerio de Relaciones Exteriores que fortalezca su papel coordinador, con una amplia y adecuada red de representaciones en el exterior (para un país de nuestras dimensiones ser es estar ) y con una diplomacia eficiente que esté a la altura de los desafíos. En este sentido, desde este Ministerio se vienen impulsando las siguientes medidas: Redefinición de la presencia en el exterior con apertura de misiones en Asia. Creación de una unidad de planificación estratégica o think tank. Sistema de planificación y evaluación por resultados. 14

15 Profesionalización de la carrera diplomática. Desarrollo de un sistema de inteligencia comercial. Creación de un departamento para la atención de las comunidades en el exterior. Fortalecimiento del papel coordinador de la Cancillería, dando coherencia a la elaboración y presentación de los diversos temas de la agenda externa. 15

16 2.II. Globalización y cambios de las reglas: multilaterales, regionales y unilaterales. Marcel Vaillant * Lamentablemente no fue posible acceder a una versión grabada de esta exposición. A su vez, el Prof. Vaillant se excusó de preparar una presentación escrita, resultándole imposible prepararla en el tiempo previsto para la edición de la presente recopilación. Dada esta situación, la mejor alternativa posible -no obstante insuficiente considerando la riqueza de la ponencia presentada en el seminario- es incluir las diapositivas que acompañaron la ponencia, las que se encuentran en el Anexo I de la publicación. * Doctor en Economía (UFSIA-Bélgica). Profesor Titular dcomercio Internacional del Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. 16

17 2- OPCIONES DE INSERCIÓN INTERNACIONAL DEL PAÍS. 2.I. La inserción internacional de Uruguay en la globalización: una mirada multidimensional frente al nuevo siglo. Lincoln Bizzozero Reveléz * i. Inserción internacional y política exterior: el marco de análisis y de debate En el transcurso de pocos años Uruguay ha debido afrontar diversos cambios del siste ma internacional y del entorno regional que han derivado en modificaciones y ajustes de su política exterior. Ello ha llevado a que las prioridades e instrumentos de inserción del país al entorno internacional se modificaran en consonancia con las definiciones de la política exterior. La inserción internacional, que es la acción y efecto de insertar, es decir incluir una cosa en otra, implica de parte del sujeto que realiza la misma en este caso la comunidad política de los habitantes del territorio- un conjunto de decisiones. Esas decisiones atañen a la acción en sí, la dirección de la misma y hacia dónde va dirigida, por lo que la inserción de un país que se define a partir de su política exterior, estará delimitada por los propios contextos estructura ntes. La modificación del contexto internacional post-segunda guerra mundial es el factor explicativo de la adaptación y ajustes de la política exterior a partir de la década de los cuarenta y cincuenta del siglo pasado. El advenimiento de un régimen autoritario en consonancia con los cambios de régimen en la región y la transición democrática en confluencia con las transiciones de Argentina y Brasil proveyeron nuevos ajustes en la política exterior del país. A fines de los ochenta se produjo otro cambio mayor en la estructura del sistema internacional con la caída del régimen soviético y el final de la guerra fría. Como los contextos que surgen del ámbito internacional, regional y global se han modificado en las últimas décadas, en un proceso que comenzó con anterioridad al * Doctor en Ciencia Política de la Universidad Libre de Bruselas. Investigador del Programa de Política Internacional y Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. Presidente de la Comisión Sectorial del MERCOSUR de la Universidad de la República. 17

18 cambio de siglo, debería inferirse que la política exterior también ha debido adaptarse, ajustarse o cambiarse, sobre todo si la misma resulta ser de un país pequeño de la periferia. Los condicionantes histórico-estructurales de la época colonial y de los inicios del país resultan relevantes para comprender la política exterior triangular del Uruguay en una doble equidistancia: entre la potencia marítima y la región por una parte y entre Argentina y Brasil por la otra. La equidistancia regional debió ser complementada por el sistema político del país, para asegurar su subsistencia, a través de instituciones capaces de garantizar la paz interna 2. De ahí que desde fines del siglo XIX hasta mediados del siglo XX hubo una adecuación entre la posición-país y el sistema político en cuanto a la política exterior y las prioridades en materia de inserción del país al sistema internacional de la época. El Uruguay marítimo articulado a Europa tanto comercialmente como culturalmente constituyó el eje de la política exterior uruguaya desde fines del siglo XIX hasta la guerra de Corea. La culminación de la segunda guerra mundial aparejó cambios en la estructura del sistema internacional, los cuales produjeron concomitantemente modificaciones en la división internacional del trabajo, con las consiguientes repercusiones para el país. Durante las décadas de los cuarenta y los cincuenta los esfuerzos de la diplomacia uruguaya se consagraron a participar en el nuevo orden internacional, en la gestación de las instancias regionales políticas y económicas y en la regionalización de su comercio exterior 3. Uruguay procesó desde los sesenta un conjunto de cambios vinculados con su estrategia de desarrollo y sus relaciones externas. En 1960 Uruguay firmó conjuntamente con otros 2 Alberto Methol Ferré (1969) El Uruguay como problema (Montevideo, EBO), 2ª. Edición, es quien presenta la intrínseca vinculación entre las capacidades nacionales en el plano interno y la necesidad de asegurar el frente externo. Luis Alberto de Herrera (1988) El Uruguay internacional (Montevideo, Cámara de Representantes) 1ª edición en 1911, es el pionero y referente del pensamiento internacional del país. 3 Esto por supuesto implicaba más que la colocación de las exportaciones, las negociaciones sobre aranceles o sobre cuotas (Magariños, 1994) 18

19 países de América Latina el Tratado de Montevideo, por el cual se dio nacimiento a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), precursora de la actual Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), iniciando un nuevo período de relaciones económicas con la región y terminando con la idea del desarrollo interno, la diferenciación del entorno y con una estrategia basada en la sustitución de importaciones. Por otra parte, en la década de los setenta, se forjaron instrumentos económicos especiales, entre los cuales, el Convenio Argentino-Uruguayo de Cooperación Económica y el Protocolo de Expansión Comercial con Brasil, que contribuyeron a los cambios en la dinámica de acuerdos regionales además de contemplar determinadas reivindicaciones de Uruguay, los cuales sentaron nuevas bases en el giro regional de la política exterior. Las políticas económicas ensayadas por el régimen autoritario repercutieron en la inserción de Uruguay en el mundo. Todas ellas estuvieron caracterizadas por la apertura de la economía, la apuesta a la inversión extranjera, la búsqueda de las ventajas comparativas. Uruguay fue uno de los primeros países en América del Sur en optar por una estrategia de inserción completa a los mercados de capitales internacionales. Las consecuencias que condicionaron los rumbos posteriores fueron: la reestructuración del sector bancario y el potenciar al país como plaza financiera en la región; la vinculación y mayor dependencia de la moneda nacional con el dólar; y por último, un aumento en las fuentes de financiamiento externo de la economía, en especial, las del sector público (García Peluffo, 1999). El retorno del régimen democrático en 1985 posibilitó determinados cambios en el orden de prioridades de las relaciones externas y sobre todo en iniciar la vinculación de la cooperación regional con el desarrollo y con la vigencia del régimen democrático. Los países de la región pasaron a ser parte prioritaria de la estrategia de desarrollo, en particular en algunos aspectos que conciernen el acceso a mercados, la continuidad de la reconversión productiva y de la apertura al mundo. Estos antecedentes viabilizaron la decisión de participar en el proceso del MERCOSUR y sentaron las bases para una profundización de la cooperación regional en sintonía con los objetivos definidos por los acuerdos e instancias regionales. 19

20 Los inicios del siglo XXI aparejaron diversas crisis que repercutieron en los países de la región y particularmente en Argentina y Uruguay. En Uruguay, los efectos económicas adversos de las economías argentina y brasileña, el retroceso del proceso de integración y los dilemas de un socio pequeño proveyeron las bases para que se instalaran debates relevantes sobre las prioridades externas del país, el papel de Uruguay en la región, sobre su condición de socio pequeño y la estrategia nacional. Un primer paso para tratar el tema de la inserción internacional del país consiste en visualizar los mapas que surgen del siglo XXI, los escenarios posibles a partir de las tendencias visibles y de la evolución en las instituciones e ideas que propician las articulaciones humanas que se van generando en los distintos espacios y regímenes 4. Un segundo paso para dilucidar los interrogantes referidos a la inserción del país consiste en preguntarse sobre el modelo de desarrollo que se busca y sobre las condiciones institucionales y humanas que podrían hacer factible el mismo. Un tercer escalón es la definición de políticas en los distintos ámbitos de las relaciones externas del país, lo cual implica tomar decisiones y articular diferentes dimensiones (política, económica, social) en diferentes ámbitos (mundial, global, internacional, regional). De esta manera, el debate sobre la inserción internacional de un país deja de estar confinado a la economía y a la exclusiva orientación del Estado en materia de instrumentos para la inserción competitiva, para ubicarlo en el ámbito de las relaciones internacionales (políticas, económicas y sociales) 5. 4 El espacio es una noción territorial con un contenido geopolítico y de comunidades humanas. Puede referirse a una civilización como en el caso de Huntington o bien a una división geográfica (Europa, América, Asia), o a asociaciones políticas en proceso y/o en negociaciones (espacio euro-mediterráneo, espacio iberoamericano). 5 El concepto inserción internacional no se encuentra en el diccionario de Relaciones Internacionales como noción propia de la disciplina. Tampoco se lo ubica como instrumento o finalidad en relación a la política exterior. Véase al respecto, Marie-Claude Smouts Darío Battistella Pascal Vennesson (2003) Dictionnaire des relations internacionales Paris, Dalloz. 20

21 El trabajo continuará, en el siguiente apartado, refiriéndose brevemente a los temas sensibles que se derivan de la participación de Uruguay en el proceso regional tal como se fue estructurando y que alimentan los debates actuales. En la sección consecutiva se presentarán los cambios que se han producido en la actual fase global del capitalismo y la estructuración de regionalismos en tanto respuestas a las demandas de una inserción competitiva. Esta parte permitirá visualizar las bases materiales sobre las cuales se deben plantear las políticas de inserción internacional del país. Finalmente, la cuarta sección expondrá los distintos ámbitos y temas frente a los cuales debe responder Uruguay y las posibilidades que tiene el país de articular los distintos ámbitos, en tanto socio pequeño en América del Sur. ii. Transiciones y herencias: los dilemas del país a inicios del siglo XXI Uruguay ingresó al proceso regional del MERCOSUR por una conjunción de factores entre los cuales cuentan fundamentalmente: el lanzamiento de la Iniciativa para las Américas, el impulso y reorientación del proceso de cooperación argentino-brasileño, el impacto en los sectores productivos y exportadores uruguayos ligados al mercado regional sobre todo vía acuerdos bilaterales (CAUCE y PEC), la reacción de actores sociales y políticos que en algunos casos venían planteando y reivindicando una mayor participación en la región y finalmente la decisión político-gubernamental que inclinó la balanza por formar parte de un proceso de integración regional. Durante la etapa de transición del MERCOSUR, Uruguay continuó implementando la misma política exterior regional, de equidistancia entre los socios grandes, en las negociaciones con vistas a la fase de Unión Aduanera. Esta política fue complementada por la convergencia ideológica y funcional de los gobiernos del MERCOSUR en los temas de la agenda continental, que posibilitó un marco general de cobertura por el cual, los procesos de la región, del continente y mundiales podían verse como complementarios partiendo de la apertura y desregulación de las economías en función de la inserción competitiva. Hasta mediados de los noventa, los rendimientos positivos de la etapa de transición del MERCOSUR y la importancia asignada a las negociaciones para el Arancel 21

22 Externo Común y el sistema institucional y de toma de decisiones, llevaron a que el espacio regional fuera prioritario en la política exterior del país. Entre 1994 y 1995 Uruguay aprobó el ingreso a distintos frentes de negociación del comercio vinculados entre sí y que mostraban convergencias y superposiciones temáticas: la Organización Mundial del Comercio, el pasaje a la Unión Aduanera en el marco del espacio regional y la consiguiente aprobación sobre la estructura institucional y de toma decisiones del Protoc olo de Ouro Preto, la inmediata aprobación del Acuerdo Marco Inter-Regional con la Unión Europea y el inicio de negociaciones para una zona de libre comercio continental. Como consecuencia de la superposición de estos ámbitos y la convergencia de los procesos, se le plantearon a Uruguay desde mediados de los noventa dos alternativas básicas: la de fomentar opciones negociadoras amplias en ámbitos multilaterales y continentales (OMC, ALCA) que resguardarían al país de constreñimientos bilaterales y regionales, al amparo de una opción universalista que debería contemplar mecanismos compensatorios para el desarrollo; o la de negociar al interior del bloque regional y otorgar prioridad al fortalecimiento del MERCOSUR como instancia previa a una negociación en los demás ámbitos. En el caso de Uruguay la decisión por fortalecer el ámbito regional se fue dando por la propia participación en el bloque sin mayores debates en instancias políticas y sociales y sin medir las consecuencias que implicaba ese compromiso. Las insuficiencias en la liberalización comercial, un Arancel Externo Común incompleto, la falta de una frontera comercial común con la consiguiente falta de decisión sobre la renta aduanera y la inexistencia de un Código Aduanero regional, llevaron a que Uruguay (así como Paraguay) se vieran confrontados a una situación gravosa en términos de su potencial negociador. La política comercial común con particular referencia al Arancel Externo, el acceso al mercado regional, el arancel a los bienes de capital, el trato a las inversiones extranjeras y el comercio de servicios fueron algunos de los temas sensibles que empezaron a manifestarse a partir de esta situación en las definiciones políticas, las instancias negociadoras y en las decisiones de los operadores económicos. 22

23 Uno de los asuntos de alta sensibilidad para Uruguay es el de la política comercial común debido a varios puntos que atañen al perfil exportador de productos transformados a la región, a la vulnerabilidad de no contar con instituciones de contralor y seguimiento y a las dificultades en la consecución del objetivo común. Todos estos puntos tienen estrecha relación, ya que la falta de concreción de una institucionalidad en el bloque coadyuva a la dificultad en ir consolidando el Arancel Externo Común y por otra parte esta falta de consolidación apareja problemas específicos en determinados sectores, que sobre todo repercuten en los socios pequeños (Abreu, 2000). Una cuestión específica vinculada a la apuesta regional que ha hecho Uruguay se vi ncula a su potencial exportador regional de productos transformados sobre la base de insumos importados en el régimen de admisión temporal. En virtud de los acuerdos regionales (CAUCE, PEC), diversos sectores utilizaron el régimen y fueron definiendo la exportación de productos transformados. Entre los sectores que aprovecharon el régimen se cuentan: la alimenticia, bebidas y tabaco, caucho, cuero, maquinarias y equipos, metalurgia, petróleo, plástico, química, textiles y vestimentas. El problema que empe zó a percibirse en Uruguay fue la convergencia del final del período de vigencia de los acuerdos del CAUCE y el PEC y la dilación de las negociaciones externas que hacían jugar el tiempo en contra de los intereses de los negociadores uruguayos que apostaban a la reducción del Arancel Externo Común (AEC). De esta forma, los sectores que utilizaban insumos importados en el régimen de admisión temporal quedaron incluidos en un AEC que se negociaba con terceros. La visibilidad de esta situación y sectores en términos del desarrollo nacional y también del problema regional y humano- no pudo ser utilizada en las negociaciones externas por la disyuntiva planteada a los socios pequeños, pero tampoco fue negociada regionalmente por la prioridad asignada a la consolidación del bloque. Un tema de sensibilidad de la Política Comercial Común para Uruguay se produjo como consecuencia de la ausencia de administración y supervisión del AEC y de los instrumentos colaterales mediante algún órgano o comisión ad-hoc. El escenario delineado ha sido para Uruguay sumamente desventajoso, ya que quedaba expuesto en el 23

24 libre acceso de sus productos por la falta de concreción de la zona de libre comercio, pero además perdía sus ventajas derivadas del acceso preferencial de productos transformados por quedar incluidos los aranceles en un régimen que contemplaba excepciones solamente para determinados sectores de interés para los socios grandes. Otro de los temas sensibles en los que Uruguay comenzó a percibir los costos de una integración regional sin principios básicos sobre compromisos del proceso ha sido el de los bienes de capital. Para Uruguay los aranceles definidos en bienes de capital en el espacio regional resultaron gravosos por el hecho de tener que pagar un sobreprecio de un impuesto elevado a las importaciones, cuando dichos bienes ingresan en los países desarrollados con poco recargo impositivo, o bien por el hecho de quedar cautivo de la producción regional. La otra posibilidad de poder incursionar en nichos de mercado sobre la base de especializaciones productivas son las inversiones extranjeras directas, pero ahí también las dificultades diversas en la libre circulación de los productos por una parte y los incentivos otorgados al inversor extranjero por los países del MERCOSUR, en particular por algunos Estados de Brasil, sin ningún mecanismo corrector, provocaron distorsiones en el mercado regional y con ello se vieron perjudicados Paraguay y Uruguay. La sensibilidad de estos temas vinculados al desarrollo, el perfil exportador e inserción de Uruguay en la región, la definición de reglas e instituciones comunes, el acceso al mercado, la falta de concreción de una política comercial común y la percepción de los costos-región que estaba asumiendo el país, proveyeron las bases para que se plantearan cambios en las definiciones de la política exterior del país en el siglo XXI, ya sea vía modificación de las prioridades externas a través de un estatuto diferenciado con Estados Unidos en la respuesta estratégica mundial, ya sea a través de una diversificación de los mercados externos, y/o concomitantemente buscando mecanismos de flexibilización de los constreñimientos regionales a través de acuerdos de facilitación comercial e incluso de libre comercio. 24

25 iii. El final de la guerra fría y los cambios en el sistema internacional Los cambios que se han procesado en el funcionamiento del sistema internacional deben entenderse como una respuesta a las transformaciones acaecidas con la globalización en la fase actual del capitalismo y a las derivaciones que trajo la transición post-guerra fría. La globalización plantea una intensificación de las relaciones económicas, políticas, sociales y culturales a través de las fronteras, incluyendo todo tipo de actividades que incluye n temas ecológicos, comerciales, culturales, e ideológicos (Messner, 2000). De esta evolución que atañe la producción, la organización política, las ideas y la cultura resultan significativos dos aspectos: la evolución del Estado y del modelo productivo (Ianni, 1998; García Canclini, 1999). El aspecto fundamental a tener en cuenta es que la reformulación del Estado se produce convergentemente y como consecuencia del cambio del modelo productivo, que provoca un nuevo mapa societario. Los cambios en el modelo productivo han generado consecuencias a través de las Empresas Transnacionales (ET) que han sido los agentes transmisores y articuladores del funcionamiento y en las respuestas de los Estados a través de acuerdos regionales a los efectos de plantearse una inserción competitiva. La articulación que plantean las ET para la gestión del nuevo modelo productivo da lugar a un aprovechamiento de las diferencias entre los Estados en materia normativa a los efectos de rebajar los costos (ambientales, laborales, energéticos entre otros). La actuación de las Empresas transnacionales afecta de diversas maneras el funcionamiento del sistema internacional. En primer lugar, a través de su gestión estratégica traspasan las fronteras nacionales al invertir en secciones de la cadena productiva afectando de esta forma las regulaciones nacionales en distintos ámbitos (inversiones, patentes tecnológicas, competencia, entre otros). En segundo término, esta gestión estratégica que es global por el espacio abarcado, termina teniendo repercusiones en ese ámbito y por ende afecta también al sistema internacional. En tercer orden, el comercio internacional solamente puede ser entendido en un porcentaje relevante del 25

26 mismo, si se tiene un adecuado conocimiento de la estrategia que asumen en la búsqueda de las ventajas competitivas, que no se reduce a un Estado o Estados específicos. Las respuestas de los Estados y también de las regiones en la inserción competitiva estuvieron condicionadas por tres aspectos del nuevo modelo productivo: la tecnología sofisticada requerida por las nuevas técnicas de producción, la importancia de la proximidad de los abastecedores y de los mercados de donde derivan los nuevos criterios de ubicación geográfica inherentes a una producción de tipo flexible y el relativamente alto nivel de capacitación de la fuerza laboral. Estos tres aspectos muestran claramente las diferencias en los puntos de partida, en el proceso de globalización, entre diferentes regiones del mundo, en lo que se refiere a la internacionalización del comercio y la inversión en la economía mundial. En la medida que la lógica productiva no se limita más al Estado nacional, sino que su referencia es la economía política global, las respuestas estatales proveyeron a que el nuevo regionalismo fuera visto como la afirmación de la "regionalización" en el nuevo orden mundial (Inotai - Hettne, 1994; Marques Moreira, 2000; Bizzozero, 2002). La manifestación más evidente de este proceso fue la emergencia a fines de los ochenta de tres bloques comerciales regionales, uno liderado por Estados Unidos, otro por la Unión Europea y finalmente el tercero por Japón, que se desarrollaron a partir de formas institucionales muy diferentes entre sí, pero que en definitiva posibilitaron la exte nsión de la territorialidad del Estado en su respuesta al proceso de globalización-regionalización (Deblock- Brunelle, 1993). Los países en vías de desarrollo no formaron parte de este nuevo regionalismo, pero debieron reaccionar frente a este proceso, a partir de su situación de marginalidad. Es a partir de esta situación, que importan los antecedentes en los procesos de desarrollo e integración regionales, como es el caso en América Latina del pensamiento de la CEPAL y de la masa crítica en instituciones e ideas que acompañaron los distintos procesos. Es en este contexto que deben incluirse las nuevas propuestas de cooperación regional que se comenzaron a plantear a partir de los noventa y ellas posibilitan distinguir las respuestas estratégicas de los países en desarrollo y diferenciarlas de otras respuestas más 26

27 pragmáticas y operativas para no incluir todas bajo la denominación de nuevo regionalismo. Los cambios que se produjeron en el modelo productivo y sus consecuencias en el ámbito público, tanto en las reformas del Estado como en la adecuación de sus políticas a la consideración del espacio externo (regional, continental, mundial), tuvieron sus repercusiones en los ámbitos de definición de la política internacional. La cuestión de quiénes tomaban la decisión en última instancia de los asuntos vinculados a la paz y seguridad internacional, de los temas del desarrollo económico y social y las prioridades de la agenda internacional, pasó a ser un punto de debate clave, que se vinculó con la reforma de las Naciones Unidas y de las instituciones económicas internacionales. Uno de los temas sensibles de la reforma del Consejo de Seguridad tiene relación con su ampliación a los efectos de tener en cuenta la nueva geografía política mundial y la modalidad en que los Estados toman decisiones sobre los temas internacionales. Ello implica determinadas definiciones vinculadas con el ámbito regional de pertenencia de los Estados, sobre todo para los temas vinculados con ese espacio. En ese sentido, si el Estado representaba un espacio territorial (continente por ejemplo), el asiento en el Consejo de Seguridad podía ser rotativo entre diversos Estados de la región, lo cual apareja necesariamente consecuencias en la modalidad de decisión en el ámbito regional. En cambio, si las reformas debían hacerse sobre el criterio realista de las capacidades de los Estados y en particular de gestionar la articulación internacional regional y de controlar básicamente los asuntos referidos a la paz y seguridad, el punto de partida y de abordaje en las regiones del planeta pasaba a ser sustancialmente diferente. Otro de los asuntos claves que se incorporó en la agenda internacional ha sido el de la vigencia de algunos principios rectores del sistema internacional dominantes hasta el final de la guerra fría en el siglo pasado, en particular el que atañe al principio de no ingerencia en los asuntos internos, el principio de no intervención, el de la aplicación de la ley y jurisdicción nacional a los residentes en un país. Estos principios han sido cuestionados práctica y conceptualmente a partir de la década de los noventa como consecuencia de distintos factores: la desestabilización del espacio que aglutinaba los 27

28 países socialistas, que propulsó separatismos y nacionalismos de diversa especie; la respuesta dada por Estados Unidos y algunos Estados europeos a contener los desbordes nacionalistas y a encuadrar la transición de los países socialistas y de los nuevos Estados en los marcos del régimen democrático; la sensibilidad de la sociedad civil y de la opinión pública de los países desarrollados frente a determinadas violaciones sistemáticas de derechos humanos, sobre todo cuando se trataba de violaciones cometidas en una vecindad cercana. Las reformas y adaptación de las instituciones internacionales plantean algunos temas sensibles a resolver. En primer lugar, el que tiene que ver con la adscripción en el ámbito y los derechos de las Naciones Unidas y de las instituciones políticas por una parte y económicas por la otra. La Organización de Naciones Unidas está basada en los Estados y ha tenido como referencia prioritaria, en particular en los Estados desarrollados, los derechos ciudadanos y su expresión en la democracia y el Estado de bienestar. En cambio, las instituciones económicas internacionales tienen como ancla prioritaria los derechos patrimoniales y como referencia el ámbito global. De ahí se desprenden algunas consecuencias en las diferentes aproximaciones y prioridades entre el ámbito internacional de las Naciones Unidas y el que se construye cotidianamente en las reglas y principios de las instituciones económicas internacionales. La Organización Mundial del Comercio (OMC) es la primera institución que surge en el período post-guerra fría y que plantea una agenda de temas que pertenecen al ámbito global con repercusiones en los ámbitos nacionales. Algunos ejemplos particularmente sensibles de esta inclusión de temas del ámbito nacional en la agenda global de la OMC son la incorporación de la educación superior entre los temas pasibles de ser negociados en el Acuerdo General de Comercio de Servicios y la vinculación del comercio con los derechos laborales y la cuestión social (Bizzozero, 2000, 2003) 6. Las consecuencias políticas, institucionales, sociales y también funcionales que están ocasionando estos 6 Estos temas han sido tratados en la literatura reciente a partir del nuevo escenario resultante de la aprobación de la OMC y de los acuerdos en distintas disciplinas. La novedad de los temas plantea múltiples derivaciones y complejidades que no resultan de fácil dilucidación. 28

29 temas en una transición nacional- internacional a un ámbito internacional-global están provocando un cuestionamiento importante que se expresa a través de movimientos alternativos, fundamentalistas y nacionalistas y que se manifiesta en la agenda social. Las instituciones económicas internacionales expresan la evolución del capitalismo en su fase actual en el siglo XXI: los actores han pasado a un ámbito global en que definen las estrategias. El apoyo político de esas instituciones se encuentra en los países desarrollados, en particular en el ámbito de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico. Sin embargo, se encuentran diferencias entre las regiones y países en cuanto al papel del Estado, de las instituciones democráticas y de la vigencia de los derechos y garantías de los ciudadanos ante la aplicación de las prácticas del capitalismo global. Esas diferencias se encuentran plasmadas en cómo se proyecta la articulación Estado-mercado sociedad en el proceso de globalización y a la construcción de un modelo de regionalismo en esta etapa. La expresión político-institucional de estas diferencias se plantea en los modelos para efectivizar la gobernanza mundial en el siglo XXI: mientras para las instituciones económicas como el Banco Mundial se trata de llevar adelante un conjunto de prescripciones por parte de los actores que intervienen en un proceso, pero donde el Estado debería reducir su intervención al mínimo, el proyecto europeo plantea una distinción en el modelo de integración regional (Gaudin, 2002). La credibilidad del modelo europeo frente a propuestas del orden global y frente a los cuestionamientos regionales por el déficit político y social se plantea como un ejercicio cotidiano de legitimación en distintos frentes, entre los cuales el frente externo juega un papel de primer orden por la capacidad de la Unión Europea de propulsarse como tal en el sistema mundial (Santander, 2004). Un ejemplo de esta diferenciación por parte de la Unión Europea se encuentra en el énfasis puesto en la concordancia de perspectivas con la región de América Latina/Caribe en las políticas multilaterales para la gobernanza mundial, la vinculación entre la cohesión social como prioridad temática con la participación de la sociedad civil y su articulación con las reformas necesarias políticas y 29

30 económicas a llevar adelante para mejorar la eficiencia en las políticas sociales, en particular en la salud y educación (Bizzozero, 2007). La gobernanza expresa además de las prescripciones para un buen gobierno y una adecuada gestión (en materia pública o privada), un determinado modelo de articulación de las instituciones del capitalismo global con la sociedad. De ahí que los nuevos regionalismos no solamente han sido una respuesta a los cambios que se han procesado en la actual fase del capitalismo global, sino también han proveído diferentes modelos sobre los cuales construir la arquitectura de la gobernanza mundial. La integración multidimensional europea, constituye en ese sentido la única expresión que busca adecuar los principios e instituciones de la democracia y la dimensión social a un espacio regional-global (De Filippo 2005). iv. Ámbitos y dimensiones de la inserción de Uruguay en el siglo XXI La gobernabilidad internacional y regional, las respuestas de los nuevos regionalismos a la nueva fase del capitalismo global, el modelo de regionalismo y la modalidad de construcción de la gobernanza mundial son el marco de referencia frente al cual los países menos desarrollados y los socios pequeños deben adaptarse y también definir su orientación y prioridades a inicios del siglo XXI 7. Este marco de referencia debe ser complementado con el análisis específico de algunas coyunturas y negociaciones que constituyen el catalizador de las transiciones que se están procesando en los distintos ámbitos (nacional, regional, internacional y global). En ese sentido, resulta relevante la definición (e indefinición actual) de la Ronda del Desarrollo de la OMC, ya que podría ser un primer resultado e indicador de las 7 La referencia a los países menos desarrollados y socios pequeños está planteada expresamente. La categoría de países menos desarrollados tiene una referencia específica en materia de desarrollo, en cambio el socio pequeño tiene una connotación comparativa y de escala que se expresa en los acuerdos de los cuales forma parte y en las negociaciones. 30

31 dificultades en avanzar multilateralmente en los nuevos temas y en generar una base consensual mínima para vincular el comercio con el desarrollo. Esta indefinición y el fracaso del ALCA coadyuvan a que Estados Unidos haya propulsado acuerdos bilaterales de libre comercio con socios considerados estratégicos en términos regionales. Por otra parte, se están desarrollando en la agenda internacional y regional debates sobre la energía y el desarrollo que atraviesan horizonta lmente diversos sectores productivos, pero que también proveen nuevas bases de cooperación y conflicto en las relaciones de Estados Unidos con otras potencias, pero también en el espacio continental con los países de América del Sur. Las controversias que se han planteado en Uruguay durante este siglo en materia de política exterior y los debates que se han sucedido sobre la participación del país en misiones de paz, la firma de un Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, la flexibilización del acuerdo regional del MERCOSUR, los problemas derivados de los uruguayos en el exterior y más recientemente las relaciones bilaterales con Argentina como consecuencia del bloqueo de los puentes ilustran los temas de la agenda nacional referidos a las relaciones externas. Esta agenda internacional del país tiene distintos canales de llegada y pertenece a diferentes ámbitos, lo que otorga nuevas complejidades a la política exterior. Uno de los ejes fundamentales de la política exterior de Uruguay es el de las relaciones con Estados Unidos. En ese sentido hay dos núcleos de interés en que las iniciativas provenientes de Estados Unidos posibilitan canales de intercambio con Uruguay: el que concierne a la gobernabilidad internacional y el vinculado con el modelo de gobernanza mundial. En el primer ámbito los temas que conciernen a la democracia, los derechos humanos y el combate al terrorismo, propician una agenda positiva. Este punto de partida posibilita intercambios y posibilidades en otros ámbitos (cooperación, relaciones económicas, apoyo financiero), y también determinados compromisos de parte de Uruguay. Sin embargo, no debe inferirse de esta convergencia en los principios democráticos y republicanos, un apoyo en el conjunto de políticas desplegadas y en la instrumentación de las mismas. La guerra en Irak significó al respecto el punto de 31

32 inflexión por parte de Estados Unidos en esa agenda positiva con muchos países latinoamericanos, al buscar vincular las bases de la misma con una cruzada de una coalición de países de diferentes continentes para implantar la democracia y continuar con el combate al terrorismo. En este primer ámbito de relaciones con Estados Unidos, vinculado con la gobernabilidad internacional, Uruguay podría (y debería) mantener y propulsar con vistas a las próximas décadas un seguimiento de los temas que conciernen los principios e instituciones democráticas y los derechos humanos en el ámbito de la Organización de las Naciones Unidas y en los ámbitos correspondientes del continente y la región sudamericana. La participación y responsabilidad frente a los mismos proveen bases para participar en misiones de paz, de observación de procesos electorales, de supervisión de la aplicación de los derechos humanos, lo que posibilitará sentar una plataforma para una mejor inserción política del país en el sistema internacional. En lo que concierne a la gobernanza mundial, Uruguay ha tenido una posición ambigua durante este siglo, que se reflejó en los debates sobre un Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. La ambigüedad proviene del hecho de que se hicieron patentes en el país los dilemas señalados anteriormente y a los que el MERCOSUR no prestó atención, el estancamiento del frente de negociaciones externo y a su vez la parálisis de la Ronda de Doha, y como contrapartida, la modificación del mapa exportador donde Estados Unidos pasó a cubrir un porcentaje importante de los productos exportados. Los debates y argumentaciones que se han propulsado con el cambio de gobierno enfatizan el intento de flexibilizar las reglas del MERCOSUR y de posibilitar acuerdos extra-regionales, más que insistir en una salida del proceso (Giordano-Quevedo, 2006; Lorenzo 2006). Este punto de partida, que resulta muy general, no ha obstado a que se hayan expresado y manifestado sutiles diferencias entre quienes enfatizan la profundización del proceso regional a los efectos de que pueda ser una plataforma para la inserción del país y los que visualizan la región como una senda para la inserción internacional (Hodara, 2006). El énfasis en la profundización del proceso y en buscar una articulación entre el país 32

33 productivo y la región dibuja los matices diferenciales con los enfoques pragmáticos que enfatizan el acceso al mercado en escenarios cambiantes (Bittencourt, 2003). El debate sobre el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos fue considerado en general como una herramienta y una posibilidad para el acceso al mercado más importante del mundo, para las inversiones externas y para flexibilizar las reglas de juego de la región. Sin embargo, pocos enfoques visualizaron el punto como parte del debate sobre el modelo de gobernanza mundial y sobre la construcción de una arquitectura institucional que posibilitara la aplicación de los principios democráticos y de los derechos del ciudadano en el espacio global 8. La poca disponibilidad temporal real como para aprobar un TLC por parte de Estados Unidos, la supervisión regional de Brasil y la oposición interna de sectores políticos y sociales llevaron a que el Presidente de la República tomara la decisión de canalizar las negociaciones con Estados Unidos hacia un acuerdo marco de comercio e inversiones. En ese acuerdo se establece un Consejo de Alto Nivel para analizar distintos temas (facilitación del comercio y las inversiones, propiedad intelectual, biotecnología, tecnología de la comunicación, compras gubernamentales) y sentar las bases de un posible Tratado de Libre Comercio. El debate sigue abierto desde el momento que el déficit en la construcción del MERCOSUR aunado a la insuficiente disponibilidad de los socios grandes en el camino de la profundización y de la cohesión regional y a algunas situaciones bilaterales que obstinadamente son sacadas por interés nacional del ámbito regional continúen dando argumentos a quienes visualizan la vía de los Tratados de Libre Comercio como el camino para la inserción competitiva del país y para mejorar los términos del proceso regional. 8 Una de las excepciones fue el estudio realizado por la COMISEC (2006) Aspectos de la inserción internacional del Uruguay. Análisis y reflexiones Presidencia de la República, Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Montevideo, Uruguay. La Universidad de la República organizó un debate sobre la inserción internacional del Uruguay cuyo disparador fue la posibilidad de firmar un TLC con Estados Unidos. La organización de las jornadas previó distintos temas álgidos del debate: las negociaciones internacionales en la OMC, acceso a mercados, compras gubernamentales, propiedad intelectual y política exterior de Uruguay. 33

34 La apuesta a concretar Tratados de Libre Comercio con global traders plantea un camino para la inserción competitiva del país. Este camino traduce una opción por un modelo de gobernanza mundial, que aparta al país de un posible aporte a una construcción regional multidimensional, como resulta el modelo europeo y deja abierto el flanco a un incremento del cuestionamiento regional y de la dimensión política y social. Estos desarrollos seguirán y no se detendrán por más que se intente diferenciar el comercio de la política y de la ideología, como si los flujos de las corrientes humanas fueran etéreos y no transmitieran los contenidos que las circunscriben 9. Otro de los ejes fundamentales de la política exterior de Uruguay es el de las relaciones regionales. En este marco se incluyen el MERCOSUR, las relaciones bilaterales con Argentina y Brasil, el modelo de integración y de cooperación regional. En el MERCOSUR, los temas relevantes para Uruguay atañen las asimetrías, la integración productiva, la facilitación del comercio, la consolidación del proceso, la reforma institucional, las negociaciones externas y la consideración de un estatuto diferenciado de economía menor en las mismas. Varios de estos temas han ido avanzando en la línea de considerar las asimetrías, las economías menores del MERCOSUR y la consolidación del proceso. En esa dirección pueden contarse la implementación de la Decisión 54/04 por la cual se fijan pautas y plazos para la eliminación del doble cobro del Arancel Externo Común, la flexibilización de las reglas de origen a favor de las economías menores, la entrada en vigor del Fondo para la Convergencia Estructural (FOCEM) con la aprobación de once proyectos-piloto, la puesta en marcha del Parlamento MERCOSUR y la continuidad de los trabajos para una reforma institucional. Sin embargo, la lentitud en 9 Los anexos laboral y ambiental al Tratado de Libre Comercio de América del Norte son una de las muestras más cercanas y provocativas en cuanto al alcance a darle a los principios, contenidos y reglas del régimen de comercio internacional. El denominado libre flujo de bienes al amparo de regímenes que no contemplan los derechos humanos y sociales elementales han llevado a desarticular sectores enteros, como pasó con los productos provenientes de China en la década de los noventa. En materia de acuerdos con global traders, un Tratado de Libre Comercio con China traería aparejado otras consecuencias, que deberían ser analizadas cuidadosamente antes de difundirlas como una opción estratégica o negociadora de Uruguay en el marco de transiciones importantes. Los recientes casos de juguetes chinos con material tóxico, son solamente una de las puntas de un iceberg difícil de ocultar. 34

35 la aplicación de las decisiones y resoluciones, la vigilancia de los Estados sobre una posible regionalización de las políticas y de asuntos región-mésticos, la reafirmación de las características intergubernamentales del proceso, las dificultades en organizar la participación multidimensional de actores de la sociedad civil y de diferentes espacios territoriales, aunado a cuestiones concretas e inmediatas que surgen en la cotidianeidad vinculadas al comercio replantean la cuestión de la participación del país y de su papel en el MERCOSUR. La inserción regional del país atañe no solamente al MERCOSUR y los vínculos con los países vecinos, sino también las relaciones externas del bloque, la articulación del mismo con los procesos globales y con los distintos espacios: sudamericano, latinoamericano/caribeño, iberoamericano, euro-latinoamericano, continental y mundial. El MERCOSUR seguirá estando en la agenda política y social en los próximos años, tanto por los avances y contenidos concretos, como por el hecho de que se pondrá a prueba las capacidades y potencial para profundizar su papel de articulador con los procesos globales. Uruguay es un país que tiene varias denominaciones marítimo, pradera, frontera-, que buscan caracterizarlo y que resultan difíciles de articular. El proceso de globalización regionalización replantea estas caracterizaciones y en particular la frontera en tanto línea de demarcación y delimitación nacional. Es en las regiones fronterizas donde se perciben los síntomas de muchos de los cambios que se van produciendo a nivel territorial y que adelantan otros de mayor envergadura. La mirada a las fronteras con Argentina y Brasil es una muestra de las diferencias en las políticas exteriores de nuestros vecinos. Mientras las relaciones externas de Argentina han estado caracterizadas por los conflictos con los países vecinos, Brasil tiene una política de Estado con un cuidado específico hacia sus extensas fronteras 10. Algunas referencias de lo que acontece en regiones fronterizas posibilitan avanzar en los escenarios que condicionarán el desarrollo de los próximos años. Entre las mismas pueden identificarse los bloqueos de los puentes 10 La Constitución Federal de Brasil prevé políticas territoriales específicas para la faixa de fronteira, que abarca un 27 % del territorio nacional. 35

36 por el reiterado argumento de la contaminación de las aguas que realizará la Empresa Botnia y la aplicación de la Nueva Agenda de Cooperación y Desarrollo Fronterizo Uruguay Brasil. El bloqueo de los puentes atañe dos puntos en que los avances de la globalizaciónregionalización pondrán en cuestionamiento la inserción fronteriza de Uruguay: la intromisión de actores privados en la esfera pública y en las relaciones bilaterales de los países; la consideración de una normativa regional para la regulación, contralor, y aplicación de la legislación y jurisdicción correspondiente de Empresas Trasnacionales que operen en región fronteriza 11. La Nueva Agenda de Cooperación y Desarrollo Fronterizo Uruguay Brasil, es un ejemplo, desde la perspectiva brasileña, del buen funcionamiento de un régimen fronterizo binacional que debe continuar adaptándose por su especificidad (Moreira, 2005) 12. Los cuatro Grupos de Trabajo Salud, Educación, Cooperación Policial y Judicial, Medio Ambiente y Saneamiento- han logrado avances concretos en temas de alta sensibilidad para la zona (Navarrete, 2006). Por otra parte, Brasil está promoviendo acciones bilaterales concretas en materia de educación superior, en iniciativas productivas y en facilitación del comercio fronterizo, que avanzan cambios que traerán aparejados otras consecuencias para Uruguay en la producción, las políticas de orde namiento territorial, de salud, educación y en materia de población. La agenda positiva en el desarrollo de la Nueva Agenda de Cooperación y Desarrollo Fronterizo Uruguay- Brasil abre otras posibilidades en el eje de la inserción fronteriza, tanto en materia de seguridad ciudadana, educación, salud y ambiente como en proyectos vinculados con 11 La operación no tiene por qué tener efectos contaminantes para que opere la normativa regional en la región fronteriza. Este resulta un primer paso en una normativa para el espacio regional, pero tiene efectos específicos en una zona que resulta especial por sus características. 12 La iniciativa para modificar la aproximación a la frontera y considerarla como una oportunidad para el desarrollo e integración regional partió de Uruguay. La Nueva Agenda es una concreción de este siglo, así como otros mecanismos bilaterales en la relación política uruguayo-brasileña, como lo es el Mecanismo de Consultas y Concertación Política que tuvo su primera reunión en agosto del

37 el plan de Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) y los que pueda presentar el país en el marco del FOCEM. Las relaciones bilaterales con Argentina y principalmente en este momento con Brasil son, como lo fueron en décadas pasadas, un ordenador de la agenda y un anticipo de posibles desarrollos bilaterales y regionales en el futuro. En ese sentido resultan de sumo interés algunos puntos que fueron aprobados en la declaración conjunta de Presidentes de Brasil y Uruguay de febrero de este año en materia de proyectos conjuntos y de facilidades crediticias para las inversiones. En esa Declaración, además de reivindicar la profundización de la integración productiva en el marco del MERCOSUR y de fomentar la presentación de propuestas para la eliminación de asimetrías, se enfatizó en culminar las negociaciones para renovar el Acuerdo Automotriz entre Uruguay y Brasil (ACE nº 2) a los efectos de que sirva para reiniciar los trabajos para una Política Automotriz del MERCOSUR. La inserción regional de Uruguay no solamente está acotada a la marcha del proceso regional del MERCOSUR, las relaciones con Argentina y Brasil y fronterizas, sino también debe encuadrarse en la reformulación sudamericana y continental sobre algunos regímenes y temas, como es el caso la producción y distribución de energía (Pacheco Simanca, 2005). En ese sentido, la I Cumbre Energética marcó determinadas pautas y definiciones para la Unión de Naciones Sudamericanas en la proyección de un Tratado Energético Suramericano, que convergen con la creación de un Banco del Sur y otras propuestas regionales. En esos movimientos Uruguay busca posicionarse, para una mejor inserción energética, en la producción de biocombustibles y en la red de distribución del Gasoducto del Sur. Como los movimientos regionales de cooperación se dan en un determinado marco político, interesa resaltar el hecho de que existen diferencias entre los países en la construcción de la integración regional sudamericana entre quienes enfatizan el objetivo de una alternativa a la globalización (e incluso a determinada forma de democracia y de hacer política), quienes visualizan los proyectos de cooperación y los acuerdos de libre comercio como la base de la propuesta regional y quienes enfatizan como estrategia la 37

38 consecución de una integración regional de múltiples niveles en que los Estados definen la orientación y mantienen sus competencias 13. Estas visiones y caminos que trasuntan modelos diferentes de cooperación-integración y propuestas de desarrollo y funcionamiento, se plantean desde el Estado, núcleos de poder y de instancias de generación de proyectos e ideas, lo cual abre opciones, limitadas estructuralmente, a los socios pequeños de la región (Briceño Ruiz Alvarez de Flores, 2006). Las posibilidades que tiene Uruguay de incidir en el ámbito sudamericano van a depender de su inserción mercosuriana, porque el MERCOSUR es el único espacio en el que el país puede incidir directamente en su proyección al espacio regional. Al respecto, la estrategia de forzar al máximo las posibilidades de flexibilizar el MERCOSUR alcanzó un techo para el país, que tiene relación con los tiempos y respuestas de la región por una parte y con lo que pretende y propone en concreto Uruguay por la otra. Uruguay ha jugado un papel determinado en la región que buscó continuar dos líneas de pensamiento y de acción: la del realismo que desde la perspectiva de un socio pequeño planteó como orientación fundamental la equidistancia entre los vecinos y la no ingerencia y la del funcionalismo que desde el marco teórico de la integración buscó consolidar los soportes institucionales y normativos de los procesos regionales. El cambio en las relaciones regionales, que ha derivado en una asociación estratégica argentino-brasilera, condiciona a Uruguay en tanto socio pequeño y lo empuja a definir otra política vinculada con la segunda línea de pensamiento. Es así que se conjugan para Uruguay la viabilidad del MERCOSUR con lo que puede aportar el Uruguay al bloque y recibir del mismo (Caetano - Vaillant, 2004). El MERCOSUR también es el eje principal de las negociaciones externas y un articulador regional de las relaciones políticas y económicas internacionales. De los distintos ámbitos en los que el MERCOSUR negocia, el de las relaciones con la Unión Europea constituye el epicentro de diversos asuntos que tienen múltiples ramificaciones en temas 13 Claramente no se incluye el modelo europeo en las perspectivas inmediatas, aun cuando se encuentra como una alternativa presente en el imaginario colectivo de políticos y analistas. A pesar de que existe masa crítica para plantearla como posibilidad, la corriente de la historia da cuenta de un renovado vigor del Estado como respuesta a las desenfrenadas consecuencias del modelo neo-liberal. 38

39 concernientes a la gobernabilidad internacional y la gobernanza mundial. Las dificultades en la larga y lenta negociación dan cuenta de los contextos, factores y actores que inciden en la misma, pero además de las diferencias en las prioridades, contenidos y orientación entre ambos bloques (Bizzozero - Vaillant, 2003; Bizzozero, 2007). Uruguay (y también el MERCOSUR) se encuentra inserto en distintos espacios que confluyen, cooperan y compiten de acuerdo a los temas y áreas en la defensa de intereses específicos y construcción de un determinado orden internacional y global: el continental, el sudamericano, el latinoamericano, euro-latinoamericano/caribeño, iberoamericano. En esos distintos espacios, los emigrantes han pasado a ser un asunto relevante, que atañe distintos aspectos: el de los derechos humanos, el financiero, el de las relaciones con el país de residencia, las posibilidades de canalizar proyectos científicos y productivos entre otros. La inclusión de la dimensión social entre los temas de la política exterior del país da cuenta también de la necesidad de implementar algunas propuestas y recursos institucionales y humanos que atiendan esta faceta de la inserción internacional del país. La expresión de las diversas facetas de la inserción internacional del país en el siglo XXI plantea desafíos globales, dilemas regionales y coyunturas nacionales. La modalidad en que se procese la articulación entre los distintos ámbitos y la prioridad que asignemos a las distintas dimensiones de la inserción del país pautarán las señales del camino que queramos tra nsitar y del modelo de desarrollo al que queramos llegar. En las próximas décadas iremos hacia mayores grados de participación regional, donde se pondrán a prueba las distintas dimensiones de la inserción del país al mundo. En las respuestas que se vayan dando en las distintas dimensiones de la inserción del país se irá forjando un camino y un arquetipo de regionalismo, que buscará contemplar el desarrollo humano y social. 39

40 BIBLIOGRAFÍA Sergio Abreu (2000) "Uruguay: socio pequeño del MERCOSUR" en Lincol n Bizzozero- Sergio Abreu-Fernando Mateo (ed) Los países pequeños: su rol en los procesos de integración Documento de Divulgación (Buenos Aires, Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe, Banco Interamericano de Desarrollo) número 8, página Lincoln Bizzozero (2007) Las relaciones MERCOSUR Unión Europea: la gobernanza europea frente a los cambios en el bloque sudamericano en página web del CEISAL marzo. Lincoln Bizzozero (2004) El advenimiento de un gobierno de izquierda en Uruguay y las relaciones externas: un análisis desde la perspectiva cambio/continuidad Iberoamericana Nordic Journal of Latin American and Caribean Studies Vol. XXXIV, (Institute of Latin American Studies, Estocolmo), 1-2, página Lincoln Bizzozero (2003) La educación superior en las negociaciones de comercio internacional. Opciones planteadas al espacio regional del MERCOSUR Con la colaboración de Denise Gorfinkiel y Ana Pastorino. Documento de Trabajo del Rectorado nº 20 Universidad de la República Lincoln Bizzozero (2000) La mundialización de la cuestión laboral y el régimen de comercio internacional: es posible una convergencia para la implementación de una cláusula social? Aportes para la Integración Latinoamericana año VI, n 6, Instituto de Integración Latinoamericana, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Nacional de la Plata, noviembre Lincoln Bizzozero Marcel Vaillant (2003) Acuerdo de Asociación Mercosur-Unión Europea: Una larga y lenta negociación Información Comercial Española Nº 806, Madrid, abril 2003, página

41 José Briceño Ruiz Raquel Álvarez de Flores (2006) Modelos de desarrollo y estrategias de integración en América Latina: una revisión crítica en Cuadernos sobre Relaciones Internacionales, Regionalismo y Desarrollo volumen 1, nº 1, Centro de Estudios de Frontera e Integración, Universidad de los Andes, San Cristóbal, Táchira, Venezuela, pág Gerardo Caetano Marcel Vaillant (2004) Qué MERCOSUR y qué Uruguay se necesitan? Apuntes para entender requerimientos recíprocos Documento de discusión de políticas, Montevideo, diciembre. COMISEC (2006) Aspectos de la inserción internacional del Uruguay. Análisis y reflexiones Presidencia de la República, Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Montevideo, Uruguay, 149 páginas. Christian Deblock Dorval Brunelle (1993) Une integration régionale stratégique: le cas nord-américain Etudes Internationales (Quebec) Vol. XXIV, nº 3 Luis Alberto de Herrera (1988) El Uruguay internacional (Montevideo, Cámara de Representantes) 1ª edición en 1911 Gerónimo de Sierra (coord)(1994) Los pequeños países de América Latina en la hora neoliberalcaracas,ed.nuevasociedad. Armando Di Filippo (2005) La Comunidad Sudamericana de Naciones como proyecto de largo plazo Latin American Trade Network Serie LATN Papers nº 42. Fundación Konrad Adenauer Consejo Uruguayo para las Relaciones Internacionales (2006) Reflexiones para un Mercosur viable Konrad Adenauer, Montevideo. Néstor García Canclini (1999) La globalización imaginada México, Paidós 41

42 Ignacio García Peluffo (1999) Informe MERCOSUR N 5, (Buenos Aires, Instituto para la Integración de América Latina). GAUDIN, J.-P. (2002) Pourqoui la gouvernance? Presses de Sciences Po, París. Paolo Giordano Fernando Quevedo (2006) Apertura e inserción internacional en la estrategia de desarrollo de Uruguay Documento de Divulgación nº 43, INTAL, Buenos Aires. Björn Hettne-Andras Inotai eds. (1994) The New Regionalism. Implications for Global Development and International Security Helsinki, UNU World Institute for Development and Economics Research Octavio Ianni (1998) Teorías de la globalización México, Siglo XXI Gustavo Magariños (1994) Comercio e Integración. Mundo - continente - región (Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria) 3 Tomos. Marcílio Marques Moreira (2000) Globalization versus Regionalism: A Brazilian Point of View in B. Hettne A. Inotai O. Sunkel National Perspectives on the New Regionalism in the South Helsinki, UNU/WIDER, página Dirk Messner (2000) Desafíos de la globalización Perú, Friedrich Ebert Stiftung Alberto Methol Ferré (1969) El Uruguay como problema Montevideo, EBO, 2ª. Edición Constanza Moreira (2005) Percepciones de la Política Internacional de Brasil desde Uruguay. FLACSO, Fundación Konrad Adenauer. Margarita Navarrete (2006) Región fronteriza uruguayo brasilera. Laboratorio social para la integración regional: cooperación e integración transfronteriza Diploma de Especialización en Estudios Internacionales, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. 42

43 José Luis Pacheco Simanca (2005) Venezuela y la Unidad del Sur Córdoba, Narvaja editor, El sur y lo múltiple, Argentina. Sebastián Santander (2004) Globalisation, gouvernance et logiques regionales dans les Amériques en Sebastián Santander (coord) Globalisation, gouvernance et logiques régionales dans les Amériques Cahiers du GELA-IS, Paris, página Andrés Serbin (2000) La sociedad civil transnacional y los desafíos de la globalización en B. Podestá M. Gómez Galán- F. Jacome J.Grandi (coord) Ciudadanía y mundialización. La sociedad civil ante la integración regional Madrid, CIDEAL-CEFIR-INVESP. Marie-Claude Smouts Darío Battistella Pascal Vennesson (2003) Dictionnaire des relations internacionales Paris, Dalloz 43

44 2.II Influencia del imaginario histórico en la inserción internacional del Uruguay. Juan José Arteaga * Esta breve reflexión intentará contestar la pregunta de en qué medida la Historia, o el conocimiento que tenemos de esa Historia o la imagen del pasado que se proyecta en el presente, influye sobre las opciones de inserción internacional del país? Somos hijos de nuestra historia, en este sentido nuestro hoy, nuestro presente, es inseparable de nuestro pasado, pero también debemos ser concientes, como escribió Edward H. Carr, que los hechos de la historia nunca nos llegan en estado puro, ya que ni existen ni pueden exisistir en una forma pura: siempre hay una refracción al pasar por la mente de quien lo recoge. (1) El siglo XIX nos legó y hasta hoy esta comunidad, que acordamos llamar Uruguay, y que es un estado nación independiente, desde el cual se reconstruye, se rescribe el pasado. Debe reflexionarse el tema de la inserción internacional del Uruguay en toda su dimensión. No solamente en el aspecto económico-comercial, sino también en la dimensión política, social y cultural. El origen de los diversos imaginarios Conviven, a mi juicio, tres imaginarios que interactúan a veces complementariamente, a veces contradictoriamente, y que se alimentan de experiencias históricas diversas. Al primer imaginario lo podemos llamar latinoamericanistas. Ha sido el más ambicioso. La idea fuerza es la de recuperar la unidad perdida. Considerar a los tres siglos del * Diplomático e historiador. Doctor en historia, especialidad Historia de América, por la Universidad Complutense de Madrid. Fue profesor de la Universidad de la República y de la Universidad Católica del Uruguay. Director Académico del Instituto Artigas del Servicio E xterior. 44

45 período hispánico o colonial como el tiempo y el espacio en que se gestó esa unidad basada en dos idiomas comunes y cercanos el español y el portugués-, en una religión la católica compartida, en una sociedad mestiza y en una cultura de la que se derivaron algunos rasgos y valores comunes. La unidad caracteriza también el período de las guerras de independencia ( ) a principios del siglo XIX en donde se gestaron los héroes nacionales fundadores como Bolívar, Artigas y San Martín, todos los cuales tuvieron conciencia de compartir una gesta común y continental. Perdida la unidad con la fragmentación de los nuevos estados-nación, dedicados más a afirmar sus débiles identidades ejercitando políticas de diferenciación y enfrentamiento con sus vecinos, vemos triunfar en América Latina las fuerzas centrífugas sobre las centrípetas. Será un escritor uruguayo, José Enrique Rodó, el que con la publicación de Ariel (1900) dé el campanazo que sacudirá a la juventud de América y hará despertar la conciencia hispanoamericana. Como Ruben Daría, Rodó diferenciará esta mundo latinoamericano, cuyas raíces ve más que en la Iberia en la Grecia clásica, de ese gigante naciente que será los Estados Unidos. (2) La pérdida de esa unidad tiene para muchos analistas culpables fuera de las dirigencias y pueblos latinoamericanos. Para ellos los responsables de la división fueron el imperio británico en el siglo XIX y los Estados Unidos en el siglo posterior. La idea de recuperar la unidad de los pueblos que desde México al sur, hablan español y portugués, es sin duda la idea más fuerte que ha recorrido el imaginario integracionista. Recién en este siglo XXI se ha abierto camino la idea de la comunidad sudamericana como sustitutivo de base más geográfica que intelectual. 45

46 Considero oportuno recordar estas palabras de Alberto Methol Ferré que sintetizan muy bien este imaginario: El Uruguay no es una Nación sino sólo un Estado. El área nacional es Latinoamérica y el Uruguay sólo una de sus partes. O mejor, una de sus patrias. Uno de los tantos Estados en que se pulveriza y escinde la nación latinoamericana. (3) Este imaginario tuvo un inicio de concresión en ALALC (1960) y ALADI (1980), Asociación Latinoamericana de Integración. El segundo imaginario hunde sus raíces en un espacio más acotado el virreinato platense aunque comparte los mismos tres siglos de hispanismo que el anterior. Para el Uruguay y en gran medida también para Argentina, el referente clave de esta unidad es la figura de José Artigas. Es él el primero en proponer el federalismo como el sistema que pudo garantizar la unidad en el respeto a las autonomías. La Patria Grande sin traicionar al pago, a las patrias chicas. El pensamiento de Artigas nos dejó un contradictorio legado. Algunas veces se refiere a América como un todo como en su carta a Sarratea del 11 de febrero de 1813 en la que dice: La libertad de América forma mi sistema y plantarlo, mi único anhelo. Otras muchas veces se refiere a Sud América y otras al espacio virreinal cuyo gobierno, como se ha señalado, propone el sistema federal. Pero los uruguayos debemos reconocer que la defensa sin claudicaciones que Artigas hace de la autonomía de la Provincia Oriental, la orientalidad que heredamos, se afirma en una doble crítica al centralismo de Buenos Aires y al expansionismo luso-brasileño. Desde la escuela y el liceo los uruguayos generamos una mala opinión de los vecinos, victimarios de Artigas, imagen negativa que no nos ayudó mucho a recuperar la unidad y que constituye uno de los elementos que conforman la idea de ínsula atlántica o de marca fronteriza que también subyace en nuestra conciencia nacional. La conciencia autonomista de los orientales se fortalece con el fracaso del proyecto federal. Por eso el revisionismo, corriente histórica que se desarrolló en ambas márgenes del Río de la Plata, se inspira en la Patria Grande virreinal y expresa la defensa del federalismo y 46

47 su contrapartida, la reivindicación del caudillismo de origen rural y provincial a quienes los unitarios consideraban bárbaros caudillos causantes del atraso y la división. En el Uruguay fue ron los historiadores nacionalistas los primeros en afiliarse al revisionismo siendo Washington Reyes Abadie el exponente más conspicuo de esta tendencia de la cual también formaron parte Roberto Ares Pons (4), Alberto Methol Ferré (5) y Vivián Trias (6). Luis Alberto de Herrera, político e historiador nacionalista que realizó importantes aportes en temas como el de la independencia uruguaya y la Guerra de la Triple Alianza contra Paraguay, no se afilió sin embargo al ideal patriagrandista como se constata cuando refiere que el Uruguay debe definir sus aliados por su conveniencia con exclusión de los romanticismos infecundos que tanto nos perjudicaron... Basta ya de apoyar nuestra gestión diplomática en argumentos poéticos de raza, de vieja alianza y de tradición social. Para Herrera la gran lección que debería aprender el Uruguay era que la unidad interna en política exterior era la condición para superar nuestra debilidad y ser fuertes hacia afuera. (7) Posteriormente, Methol ubicará el ideal de la integración en el ámbito de la Cuenca del Río de la Plata que prácticamente coincide con el espacio del antiguo virreinato. Entusiasmado con la conformación del Tratado de la Cuenca, Methol dice que el Uruguay no se puede separar de su contexto y que ésta es la Cuenca del Plata (8). De alguna manera, la apuesta de Methol a la Cuenca del Plata, expresada en 1967, es el contexto geopolítico que el MERCOSUR pone en evidencia en 1991 al suscribirse el Tratado de Asunción. Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay fueron los miembros fundadores. Brasil se suma a un ideario virreinal en el que sólo contaba como antagonista y Bolivia, verdadera visagra entre el Plata y el mundo andino, opta por el segundo y como Chile integra el MERCOSUR como asociado y no como miembro pleno. 47

48 Es cierto que el origen del MERCOSUR parte de negociaciones bilaterales entre argentinos y brasileños, trascendentes en sí mismas, en cuanto implicaban la integración económica de los dos países más importantes de América del Sur y la superación de viejas hipótesis de conflicto. En ese contexto, la tercería de Uruguay y luego de Paraguay aparece como una concesión, son los convidados de piedra. Nada más lejos de la realidad. Si analizamos estos cambios no con el tiempo corto como decía Fernand Braudel, sino en la larga duración, el MERCOSUR sólo adquiere o recupera su dimensión histórica, con la incorporación de Uruguay y Paraguay. Con su inclusión, uno en la puerta atlántica de la cuenca y el otro en el corazón de la misma, donde se encuentran los grandes ríos Paraná y Paraguay, el MERCOSUR adquiere dimensión histórica y recupera el espacio virreina fragmentado con la independencia y supera la frontera de conflicto entre los viejos imperios lusitano y español. El tercer imaginario se va definiendo en la medida en que a fines del siglo XIX y principios del XX se afirma la viabilidad del Uruguay que confía en sus propias fuerzas. Con el batllismo en el poder el Uruguay desarrolla una política exterior proactiva y propositiva. Con el batllismo, el Uruguay afirma su diferenciación, su originalidad en el contexto latinoamericano. De ahí que el batllismo con las figuras de José Batlle y Ordóñez y Baltasar Brum exprese su doble vocación internacionalista y panamericanista. Por un lado, Ba tlle en la 2ª. Conferencia de La Haya (1907), formula su propuesta de arbitraje obligatorio, y por otro Brum, como Canciller propone su idea de solidaridad americana ante el ingreso de Estados Unidos a la 1ª. Guerra Mundial y ya como presidente realiza su propuesta de la Liga Americana en El panamericanismo, como corriente, parte de la 1ª. Conferencia de Washington realizada entre , pero hunde sus raíces en la Doctrina Monroe y acaso, porque no, parcialmente en Artigas que toma como modelo el constitucionalismo norteamericano. 48

49 Nunca ha sido estudiado a fondo el tema de en qué medida el fuerte impacto de la inmigración europea durante el siglo XIX y primeras décadas del siglo XX, incidió en la política exterior internacionalista, culturalmente europea y más concretamente pro estadounidense y panamericanista. La idea de país nuevo, de laboratorio experimental, nuevamente de ínsula europea, y la necesidad histórica de garantizar la autonomía del Uruguay de las ingerencias políticas, militares y económicas de sus grandes vecinos, que tantos males causaron en el siglo XIX, está en el trasfondo de esa búsqueda de un papel propio, un lugar propio en el contexto internacional. No nos llama la atención que cuando el mexicano José Vasconcelos visita el Uruguay durante la presidencia de Brum buscando la cuna del ideal latinoamericanista de Rodó se lleva una tremenda decepción: creyó llegar a la avanzada latinoamericana y nos vió sentirnos europeos... Así Vasconcelos definió a los uruguayos del momento como franceses en literatura, ingleses en los negocios y norteamericanos en la política internacional. Del espíritu de Ariel y de Rodó, nada. (9) De ese panamericanismo, que debe reconocerse tuvo un lentísimo desarrollo (1948: Conferencia de Bog otá y creación de la OEA), se desprende el proyecto del ALCA, propuesta de los Estados Unidos que si bien tuvo y tiene muchos defensores en América Latina, parece haber sido enterrado como proyecto global en la pasada Cumbre de Mar del Plata (2005). La inserción internacional del Uruguay es un proceso inacabado y que permite diversas lecturas. Creo con Edwar Carr que sólo podemos captar el pasado y lograr comprenderlo a través del cristal del presente (10) y espero que esta breve aproximación a los que considero los principales, no los únicos, imaginarios que atraen o repelen, los actuales caminos de integración ayuden a generar una reflexión, echen luz, sobre nuestros caminos futuros. 49

50 Coincido plenamente con Chaunu cuando nos dice que la Historia nos invita a plantear la cuestión del sentido y, por tanto, la de la acción y el sentido de la acción (11). Sirva esta advertencia para los que proyectan el futuro sin mirar o analizar el pasado. Por último quiero recordar aquellos ensueños atrayentes sobre los que nos advertía Herrera porque según él esos ensueños pueden llevarnos al error. Siempre debemos ser capaces de defender y seguir el interés nacional definido en un diálogo pluralista, democrático y racional. El Uruguay se encuentra en un lugar determinado no determinista y en medio de un proceso histórico que debemos ser capaces de ver en el tiempo de larga duración. La historia es continuidad y también cambio. No confundirla con esos ensueños atrayentes y que sean las realidades y no los imaginarios subyacentes los que orienten la inserción del Uruguay en el ineludible mundo global de hoy. NOTAS (1) CARR, Edward H.: Qué es la Historia?, Buenos Aires, Ed. Planeta, (2) La publicación de Ariel intentó ser una respuesta al triunfo de los Estados Unidos contra España (1898) en la guerra en la que el primero conquistó los restos del viejo imperio: Cuba, Puerto Rico y Filipinas. Simplificando Ariel es el espíritu, es Hispanoamérica y Calibán es la materia, es Estados Unidos. (3) METHOL FERRE, Alberto: Dos odiseas americanas, en Carlos Real de Azúa: Antología del Ensayo uruguayo contemporáneo, Tomo II, Montevideo, Unviversidad de la República, 1964, p. 637 (4) ARES PONS, Roberto: Uruguay Provincia o Nación?,Montevideo, Ed. del Nuevo Mundo, 1961 (5) METHOL FERRE, Alberto: El Uruguay como problema, Montevideo, Ed. Banda Oriental, (6) Los años de la Patria Vieja, la Gloriosa Revolución Argentina son la raíz de ese porvenir que necesitamos insoslayablemente (...) Hoy nos debatimos entre sus propuestas la Integración liberadora en la Patria Grande latinoamericana- y los 50

51 proyectos del imperialismo- la integración monopolista y colonial en: TRIAS, Vivián. Uruguay y sus claves geopolíticas, Montevideo, Cámara de Representantes (7) HERRERA, Luis Alberto: El Uruguay internacional, Montevideo, Ed. Cruz del Sur- Instituto Manuel Oribe, 2007, p. 104 (8) METHOL, op. cit, p. 78 (9) METHOL, citado en REAL DE AZUA, op. cit. P. 641 (10) CARR, op. cit. (11) CHAUNU, Pierre: Historia y Decadencia, Barcelona, Juan Granica ediciones,

52 2.III. Opciones de inserción internacional del gobierno progresista: Isabel Clemente * Consideraciones introductorias La preocupación por la inserción internacional aparece en forma recurrente en la historia uruguaya, siempre asociada con movimientos en la coyuntura que marcan momentos de inflexión en el sistema internacional. Así en 1943 cuando, siendo Canciller de la República el Ingeniero José Serrato, una de las cabezas mejor organizadas de aquel tiempo, el Ministerio de Relaciones Exteriores convocó a los expertos más destacados del mundo académico, de las cámaras empresariales y de la sociedad civil para integrar una Comisión de Estudios de la posguerra, con el fin de proporcionar los insumos necesarios para la formulación de una política exterior nueva que asegurara el mejor lugar posible para el país en un mundo que, ya en 1943, se avizoraba totalmente distinto del de En ese momento, la Universidad participó con distinguidos profesores quienes integraron los subgrupos de trabajo en compañía con los delegados de la Federación Rural, la Cámara de Industrias y un amplio conjunto de organizaciones que aportaron a ese debate. Hoy, en un contexto muy distinto, pero marcado al igual que el de 1943 por cambios en el sistema internacional, es oportuno el encuentro y el diálogo entre las visiones construidas desde el análisis académico y las que se elaboran en el ámbito del diseño y la implementación de las políticas. Para introducir el análisis de las opciones de inserción internacional del actual gobierno, es imprescindible establecer algunas consideraciones de carácter general. El concepto de inserción internacional debe ser examinado desde una perspectiva integral que incluya aspectos de economía, política internacional, derechos humanos, políticas educativas y culturales, medio ambiente, población. La política de comercio exterior es un componente pero no el único en el concepto de inserción. * Magíster en Ciencia Política. PhD por la Universidad de Londres. Profesora de Historia. Prof. Adjunta Gr. 3 del Programa de Política Internacional y Relaciones Internacionales (PPIRI), Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. 52

53 Un modelo de inserción internacional casi siempre es producto de un proceso que se construye en el tiempo, como resultado de desarrollos acumulativos, algunos de los cuales tienen una larga duración, en el cual hay siempre continuidades que marcan una cierta estabilidad en las políticas. Rara vez surge de un acto fundacional, a excepción de las instancias de ruptura o cambio radical en el proceso histórico de un país como en circunstancias de guerras de independencia, revoluciones o invasión y ocupación por poderes externos. La inserción internacional es parte inseparable del modelo de país: esta realidad tiene que ver con la forma en que se sitúan los factores internos en la formulación de la política exterior y sus estrategias. Un país con vocación agro-exportadora necesariamente diseña estrategias de inserción que difieren de las de una nación con un proyecto de economía diversificada y con metas de desarrollo sustentable. Por otra parte, la inserción internacional remite a un marco mayor, el sistema internacional y a marcos intermedios. En un mundo que se estructura en bloques, las regiones asumen un papel de espacios de articulación donde pesan mucho las condiciones geopolíticas. En ese contexto, se generan oportunidades y limitaciones que varían no sólo en función del tamaño de los países sino también de los impactos de la coyuntura. La actual configuración del sistema internacional se caracteriza por una fase de transición en la cual un movimiento constante de composición y recomposición de equilibrios, que el profesor James Rosenau identifica como turbulencia, 14 genera márgenes amplios de incertidumbre. Países que hasta hace poco lideraban el Tercer Mundo emergen como actores globales y la hiperpotencia militar, Estados Unidos, enfrenta crecientes dificultades económicas. 15 Las instituciones que conformaron el sistema de Naciones Unidas al final de la segunda guerra mundial se encuentran en una encrucijada entre la presión por la reforma y la conservación de unas estructuras que ya 14 Rosenau, James, Turbulence in World Politics. A Theory of Change and Continuity, (Princeton: Princeton University Press, 1990). 15 Krugman, Paul, El retorno de la economía de la Depresión, (Barcelona: Crítica, 2000). 53

54 no reflejan el mapa político mundial. Por consiguiente, la inserción internacional de un país pequeño no resulta solamente de su capacidad de formulación de la política exterior y las estrategias adecuadas, sino de su poder negociador, de su articulación con otros socios para interactuar con otras partes y sobre todo, de su conocimiento sobre las condiciones en las cuales opera el sistema internacional para identificar los márgenes posibles de acción y las ventanas de oportunidad, generalmente escasas. Es por consiguiente un error de voluntarismo evaluar una política de inserción internacional mirando solamente las capacidades propias, los avatares de la política doméstica, los factores internos y el diseño nacional de la política, con prescindencia del análisis de los factores externos que actúan desde el sistema internacional y los ámbitos regionales, en el marco de un mundo globalizado e interdependiente. Opciones para la inserción internacional Existen básicamente dos grandes vías para la inserción internacional: la del actor solitario que se vincula a través de acuerdos bilaterales con otros países y la del socio miembro de un conjunto mayor que aspira a mejorar de este modo su proyección en el mundo. En esta ponencia se examina la inserción internacional de Uruguay entre 2005 y 2007, un período precisamente comprendido entre dos presidencias pro-témpore de Uruguay en el MERCOSUR. De acuerdo con una clásica definición elaborada desde los estudios de políticas públicas, considera como política lo que efectivamente hacen los gobiernos y por consiguiente, no incluye en el análisis algunas propuestas que circularon en el sistema político y en la opinión pública pero que no llegaron al estadio de un planteamiento sistemático, en la forma de un plan definido y formalizado, con una reorientación de las metas y las estrategias o una fractura del modelo de inserción vigente. Intentará presentar una evaluación de los resultados alcanzados durante los dos años elegidos para este análisis. El programa de gobierno, titulado El Uruguay integrado opta por la segunda de las vías arriba anotadas. La inserción internacional desde la región es el eje de una política que tiene una clara continuidad histórica con el viraje adoptado por el país en sus relaciones 54

55 exteriores con la firma del tratado de Asunción de Sin embargo, con una mirada retrospectiva, se pueden rastrear continuidades con tiempos anteriores. Ya en los años treinta, cuando el impacto de la crisis mundial de 1929 afectó seriamente a los países exportadores de carnes, Uruguay se acercó a los países de la región con el fin de concertar estrategias dirigidas a garantizar el acceso al mercado británico, entonces el principal mercado para nuestra producción agropecuaria y en 1940, el entonces embajador en Londres, Daniel Castellanos, escribía a la Cancillería proponiendo un acuerdo de los países exportadores de carnes para negociar en mejores condiciones: al comprador único, opongamos un vendedor único, decía en su comunicación. El contexto bélico de ese momento hizo imposible esta idea que tanto se anticipaba a las propuestas que ganaron adeptos en América Latina posteriormente. En los años sesenta, tras la fundación de ALALC los proyectos integracionistas encontraron respaldo y se llegó a concebir una asociación de Uruguay, Paraguay y Bolivia, bajo el nombre de URUPABOL, recientemente recuperado en la memoria cuando en 2006 adquirieron gran visibilidad los planes de integración energética en Sudamérica. También en el movimiento de ideas y de construcción de imaginarios históricos que el Dr. Arteaga reseñara en su interesante presentación, se encuentran fuerzas importantes que contribuyeron al diseño de la estrategia de inserción internacional desde la región: las ideas y los valores son un componente esencial en toda política, en general y de la política exterior en particular, en la medida en que ellas dan forma a la concepción del mundo y del lugar que se espera tener en él por parte de los actores responsables de trazar y poner en ejecución políticas y estrategias. Desde la década de 1990 un nuevo marco conceptual, el regionalismo abierto, proporcionó las bases para el impulso de la integración en América Latina. Si bien la opción elegida por el actual gobierno para la inserción internacional de Uruguay guarda una fuerte continuidad con la política de integración regional por la cual el país ha transitado por más de 16 años y que sobrevivió a los embates de las crisis de 1999, 2001 y 2002, el programa de política exterior aporta cambios interesantes que tienen que ver con: 55

56 Un énfasis nuevo en el desarrollo institucional que se materializa en el impulso a instituciones como el Tribunal Arbitral Permanente y al Parlamento del MERCOSUR. Una apuesta a la ampliación del bloque con la incorporación de los países asociados. Uruguay lideró la propuesta de ingreso de Venezuela al MERCOSUR y promueve la incorporación de Bolivia con el fin de construir nuevos equilibrios internos en la sub-región. La defensa del multilateralismo que incluye la adhesión a la Corte Penal Internacional y a la reforma de ONU. Aspiraciones autonómicas en política exterior a pa rtir de las fortalezas que proporciona la región. una visión política del MERCOSUR que apunta hacia la constitución de un bloque con capacidad de asumir un rol como actor con una voz propia en la escena global. Una evaluación primaria de resultados Una política se define no sólo por su formulación sino por sus resultados. Cabe entonces examinar hasta qué punto, durante el período , se ha hecho efectivo ese proyecto y qué tanto contribuye la integración en la región a la inserción internacional en lo económico, lo político y lo social. Más allá de la visión crítica sobre el desempeño del MERCOSUR, expuesta en el documento presentado en octubre de 2006, 16 existe en el gobierno una convicción compartida tanto por los más escépticos como por los más optimistas en cuanto a que el MERCOSUR es estratégico para la inserción internacional de Uruguay. Distintas agencias del Estado uruguayo participan en los programas que desde la integración en la región, dan fundamento a la inserción internacional: además del Ministerio de Relaciones Exteriores, responsable por la conducción de la política exterior, se encuentran los Ministerios de Ganadería, Agricultura y Pesca, de Desarrollo Social, de Salud Pública, de Industrias, Minas y Energía, de Vivienda, Ordenamiento 16 MERCOSUR/XLV GMC/DI Nº 16/06, Uruguay y el MERCOSUR, Brasilia 24 de octubre de

57 Territorial y Medio Ambiente, de Transporte y Obras Públicas, entes autónomos como ANCAP, UTE y ANTEL e intendencias. La agenda contiene una multiplicidad de temas que han generado una red compleja de interacciones entre los países miembros del bloque. La pertenencia al MERCOSUR ha sido vital para las negociaciones con Chile desde la cumbre de diciembre de 2006 en Brasilia, cuando la presidenta Bachelet ofreció participación en los beneficios de los tratados de libre comercio ya firmados por su país. El avance en el proceso de desgravación entre Chile y MERCOSUR redundó en un incremento en el volumen de exportaciones uruguayas hacia el país andino. La visita del presidente Vázquez a Santiago en abril de 2007 consolidó con varios acuerdos esa perspectiva y abrió la posibilidad de expandirla con una proyectada gira conjunta de los dos mandatarios por los países de Asia. La importancia que la relación con Rusia revistió en el primer semestre de 2006, primero en un marco estrictamente bilateral y luego con la firma del acuerdo entre MERCOSUR y Rusia el 15 de diciembre de 2005, es una consecuencia de la posición que Uruguay tiene en la sub-región. El proyecto de alianza estratégica entre MERCOSUR y Japón, una idea propuesta en junio de 2007 en un foro organizado en Tokio por el Banco Japonés de Cooperación Internacional con participación de la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR puede abrir oportunidades nuevas para Uruguay. Según el informe del Banco Interamericano de Desarrollo 17 Uruguay registró un aumento del 19,5 por ciento de sus exportaciones, un resultado superior al logrado por sus tres socios en el bloque, y dentro de ese total, un 23,56% está representado por exportaciones a países del MERCOSUR con arancel 0. Uruguay es el segundo país más beneficiado (Paraguay es el primero) del programa de corrección de asimetrías a través de los Fondos de Convergencia Estructural que comenzaron a operar a partir de Uno de los cometidos de la 17 Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Integración y Programas Regionales, Integración y Comercio en América. Una estimación preliminar el Comercio para 2006, Noviembre de

58 presidencia pro-tempore de Uruguay en el MERCOSUR en 2007 es la de implementar el Plan Estratégico de Superación de asimetrías aprobado por el Grupo Mercado Común en junio de este año. La nueva perspectiva de la reanudación de negociaciones con la Unión Europea responde a una aspiración de larga data y sólo puede concretarse a partir de la pertenencia al bloque porque así lo determina la política europea. Una nueva realidad ha sido introducida con la incorporación de Brasil al grupo de socios estratégicos de la UE. El impulso para la concreción del acuerdo birregional integra la agenda de la presidencia pro tempore uruguaya de Desde el Acuerdo Marco de Cooperación Interinstitucional de 1992, el proyecto de asociación entre los dos bloques se cuenta entre las expectativas más importantes generadas en Uruguay para su incorporación al MERCOSUR. Los escasos avances que se registran en el logro de ese objetivo tienen una explicación multifactorial pero desde el fracaso del ALCA en la Cumbre de Mar del Plata, luego de la cumbre de UE, América Latina y el Caribe, en Viena en mayo de 2006, se intensificó la dinámica que apunta hacia un nuevo escenario. La alta prioridad otorgada desde comienzos de 2006 a la integración energética revaloriza la pertenencia de Uruguay al bloque el cual tiene entre sus países asociados dos importantes productores de gas e hidrocarburos, Bolivia y Venezuela. Los resultados políticos tienen una importancia grande para la inserción internacional. Uruguay se ha beneficiado de las definiciones de paz y democracia adoptadas por el MERCOSUR. En primer lugar, la declaración de MERCOSUR como bloque comprometido con la paz, suscrita en 1998, coincide con las metas anunciadas tanto en el actual programa de gobierno como con la mejor tradición uruguaya en relaciones internacionales. Douglas Alexander, ministro de Desarrollo Internacional del Reino Unido, destaca el papel del bloque en el fortalecimiento de la democracia, porque no sólo logró desactivar un intento de golpe en Paraguay en 1996 sino porque hizo de la cláusula democrática una 58

59 condición para conservar el carácter de miembro. 18 En esta misma dirección se sitúa el acuerdo general entre MERCOSUR y Rusia porque incluye además de disposiciones sobre intercambio comercial e inversiones, cooperación política para lograr un orden mundial más estable y justo y para fortalecer el multilateralismo. El MERCOSUR ofrece también un espacio para la integración de la sociedad civil de los cuatro países y de hecho algunas organizaciones han avanzado lentamente hacia mecanismos de creciente coordinación, en particular sindicatos 19 y algunas organizaciones del empresariado. Entre 2005 y 2007 estas fueron las organizaciones que continuaron progresando en la coordinación. Sin embargo, muchos sectores de la sociedad civil no están organizados y por lo tanto carecen de representación en el Foro Consultivo Económico Social. Otros sectores organizados no han llegado aún a una efectiva coordinación con sus contrapartes de los Estados miembros. Subsiste una gran diversidad de grados de articulación entre los actores de la sociedad civil de los cuatro países. En algún caso, se registró también un marcado distanciamiento, como el que enfrenta a sindicalistas y ambientalistas. Finalmente, los proyectos de desarrollo e integración fronteriza tienen en el MERCOSUR un marco apropiado desde el comienzo del bloque. En los dos últimos años es el área de política que se vincula con las potencialidades de los Fondos de Convergencia Estructural. De hecho, uno de los primeros proyectos aprobados por este mecanismo de financiación tiene por centro la región fronteriza del departamento de Rivera. 18 Alexander, Douglas, Why Europe Will Run the 21st Century, (Londres y Nueva York: Fourth Estate, 2005, pp ). 19 De hecho, la articulación entre organizaciones sindicales es anterior al MERCOSUR: la fundación de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur existe desde

60 Otras opciones de inserción internacional fuera del bloque sub-regional Dos opciones complementarias aunque a veces en el discurso político aparecen como alternativas adquirieron particular relevancia en el período considerado en esta ponencia. Ellas son la Comunidad Sudamericana de Naciones o UNASUR y las Cumbres Iberoamericanas. En ambas se cumple una ampliación en el concepto de inserción que va más lejos de la política de comercio exterior. La Comunidad Sudamericana de Naciones surgió de una iniciativa brasileña en 1995 durante la segunda presidencia de Fernando Henrique Cardoso y continuó con alta prioridad en la agenda del presidente Luiz Ignacio Lula da Silva. Los esquemas para su conformación han variado desde una convergencia de los bloques subregionales existentes (CAN y MERCOSUR) más países no integrados como Chile, Guyana y Surinam, hasta una progresiva incorporación de los países sudamericanos en el MERCOSUR. A partir del triunfo electoral de Evo Morales en 2006, el proyecto de creación de UNASUR adquirió un dinamismo nuevo. Los grandes objetivos de la integración física, energética y de comunicaciones, la armonización de políticas para el desarrollo rural y agro-alimentario, la cooperación en ciencia, tecnología y educación y la interacción entre empresas tienen en Sudamérica un ámbito privilegiado: dos proyectos recibieron especial atención de los gobiernos sudamericanos: la integración de la infraestructura regional sudamericana (IIRSA) y una red de gasoductos. En el encuentro de Cochabamba en 2006 se consolidó la tendencia a ampliar la agenda de la integración incluyendo además de los temas mencionados, la articulación económica y productiva, la cooperación política, social y cultural, todo ello según un modelo de integración que adopta como principios el reconocimiento de la diversidad y el pluralismo políticoideológico. La declaración de Cochabamba define la integración no sólo como necesaria para superar la pobreza, la exclusión y la desigualdad social sino como un paso decisivo para lograr un mundo multipolar, equilibrado, justo y basado en una cultura de la paz. La exposición de los principios rectores de la integración que esta declaración propone es ilustrativa de un abordaje muy diferente al del Tratado de Asunción. Ellos comprenden la solidaridad y cooperación para la equidad, la reducción de la pobreza y la disminución de 60

61 las asimetrías; la soberanía y el respeto de la autodeterminación y la no ingerencia externa en los asuntos internos de los Estados, el pluralismo que incluye el respeto por los pueblos originarios, los afro-descendientes y los migrantes; una concepción muy avanzada de los derechos humanos que abarca los que se definen como de tercera generación tales como los derechos económicos, sociales y culturales y la armonía con la naturaleza para el desarrollo sustentable, la preservación del equilibrio de los ecosistemas y la protección de la biodiversidad, el reconocimiento y valoración de los conocimientos tradicionales. El método propuesto para lograr esas metas es la elaboración de políticas públicas regionales. La segunda opción para la inserción internacional es el espacio iberoamericano. La categoría que otorga fundamento a este ámbito es la cultura, la comunidad forjada por la historia, la lengua y las migraciones entre los países de la península ibérica y América Latina. Uruguay ha sido miembro participante de todas las cumbres iberoamericanas desde sus inicios en 1991 y fue sede de la XVI que se reunió en Montevideo en noviembre de Hasta ese momento, pocos eran los avances logrados en la dimensión institucional y en los acuerdos pero en la cumbre de Montevideo un cambio cualitativo se hizo visible con la acción de la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) creada en 2003 y encabezada por el Cr. Enrique Iglesias. Otro logro importante del espacio iberoamericano desde el punto de vista de los intereses de Uruguay fue el acuerdo SEGIB-UE puesto que contribuye al desarrollo de las relaciones entre UE y América Latina. La XVI cumbre iberoamericana fue la primera en la serie que contó con la participación de la Comisión Europea y este hecho dio ocasión para contactos en relación con la negociación del acuerdo entre UE y MERCOSUR. Nuevamente el problema energético apareció entre los temas centrales de la agenda al lado del tema principal de la cumbre, la política migratoria, la cual se encuentra entre las prioridades de las relaciones entre España y los países hispanoamericanos. 20 Las cumbres iberoame ricanas ofrecen un lugar para la intervención de las organizaciones de la 20 Declaración de Montevideo y Compromiso de Montevideo sobre Migraciones y Desarrollo, en www. xvicumbre.org.uy 61

62 sociedad civil y el tratamiento de las políticas sectoriales. En ocasión de la cumbre de Montevideo, los tópicos principales incluyeron el derecho laboral a la luz de los principios y convenciones de la OIT, vivienda y desarrollo, salud, gobierno local, comercio justo y cooperación cultural. Desde el punto de vista político, el liderazgo español ha quedado fortalecido y una expresión de ello es la gestión de facilitación del rey de España para la superación del diferendo argentino-uruguayo por la construcción de las plantas de celulosa. Por otra parte, una declaración que reclama el fin del bloqueo económico, comercial y financiero impuesto por el gobierno de Estados Unidos a Cuba y otra que condena el muro de la frontera mexicana ilustran sobre el rumbo que prevalece en el espacio iberoamericano. Conclusiones El análisis de las relaciones establecidas por Uruguay sobre la base de su pertenencia al MERCOSUR en el período demuestra que la política de inserción internacional por la vía de la integración regional ha sido eficiente para el propósito de afianzar el lugar del país en la escena mundial con la concertación de acuerdos con Chile, Rusia y países del Medio Oriente y la perspectiva de acuerdos con la UE y con Japón. La renovación del concepto de integración en la Unión de Naciones Sudamericanas y las oportunidades creadas con el desarrollo del espacio iberoamericano constituyen opciones complementarias que fortalecen la vía de inserción internacional mediante la pertenencia al bloque sub-regional. Finalmente, en la medida en que todo modelo de inserción internacional es dinámico y contiene siempre una respuesta a las condiciones del sistema internacional, las cuales son por naturaleza cambiantes y aún más en coyunturas de transición, la evaluación periódica de resultados puede ofrecer un método apropiado para decidir sobre la continuidad o el cambio de las políticas. 62

63 3- DEMOCRACIA Y POLÍTICA EXTERIOR I. La política exterior de los gobiernos de transición y consolidación democrática en Uruguay Lilia Ferro Clérico * Introducción El proceso de reinstitucionalización democrática -cuyos hitos a nivel de participación popular general son el plebiscito de 1980, las elecciones internas de los partidos políticos de 1982 y finalmente el acto eleccionario de pone fin a 13 años de dictadura militar y culmina con la asunción del gobierno democrático en el mes de marzo de A partir del mismo nos proponemos plantear diversas cuestiones relativas a la política exterior llevada a cabo en los períodos a los que denominamos de transición y consolidación democrática. El tema democracia - política exterior conlleva implícitas ciertas aproximacione s al estudio de nuestro tema en torno a ambos extremos. Por un lado el régimen político en el que se genera y se procesa la política exterior -la democracia - y por otro la política exterior como producto definido, como la política pública a través de la cual se actúa y se reacciona en relación al entorno internacional. En cuanto al primero, relevamos el régimen o sistema político como variable o factor interviniente en la elaboración de la política exterior. Queda superada así la concepción tradicional realista para la que la política exterior se concebía como el resultado de acciones e interacciones de los Estados en * Docente Investigadora y Coordinadora del Programa de Política Internacional y Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. Docente del Instituto Artigas del Servicio Exterior 63

64 respuesta a factores externos creados por las limitaciones y oportunidades que les ofrece el entorno internacional, aunque naturalmente ello no significa al exclusión de la variable externa. Cuando ingresamos el sistema político como contexto de elaboración de la política exterior, entramos en terrenos mucho más complejos para el análisis de los distintos aspectos que culminan con una estrategia de inserción internacional, con políticas específicas de política exterior y finalmente con las acciones concretas por las que las mismas son llevadas a cabo y los procesos de toma de decisiones en cada uno de esos componentes de la conducta exterior del país. Aquí hacemos algo adicional ya que más allá de referirnos al régimen político nos referimos directamente a uno: la democracia. Y lo hacemos básicamente por dos motivos. Primero, porque es el tránsito que se dio en nuestro país y que nos interesa estudiar y segundo porque entendemos que la renovada adhesión de los gobiernos democráticos a partir de 1985 a los principios históricos rectores de nuestra política exterior tales como la defensa de la soberanía de los Estados, el principio de no intervención, la solución pacífica de controversias, la defensa de los derechos humanos y el cumplimiento de buena fe de los compromisos internacionales retoman el fundamento tradicional de inserción internacional del país constituyendo el ámbito conceptual de las diferentes estrategias de inserción llevadas a cabo por los distintos gobiernos del período considerado. Necesariamente entonces en cuanto al producto, esto es, la política exterior resultante, está íntimamente ligado a los principios y procesos del gobierno democrático, que le da su legitimidad, que le implica en su complejidad y, por último que hace que la misma, en tanto una política pública más quede sujeta a los acuerdos y desacuerdos del sistema político así como al escrutinio de la sociedad civil. La dinámica del régimen democrático en la elaboración e implementación de la política exterior con el retorno a la institucionalidad a partir de 1985 se refleja en el 64

65 aumento del número de actores tanto públicos como privados que participan en el proceso de toma de decisiones así como por la complejización de este último. Así es que la histórica formulación e implementación de la política exterior con la participación de determinados actores estatales con roles diferenciados en un proceso de toma de decisiones estructurado por etapas sufre un doble proceso de apertura y complejización. Ellos reflejan la creciente influencia que se le fue asignando a las relaciones externas del país como funcionales al modelo de desarrollo que conlleva el aumento de actores gubernamentales que participan en el quehacer de la política exterior (por ejemplo los Ministerios de Economía e Industrias que se suman al de Relaciones Exteriores). Con igual desarrollo se observa la participación de actores no gubernamentales, representantes de intereses que aunque siempre, en mayor o menor medida, hubieran sido tenidos en cuenta en la elaboración de la política exterior, su actuación sostiene un cambio cualitativo particularmente referido a la inmediatez de su accionar así como a su proyección externa. En lo que refiere a la agenda de inserción internacional del país, a pesar de los importantes cambios señalados, se observa una continuidad de ejes temáticos que la conformaron, que atraviesa las diversas modalidade s de inserción de cada período de gobierno y cuyas particularidades serán analizadas en cada uno de ellos. Entre esos temas se pueden señalar, la relación con los organismos internacionales de crédito con los cuales el país ha mantenido históricamente la reputación de buen pagador; a partir de 1991 la pertenencia y el grado de compromiso con el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y las negociaciones para la formación de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) desde 1994; las relaciones bilaterales con Cuba y con Estados Unidos; y la participación de efectivos uruguayos en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz de la ONU. Aunque no un tema estrictamente de política exterior, la particularidad derivada de una transición negociada que pautó el accionar de la justicia con respecto al tratamiento de las violaciones a los derechos humanos ocurridas durante la dictadura ha 65

66 ocasionado que Uruguay no haya tenido la capacidad de recuperar su posición de relativo prestigio en los asuntos internacionales durante el período. Por último, en términos generales e introductorios, a nivel del sistema internacional, la reinserción democrática del país enfrenta los cambios profundos pautados por el fin de la guerra fría y la globalización que hacen necesaria una estrategia que responda a parámetros nuevos y más complejos que necesariamente debieron ser tenidos en cuenta y que ofrecieron oportunidades y desafíos que en instancias favorecieron y en otras militaron en contra de una política efectiva y con cierto grado de autonomía por parte del país. La transición democrática Con el primer gobierno democrático ( ), resultante de las primeras elecciones pos-dictadura realizadas en noviembre de 1984 presidido por Julio María Sanguinetti del Partido Colorado, se inicia el proceso de transición del régimen burocrático autoritario 21 que usurpó el poder entre 1973 y La transición del régimen dictatorial al democrático torna necesaria y define una aproximación a una política exterior funcional a una reinserción internacional que recuperara la tradición democrática del país en esa materia. Históricamente, en el contexto sudamericano, Uruguay gozó de considerable prestigio en su situación externa precisamente derivado de su estabilidad democrática, extremo que se vio devastado por el golpe de Estado y agudizado por el aislamiento internacional del régimen militar que se instaló como resultado del mismo. La retomada institucionalidad otorgó al gobierno alto grado de legitimidad al interior de la nación que se vio reforzada por la instrumentación de amplios consensos 21 Utilizamos el concepto elaborado por Guillermo O'Donnell referente a las nuevas formas de dominación autoritaria que emergieron en América Latina a partir del golpe de Estado en Brasil, en

67 entre actores tanto gubernamentales como no-gubernamentales en torno al modelo de desarrollo exportador implementado por el mismo. El contexto internacional de inserción a nivel regional se materializó a través de dos factores o variables: los procesos de retorno a la democracia en los países vecinos del Cono Sur y dos estados de crisis. Uno, con eje político-militar en América Central centrado en Nicaragua y El Salvador- acompa ñado por una crisis de inmovilidad de la Organización de Estados Americanos (OEA), y el otro con eje económico, pautado por el tema del endeudamiento externo de los países del sub-continente. Paradójicamente, a pesar de la inmanente fragilidad de las instituciones democráticas que viene pautada por su reciente reinstalación en varios países de la región, las situaciones de crisis -política y económica- por las que atravesó la misma en la década de 1980 dieron lugar a un gran activismo en la política exterior de los países del área. Este activismo del cual Uruguay no estuvo ajeno y que se caracterizó por la capacidad de concertación que demostraron los nuevos gobiernos, resultó en una mayor autonomía de sus relaciones exteriores, principalmente respecto a Estados Unidos. Esa concertación latinoamericana se da a través de la creación de varios mecanismos políticos que tienen como objetivo principal ofrecer alternativas a la política del poder hegemónico en la región, apartándose de la histórica subordinación de la conducta externa de los países americanos en relación al mismo, en un intento de los líderes latinoamericanos para encontrar soluciones propias a los problemas de la región. En es aspecto, Uruguay que junto con Perú, Argentina y Brasil integra el Grupo de Apoyo a Contadora, colabora en el aporte principalmente de legitimidad democrática efectuado por las nuevas democracias al Grupo de Contadora integrado por Colombia, México, Panamá y Venezuela dando renovado ímpetu a un proceso que aspiraba a ofrecer una solución alternativa a la intervención de Estados Unidos en Nicaragua y que efectivamente finalizó con la adopción de una solución latinoamericana al conflicto, en clara oposición a la política de Estados Unidos. En estricta aplicación del principio de solución pacífica de controversias, Uruguay promueve la concertación como política 67

68 proactiva que busca, a través de la formación de regímenes internacionales, una mayor capacidad de respuesta, autonomía y fuerza negociadora con respecto a las políticas de EE.UU. A nivel bilateral, el cambio de régimen no tuvo como consecuencia un acercamiento con ese país. Si bien luego del apoyo al golpe militar de 1973, el gobierno de EE.UU., en la Administración Carter del Parido Demócrata suspendió la ayuda militar al gobierno de Uruguay con fundamento en las violaciones a los derechos humanos lo que produjo el alejamiento de ambos gobiernos, su sucesor, Ronald Reagan del Partido Republicano revirtió esa situación. A partir de 1981 de la mano de su "revolución conservadora", la nueva inserción internacional de EE.UU. estuvo plenamente inmersa en la confrontación este-oeste lo que redundó en un renovado apoyo a las dictaduras militares de derecha, incluyendo la de Uruguay. La apertura forzada por las fuerzas políticas y de la sociedad civil, junto con el fracaso del proyecto económico del gobierno militar, hicieron que ya a esta altura fuera imposible detener las fuerzas internas de cambio que culminaron con la elección del gobierno de Sanguinetti. No es de sorprender, entonces, que no hubiera una gran sintonía entre el primer gobierno democrático y el de la potencia hegemónica. El retorno a la institucionalidad propicia un acercamiento con Europa Occidental, los gobiernos de cuyos países y las ONGs con ese origen militaron activamente en defensa de los Derechos Humanos durante el gobierno dictatorial determinando el distanciamiento entre los mismos. Hubo asimismo un renovado relacionamiento con la Unión Soviética; el restablecimiento de relaciones diplomáticas con Venezuela - interrumpidas durante la dictadura-; así como el rompimiento de las relaciones diplomáticas con Taiwán y el consiguiente establecimiento de las mismas con China. En 1985, a poco de asumir el Presidente Sanguinetti, se restablecen relaciones diplomáticas con Cuba, cuya ruptura se produjo en 1964 en cumplimiento de la resolución adoptada en el seno de la OEA. En torno al eje económico-comercial de la política exterior, a nivel global, en 1986 Uruguay fue anfitrión de la Conferencia General del GATT (General Agreement on Trade 68

69 and Tariffs), dando origen a la Ronda Uruguay del organismo. Se adhiere al libre comercio y se participa activamente de la discusión respecto al comercio internacional, mientras se argumenta que una vez obtenido la adhesión de los países en desarrollo al libre comercio, el proteccionismo es la política que caracteriza el comercio de los países industrializados y se reclama permanentemente una mayor apertura. A nivel regional, la relación comercial se estructura con base en la Asociación Latinoamericana de Integración Comercio (ALADI) y con los vecinos, principales socios comerciales de Uruguay, a través del Convenio Argentino-Uruguayo de Cooperación Económica (CAUCE) de 1985, y el Protocolo de Expansión Comercial (PEC) suscripto con Brasil en Es a partir de este período que se comienza a generalizar la expresión "política de Estado" como política que trasciende de los intereses partidarios momentáneos o coyunturales reflejando el interés del Estado en su conjunto sin distinciones partidarias, lo que la diferencia de una política de consenso. La política de Estado se construye sobre un consenso de todos los partidos políticos a partir del cual se presume inicialmente que la misma no será modificada con un cambio de gobierno. Pero para ser calificada como política de Estado, efectivamente debe ser mantenida a través de administraciones de distintos partidos. La transición completa - hacia la consolidación El gobierno de Luis Alberto Lacalle del Partido Nacional ( ) fue electo como resultado de las primeras elecciones pos-dictadura que se llevaron a cabo sin proscripciones políticas. Con una transición democrática completa 22 y en el contexto interno de un modelo de desarrollo con fundamento marcadamente neoliberal, los rasgos más salientes de la política exterior del período estuvieron dados por su política de inserción económico-comercial. 22 Seguimos aquí a Linz y Stepan en cuando afirman que "Con el referéndum y la elección de Diciembre de 1989, Uruguay llenó todas nuestras condiciones de una transición completa", P

70 En el nivel sub-regional, el MERCOSUR se constituye en el proyecto más importante de esa inserción internacional durante este período. Lacalle asumió con posterioridad a la suscripción por parte de Argentina y Brasil de los Acuerdos de Complementación Comercial firmados por los presidentes Raúl Alfonsín de Argentina y José Sarney de Brasil en 1985, primeras administraciones democráticas en los países limítrofes. Estos acuerdos fueron el antecedente inmediato del MERCOSUR que se concreta en 1991 con el Tratado de Asunción. Este gobierno toma así la decisión de formar parte de un proceso de integración de una nueva generación denominada de "regionalismo abierto" cuyo rasgo distintivo está dado precisamente por su aproximación radicalmente opuesta a los esquemas de integración de los años 60 del modelo estructuralista CEPALINO detrás de barreras arancelarias. En el nivel regional y ante la denominada "Iniciativa para las Américas" del Presidente de EE.UU. George Bush que proponía la formación de una zona de libre comercio desde Anchorage hasta Tierra del Fuego la administración Lacalle promovió el mecanismo que aseguraba la participación de Uruguay, propiciando la firma del tratado del o Tratado del Jardín de la Rosas entre el MERCOSUR y EE.UU. Cuando este gobierno culminaba su mandato, tiene lugar la Primera Cumbre de las América en Miami en el mes de diciembre de 1994 por invitación del gobierno de EE.UU. el que elaboró principalmente para la reunión una agenda "interméstica" esto es, de asuntos determinados por intereses predominantemente domésticos para la región entre los que no ocupaba un lugar prioritario el comercio regional. A pesar de ello, la Cumbre obtuvo su mayor relevancia a través de la renovada iniciativa de una zona de libre comercio, esta vez promovida por presidentes de países latinoamericanos, entre ellos particularmente el preside nte Patricio Aylwin de Chile y el presidente Lacalle y recogida por el presidente Bill Clinton de EE.UU. La denominada Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) aunque de hecho se constituyó inmediatamente en un área de confrontación entre Brasil y EE.UU., aunque concretó mecanismos de negociación y avance a través de múltiples reuniones a diferentes niveles, tuvo su punto casi de desintegración en el mes de diciembre de 2003, desintegración que finalmente se 70

71 materializó en la Cuarta Cumbre de las Américas en Mar del Plata, Argentina en el mes de noviembre de 2005 con la oposición expresa de los países integrantes del MERCOSUR. Se asistió durante este período a un cambio en la política de Defensa Nacional la que, teniendo en cuenta los parámetros externos de la nueva inserción del país conformados por la finalización del conflicto este-oeste a nivel global y la instalación del MERCOSUR a nivel sub-regional, determinó el inicio de una aproximación cooperativa con los países vecinos en temas comunes de preocupación tales como el narcotráfico y el contrabando. Igualmente, y aunque la participación de Uruguay en Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OPM) de la ONU data de 1954, formando parte de la primer OPM en Cachemira, durante el gobierno de Lacalle se asistió a un gran aumento de misiones y efectivos que realizan esta actividad que se acompasó con el propio de las misiones de la ONU. Con esta participación, se concreta un gran activismo en la dimensión político-militar de la política exterior del período. La consolidación democrática En lo que se caracteriza como el gobierno de consolidación democrática en Uruguay posterior al régimen burocrático-autoritario 23 Julio María Sanguinetti vuelve a asumir la presidencia del país por el período con el apoyo de una coalición entre el Partido Nacional y el Partido Colorado. El contexto internacional está dado por el corto período que va desde el fin de la guerra fría hasta los atentados terroristas a EE.UU. el 11 de septiembre de 2001 durante el cual la lógica subyacente de la etapa que concluye con el enfrentamiento ideológico como substrato de las relaciones internacionales se sustituye por los conceptos rectores de 23 A pesar del debate en torno al tema de los elementos que deben estar presentes para considerar una democracia consolidada, nos apoyamos en las expresiones de Linz y Stepan, quienes en 1996 aseveraban que Uruguay es una democracia consolidada, la única de los cuatro regímenes burocrático-autoritarios de América del Sur que logró ese estado. 71

72 democracia y libre mercado. El sistema internacional se caracteriza en este período en forma casi exclusiva por un proceso de globalización que tiene como consecuencia negativa para nuestro país la reducción del margen de maniobrabilidad de los Estados en su inserción internacional que afecta a todos los países del mundo pero muy especialmente a los pequeños como Uruguay. Esta disminución de márgenes de autonomía se observa tanto en sus políticas exteriores como en la posibilidad de implementación de políticas internas que oficien como de contrapeso a las influencias del proceso global.. La modalidad de inserción externa de este período parte de una perspectiva global con punto de arranque desde el ámbito ampliado constituido por MERCOSUR. El eje temático prioritario se ubica al igual que en el período anterior en los asuntos económicocomerciales. En una etapa de expansión del MERCOSUR se negocia con Chile y Bolivia su estatus de Estados Asociados y con la Unión Europea un acuerdo de libre comercio entre los dos bloques. En el sentido de profundización del acuerdo, en el mes de diciembre de 1994 en la Cumbre de Ouro Preto se adopta la denominada unión aduanera imperfecta. Con posterioridad, sin embargo, se producen varios enfrentamientos entres los países miembros que incluye restricciones comerciales en directa contradicción con la letra y el espíritu del Tratado de Asunción y sus protocolos. En 1999 y hacia finales de este período de gobierno se produce en Brasil la devaluación del Real que trae como consecuencia crisis económicos financieras profundas tanto por Argentina como en Uruguay. En nuestro país durante este gobierno de Sanguinetti no se tomaron medidas para contrarrestar la devaluación primero de Brasil y luego de Argentina por lo que la crisis se produjo en el año 2002 en la siguiente administración del Presidente Jorge Batlle. En el mes de abril de 1998, en la Cumbre de las Américas realizada en Santiago, el MERCOSUR logró imponer su pretensión de negociar en conjunto en el proceso de formación del ALCA. Esta posición fue compartida por Uruguay, privilegiándose la fuerza de la posición negociadora que imprimía el bloque sobre los intereses propios de la 72

73 participación del país ya que la posición de los "socios grandes" no siempre contemplaba o era funcional a los intereses nacionales de Uruguay en ese ámbito de comercio regional. Las relaciones con EE.UU. no fueron necesariamente fluidas durante el período. Los temas bilaterales fueron los marcados por los intereses de la gran potencia referentes al narcotráfico y el lavado de dinero proveniente del mismo así como a la ley de patentes industriales que no resultó adoptada durante el mismo. Tampoco contribuyó al buen relacionamiento con este país, la política del gobierno hacia Cuba con la que se apoyó la reinserción de ese país en el ámbito latinoamericano, desaprobándose la Ley Helms- Burton que hacía más estrictas las restricciones de comercio con la isla e invitando a Fidel Castro a realizar una visita de Estado a Uruguay que se realizó en octubre de Por último en este aspecto, la delegación uruguaya votó en contra el proyecto de resolución de condena a Cuba, propuesto por Estados Unidos en el seno de la comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas. Igualmente, Uruguay se opuso a la intervención de EE.UU. en Haití en 1994 así como a la propuesta de EE.UU. de mediados de 1995 en el sentido de formar una fuerza militar multinacional de "seguridad preventiva" que intervendría en conflictos regionales. Estos desacuerdos puntuales con EE.UU., sin embargo, no conllevaron un cambio en la política de participación de efectivos militares en las OMP de Naciones Unidas.. Conclusión En términos generales se puede concluir que la reganada legitimidad democrática imprimió a la política exterior de los tres períodos estudiados un activismo que logró una reinserción del país acorde con su tradición histórica, esto es, fundada en principios inmutables e irrenunciables a la vez que en pos de la satisfacción de un interés nacional con anclaje en temas tanto económicos como políticos.. Aún con dife rente grado de prioridad en los ejes temáticos de la política exterior se observa una continuidad que en casos como por ejemplo el cumplimiento de los 73

74 compromisos de la deuda externa y la política militar de participación en las misiones de paz de la ONU dan pie para pensar la acción exterior del país como políticas de Estado. El modelo de desarrollo y sus prioridades políticas y económico-comerciales ofician de variable contextual en la que se gesta un proceso de toma de decisiones que refleja tanto la incrementada participación de numerosos actores como el aumento de temas que entran en la agenda internacional y en las decisiones puntuales de política exterior. Estos procesos han complejizado desde la elaboración de estrategia de inserción del país hasta la implementación de las acciones concretas de la misma en proceso que se ha acompasado no siendo ajeno al que se produce a nivel global. 74

75 3.II. Hacia un programa de reflexión en la acción: toma de decisiones, liderazgo y calidad de la política internacional. Carlos Luján * "Le guste o no, cada Presidente debe luchar con la difícil tarea de intentar armonizar su búsqueda de decisiones de alta calidad con otros dos requerimientos, a fin de ser un líder y un responsable de tomar decisiones eficaz. Así, el Presidente debe estar atento a la necesidad de lograr suficiente consenso que apoye sus políticas y decisiones dentro de su propia administración, en el Congreso y entre la opinión pública.... De igual manera, la búsqueda de calidad en sus decisiones de política exterior por parte del Presidente, debe prestar atención a las limitaciones de tiempo y al uso adecuado de los recursos disponibles para trazar políticas." George, La decisión presidencial en política exterior (1991:13-14) Introducción El presente artículo parte de una serie de interrogantes derivadas de los conceptos teóricos aportados por la Escuela de Negociación de Harvard. Más que como guías para la acción inmediata, las respuestas a tales interrogantes pueden ser particularmente útiles como hoja de ruta o mapa de navegación a la hora de definir las grandes orientaciones de la política internacional del país 24. Este primer abordaje macro de la política internacional es seguido por una discusión sobre cuál es el modelo decisorio imperante en la Administración presidida por Tabaré Vázquez y una presentación sobre las características deseables de la Cancillería uruguaya en el marco de un nuevo Estado de Bienestar. Finalmente, se analizan los riesgos que enfrenta el actual sistema de liderazgo que lleva adelante la política internacional del país. * Docente e investigador del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. Consultor del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. 24 Las mismas son una reformulación de las hechas por Fisher, 1996:

76 i. Algunas interrogantes para la reflexión sobre la política internacional del Uruguay Un primer nivel de preguntas refiere a los intereses, las opciones y los criterios de legitimidad que son base de las políticas concretas en materia internacional: Los involucrados en el proceso de elaboración, formulación, implementación, monitoreo y evaluación de la política internacional del Uruguay, han definido explícitamente los intereses del país? Si sí, cuáles son y cómo han sido explicitados? Se han tomado en cuenta las prioridades y limitaciones de los otros actores internacionales, sean estos estatales o no? Si sí, cuáles son tales prioridades y limitaciones? Se han generado un número suficiente de opciones de políticas posibles en el diseño de la política exterior del país? El proceso de inventar opciones, está separado del proceso de acuerdo interno sobre el rumbo a seguir? Si sí, por qué? Se buscan principios de legitimidad que sean plausibles para todos los actores internos y externos? En qué medida se fundamenta la conveniencia de una línea de política en el marco de una visión estratégica de largo plazo? Para evaluar las políticas, se usan criterios de optimización o de satisfacción de los intereses del país? Se consideran los precedentes existentes y valores externos, por ejemplo justicia o bienestar de la población, en la evaluación de las políticas públicas internacionales? Un segundo nivel de interrogantes se centra en las relaciones entre las partes y los procesos de comunicación de la política internacional del país: Cuál es la capacidad de trabajo conjunto de las partes involucradas en la generación de una política internacional? Hay una relación estable de cooperación entre dichas partes? Esta relación se fundamenta en acciones realizadas en gobiernos anteriores? 76

77 Las partes asignan importancia al tipo de relación que quieren tener en el futuro? Si sí, cuánta importancia otorgan a la relación que tendrán en el marco de la próxima administración de gobierno? La manera en que se comunican las partes, ayuda o interfiere en su capacidad de manejar constructivamente el conflicto? El tercer nivel remite a los acuerdos posibles en la arena internacional: Los compromisos potenciales en materia de política internacional, están bien diseñados? Quién elabora tales compromisos: el Ejecutivo, el Legislativo, ambos en forma conjunta, o lo hacen los partidos? Cada parte sabe lo que quiere acordar con la contraria? Cuando se llega a un compromiso en materia internacional está claro lo que cada parte hace en la etapa de implementación, monitoreo y evaluación del mismo? Ante la eventualidad del fracaso de una línea de política, cada parte ha construido un conjunto de alternativas posibles al acuerdo? Si sí, sabe cuál es la mejor de tales alternativas?, comparó sus opciones con dicha alternativa?, tiene presente cuáles son las alternativas de las otras partes? Se sabe cuáles serán las consecuencias negativas de no acordar cuál es la política internacional que el país debe llevar adelante? Estos tres niveles de preguntas permiten analizar la calidad de la política internacional de Uruguay. En forma complementaria a este análisis del producto del juego político, cabe estudiar cómo se procesan las policies en esta arena. Tal el objeto del siguiente apartado. 77

78 ii. La toma de decisiones en materia internacional: orden o caos?, uniformidad o diversidad? a. Descubra las siete diferencias Tres son los relatos posibles sobre el proceso decisorio de la política internacional uruguaya en función de la respuesta a siete preguntas clave: En materia de inserción internacional, el Presidente de la República dirige, coordina o dirime entre diversas posiciones? Si el Presidente es quien ejerce la conducción estratégica de la política internacional uruguaya, quién ejerce la conducción política cotidiana, táctica, del servicio exterior? Existe un modelo decisorio interno predominante a la hora de fijar la política internacional del país o, por el contrario, conviven en el gobierno varios modelos decisorios dependiendo de la temática, con quien se interactúa y los recursos de los que se dispone? De qué tipo es / son dicho(s) modelo(s): formal, competitivo o colegiado? Quién diseña, monitorea y evalúa la política internacional del país? En el marco de la ola de reformas que el gobierno impulsa en diversos campos, cuán importante es la política internacional? La inserción regional e internacional del país, constituye un tema relevante en la agenda electoral del 2009 (considerando tanto en las campañas internas de los partidos como en las nacionales)? Un primer relato sostiene que la política internacional del país hoy es dirigida por el Presidente y coordinada por la Cancillería que, además, realiza la conducción política del servicio exterior; existe un modelo decisorio predominante de carácter formal. El diseño de la política internacional es realizado por el centro presidencial con el apoyo de la Cancillería o está directamente en manos de la Cancillería. Por su parte, las tareas de monitoreo y de evaluación primaria de la policy se desarrollan en la órbita del Ministerio de Relaciones Exteriores, al tiempo que la evaluación final es asumida por el centro 78

79 presidencial a partir de los insumos generados por el Ministerio. La política internacional es uno de los temas principales de la agenda y marca diferencias inter e intra partidarias en general y al interior del partido de gobierno en particular, por lo que será un tema de la futura campaña electoral en ambas instancias. Un segundo relato, alterego del anterior, plantea que el Presidente Tabaré Vázquez básicamente dirime entre varias posiciones sobre la cuestión internacional y la conducción táctica de la misma está fragmenta da entre múltiples actores gubernamentales con relaciones de asimetría, favorables en general al Ministerio de Economía y Finanzas. Según esta visión, el modelo decisorio predominate es el competitivo y no existe un diseño sistémico de la política internacional, su monitoreo es casi inexistente, la evaluación es externa y forma parte de la agenda política reflejada en los medios de comunicación masiva. Dada la envergadura de las políticas domésticas en discusión, el tema internacional ha pasado a un segundo plano y concita actualmente un bajo interés presidencial. Muy probablemente, en las campañas electorales del 2009 el foco central estará en la economía y no la política internacional del país. Finalmente, existe un tercer relato, equidistante de los anteriores y en parte más complejo, según el cual el actual Presidente dirige la política internacional por momentos y en otros momentos el centro presidencial asume la coordinación y termina dirimiendo entre posiciones o avalando negociaciones internacionales ya realizadas. Mientras la conducción táctica es llevada adelante por un actor político-institucional de primer nivel (MEF, MRREE, Ministerio de Defensa Nacional) que varía según el tema de que se trate, en la toma de decisiones coexisten diversos modelos decisorios, incluso el colegiado. El diseño de la política internacional, más que un diseño establecido a priori, es el resultado de lógicas adaptativas y/o de aprendizaje. En cuanto a la fase de monitoreo y evaluación de la policy, no existe un único seguimiento de la política exterior sino tantos como políticas exteriores tiene el país en los diversos campos de su vinculación con el mundo y la evaluación es un construcción que se retroalimenta de la agenda de los medios, con un anclaje principal en la agenda política marcada por el gobierno en interacción con la fuerza política a la que representa. Finalmente, los ciclos de altísima prioridad de la 79

80 política internacional en la agenda alternan con ciclos de caída en el orden de importancia relativa, en pa rte por los estímulos externos existentes y en parte por el corrimiento que las reformas domésticas generan en la agenda pública. En este marco, es aún incierto en qué medida las campañas políticas -sea de cara a las internas partidarias sea en confrontación electoral nacional- darán o no realce al posicionamiento del país en la región o a la relación con la potencia hegemónica y/u otros actores relevantes; en el caso de las elecciones internas, la prioridad estará asociada al número de polos existentes en cada partido (uno, dos o más de dos) y en el de la elección nacional dependerá de la situación del país con la que se llegue al segundo semestre del b. Desafiando al sentido común El caos tiene mala fama. Por ello, cuando en la arena de la política internacional de un país existen múltiples actores gubernamentales sin predominio claro de ninguno de ellos, con distintas posiciones sobre la mejor inserción internacional, frecuentemente emerge la aspiración a que el gobierno funcione como un actor racional unificado 25 y se logre una relación biunívoca entre las prioridades nacionales y las policies el área internacional. La falsedad de dicha aspiración ha sido demostrada hace varias décadas: la instituciones son importantes y son diversas; las organizaciones concretas disputan espacios de poder y la resultante de dichas interacciones estratégicas es, en algunas ocasiones, la convergencia en un vector único -como un haz- y, en otras ocasiones, la divergencia de posturas. En materia de política internacional esto se plasma en orientaciones diversas que incluso pueden llegar a ser antagónicas. A nivel teórico, la literatura reconoce tres modelos decisorios principales en materia de política internacional de un país 26 : 25 Allison, George,

81 Un primer modelo es el formal, con una estructura vertical y jerarquizada donde el centro presidencial comanda las acciones estratégicas de la política exterior del país y el Ministerio de Relaciones Exteriores es el ejecutante principal de las directivas del Presidente. Predomina en este modelo una lógica burocrático- organizacional de colaboración con los máximos decisores por parte de la conducción política de los aparatos burocráticos, lo cual no siempre va acompañada del mismo espíritu entre los mandos medios y medios altos del Estado. Por tanto, el juego político puede generar valor agregado a ser distribuido entre los participantes o tener escasa capacidad de contribuir con resultados e impacto a una mejor inserción internacional del país. Este primer modelo admite una variante que surge del estudio de la política internacional americana. Este submodelo se basa en un centro presidencial que realiza cambios en la estructura formal introduciendo una lógica matricial en la estructura decisoria a partir de la inclusión de un número dos de pendiente directamente del Presidente, sin pertenencia institucional más allá de la propia Presidencia, que es encargado de la conducción de la política internacional del país. Este número dos de la Presidencia es quien ordena toda la estructura formal del Estado involucrada en el relacionamiento externo y crea a su vez grupos ad hoc de trabajo, con recursos humanos de todo el Estado. El segundo modelo es el colegiado, con la intervención de múltiples agencias en la política internacional del país y el centro presidencial actuando como nodo de una red. En dicha red las conexiones no pasan siempre ni por la máxima jerarquía de cada institución ni por una agencia encargada del servicio exterior del país. En este modelo prevalece la lógica de la cooperación interinstitucional, lo que no significa inexistencia de conflicto a nivel intrainstitucional. El juego que se desarrolla no es, en general, de suma cero sino de suma positiva (existen ganancias conjuntas) o negativa (ambas partes pierden) según predomine la cooperación interinstitucional o la lucha intraorganizacional. 81

82 Por último, el tercer modelo es el competitivo, con diversas agencias y/o ministerios compitiendo por las áreas del quehacer internacional del país. El Presidente define la orientación de la política exterior en consonancia con lo impulsado por uno o varios de los actores participantes en el proceso y frecuentemente lo hace en desmedro de las posiciones de otro u otros de los actores involucrados. En la generación de la política exterior, puede haber alternancia de los actores intervinientes en el bando de los ganadores y en el de los perdedores. Se trata de un modelo en el cual prevalece la lógica de la competencia interinstitucional en un juego de suma cero, donde lo que avanza un actor es pérdida para otro u otros actores. Cuando los grupos ad hoc del modelo formal, en la subvariante con un número dos de la Presidencia, adquieren una autonomía muy grande y se enfrentan a las instituciones permanentes, puede transitarse hacia el tercer modelo al aparecer una verdadera competencia en las fases de diseño e implementación de la política internacional del país o hacia el segundo modelo si dichos grupos se constituyen en una red, de alto nivel, donde se define el accionar exterior del país. Los tres modelos generan zonas de incertidumbre diferenciales y crecientes en el orden en el que fueron presentados. En el modelo formal se dan las mayores certezas sobre las reglas de juego y los resultados posibles; la incertidumbre crece con el modelo colegiado -por la complejización de las interacciones estratégicas- y alcanza su máximo nivel en el modelo competitivo dado que según qué posición predomine será la dirección estratégica del gobierno. De hecho, los tres modelos tienen sus ventajas y desventajas, y debe descartarse que uno sea netamente superior a los demás: la robustez institucional del modelo formal puede tornarse rigidez en algunos contextos; la pérdida de energía y zigzagueo estratégico son riesgos del modelo competitivo pero también pueden aumentar la tensión creativa y, por tanto, la innovación; el modelo colegiado puede caer en una parálisis deliberativa o devenir una instancia de participación e inclusión democrática por excelencia. 82

83 En la forma más clásica del primer modelo, la Cancillería dirige la política internacional del país a partir de los grandes lineamientos del centro presidencial. En el segundo modelo la Cancillería coordina los esfuerzos realizados por el Estado en materia internacional y en el tercero la Cancillería disputa con fuerza sus esferas de poder e influencia, siempre amenazadas cuando no perdidas. Pero en cualquiera de los tres modelos decisorios posibles la Cancillería debe aspirar a ser al menos un primus inter pares entre los actores que interactúan estratégicamente en torno a la definición de una de las más importantes políticas públicas que tiene el país: su política internacional. c. Actores y modelos decisorios de la política internacional en Uruguay A nuestro entender, en los dos primeros años y medio de la Administración Vázquez no se ha perfilado un modelo decisorio predominante en la conducción de la política exterior del Uruguay. En realidad, la configuración de uno u otro de los modelos de George presentados en la sección anterior depende de la temática internacional específica, con sus issues particulares y sus actores, tal como se sistematiza en el Cuadro 1. Cuadro 1. Modelos decisorios predominantes según temática internacional y actores participantes del proceso de toma de decisiones Temática/Model o Financiera Formal Colegiado Competitivo MEF/ Cancillería Defensa Comercial Relaciones con EE.UU. Relaciones con Presidencia Argentina Otras relaciones Cancillería bilaterales Integración Cancillería regional Relaciones Cancillería multilaterales Fuente: Elaboración propia. MEF/Cancillería/ Uruguay 21 Presidencia/MEF/ Cancillería MDN/ Cancillería/ Parlamento 83

84 El cuadro se puede recorrer por su diagonal y ver el tránsito del modelo competitivo al colegiado y de allí al formal a medida que se pasa de temáticas específicas a las relaciones con diversos actores del sistema internacional, sean la potencia hegemónica, sus vecinos y otros. En la arena económica compiten la Cancillería y MEF. Mientras que en los temas financieros predomina el MEF y emerge un modelo decisorio formal clásico, en los temas comerciales compiten no sólo estos dos ministerios sino otros Ministerios e instituciones estatales y paraestatales 27. Finalmente, en materia de inserción internacional en general y en la integración regional y el relacionamiento comercial con los Estados Unidos en particular, ha primado un modelo competitivo con dos actores principales (la Cancillería y el MEF), otros secundarios y uno episódico pero de notable importancia: el Presidente de la República. En el área de la defensa y las misiones de paz los actores principales son la Cancillería y el Ministerio de Defensa, con una participación en el tema -que seguramente será creciente- del Parlamento a partir de la Ley de Defensa que se encuentra hoy en trámite. Como hipótesis de trabajo puede manejarse que los procesos decisorios para llevar adelante las negociaciones con Estados Unidos se inscribieron en un modelo colegiado, aunque también podría pensarse que se dio un entramado más complejo, con un modelo competitivo en los momentos de mayor fuerza de quienes se oponían a un tratado de libre comercio (TLC) con la potencia del norte. Los principales actores gubernamentales en dicho proceso son el Presidente y el Secretario de la Presidencia, el Ministro de Economía y Finanzas y el Canciller y el Embajador uruguayo en Washington. Se estaría así en presencia de una Cancillería desdoblada, con personal diplomático apoyando el proceso de negociación y, simultáneamente, la conducción política del 27 Luján,

85 MRREE centrada en la región y más preocupada por los impactos de la relación con Estados Unidos sobre la inserción de Uruguay en el MERCOSUR. El modelo formal con un número dos del centro presidencial emerge en temas donde la Secretaría de la Presidencia adquiere un lugar clave en la toma de decisiones, relegando a los demás actores al carácter de meros ejecutores de las políticas definidas en el centro presidencial. Este tipo parece estar vigente para un tema de singular importancia para el Uruguay: las relaciones bilaterales con Argentina que por momentos -los más relevantes- quedan en manos del Secretario de la Presidencia y por momentos son responsabilidad de la Cancillería. d. Navegar es necesario o la conducción del barco gubernamental. Usando una metáfora marítima se puede afirmar que, en la conducción de la política internacional del Uruguay, el gobierno encabezado por Tabaré Vázquez enfrenta la opción entre la navegación a vela y la navegación a motor. En el primer caso se zigzaguea para aprovechar los vientos de babor (izquierda) o estribor (derecha), vientos que pueden ser parcial o totalmente de barlovento (a favor) o sotavento (en contra), sean de alcance nacional, regional o mundial. En el segundo caso, cuando se usa la fuerza impulsora del motor presidencial, se gasta energía o capital político que no siempre se recupera, aunque quizás sea la única manera de salir de la calma en la que por momentos se instala el barco gubernamental en materia de política exterior. Con una agenda interna muy cargada de reformas y discusiones electorales anticipadas y con cierta pérdida de visibilidad de la política internacional en los medios masivos de comunicación, se corre el riesgo de que no haya ni orden ni caos a la hora de tomar decisiones en esta materia. En tal situación, predominarán la inercia y rutina. En un mundo en vertiginoso cambio no parece ser ese el óptimo. Navegar con rumbo cierto es hoy más necesario que nunca. 85

86 iii. Una nueva Cancillería en un nuevo Estado de Bienestar El Estado uruguayo ha comenzado un proceso que se ha dado en llamar la transformación democrática del Estado, proceso de reforma que llevaría, según quienes lo impulsan, a la construcción de un nuevo Estado de Bienestar. Como insumos para la discusión se presentan a continuación seis rasgos sobre el lugar de la Cancillería en ese nuevo marco 28. a. Algunos rasgos a generar y/o consolidar en la Cancillería uruguaya Comencemos por el primero de los rasgos desables: la necesidad de tener una Cancillería inteligente, esto es que aprenda del mundo, aprenda a aprender y enseñe a otras organizaciones en el marco de una sociedad del conocimiento como lo es la actual. El ministerio de Relaciones Exteriores podría estar articulado en torno a un Canciller que, junto a su gabinete, marque los objetivos a alcanzar, delinee las trayectorias estratégicas para el logro de esos objetivos y estime los recursos tangibles e intangibles necesarios. A su vez, en un segundo nivel, podría funcionar un Centro de Investigaciones Estratégicas como parte del Instituto Artigas, encargado de la formación de los diplomáticos, poniendo especial atención en que la conducción de dicho emprendimiento estuviera en manos de la alta dirección del ministerio; las tareas de dicho centro deberían estar volcadas hacia la toma de decisiones de mediano y largo plazo. Finalmente, y como parte integral y sistémica de una Cancillería que aporte valor agregado en sus acciones, debería implantarse un riguroso proceso de monitoreo y evaluación de la gestión inte rnacional que reporte directamente a una alta autoridad del ministerio (por ejemplo, el Jefe del Gabinete). 28 Tales características no deben tomarse como excluyentes puesto que puede existir una combinación de las mismas en cuanto al peso y momento de máximo desarrollo, que sea la más adecuada para enfrentar los desafíos del país. 86

87 Un segundo rasgo deseable sería una fuerte impronta negociadora. En ese sentido, deben consolidarse acumulaciones institucionales ya existentes, que van más allá de las personas que puntualmente han participado en las múltiples instancias de negociación que la Cancillería afronta periódicamente. Un tercer rasgo complementario del anterior es la posibilidad de contar con una Cancillería con diferenciación interna, en la que el número uno de la institución esté abocado principalmente a los Asuntos Políticos y Culturales, el segundo al mando tenga bajo su responsabilidad los Asuntos Económicos y Comerciales, y la Secretaría General se concentre en los Asuntos Consulares y Administrativos. La diferenciación de liderazgo específico se fundamenta en dos factores: la necesidad de generar autonomía en el marco de un equipo unificado de dirección y el principio de horizontalización de la alta dirección, rasg os que se potencian en un modelo colegiado de toma de decisiones como el presentado anteriormente. En cuarto lugar, una Cancillería que pueda caracterizarse como articuladora debería tener sea en su seno o en forma compartida con el centro presidencial- diversas agencias; en particular, aquellas que pueden considerarse claves son las vinculadas a la Cooperación Internacional, el Comercio Internacional y todo lo que tiene que ver con los uruguayos en el exterior -el hoy llamado Departamento XX -; tales agencias podrían estar articuladas en niveles de responsabilidad decreciente, tal como se plantea en el cuadro que viene a continuación. Finalmente, la institución debería asumir un carácter multivectorial, estableciendo vectores prioritarios de relacionamiento con la región que Uruguay integra, con otras regiones del mundo y con los organismos internacionales en los que Uruguay participa activamente. Adicionalmente, cabría fijar criterios de focalización, con círculos concéntricos de países con importancia decreciente para nuestro relacionamiento externo y desarrollo nacional. El siguiente cuadro presenta una primera aproximación a los seis rasgos referidos. 87

88 Cuadro 2. Rasgos deseables de la Cancillería y distribución de responsabilidades según nivel decisorio Características de la Cancillería Inteligente Negociadora Primer Nivel Segundo Nivel Tercer Nivel Canciller Gabinete Cuerpo de asesores Canciller Grupo de negociaciones políticas multilaterales Vicecanciller Centro de Investigaciones Estratégicas Instituto Artigas Vice-canciller Grupo de negociaciones económicas internacionales Jefe del Gabinete Oficina de Monitoreo y Evaluación de la gestión internacional Embajador ante Mercosur Grupo de negociaciones bilaterales y regionales Diferenciada Canciller Asuntos Políticos y Culturales Vicecanciller Asuntos Económicos y Comerciales Secretaría General Asuntos Consulares y Administrativos Articuladora Agencia de Cooperación Internacional Agencia de Comercio Internacional Departamento XX (uruguayos en el exterior) Multivectorial Regiones: Mercosur, América del Norte, Europa, Sudamérica, Asia, Africa y Oceanía Organismos Internacionales ONU, OMC, IFI S (FMI, BM y BID) Organismos Regionales OEA, ALADI, SELA Focalizada Argentina Brasil EE.UU. Unión Europea (España, Francia y Alemania) China, Venezuela, México India, Rusia Sudáfrica, Israel Irán y otros Fuente: Elaboración propia. 88

89 b. La importancia de los sistemas de información en la conducción de la política internacional del país En el proceso negociado de fortalecimiento institucional que la Cancillería uruguaya debe transitar para hacer frente a los desafíos del siglo XXI debe reconocerse como ineludible la dotación de sofisticados sistemas de información que nutran la toma de decisiones en todos los niveles. Todos los actores políticos e institucionales dedicados a la política internacional del país se dotan de sistemas de información para captar la situación en la que están inmersos. Los sistemas de información son diversos, dependiendo de la forma en que se relevan, procesan y estructuran los datos situacionales para convertirlos en información para la toma de decisiones. Un primer tipo a reseñar es de carácter cualitativo, informal y asistemático, generado por el decisor principal con información básicamente interna y externa sobre objetos y personas involucrados en los procesos de interacción en el mundo. Un segundo tipo de sistema de información es aquel en el que predomina lo cuantitativo, la formalización y la atención a aspectos parciales de los problemas. En general, estos sistemas son diseñados por expertos, se concentran en información externa a los actores políticos involucrados y están predominantemente orientados hacia la búsqueda de datos sobre objetos. Un tercer tipo es el de aquellos sistemas de información que, manejando básicamente información cuantitativa y la formalización de las relaciones analizadas, son de carácter más general, están orientados al decisor y contienen información interna y externa sobre los asuntos internacionales analizados. Un cuarto tipo parte de un abordaje cualitativo, sistemático y general, orientado a satisfacer las necesidades a la hora de tomar decisiones del líder principal y con 89

90 información interna y externa de las personas que participan del proceso, tanto del propio equipo como de sus contrapartes o contendientes según corresponda. Combinaciones de los dos primeros y de los dos últimos también son factibles y aparecen en los sistemas reales. Por último, debe pensarse en sistemas de información que combinen los aspectos cuantitativos y cualitativos de la realidad, tengan un mínimo grado de formalización y generalidad y estén orientados a equipos de decisorios variables en el tiempo según los temas de la agenda a tratar y con información interna y externa sobre las personas y los objetos involucrados en la interacción estratégica que se da en el relacionamiento internacional del país. Nótese que los anteriores tipos de sistemas de información no están planteados como una secuencia que denote un progreso de uno sobre el anterior. Un sistema como el primero de los reseñados que funcione adecuadamente en base a la experiencia acumulada puede ser superior a otro con informatización de los datos y procesos formalizados que, sin embargo, parte de una modelización pobre de la realidad. De la misma forma, el predominio de lo cualitativo no es una garantía de comprensión de los fenómenos complejos que ocurren en el actual mundo globalizado. La mejora de los sistemas de información existentes -si éstos son construidos desde las necesidades del equipo gubernamental encargado de la política internacional del país- presupone la existencia de dicho equipo y, además, la correcta ponderación de la importancia de los aspectos cuantitativos y cualitativos en el análisis de la información. Finalmente, en el siguiente apartado realizaremos algunas consideraciones sobre los riesgos a los que están expuestos los líderes durante el proceso de conducción del país en la arena internacional. 90

91 c. Los riesgos que un sistema de liderazgo enfrenta en la conducción de la política internacional del Uruguay Cuatro riesgos comunes que enfrenta el liderazgo encargado del proceso de conducción de la política internacional del país son: los intentos de marginalización, el diversionismo como estrategia, el ataque a la persona del líder como sustitución de la discusión de los temas de fondo y la seducción del líder por parte del poder establecido como forma de neutralizar las transformaciones por él impulsadas (Heifetz y Linsky, 2002). El primero de los riesgos -la marginalización del líder- se puede dar en diversos niveles y tiene una relación fuerte con el momento político en que se promueven procesos de cambio de la política internacional existente o con intentos de consolidación de la llevada adelante. En este sentido, una propuesta realizada prematuramente corre el riesgo de generar marginación en el líder que la impulsa, impidiendo la generación de una lógica de cambio. En la política internacional del Uruguay hoy existen con respecto a este riesgo dos variantes, ambas preocupantes. La primera es la posible automarginación del centro presidencial de los asuntos internacionales en la segunda mitad de la Administración Vázquez ( ), luego del fuerte involucramiento registrado en la primera mitad ( ), efecto de la nutrida agenda de reformas internas llevadas adelante por el Poder Ejecutivo. La segunda variante es la marginación del Canciller como líder natural del proceso de coordinación de la política exterior del país, marginación que puede sobrevenir por canales de comunicación con el centro presidencial deficitarios o de políticas concretas desarrolladas al margen de la acción institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores. No debe confundirse, sin embargo, la existencia de un modelo competitivo en la generación de la política internacional del país con procesos de marginación o de subvolaración de ciertos actores políticos e institucionales, tal como se presentó en el segundo apartado de este artículo. En segundo lugar, el diversionismo puede consistir en colocar tantos temas en la agenda internacional que, finalmente, ninguno de los objetivos estratégicos sean 91

92 alcanzados. Estaría entonces faltando lo que Dror (1994) llama un "radicalismo selectivo" a la hora de concentrar esfuerzos en algún punto prioritario de la agenda. En este sentido, en la nutrida agenda internacional del país no siempre es posible visualizar con claridad las prioridades pues las discusiones van desde la integración a la región y al mundo, pasan por las relaciones bilaterales complejas y conflictivas con la Argentina, recalan en las relaciones episódicas con los Estados Unidos e incursionan por momentos en los vínculos con los países musulmanes. En tercer lugar, el ataque a los actores que impulsan la política internacional -y no a las ideas que son su base- es una forma clásica de evitar una política internacional no atacable con argumentos racionales. Este problema se pudo observar en la primera fase de la Administración Vázquez cuando las virtudes o los defectos del Canciller o del Ministro de Economía y Finanzas y los modelos de inserción internacional que ellos presuntamente encarnan han estado, en muchas instancias, en el centro de la discusión unidos a visiones simplistas que reducen la opciones del país a TLC sí o TLC no, sin considerar cuál es el rol activo que el país debe tener en un mundo con múltiples configuraciones posibles en un futuro cercano: unipolarismo atenuado, bipolarismo chino americano, multipolarismo restrigido, regionalismo fuerte y disconexo, multiplicidad de actores estatales y no estatales actuando en diversas dimensiones y canales. Finalmente, también es un riesgo la seducción de los líderes hacia otras posiciones de mayor prestigio, poder o menor conflictividad y/o mayor rentabilidad electoral. Cuando se ingresa en la larga recta final del ciclo electoral uruguayo, son los temas de la agenda interna los centrales, más que las discusiones sobre la inserción internacional a largo plazo del país. Por otro lado, en todo proceso de consolidación de una política internacional para el Uruguay es necesario no sólo un liderazgo con visión sino también un sistema de liderazgo en todos los niveles del sistema político, tanto en el ejecutivo, el legislativo como en la alta burocracia del Estado. Son necesarios distintos tipos de líderes según el nivel de decisión correspondiente a los problemas a enfrentar en el relacionamiento con el mundo. Por ello se debe reconocer la existencia de tres tipos de líderes: los líderes 92

93 ejecutivos, los líderes de intercomunicación o creadores de comunicación y los líderes locales de línea (Senge, 2000:15-16). Según Senge, los primeros tienen la responsabilidad global por el rendimiento de la entidad pero menos capacidad para influir en los procesos de trabajo. (Senge, 2000:16). En cambio, los trabajadores de la red interna son la contraparte natural de los líderes locales de línea. El fuerte de estos últimos es su pasión por lograr mejores resultados; su limitación es que no suelen tener contacto más allá de su propia unidad. Los complementan los trabajadores de red interna, cuyo fuerte es la capacidad de moverse por toda la compañía, tomar parte y alimentar amplias redes de alianzas con otras personas que piensan lo mismo y ayudar a los líderes locales (Senge, 2000:15). La articulación entre los niveles micro (toma de decisiones), meso (negociación) y macro (estrategia) es la más difícil de desentrañar en cuanto no siempre los actores participantes son concientes de ella o de las dificultades que los cambios de nivel traen aparejados. Los líderes políticos, en sus diferentes niveles, son los encargados de trazar una trayectoria estratégica en pos de la visión sobre cuál sería la mejor inserción internacional del país. Ellos, a su vez, deben poder escuchar e incorporar los requerimientos de todas las partes involucradas en el proceso, sean actores sociales o económicos, ser capaces de recoger la información necesaria para la toma de decisiones y, mediante el análisis y la interpretación de la misma, aportar al avance del proceso de construcción de una posición externa sólida, consistente y coherente en el tiempo. Como planteamos en la cita introductoria de George, algunas de las principales tareas a asumir por los lideres políticos encargados de la conducción internacional del país, son la atención a las personas afectadas por la política internacional en lo interno, la permanente evaluación de la calidad de las decisiones, su aseguramiento y la preocupación por los impactos globales de la política. 93

94 BIBLIOGRAFÍA ALLISON, G. (1988). La esencia de la decisión. Buenos Aires: GEL. DROR, Y. (1994). La capacidad de gobernar. Barcelona: Círculo de Lectores y Galaxia Gutenberg. FISHER, R. et. al. (1996). Más allá de Maquiavelo. Herramientas para afrontar conflictos. Buenos Aires: Granica. GEORGE, A. (1991). La decisión presidencial en política exterior. Buenos Aires: GEL. HEIFETZ, R. y LINSKY, M (2002). Leadership on the Line. Boston: Harvard Business School Publishig. LUJÁN, C. (2006). La negociación de la deuda uruguaya con el FMI en el 2005 ponencia presentada en el Primer Congreso Uruguayo de Ciencia Política, Octubre de 2006, Montevideo, Uruguay. SENGE, P. (2000). La quinta disciplina. Buenos Aires: Granica. 94

95 4- POLÍTICA EXTERIOR Y SISTEMA DE PARTIDOS 4.I. El proceso legislativo de la política exterior ( ). Daniel Chasquetti * Introducción La ponencia intenta explicar cómo es el proceso legislativo de la política exterior, en particular durante el actual período legislativo. Como es notorio, la mayor parte de los acuerdos, convenios y protocolos que el Poder Ejecutivo concreta, necesariamente requieren ratificación parlamentaria. Esta ratificación no es un trámite común, tiene sus particularidades y dificultades. En este trabajo se analizan algunas características de dicho proceso, procurando así enfocar el tema de la Política Exterior a través de las acciones desarrolladas en el Poder Legislativo. Si bien puede tratarse de una mirada un poco diferente a las que predominan en este Seminario, se espera que les resulte igualmente interesante. i. El Parlamento como veto-player Desde el punto de vista teórico, se parte de la idea de que el Parlamento actúa como un veto player". El concepto de Veto player refiere al conjunto de actores (institucionales o partidarios) cuyo consenso es necesario para que sea tomada una decisión que modifique el status quo. O sea, no se puede cambiar nada sin tomar en cuenta a ese actor de veto. George Tsebelis, un politólogo griego que investiga en la UCLA, sostiene que el presidencialismo se caracteriza por actuar con un número de actores de veto superiores a los del parlamentarismo. En los presidencialismos, el Parlamento y el Ejecutivo son los principales veto player. No obstante, el Parlamento por sí sólo no puede modificar ninguna * Magíster en Ciencia Política. Docente e Investigador del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. 95

96 política, pues requiere del Ejecutivo. Éste ejerce su poder de veto mediante el veto total o veto parcial : la observación sobre la legislación. El Parlamento, por su parte, actúa como veto playeren las ocasiones en que no vota o modifica sustantivamente las decisiones de aquél. Un tipo de actor de veto característico son los partidos pol íticos, en particular actuando desde el Parlamento. En el actual período de gobierno el Parlamento actuó como veto player en varias ocasiones. La más recordada tal vez fue la Reforma Tributaria, donde el partido de gobierno, a pesar de tener mayoría, y en virtud de fracciones internas, actuó como veto player para hacer modificaciones sustanciales al proyecto remitido por el Ejecutivo. Sin embargo, hasta el momento no se ha estudiado mayormente la influencia del Parlamento, en tanto estructura institucional, como actor de veto. ii. Determinantes políticos e institucionales del Proceso Legislativo en Uruguay Hay algunos elementos previos al análisis, de breve pero necesaria mención, que determinan el ritmo y las características del proceso legislativo. En primer lugar, hay que recordar que en Uruguay el Poder Ejecutivo tiene prerrogativas constitucionales importantes. Esto es una novedad si se compara, por ejemplo, con el caso estadounidense, donde el Ejecutivo tiene relativamente pocas prerrogativas. Entre las prerrogativas del Poder Ejecutivo uruguayo se incluye la iniciativa exclusiva en varias áreas (por ejemplo, la presupuestal); el hecho que pueda enviar observaciones a la legislación (total o parcialmente); y el que pueda enviar proyectos de urgencia al Legislativo. Esto determina el proceso legislativo, al permitir al Poder Ejecutivo tener un gran control de la agenda del Parlamento. Un segundo elemento que define la naturaleza del proceso son el conjunto de reglas internas del Parlamento uruguayo, poco estudiadas, pero fundamentales para comprender sus características distintivas y poder evaluar una política parlamentaria. Estas son importantes, por ejemplo, para definir cómo se organizan los partidos al interior del Parlamento, o para la asignación de autoridades (las que a su vez se encargan 96

97 de elaborar el Orden del Día, la agenda, la organización de las comisiones, las mociones de urgencia, etc.). El tercer elemento determinante es la existencia o no de una mayoría legislativa, que se deriva del mapa que deja la última elección. Por ejemplo, entre los años 1971 y 2004, no existieron en Uruguay mayorías legislativas, por lo que éstas se debieron construir mediante la conformación de coaliciones de gobierno. Esto determina los ritmos del proceso legislativo, que sea más o menos expeditivo en las decisiones. En conjunto, estos tres factores determinan el potencial de veto del Parlamento como institución, es decir, en que medida efectivamente se erige como un veto player, o no. Además, va a determinar cuáles son los puntos de veto que pueden existir en el proceso legislativo. iii. El Proceso Legislativo de la Política Exterior y sus puntos críticos Como es sabido, en el caso de la Política Exterior, la iniciativa la tiene exclusivamente el Poder Ejecutivo, que manda los proyectos a la Presidencia de la Asamblea General. Ésta los envía a la presidencia de alguna de las dos cámaras, que delegara su tratamiento a la respectiva Comisión de Asuntos Internacionales. En caso que ésta lo apruebe, lo elevará luego al pleno de la Cámara, desde donde en caso de ser nuevamente aprobado se enviará a la segunda cámara, y así lo mismo en ésta. Este proceso finaliza con la promulgación (o no) del proyecto. Se trata de un proceso complejo, que permite en su análisis individualizar algunos puntos críticos o veto points, como le llama Tselbis. En principio habría cuatro puntos de este tipo: el tratamiento de los proyectos en ambas comisiones de Asuntos Internacionales y en el pleno de ambas cámaras. 97

98 iv. Hipótesis sobre la Política Exterior durante el actual gobierno I. Bajo ciertas condiciones, las comisiones parlamentarias pueden transformarse en puntos críticos para la tramitación de las políticas públicas. En el estudio se muestra que la Comisión de Asuntos Internacionales de la Cámara de Diputados se ha transformado en un punto crítico (veto point) del proceso legislativo de la Política Exterior. II. En el actual período, la Política Exterior se ha constituido en un issue de la agenda política. Alguno temas, como por ejemplo la relación de Uruguay con Venezuela o el MERCOSUR, dividen al sistema político y erosionan la idea de que la Política Exterior es un campo propicio para generar consensos políticos amplios (o políticas de Estado). En el estudio se muestra que el discurso tradicional que se refiere a la Política Exterior como una política de consenso es un discurso falso. El proceso legislativo estudiado demuestra que, por el contrario, es un elemento distintivo que divide las aguas. v. Resultados de los Procesos Legislativos de la Política Exterior Al analizar los resultados de los procesos legislativos en relación al tema, se observa que durante el período el Poder Ejecutivo envió al Parlamento 93 proyectos de ley referidos a Relaciones Exteriores (RR.EE.). En ese lapso se sancionaron 57 leyes (61% del total de proyectos enviados). Al 30 de junio de 2007 hay 36 proyectos cuya sanción aún está pendiente (Ver Cuadro 1). Al analizar esto según año, se observa que durante el comienzo del gobierno, en 2005, se aprobaron un 82% de los proyectos ingresados relativos al tema; al segundo año, en 2006, sólo un 44% llegó a buen término; y en lo que va de 2007, al 14 de agosto, aún no se han aprobado ninguno de los proyectos enviados por el Ejecutivo. 98

99 Cuadro 1. Proyectos y Leyes de política internacional Año Proyectos Leyes % % % % Total % vi. Puntos de corte en el Proceso Legislativo de la Política Exterior Al analizar estos datos en relación a los diferentes pasos del Proceso Legislativo se puede sugerir una identificación de algunos puntos críticos de corte. Estos puntos son observables en el siguiente Gráfico (Gráfico 1) por ser en los que existe mayor pendiente en relación al paso previo: se trata del pasaje de los proyectos por ambas comisiones de Asuntos Internacionales. Estos eslabones del proceso aparecen como los lugares donde hay mayores trabas al proceso, convirtiéndose en verdaderos cuellos de botella donde se retiene el mayor número de los proyectos enviados. Gráfico 1. Proceso Legislativo de los Proyectos de Política Exterior (01/03/ /06/2007) 2007 Porcentaje de Proyectos 100% (7) 100% (36) 57% (4) 92% (33) 43% (3) 78% (28) 0% 53% (19) 50% (18) % (16) 100% (50) 98% (49) 98% (49) 90% (45) 84% (42) 82% (41) Proyectos presentados 1 Comisión aprueba 1 Cámara aprueba 2 Comisión aprueba 2 Cámara aprueba Ley Promulgada Proceso Legislativo 99

100 Una comparación entre como se manifiestan estos puntos críticos en la Comisión de Diputados y en la del Senado permite corroborar que la de Diputados es la que retiene el mayor número de proyectos, o al menos la que trabaja más lentamente. Cuadro 2. Toma de decisiones en las Comisiones de Asuntos Internacionales Cámara Recibió Sancionó Pendientes Comisión Diputados Total Comisión Senado Total vii. La Comisión de Asuntos Internacionales de Diputados Un análisis de las temáticas a las que se refieren los 19 proyectos que se mantienen pendientes en la Comisión de Asuntos Internacionales de la Cámara de Diputados, permite agruparlos en cuatros conjuntos: aquellos referidos al MERCOSUR, otros que abordan la relación con Venezuela, un tercer grupo relativo a otras relaciones bilaterales, y, por último, un cuarto tipo en donde se agrupan el resto de los proyectos. Cuadro 3. Com. As. Internacionales. Diputados. Proyectos recibidos y pendientes Referidas a Recibidos Pendientes % VENEZUELA % MERCOSUR % BILATERALES % OTROS % TOTAL % Al analizar la distribución de los proyectos pendientes según tema al que se refieren, se observa que la mayoría de los proyectos pendientes de sanción por esta Comisión son aquellos vinculados a Venezuela y MERCOSUR, que en conjunto representan un 69% de los proyectos pendientes. A partir de este dato surge la interrogante acerca de por qué la Comisión de Diputados actúa así, porqué es allí donde sucede esta situación. Una posible explicación 100

101 a ello puede emerger de su composición: esta Comisión tiene seis integrantes, con una mayoría relativa del Frente Amplio (FA), con tres votos, sin mayorías absolutas. Por el contrario, en el Senado, la Comisión está integrada por nueve miembros, con una mayoría absoluta del partido de gobierno, con cinco de sus integrantes. De este modo, se sugiere que el tener o no tener una mayoría absoluta puede marcar una diferencia. Esto resulta algo novedoso, ya que durante los tres períodos legislativos anteriores ( , , ) siempre había una mayoría absoluta favorable al Poder Ejecutivo, con la mayor parte de los integrantes de la Comisión pertenecientes a los partidos que integraban las coaliciones de gobierno. Cuadro 4. Comisión de Asuntos Internacionales Diputados PC PN FA UC-NE Mayoría Absoulta No Sí Sí Sí No PN-PC PC-PN PC-PN Es razonable entonces pensar que en una Comisión sin mayorías absolutas del partido de gobierno existan dificultades para aprobar aquellos proyectos que no generan consensos. Como se observa en el Gráfico 2, esta situación se da especialmente en relación a los proyectos relacionados a Venezuela y el MERCOSUR. Gráfico 2. Proyectos sancionados en la Comisión de Asuntos Internacionales de Diputados OTROS 23 proyectos VENEZUELA 8 proyectos BILATERALES 25 proyectos MERCOSUR 15 proyectos 101

102 Es interesante entonces profundizar en dos aspectos de la aprobación de estos proyectos en la Cámara de Diputados: el tiempo que insumió su examen en la Comisión de Asuntos Internacionales (Cuadro 5) y como fue su votación en el pleno de la Cámara. En relación al primer punto, se observa que si bien el promedio de tramitación de los proyectos en la Comisión es de 121 días, cuando se trata de los proyectos referidos a Venezuela y MERCOSUR estos pasaron a una gran velocidad. Entonces, aquí hay un primer hallazgo: aquellos referidos a temas de la política internacional que generan mayores divisiones insumen menor tiempo de discusión. Cuadro 5. Tiempos de tramitación proyectos. Comisión de Asuntos Internacionales Diputados Proyectos Promedio (días) TODOS VENEZUELA 8 32 MERCOSUR BILATERALES OTROS Pasando a la segunda cuestión, la votación en el pleno de la Cámara de estos proyecto. Aquí hay un segundo hallazgo: los proyectos relativos a Venezuela y MERCOSUR, cuando se votan en el pleno de la Cámara, generan votaciones divididas. Estas situaciones se han dado, por ejemplo, para la aprobación de convenios de cooperación con Venezuela, enmiendas de convenios existentes y modificaciones a las estructuras del MERCOSUR, como ser el ingreso de Venezuela al bloque y la creación del Parlamento del MERCOSUR. Cuadro 6. Votaciones en el pleno de la Cámara de Diputados de los proyectos que provienen de la Comisión de Asuntos Internacionales total unanimidad dividida Total VENEZUELA MERCOSUR BILATERALES OTROS

103 viii. Conclusión En resumen, los datos muestran que los proyectos relativos a Venezuela y MERCOSUR tienen mayores posibilidades de ser retrasados en la Comisión de Asuntos Internacionales de Diputados. Para estos temas la Comisión se vuelve un punto crítico del proceso legislativo, pudiendo llegar a actuar como un actor de veto no previsto. Sin embargo, en los casos en que los proyectos cuentan con una voluntad clara del gobierno, los mismos se aprueban en un lapso de tiempo relativamente breve (como sucede por ejemplo en los casos antes mencionados). Como contraparte, esta situación conduce inevitablemente a votaciones divididas en la Cámara. Por tanto, se concluye que la voluntad del partido gobernante es determinante para proyectos de ley asociados a estos dos temas, exigiendo actuación coordinada y disciplina de parte del partido gobernante, a costo de sancionarlos mediante votaciones divididas. Esto no es de por sí malo, pero no es lo ideal, pudiendo llegar a sugerirse que son leyes con un cuestionamiento de origen que dañan su legitimidad, como se puede plantear, por ejemplo, para los proyectos de la creación del Parlamento del MERCOSUR o el ingreso de Venezuela al bloque. Así el FA logra sus objetivos, pero erosiona la idea tradicional (en particular en la izquierda) de la que la Política Exterior es un tema en donde el país puede construir grandes consensos: el discurso político y los hechos reales caminan por senderos distintos. 103

104 4.II. Partidos políticos y política exterior: matrices para su elaboración. Romeo Pérez Antón * Cuando me plantearon la intervención en un panel que relacionaba política exterior con partidos políticos uruguayos, se me ocurrió proponer la misma en relación a la creación de instrumentos teóricos de rango intermedio mediante los cuales nuestros partidos políticos elaboran sus posturas relativas a cuestiones internacionales y toman iniciativas en ese terreno Por lo que conozco, el tema no ha sido abordado en términos de genuinas investigaciones- con la denominación de matrices o cualquier otro equivalente- en la actividad académica de nuestro país, y de hecho, es un tema que solo episódicamente ha sido estudiado respecto de política exterior de otros países, de otras naciones. Hay múltiples referencias que pueden nutrir la respuesta a la pregunta: cómo elabora el partido X, el partido laborista o conservador inglés, por ejemplo, en cuanto a política exterior. Pero hay pocas ocasiones en las que una investigación, una producción académica cabal se centra en ese aspecto. En el caso del Uruguay, la ausencia de abordajes de las matrices de que se valen nuestros partidos para posicionarse, tomar iniciativas de política exterior, es de gran significación, puesto que hablando de los largos plazos, el Uruguay ha sido una democracia de partidos, ha sido un país de partidos gobernantes, representativos y gobernantes. De tal manera que, creo yo, vale la pena aunque sea a título muy preliminar, así es como yo tocaré este tema, pero vale la pena que se reflexione y se recoja sistemáticamente información acerca del punto. * Docente e investigador en Ciencia Política. Rector del Instituto Universitario CLAEH. Profesor Titular en la Licenciatura en Ciencia Política y en la Maestría en Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. Profesor de la Maestría en Integración y MERCOSUR, del CLAEH. 104

105 Voy a referir, como es natural, a los tres partidos de gran envergadura que ha habido en toda la historia política del Uruguay, con una particular relación con las responsabilidades de gobierno: el Partido Nacional, el Partido Colorado y el Frente Amplio y a ellos refería. Cuáles son los antecedentes principales? Por supuesto no voy a hacer una lista exhaustiva. Seguramente voy a omitir alguno de trascendencia. Pero yo quisiera que tuviéramos presente al menos estos que voy a mencionar de inmediato. En primer lugar, la polémica desarrollada en los años entre Manuel Herrera y Obes y Bernardo P. Berro en plena Guerra Grande, desde el campo de la Defensa el primero, y el campo sitiador del Gobierno del Cerrito el segundo. En segundo lugar, creo que hay que tener presente la polémica parlamentaria de los años posteriores a la era Manuel Herrera y Obes y Bernardo Berro, en torno a la neutralización permanente del Uruguay, a una política a la Suiza, de neutralidad declarada, proclamada por el propio Estado. En tercer lugar creo que hay tener presente una obra: El Uruguay Internacional de Luis A. de Herrera, obra antológica, una obra de selección de texto muy bien estructurada e importante en relación a nuestro tema, aunque no refiere a matrices partidarias de política exterior, no es relevante en esa perspectiva. También hay que tener en cuenta la obra de 1981 de Dante Turcatti titulado El Equilibrio Difícil: la Política Exterior del Batllismo, que aborda con resultados muy interesantes, la orientación, la práctica de política exterior del sector batllista del Partido Colorado entre 1903 y Y, por último, entre los antecedentes principales algunas contribuciones de Carlos Real de Azúa, en diferentes contextos, entre los cuales voy a ser fiel, en particular, al artículo Política Internacional e Ideologías en el Uruguay, publicado en el Semanario Marcha en el número conmemoración de los veinte años en 1959, y recogidos en los Escritos de Real de Azúa editados por Arca en Con esos antecedentes, frente entonces a la pregunta de: cómo elabora el Partido Colorado, el Frente Amplio, el Partido Nacional en política exterior? Nos detendremos brevemente en torno a dos puntos que es lo que queda de esta exposición. En primer 105

106 lugar, qué es una matriz? Qué podemos definir como una matriz de política exterior?, y en segundo lugar, qué contenido es posible, es legítimo asignar a las respectivas matrices de los tres partidos de gran envergadura de la política uruguaya? En primer lugar, que significamos cuando hablamos de matriz? el término, por supuesto no está con el uso que yo le doy ahora, no está consagrado o impuesto, no hay por que usar matriz de política exterior. A mi me parece adecuado, pero no es naturalmente de uso prevaleciente. Real de Azúa, por ejemplo, habla de corrientes de política exterior, y no de matriz, sin embargo el uso que el hace del término corriente, lo hace en ese terreno, sinónimo del término matriz que prefiero utilizar. La matriz es una construcción teórica orientadora de elaboraciones de política, elaboraciones de política pública, pero calificaba a esa política pública de intermedia ente esas políticas públicas, esas gestiones concretas normalmente de gobierno o referidas a los órganos de gobierno que de pronto quien elabora no está en el gobierno, sino en la oposición en cargos de otra índole intermedia entre esas medidas de política exterior, la gestión de la política exterior y determinantes más abstractas que las matrices, como por ejemplo el encuadramiento ideológico de un partido político o eventualmente, de una actor coalicional. La matriz entonces no es tan abstracta como la ideología, como una formulación ideológica y no es tan concreta como una gestión de política exterior. Está entre una y otra, o mejor dicho, de una, la ideología de un partido y otras, las iniciativas de política exterior de ese partido político. Es una mediación que a menudo el análisis saltea, el análisis historiográfico, politológico o el propio análisis de los ciudadanos en el ejercicio práctico de su compromiso político. Una mediación que suele saltearse, es muy corriente procurar extraer ahora pautas de política de encuadramiento ideológico de un determinado sujeto, y eso nos parece que es relativamente inconducente. Creemos que eso se paga en imprecisión, en ambigüedad, en elaboración de finalmente hipótesis intermedias pero 106

107 puramente ad hoc, puramente para salvar una inconsistencia visible ante el encuadre ideológico de una política pública. Nos parece que buscando matrices de política exterior, es posible evitar hipótesis ad hoc, o por lo menos reducirlas, haciendo más previsible, más explicable por constantes que están por encima de las políticas pero por debajo de las determinaciones ideológicas, la conducta de los partidos políticos, en nuestro caso, la conducta respecto de relaciones internacionales de los partidos políticos uruguayos. Entonces es la matriz un esquema de referencia permanente o de categorías que ideológicamente encuadradas permiten dar líneas de acción eficaces, o sea que permitan identificar líneas de acción sujetas a racionalidad instrumental, donde los medios sean adecuados a los fines, donde los fines selecciones, discriminen los medios. Esta es la otra característica de las matrices: está entre la ideología y la práctica concreta, pero ayudan se hacen cargo de la condición de eficacia, la condición de racionalidad instrumental que debe tener al menos en algún grado, la acción política concreta. Esto hace la elaboración de nuestra política exterior polémica, puesto que surge desde fuentes diferentes, no hay algún tipo de armonía a nivel de matrices de elaboración, tampoco a nivel de matrices de elaboración, tampoco a nivel de ideología, de ahí entonces la dificultad de preconizar, como se hace a veces a mi juicio, superficialmente, políticas de Estado, me parece que también en política exterior tenemos un gobierno eminentemente de partido. Ahora bien, matrices diversas, políticas de partidos mucho más que políticas de Estado, no quiere decir ni imposibilidad de negociar en política exterior, matrices diferentes se pueden negociar, ahora van a producir diferente, la negociación operará justamente sobre productos diferentes de fuentes diferentes, y en segundo lugar la diversidad de las matrices no quiere decir, por supuesto, que cualquier alternancia de los partidos en el poder suponga desconocimiento de definiciones tomadas por otros partidos con matrices distintas. 107

108 Perfectamente es concebible, aún teniendo en cuenta la consistencia de las matrices diferentes, conductas responsables en el sentido que los partidos se hagan cargo de definiciones y emprendimientos de política exterior anteriores, aunque el hacerse cargo no nos prive, para nada,de elaborar desde su matriz e ir introduciendo cambios, modificaciones de política exterior que desde luego cuando se produzca una nueva alternancia de partidos para los que pasen a ser gobernantes o a tener alguna ventaja en la determinación de políticas concretas. 108

109 4. III. Evaluaciones de las elites uruguayas sobre política exterior. Daniel Buquet * Introducción El objetivo de este trabajo es presentar opiniones de las elites uruguayas sobre la política exterior del país, utilizando datos obtenidos a partir de la Encuesta permanente de elites, que desde el año 2001 se lleva adelante en el Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales. Los datos presentados corresponden a los resultados de la encuesta en los años 2001, 2002, 2003, 2004 y 2005 (luego de la asunción del actual gobierno). Cabe señalar que la encuesta no está dedicada al análisis de la política exterior, sino que el tema es tan sólo abordado en algunas preguntas del formulario, respecto a la evaluación del desempeño de la política exterior uruguaya y algunas otras preguntas puntuales sobre estabilidad de políticas en Uruguay 29. Si bien no se profundiza en la presentación de los aspectos metodológicos de la investigación, se estima conveniente mencionar algunos de sus rasgos básicos. La investigación se basa en la aplicación anual de un formulario de encuesta a poco más de una centena de personas, pertenecientes a un estrato al que se denomina elite. Con esto se hace referencia a un conjunto de individuos que tienen algunos atributos sobresalientes, distintos de la media de la población uruguaya. El primer atributo considerado es el poder de decisión: la capacidad de tomar decisiones que obligan a la mayor parte de la sociedad a acatarlas, o que generan efectos sobre ésta. El segundo atributo, un poco menos riguroso en relación al conjunto de encuestados, pero que en general se suele cumplir, es que estas personas tengan un nivel de información por encima del promedio, al menos de algunos temas en particular. Por último, el tercer atributo es que estas personas tienen capacidad de influencia en la opinión pública. A * Doctor en ciencia política. Docente del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. 29 Estas últimas preguntas, por otra parte, no se hicieron en todos los años antes mencionados. 109

110 partir de estos elementos y algunas decisiones operativas se elabora una muestra de encuestados. Este conjunto de algo más de cien encuestados es dividido en dos grupos aproximadamente iguales: uno que conforma la muestra de una elite política y el otro de una elite no política, o si se prefiere social. El primer grupo se divide a su vez en dos subgrupos: legisladores (seleccionados en proporción a la representación que tienen los partidos políticos en el período de realización de la encuesta) y gobernantes (figuras del gobierno central, las intendencias municipales y los entes autónomos). Por su parte, la muestra de la elite no política está conformada por dirigentes sindicales, empresariales y un tercer subgrupo, genéricamente denominado intelectuales, que incluye, entre otros, a periodistas y académicos. La evaluación de la política exterior En primer lugar se analiza la evaluación que las elites hacen de la política exterior del país en relación a otras políticas. Estos datos emergen de una pregunta de la encuesta que interroga acerca del desempeño del gobierno con relación a una serie de políticas sectoriales (Gráfico 1). 30 Respecto a la política exterior (en rojo), en general la evaluación es buena o muy buena. Sin embargo, al observar la variación de las respuestas a lo largo de los cinco años considerados, se observa que la evaluación de la política externa está sujeta a variación a lo largo de un período de gobierno: el punto más alto se encuentra al comenzar el período, para luego caer al mínimo durante 2003 (asociado a la crisis de 2002, pero también al episodio con Argentina por las declaraciones del Presidente Jorge Batlle y a la ruptura de las relaciones con Cuba). Luego la evaluación mejora, con una recuperación en el último año del gobierno anterior y una segunda recuperación, una vez asumido el actual gobierno. 30 La pregunta es formulada del siguiente modo: Cómo evalúa usted el desempeño del gobierno en materia de? En las serie de temas se incluye la política exterior. 110

111 Al comparar este ciclo con el que surge de las evaluaciones de otras políticas, como por ejemplo la política de seguridad ciudadana (en amarillo), de salud (en verde) y de comercio exterior (en celeste), se observa que el ciclo anteriormente mencionado para la política exterior no responde a un patrón necesario que acompañe la evaluación de las políticas de un gobierno en términos generales. En particular, cabe señalar que la evolución de la evaluación del comercio exterior aparentemente se presenta acompañando el desempeño exportador del país y el alza de los precios internacionales. Como una última conclusión general de los datos presentados, se desprende del cuadro que la evaluación que la elite hace de estas políticas es en cierto modo independiente de la simpatía que cada encuestado diga tener con el gobierno. Gráfico 1. Retomando la cuestión de la política exterior, es posible diferenciar la evaluación que los diferentes grupos me ncionados hacen del desempeño del gobierno en relación a ella. Así, en el Gráfico 2 se observa que la evaluación que las elites políticas hacen del tema es siempre superior a la que hacen las elites no políticas. Esto se debe a que en general los políticos siempre evalúan de manera más benévola u optimista el desempeño de las diferentes políticas, tal vez porque conozcan mejor las dificultades a las que se enfrenta un gobierno. Por otra parte, es interesante corroborar que la forma de la curva de 111

112 la evaluación de la política exterior, a lo largo del ciclo considerado, es la misma que la que del Gráfico 1, para cualquiera de los grupos considerados. Gráfico 2. Por último, una segunda cuestión a destacar del Gráfico 2 es la evolución de la brecha entre las evaluaciones que hacen las elites de políticos y de no políticos. En el año 2001 la brecha era pequeña, de 10 puntos, y las evaluaciones de ambos grupos era buena. Luego, al llegar al año 2003, en el que ambos grupos hacen la peor evaluación del período, la brecha se amplía mucho, llegando a una diferencia de casi 30 puntos. Finalmente, al finalizar el período, en el año 2005, si bien, como se señaló, remonta la evaluación general de la política exterior, la brecha se mantiene amplia, en veinte puntos, es decir, el doble en relación al comienzo del período. Por otra parte, al discernir por partido político las opiniones de las elites sobre el desempeño del país en materia de política exterior 31, se evidencia que las diferencias son muy importantes según la posición del encuestado en relación a esta variable. Esto se 31 Considerando el conjunto de la muestra, es decir, incluyendo tanto a políticos y no políticos según adscripción partidaria. No se trata solamente de las evaluaciones que hacen los políticos encuestados de cada partido. 112

113 constata a partir de que la forma de la curva de la evolución de las distintas evaluaciones de la política exterior, a lo largo del ciclo analizado, varía sustantivamente. Por un lado, los col orados tienen en general una muy buena opinión de la política exterior del país durante el gobierno de Batlle. En especial durante la primera mitad, con un escalón notorio de alrededor de 20 puntos en la segunda mitad, para luego, al asumir el actual gobierno de Tabaré Vázquez, pasar a tener una pésima opinión. Por otro lado, una evolución similar sucede con la evaluación que hacen las elites identificadas con el Partido Nacional, pero con una brecha de entre 20 y 40 puntos por debajo de la muy buena opinión que los colorados tenían de la política exterior del gobierno de Batlle. La peor opinión que los blancos tienen de la política exterior del gobierno de Batlle es durante el año 2003, lo que no sólo responde los sucesos de ese año (ut supra), sino también a la ruptura de la coalición de gobierno entre los partidos Nacional y Colorado. Por último, las elites frenteamplistas siempre tuvieron la peor opinión de la política exterior del gobierno de Batlle, sin perjuicio que hacia el comienzo del mandato, en 2001, igualmente fuera una opinión positiva, para pasar a tener una muy buena opinión de la política exterior del gobierno de Vázquez. Estas diferentes evaluaciones según adscripción partidaria son razonables, por un lado, porque hay alineamientos partidarios en torno a la percepción que se tiene del conjunto de la política del gobierno. Por otro lado, también son razonables en relación a las evoluciones observadas en los gráficos anteriores: cuando comienza el gobierno de Batlle hay buenas evaluaciones de los encuestados de todos los partidos, que comienzan a tener matices hacia la mitad del gobierno de Batlle (no obstante hay descensos en todos los casos); las elites asociadas a los partidos de la coalición de gobierno en general evalúan aceptablemente el desempeño del gobierno en relación al tema, aunque con matices importantes a partir de la mitad del período; mientras que en los mismos años las elites identificadas con el Frente Amplio evolucionan hacia una pésima evaluación. Por otra parte, al comenza r el gobierno de Vázquez se invierten las valoraciones. Las brechas entre las valoraciones de las elites identificadas con el nuevo partido de gobierno y las que lo hacían con la coalición del período anterior alcanzan su máxima 113

114 amplitud. Esto contribuye a constatar un proceso de partidización de la política exterior, convirtiéndola en una cuestión política central en el país (véase en esta misma compilación la presentación de Daniel Chasquetti). Este proceso se manifiesta especialmente durante el actual gobierno, pero comenzó sin dudas durante el gobierno anterior. Gráfico 3. Evaluación de la estabilidad de la política exterior Un segundo conjunto de datos relacionados a la política exterior que surgen de la encuesta, son aquellos relativos a la estabilidad de la política exterior. El objetivo es determinar qué tan estable o predecible creen los integrantes de las elites que pueden ser, en el mediano o largo plazo, las políticas públicas referidas a una serie de temas. 32 Se parte de la idea general de que es mejor tener políticas estables y predecibles, lo que posiblemente sea aún más evidente en el caso de la política exterior, tratándose de la política de un Estado en relación a los demás Estados. 32 La pregunta es formulada del siguiente modo: Qué tan estables y/o previsibles en el largo plazo cree usted que han sido las políticas públicas uruguayas en los siguientes ámbitos? En las serie de temas se incluye la política exterior. 114

115 Sin embargo, como se observa en el Gráfico 4, la política exterior no está incluida entre aquellas percibidas como de mayor estabilidad por la gran mayoría de los encuestados. Sin perjuicio de ello, igualmente es percibida como una política estable por más de la mitad de los integrantes de las elites, con un 55%, en un rango intermedio con relación a las demás políticas acerca de las cuales consulta la pregunta. Esto es, se trata de un nivel de estabilidad razonable, pero quizás no tanto como se podría esperar de una política de Estado. Gráfico 4. Al analizar cómo se distribuye esta percepción de estabilidad por pertenencia partidaria, se observa en el Gráfico 5 que las elites identificadas con el partido colorado son las que en mayor proporción atribuyen bastante o mucha estabilidad a la política exterior, con un 85%; seguidos por las elites nacionalistas con un 57%, y las frenteamplistas, de las que nada más que un tercio cree que hay un nivel importante de estabilidad en la política exterior. Se propone comparar esta distribución por partidos con los valores asignados a la estabilidad de la política de seguridad social (únicamente por tener valores similares en el gráfico 4, y no por otro tipo de analogías). Entonces se observa que entre las elites 115

116 coloradas hay una clara mayoría que valora la política exterior como muy estable, en mayor medida aún que a la política de seguridad social. Por el contrario, en el caso de los frenteamplistas sucede lo contrario, es decir, una minoría notoria de los integrantes de esa elite percibe estabilidad en la política exterior y, a su vez, esta minoría es 10 puntos menor a la de quienes perciben estabilidad en la seguridad social. Por último, los blancos consideran en un mismo porcentaje (57%) que ambas son muy o bastante estables. Gráfico 5. Posibilidad de acuerdos en política exterior Por último, se propone a los encuestados que digan en qué medida piensan que los uruguayos pueden llegar a acordar en torno a una sere de materias 33. A diferencia de la situación analizada en el apartado anterior, en este caso la pregunta se mantuvo para la encuesta de 2005, por lo que se cuenta con datos para dos años distintos, correspondientes además a diferentes gobiernos. En el gráfico 6 se observa que una gran proporción de los encuestados opinó que era posible alcanzar acuerdos importantes en 33 La pregunta es formulada del siguiente modo: Cuánto cree usted que los uruguayos estamos dispuestos a acordar en materia de? En las serie de temas se incluye la política exterior. 116

117 materia de política exterior y de comercio exterior en ambos años, ubicándose siempre en torno del 65% y 45%. Llama la atención, sin embargo, que de 2004 a 2005 descendió la cantidad de encuestados que piensan que se pueden alcanzar acuerdos en política exterior y, por el contrario, ascendió la cantidad que piensan que se pueden lograr en comercio exterior. Esto tal vez responda a la sensación de una mayor continuidad en política de comercio exterior de un gobierno a otro, en contraste con la verificación de cambios importantes a nivel de política exterior. En cualquier caso, puede señalarse como preocupante la impresión de que cada vez es más difícil alcanzar acuerdos importantes en materia de política exterior. Gráfico 6. Por otra parte, analizando la posibilidad de alcanzar acuerdos en política exterior según se trate de políticos o no políticos, se observa que se invierten las valoraciones: de un año al otro disminuye la proporción de no políticos que creen que se pueden alcanzar acuerdos, pero aumenta la de políticos, lo que tal vez pueda resultar más auspicioso. 117

118 Gráfico 7. Por último, con relación a las preferencias partidarias, las elites del Partido Colorado en el año 2004 creían en una baja proporción que se podían alcanzar acuerdos importantes, cifra que descendió aún más en el año Los identificados con el Partido Nacional también creen en una baja proporción que se pueden lograr acuerdos, pero al menos se mantuvo este porcentaje al asumir el gobierno del fre nte. Por último, lo más curioso del gráfico es que las elites asociadas al Frente Amplio eran las más optimistas en el año 2004, durante el gobierno de Batlle; y, sin bien siguen siendo optimistas al respecto, descendió en un 15% la cantidad de encuestados que mantiene esta valoración. Esto puede tener relación con problemas en la tramitación de la política exterior dentro de la nueva administración y en el contraste entre las expectativas que podrían haber existido al comienzo con lo que sucedió durante los primeros meses de gobierno. 118

119 Gráfico 8. Conclusiones En base a estos datos, se puede confirmar la intuición sugerida de que la política exterior pasó de verse como una política de Estado a convertirse en un campo fundamental de discusión y divergencia en la política nacional. Si bien hubo un tiempo, por ejemplo al inicio de la administración de Jorge Batlle (y no se pude ir más hacia atrás porque no hay datos de la encuesta), en que las elites uruguayas creían que era posible ponerse de acuerdo en temas de política exterior; a mediados de dicho período de gobierno esta idea comienza a desaparecer. Siguiendo esta evolución, al asumir el actual gobierno de Vázquez, la política exterior se convierte crecientemente en una cuestión de disputa ideológica, tanto entre los partidos como entre sectores al interior de los mismos. De todos modos, debe destacarse que se trata de una política que está razonablemente bien evaluada. No hay un castigo tan fuerte a la política exterior, no obstante el abrupto descenso que tuvo hacia mediados de la administración Batlle. Además es una política percibida por la mayoría de las elites uruguayas como razonablemente estable y con posibilidades de lograr consensos importantes. Sin 119

120 embargo, una vez más, en períodos reciente s también disminuye la cantidad de encuestados que tienen esta percepción optimista. Por último, entonces, señalar que este conjunto de datos, al igual que las observaciones que menciona Daniel Chasquetti (véase artículo en esta misma compilación), también hace pensar en una creciente partidización de la política exterior, lo que representa una diferencia importante con lo que venía aconteciendo hace algunos años atrás. 120

121 5- LA ACTUAL POLÍTICA EXTERIOR 5.I. La política exterior uruguaya desde tres singularidades. Wilson Fernández Luzuriaga * Presentación En este seminario, sobre inserción internacional del Uruguay, aportaremos algunas reflexiones en cuanto a la toma de decisiones en política exterior del gobierno uruguayo, asumido el 1 de marzo de Si bien la variable toma de decisiones es siempre de fundamental importancia para entender la política exterior de un país determinado, en la actual administración de gobierno nacional adquiere aristas de análisis ineludible por, al menos, tres singularidades. La primera singularidad tiene que ver con la falta de antecedentes del Frente Amplio en la administración del Estado y las interrogantes sobre el modelo de inserción internacional a concretar efectivamente. Esta razón debe entenderse a la luz de los disensos en política exterior que se habían materializado en el gobierno anterior encabezado por Jorge Batlle, al que la izquierda nacional aunque no solamente- acusó de romper una supuesta política de Estado, principalmente por privilegiar las relaciones bilaterales con Estados Unidos (EEUU), y, consecuentemente, debilitar las relaciones con los países del MERCOSUR. La segunda hace al acceso al gobierno de un partido político con ideología de izquierda. La concepción ideológica tiene una repercusión muy definida en el tema de la inserción internacional: la idea central de la coalición de izquierda en etapas pre y post electorales era que sus afinidades con gobiernos autodefinidos como progresistas en la * Docente Investigador del Programa de Política Internacional y Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la Repúbica. Coordinador Académico del Diploma de Posgrado en Estudios Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales, Univseridad de la República. 121

122 región facilitarían la profundización de los acuerdos de integración, básicamente al MERCOSUR y a la Comunidad Sudamericana de Naciones. La tercer singularidad deriva de que el entonces Encuentro Progresista Frente Amplio Nueva Mayoría (EP-FA-NM) accedió al gobierno ostentando mayorías parlamentarias. Esta situación no quita importancia a la relación con los partidos políticos de la oposición, análisis del que no se ocupará esta ponencia. Sin embargo, traslada responsabilidades adicionales al Presidente de la República, al gabinete ministerial, a la bancada legislativa del partido de gobierno y a los órganos de conducción partidaria del Frente Amplio. Cabe, entonces preguntarse: Quién define las opciones de inserción internacional del país? Cuán libre es el Presidente de la República Tabaré Vázquez, actuando en el sistema político interno, para procesar una decisión? i. Marco de Análisis Para explicar el proceso de toma de decisiones de la política exterior uruguaya, proponemos considerar un modelo articulado por el internacionalista argentino Roberto Russell 34 basado en dos desarrollos conceptuales. El primero diferencia estructura y proceso decisorio. La estructura decisoria está conformada por uno o varios actores domésticos con potestad de comprometer al Estado internacionalmente -concepto restricto con relación al de Russell- y cuyas decisiones no son fácilmente revertibles, ni aún por los mismos actores. En el proceso participan actores nacionales y extranjeros, gubernamentales y no gubernamentales, en un desarrollo dinámico 34 "Política Exterior y Toma de Decisiones en América Latina: Aspectos Comparativos y Consideraciones Teóricas". (1990). 122

123 y sostenido. La decisión final y/o efectiva es reservada a la estructura, mientras el resto de los actores intervinientes en el proceso trabajan en círculos más o menos cercanos a ella. La cercanía a la estructura, o sea la influencia en la decisión final, depende del país, del momento histórico y de la temática objeto de la decisión. El segundo desarrollo conceptual diferencia entre las dicotomías unidadfragmentación y centralización-descentralización, y será capital en este aporte. La primera hace referencia al grado de coherencia, cohesión y acuerdo en el proceso decisorio. La segunda dicotomía tiene que ver con el número de los actores individuales o institucionales que participan en el proceso. En Uruguay, consagrado en sus normas constitucionales, la estructura decisoria queda reservada a tres figuras: el Presidente de la República, como Jefe de Estado y de Gobierno, el Ministro de Relaciones Exteriores, como segundo representante natural del Estado; el Poder Legislativo con un rol de codecisor, y de controlador y fiscalizador de la política exterior ejecutada desde el Poder Ejecutivo. (Ver Recuadro 1) Recuadro 1 En la Constitución nacional se establece que al Presidente de la República en acuerdo "con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros" compete designar y destituir al personal diplomático y consular; recibir agentes diplomáticos y autorizar el ejercicio de funciones a cónsules extranjeros; decretar la ruptura de relaciones y declarar la guerra; negociar, concluir, suscribir y ratificar tratados. (Art. 168 num. 12 y 10; 15; 16; 20). La capacidad de codecisión del Poder Legislativo tiene su manifestación en las mismas normas cuando el Poder Ejecutivo para materializar su voluntad necesite: acuerdo con la Cámara de Senadores o en su receso con la Comisión Permanente para el nombramiento de Jefes de Misión (Art. 168, 12); acuerdo con la Cámara de Senadores o en su receso con la Comisión Permanente para la destitución de funcionarios diplomáticos (Art. 168, 10); previa resolución de la Asamblea General para declarar la guerra (Art. 168, 16 y Art. 85,7); previa aprobación del Poder Legislativo para ratificar tratados (Art. 168, 20 y Art. 85, 7). La capacidad de fiscalización y control del Poder Legislativo se materializa en pedidos de informes; llamados a sesiones plenarias de la Cámara de Senadores o de la Cámara de Representantes; llamados a comisiones permanentes, y creación y llamado a comisiones parlamentarias de investigación o para suministrar datos con fines legislativos (Arts. 118 al 121). Inclusive, las decisiones del Poder Ejecutivo pueden llevar a procedimientos desde el Poder Legislativo que signifiquen la caída ministro y, eventualmente, deriven en el llamado a elecciones parlamentarias (Arts. 147 y 148). 123

124 ii. Primer Singularidad Falta de Antecedentes en la Administración del Estado y Cambio de Rumbo en la Inserción Internacional En este aspecto del análisis, como se adelantara, queda incluido la expectativa sobre un cambio drástico de la política exterior, sobre todo teniendo en cuenta las críticas del EP-FA-NM a la administración Batlle en cuanto a ruptura de consensos al interior del sistema político nacional y en cuanto a alineación con EEUU en el Sistema Internacional. Las mayorías parlamentarias obtenidas en octubre de 2004 no inhibieron al EP- FA-NM en sus esfuerzos por ampliar la base de consenso en política exterior. En febrero de 2005, el partido que accedería al gobierno logró un acuerdo con las demás fuerzas políticas con representación parlamentaria en tres áreas de la administración estatal: política exterior, economía y educación. El documento de consenso en política exterior, se tituló Definiciones, Principios y Lineamientos de la Política Internacional. 35 Los compromisos en las tres áreas nunca operaron como consecuencia del desacuerdo en la coparticipación en los órganos directrices de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. Sin embargo, difícilmente con acuerdos tan generales y concepciones reales tan divergentes, se hubieran materializado amplios consensos. En la apuesta de inserción internacional más inesperada, lejos de la revisión a la política bilateral de acercamiento con la potencia del norte, se continuó con un estrechamiento de vínculos con EEUU. La apuesta fue respuesta directa a la crisis del MERCOSUR y con los países del MERCOSUR. En concreto, el estrechamiento de vínculos supuso, en primer lugar la negociación de algunas cláusulas, acordadas en el gobierno anterior, y posterior ratificación del Tratado entre la República Oriental del Uruguay y los Estados Unidos de América

125 Relativo a la Promoción y Protección Recíproca de Inversiones (TRPI), en el año En segunda instancia, la profundización del intercambio comercial que incluyó la posibilidad de suscribir un tratado bilateral de libre comercio (TLC) en 2006 y, finalmente, la firma de un Acuerdo Marco de Inversiones y Comercio (TIFA, en su sigla en idioma inglés) en febrero de este año. El esquema de relacionamiento entre los dos países se centró, finalmente, en la Comisión Conjunta Uruguay Estados Unidos sobre Comercio e Inversión, creada el 11 de abril de 2002 en el gobierno de Batlle, la que encontró dos esquemas jurídicos concretos de relacionamiento el TRPI y el TIFA. iii. Segunda Singularidad Acceso al Gobierno de un Partido Político con Ideología de Izquierda La estrategia de inserción internacional del nuevo gobierno resultaba muy clara en la propia propuesta electoral del EP-FA-NM en cuanto a la apuesta del MERCOSUR, en tanto proceso de integración subregional a profundizar y ampliar, y en tanto primera plataforma de salida al Sistema Internacional. En términos generales y así redactada puede considerarse compartida por todo el sistema político nacional, pero el gran condimento que agregó el gobierno fue una afinidad ideológica, inédita entre los gobiernos regionales. El día antes de asumir, el Ministro de Relaciones Exteriores Reinaldo Gargano decía: Hay un arco virtuoso con Lagos en Chile, que pasa por Kirchner en Argentina, por Da Silva en Brasil, por Vázquez en Uruguay, por Venezuela con la política social de Chávez ese arco virtuoso se da porque hay un modelo neoconservador que ha hecho polvo la realidad sudamericana En un continente de 400 millones de habitantes hay 200 millones de pobres, lo que es un insulto a la inteligencia, es casi un delito de lesa humanidad, especialmente en un continente que es el más rico del planeta. Por esto mismo Uruguay buscará impulsar la Comunidad Sudamericana de Naciones, que si bien 125

126 aún no es un hecho concreto y no tenemos organicidad, es de todas formas una coyuntura nueva en América Latina, que creo no se da desde tiempos de la independencia. 36 En un contexto de fuertes desentendimientos con las dos potencias regionales, el trabajo más fértil a nivel del proceso de integración subregional fue la creación del Parlamento del MERCOSUR. Sin embargo no cabe duda que el mayor logro del gobierno, concretado en ejercicio de la presidencia Pro Témpore del MERCOSUR en el segundo semestre de 2005, se ubica en la ampliación del bloque. Tabaré Vázquez estimó que el ingreso de Venezuela al MERCOSUR equilibrará las asimetrías en el bloque. 37 Aseguró que la estrategia nacional es convertir al Uruguay en un factor de moderación dentro del MERCOSUR y que el ingreso de Venezuela forma parte del intento de ruptura de hegemonía establecida por Argentina y Brasil. 38 Además la Venezuela del presidente Hugo Chávez significó un aliado del arco virtuoso en el terreno bilateral, con resultados beneficiosos para Uruguay. (Ver Recuadro 2) Recuadro 2 Entre varios acuerdos con la República Bolivariana de Venezuela, se destacan: los concretados y proyectados entre ANCAP y Petróleos de Venezuela Sociedad Anónima (PDVSA); la compra del banco cooperativo uruguayo COFAC por el venezolano Banco de Desarrollo Económico y Social (BANDES); diversas inversiones en infraestructura, y asistencia en educación. En el arco virtuoso, el gobierno uruguayo topó con dificultades en su círculo prioritario e inmediato de inserción: los socios mayores del MERCOSUR. El gobierno brasileño aplazó, una vez más, su liderazgo regional con la crisis interna, provocada por la red de corrupción que operaba para obtener mayorías parlamentarias en el entorno cercano del presidente Luis Inácio Lula Da Silva. Tampoco cambió la situación conflictiva de varios años entre los productores de arroz de Uruguay y Río Grande del Sur. Además, se produjo un enfrentamiento de candidaturas directo en las designaciones del Director General de la OMC y del Presidente del BID. (Ver recuadro 3) 36 La República, 1º de marzo de La República, 20 de octubre de Ultimas Noticias, 17 de noviembre de

127 Con Argentina, si bien los primeros meses fueron de pleno entendimiento, sobre todo en el terreno de los derechos humanos, a partir de que la Cancillería argentina decidiera apoyar la oposición del gobierno provincial de Entre Ríos a la instalación de las plantas de celulosa, en Fray Bentos, la relación comenzó a deteriorarse, llegando a puntos tensión inusitada. (Ver Recuadro 4) Recuadro 3 Las relaciones bilaterales con Brasil muestran un importante diferendo cuando el gobierno de Lula presentó su propio candidato a la Dirección General de la OMC, Luiz Felipe de Seixas Correa, rompiendo un consenso en la región en torno a la candidatura del uruguayo Carlos Pérez del Castillo. Si bien Seixas retiró su candidatura las posibilidades del uruguayo se debilitaron. Finalmente, el 26 de mayo de 2005 fue electo el francés Pascal Lamy. Brasil no se sentía representado por Pérez del Castillo alegando la alineación con los países industrializados, en su calidad de Presidente del Consejo General de la OMC, cuando dirigía el proceso de la fracasada conferencia ministerial de Cancún. En la oportunidad, Brasil impulsó el G-20 con países emergentes que pedían el respeto de los principios de Doha. En las últimas instancias, a fines de julio de 2005, el gobierno uruguayo decidió apoyar al candidato colombiano, Luis Alberto Moreno, para la presidencia del BID, causando malestar en Brasil, quien llevaba la candidatura del brasileño, vicepresidente de Finanzas del organismo, Joao Sayad y contaba con el respaldo de Argentina. Se argumentaba que las razones uruguayas se basaban en las condiciones de Moreno y en su posición más cercana al consenso, pero la especulación sobre una respuesta a la actitud de Brasil en el episodio OMC adquiría vigencia. También se especuló con el apoyo de EEUU a Moreno, en momentos que ese país era el mayor importador de productos uruguayos y negociaba el tratado de inversiones. Recuadro 4 El conflicto con Argentina por las plantas de celulosa se transforma en una herencia sorpresiva para esta administración, ya que el 2 de marzo de 2004 los entonces cancilleres uruguayo y argentino, Didier Opertti y Rafael Bielsa, habían llegado a un acuerdo que reconoce a la obra como de carácter nacional y respetuosa de la normativa vigente. En el diferendo, se destacan: el fracaso de la tarea del Grupo Técnico de Alto Nivel; la solicitud argentina al Banco Mundial para que no otorgue el financiamiento a las obras en Botnia; el retiro de confianza al representante para Argentina, Bolivia, Chile, Paraguay, Perú y Uruguay ante el Banco Mundial, el argentino Alieto Guadagni; la presentación del diferendo en la Corte Internacional de Justicia por parte de Argentina; los cortes de los puentes binacionales, sobre todo el de Fray Bentos Puerto Unzué por parte de activistas argentinos; el pedido uruguayo de mediación a la OEA; las solicitudes de medidas cautelares de Argentina y Uruguay ante la propia Corte de La Haya; la facilitación del rey Juan Carlos de España a pedido del presidente argentino Néstor Kirchner. 127

128 Finalmente, cabe resaltar un último desentendimiento, esta vez con ambas potencias vecinas. El mismo queda ilustrado en la Cumbre de Presidentes del MERCOSUR del 9 de diciembre de 2005, cuando Tabaré Vázquez, dirige a los socios mayores del MERCOSUR una dura crítica por manejar el bloque como un espacio bilateral. Los presidentes de Argentina y Brasil venían de firmar 22 protocolos, el 30 de noviembre, en Puerto Iguazú, en una reunión que fue un relanzamiento de la bilateralidad, conmemorando el 20º aniversario de la firma de la Declaración de Amistad, que dio inicios al proceso de integración subregional. iv. Tercer Singularidad Las Mayorías Parlamentarias: el gobierno y el partido de gobierno Este apartado, si bien tiene como rótulo las mayorías parlamenta rias, no hace referencia a mecanismos ni situaciones dados en los ámbitos del Poder Legislativo, sino a una realidad: el 1 de marzo de 2005 asumió el gobierno una coalición de partidos, movimientos y grupos de izquierda con mayoría en ambas cámaras. Determinadas situaciones hicieron muy poco fértil el diálogo con los partidos políticos de la oposición. Por tanto, se opta en este breve trabajo por analizar el proceso de toma de decisiones a través de los juegos al interior del propio Poder Ejecutivo y del partido de gobierno. Cabe recordar que la conformación del gabinete ministerial contempló la presencia de seis de los siete grupos del entonces EP-FA-NM con representación parlamentaria y que, a su vez, esos seis grupos tienen como ministros a sus líderes, también llamados cabeza de lista, en referencia a que en las elecciones de 2004 ocuparon el primer lugar en las respectivas listas a la Cámara de Senadores. En la opción sobre toma de decisiones, Tabaré Vázquez activó una descentralización, a tal escala, que su política exterior terminó padeciendo de fragmentación. La fragmentación operó tanto por problemas de forma, delegaciones directas, como de fondo, posturas contrapuestas dentro del gobierno, aunque siempre 128

129 laudadas por el propio presidente. La estrategia de Vázquez consistió en acudir a interlocutores y figuras de confianza, tanto dentro de la estructura interna del Ministerio de Relaciones Exteriores como de su Servicio Exterior. De la misma manera, recurrió en variados temas, pero especialmente en los que hacen a la inserción internacional del país, a funcionarios de otras reparticiones del Estado. Reinaldo Gargano tuvo un discurso muchas veces contradictorio con el de otros miembros del gobierno, incluido el propio Vázquez. Actores como el Ministro de Industria, Energía y Minería Jorge Lepra, el embajador uruguayo en Washington Carlos Gianelli, el embajador uruguayo en Buenos Aires Francisco Bustillo y el Secretario de la Presidencia Gonzalo Fernández fueron adquiriendo protagonismo a partir de una delegación directa del presidente. A su vez, el fuerte y natural peso del equipo económico, en temas de inserción internacional, elevó a actor clave en política exterior al Ministro de Economía y Finanzas Danilo Astori, cuyas posiciones produjeron discrepancias a nivel de liderazgos sectoriales y del Poder Legislativo. El ejercicio de laudar de un Jefe de Estado, en una disputa entre unidades burocráticas, además de legítimo, es necesario. Pero sin lugar a dudas, en decisiones de compromisos mayúsculos de un Estado, no es suficiente. La traza presidencialista que afecta a países latinoamericanos no ha impedido conflictos decisionales en el entramado de burocracias, en mayor o menor medida, institucionalizadas y redes complejas entre oficinas gubernamentales, cada una con su especialidad, su estilo y hasta sus valoraciones. Ahora, si la centralidad presidencial es abrumadora, sobre todo teniendo cuenta la traza referida, será preferible enfocar los análisis desde las perspectivas de liderazgo por sobre las burocráticas que tiendan a considerar a la política exterior como resultado de la interacción y/o negociación. 129

130 En el incidente TLC-TIFA del año 2006, no sirvió de nada que Tabaré Vázquez se arrogara la condición de único vocero. 39 En primer lugar porque su orden fue acatada por los ministros en tanto ministros, pero no en tanto líderes sectoriales. El discurso anti TLC salió desde varios grupos, muy especialmente el Partido Comunista, liderado por la Ministra de Desarrollo Social Marina Arismendi, y el Partido Socialista, al que su Presidente Gargano logró alinear. En la confrontación de ideas no tuvo la misma fuerza el discurso pro TLC de los sectores más volcados a la estrategia de Astori. En segundo lugar porque Vázquez no usó la potestad que impuso para explicar su posición, limitándose a laudar, rol característico de su política exterior durante el primer año de gestión. En lo sustancial, Vázquez y Astori han llevado a la concreción ideas más pragmáticas, respondiendo a la máxima que Uruguay debe explorar todos los escenarios y aprovechar todos los mercados posibles. Esto se traduce en buenas relaciones con sus socios regionales y en puentes para colocar productos y atraer inversores en varios frentes, inclusive el estadounidense. Gargano apareció más apegado a una política exterior brasileña en cuanto al MERCOSUR como plataforma nacional casi exclusiva de lanzamiento y como bloque liderado por el su socio mayor. (Ver Recuadro 5) Recuadro 5 Quizás la IV Cumbre de Mar del Plata, los primeros días de noviembre de 2005, sea el icono que muestra la actitud pragmática de Tabaré Vázquez. Mientras Uruguay se unió al bloque MERCOSUR + Venezuela, negándose a reanudar las negociaciones del ALCA, acordó y firmó con EEUU las modificaciones al TRPI, mediando una breve reunión con el presidente George W. Bush. A pesar de las manifestaciones violentas en Mar del Plata y en Montevideo contra cualquier forma de cooperación y/o integración con EEUU, a pesar de que Reinaldo Gargano mostró reparos a la ratificación del tratado, el propio canciller terminó firmando el texto renegociado. En definitiva, las mayorías parlamentarias no generaron, por sí solas, caminos de entendimiento político para que primara la voluntad del Poder Ejecutivo. Así, 39 El 14 de agosto a las 14 horas, se emitió un comunicado oficial que decía: "... el Presidente de la República resuelve que, a partir del día de la fecha, se constituye en el único vocero sobre dicho tema", en referencia a la negociación. El comunicado puntualiza que Tabaré Vázquez podría designar a otra persona para cumplir ese rol. 130

131 Vázquez desarrolló una estrategia que se basó en consensuar, convencer y llegado el caso exigir a las fuerzas políticas con representación parlamentaria del propio Frente Amplio la alineación con sus posturas, apelando al trato directo con los ministros líderes sectoriales. Los consensos y disensos a nivel del partido de gobierno trascendieron largamente enfrentamientos entre supuestos sectores moderados con supuestos sectores radicales. (Ver Recuadro 6). Recuadro 6 A modo de ejemplo, en 2005, en el TRPI aparecieron alineados en un frente Astori, Lepra y el vicepresidente Rodolfo Nin Novoa, y, en el otro, Gargano y el ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca José Mujica, cuyo sector el Movimiento de Participación Popular (MPP) aportó en las modificaciones. En el tema del subsidio norteamericano al arroz, aparecieron alineados Lepra y Mujica ampliando el margen con una instancia intergubernamental de negociación, y, en el otro frente, Gargano, quien ya intentaba elevar el tema la OMC a pedido de los cultivadores nacionales de arroz. No se trató entonces de arbitrar entre dos bloques, sino de un diagnóstico de los disensos para buscar entendimientos. Este año comenzó con una muy dura polémica entre el Partido Socialista y Asamblea Uruguay, como repercusiones de los resultados de la elección interna del Frente Amplio, en las que el socialismo ocupara el tercer lugar detrás del MPP y del sector liderado por Danilo Astori. El secretario general socialista Eduardo Fernández acusaba a Astori de no acompañar al programa del Frente, ni al gobierno, ni a los intereses del país... y de no haber tenido la misma fidelidad que tuvo su partido para opinar por demás de la política internacional. 40 El diputado de Asamblea Uruguay Carlos Varela negaba esta acusación, recordando que en la interpelación conjunta a Reinaldo Gargano y Astori, forzada por el Partido Nacional por las negociaciones del frustrado TLC con EEUU, los ministros actuaron como un equipo. 41 Todo esto anticipaba una nueva discusión en el seno de la coalición de izquierda cuando, finalmente, se procediera a firmar el TIFA entre Uruguay y EEUU. Dos días antes de su firma, se produjeron contactos a todo nivel en el Frente Amplio con el fin de alcanzar el 40 El País, 2 de enero de El País, 3 de enero de

132 mayor nivel de consenso. No obstante quedaba claro que el gobierno firmaría el acuerdo de todas maneras y que la Mesa Política del Frente Amplio no tenía facultades para retirar del documento los anexos que causan resistencias entre los sectores más radicales de la fuerza política. El 24 de enero, finalmente, la Mesa Política no tomó decisión sobre la firma del TIFA, prevista para el día Allí, la propuesta de rechazo explícito a la firma fue presentada por los seis delegados de las bases de Montevideo y respaldada por tres de las bases del interior y por el representante de la Corriente de Izquierda (que también representa al Movimiento 26 de Marzo). Los proponentes cuestionaron fuertemente a Danilo Astori por hacer de la firma del tratado un proceso inconsulto. Asamblea Uruguay, Alianza Progresista, Vertiente Artiguista, Nuevo Espacio y MPP si bien no apoyaron la moción tampoco presentaron un respaldo explícito al acuerdo marco. La alianza del Partido Comunista y el Frente Izquierda de Liberación, se abstuvo, al igual que tres representantes de las bases del interior por los depa rtamentos de Colonia, Maldonado y Río Negro. La situación que grupos se pronunciaran por la abstención dejó a todos conformes. Para los que apoyan decididamente el TIFA era mejor que no se concretara una definición. Los que lo rechazan lograron una importante división: diez para un lado, trece para el otro y cinco abstenciones. Sin embargo, el presidente de la Mesa Política Jorge Brovetto, luego de haber intentado negociar sobre la base de un documento del MPP, dijo sentirse decepcionado por la falta de un acuerdo, solicitado por Tabaré Vázquez. Con el TIFA vuelto realidad, el 12 de febrero, la Mesa Política aprobó una resolución que señala que el órgano deberá tomar posición en los tiempos correspondientes, en otras palabras antes que se expida el Pode r Ejecutivo. En el texto se expresa que a fin de 42 El reglamento de la Mesa Política establece que si una moción tiene más de un tercio de los votos en contra, se considera que el organismo no adoptó una resolución. Los antecedentes muestran que a falta de acuerdo en la Mesa Política, el Plenario Nacional, como organismo partidario superior, es convocado para que dirima. Sin embargo los tiempos, en este caso, no eran suficientes. 132

133 realizar un seguimiento sobre las conversaciones con EEUU, los ministros que integran la comisión interministerial, encargada del seguimiento del TIFA, deberán concurrir en forma periódica a la Mesa para informar. La propuesta fue elevada por el MPP y votada por toda la Mesa, con la abstención de la Corriente de Izquierda y el Movimiento 26 de Marzo. Asamblea Uruguay se abstuvo en el párrafo sobre... los tiempos correspondientes. La diputada Daniela Paysée de ese sector explicó que no se deben adecuar los tiempos del gobierno a los de la fuerza política: Es resorte del gobierno marcar las herramientas para llevar adelante (su) programa Los episodios descritos demuestran que la relación entre el gobierno y el partido político es tema central para la correcta administración de las mayorías parlamentarias. En primer lugar, resalta el esfuerzo para que el Frente Amplio tome posición en temas sobre inserción internacional y así los avances de los técnicos tengan respaldo político, aunque sea administrando disensos en el juego de las mayorías y las minorías. En segundo lugar, resalta el esfuerzo para superar la falta de diálogo entre el Poder Ejecutivo y la dirección del Frente Amplio, y la falta de información de los partidos y sectores políticos que lo integran. Cabe, simplemente recordar el incidente TLC-TIFA. Finalmente, si bien no es el tema de la disertación las diferentes valoraciones sobre el régimen y el sistema político venezolanos, el incidente de estos últimos días, sigue aportando insumos para entender la toma de decisiones en el gobierno uruguayo. El 17 de julio en Buenos Aires, Astori, brindó una conferencia sobre la reforma tributaria y su influencia sobre el comercio bilateral uruguayo-argentino, en un evento organizado por el embajador Francisco Bustillo. El contexto hay que ampliarlo con algunos datos que no pueden dejarse de lado. En primer lugar, el auditorio era sumamente representativo en figuras políticas, empresariales, analistas y pe riodistas. En segundo lugar, en ese ámbito, Uruguay y Chile eran citados como ejemplo de coherencia macroeconómica. En tercer lugar, el diferendo por la instalación de Botnia está siempre latente. En cuarto lugar, 43 El País, 13 de febrero de

134 Uruguay necesita esgrimir argumentos de su buen relacionamiento bilateral con EEUU, pero dentro de la vigencia del MERCOSUR. Al momento de valorar el ingreso de Venezuela al MERCOSUR, Astori reafirmó que la incorporación de una economía importante no sólo dinamizará al bloque, sino que romperá la hegemonía argentino-brasileña del proceso. Sin embargo advirtió que el estilo confrontativo del gobierno de Venezuela... puede originar dificultades al MERCOSUR para vincularse con otros bloques y con otros países. 44 En forma inmediata, Gargano responde con dos tipos de argumentos. El primero hace a la opción internacional y la aproximación ideológica del gobierno, en cuanto a la defensa del ingreso de Venezuela, la importancia de la relación bilateral con ese país y la valoración positiva del régimen de su presidente Hugo Chávez. La segunda hace a la toma de decisiones, aclarando o advirtiendo que la política exterior uruguaya se define entre la presidencia y la Cancillería. Cabe aclarar que la Mesa Política del Frente Amplio, reunida el 23 de julio, dejó al sector del ministro Astori aislado en la defensa de su líder. En efecto, el Partido Comunista, el MPP y delegados de las bases se mostraban muy críticos ante la intervención en Buenos Aires. Anteriormente, también habían sido críticos la Vertiente Artiguista y el vicepresidente Nin Novoa de Alianza Progresista. 44 Chávez, Astori y el Electoralismo Precoz. Alfonso Lessa. La Semana Política. El País, 22 de julio de

135 v. Fuentes Esta ponencia está basada en los trabajos de investigación publicados por el Programa de Política Internacional y Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. - FERNÁNDEZ LUZURIAGA, Wilson La Inserción Internacional en 2005: Roles y Posturas de los Decisores Gubernamentales. Montevideo. Unidad Multidisciplinaria de la Facultad de Ciencias Sociales. Serie Documentos de Trabajo N 71. Julio FERNÁNDEZ LUZURIAGA, Wilson Primeros Pasos de la Política Exterior Progresista. En la revista electrónica La Onda Digital Nº 328. Marzo FERRO CLÉRICO, Lilia, Wilson FERNÁNDEZ LUZURIAGA y Diego HERNÁNDEZ NILSON. Estrategia y Desarrollo de la Inserción Internacional de Uruguay a partir de Marzo de En Revista Uruguaya de Ciencia Política Nº 15. Montevideo. Instituto de Ciencia Política y Ediciones Cauce. Año 2006 (diciembre). - FERNÁNDEZ LUZURIAGA, Wilson La Política Exterior del Uruguay: Escenarios Posibles y Actores Gubernamentales. Debate sobre Inserción Internacional del Uruguay. Mesa 6: La Política Exterior del Uruguay. Rectorado Universidad de la República. Noviembre

136 5.II. Por qué el modelo de desarrollo social y las políticas sociales deben ser tenidos en cuenta en la agenda actual de la política exterior uruguaya? Miguel Serna * La ponencia pretende presentar algunas reflexiones sobre la relevancia de incorporar lineamientos de desarrollo social y políticas sociales en la agenda de la política exterior del país. La importancia de la temática emerge a partir de tres tipos de factores que confluyen en la actual coyuntura nacional: a) El giro de la temática puesto desde los organismos multilaterales internacionales a partir de inicios del milenio, en lo que se ha dado a llamar como pos-consenso de Washington, b) El legado reciente de impactos sociales regresivos de la última crisis económica en el país; c) El relanzamiento del MERCOSUR y la prioridad estratégica puesta en la perspectiva del actual gobierno. La exposición se centrará en tres puntos: 1) Los alcances y significados del Pos-Consenso de Washington que ha puesto la prioridad de desarrollo social y la reducción de la desigualdad social como un imperativo mundial y regional ( 45 ). 2) Mostrar algunas experiencias en la temática de cómo ingresó en la agenda de la política exterior y los organismos de integración regional. Así por ejemplo, en el ámbito regional el énfasis puesto en las políticas soc iales para la política exterior de gobiernos progresistas en la región como el Fome Zero en Brasil y la propuesta ALBA en Venezuela. Fuera de la región, es relevante señalar la experiencia de los fondos estructurales y los programas de políticas sociales en la Unión Europea. Finalmente, mostrar la situación actual del MERCOSUR en el plano social, que podríamos denominar de la cenicienta * Licenciado en Sociología por la Universidad de la República. Doctor en Ciencia Política Comparada por la Universidad Federal de Rio Grande do Sul. Docente del Departamento de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. 45 Las ideas centrales son resultados de un análisis comparativo desarrollado en el Proyecto bajo mi responsabilidad Las políticas sociales de la izquierda un modelo de desarrollo alternativo? CONSEJO LATINOAMERICANO DE CIENCIAS SOCIALES Gobiernos progresistas en la era neoliberal: estructuras de poder y concepciones del desarrollo en América Latina y el Caribe, 2006/

137 olvidada, a partir de las recientes decisiones del reconocimiento de las asimetrías entre países y regiones (Fondo para la reconversión estructural del Mercosur, FOCEM, 2005) y la creación del Instituto Social del MERCOSUR (2007) ( 46 ). 3) Plantear los principales desafíos para el país para colocarse en la temática, desde la perspectiva de un país de dimensiones pequeño, con un desarrollo humano relativo alto en la región, visibilidad externa en organismos internacionales, pero al mismo tiempo, con un peso alto de la deuda externa en la economía nacional, y que sufrió los impactos regresivos de desigualdad y pobreza reciente en la década del noventa. En ese sentido, se señalan argumentos para incorporar la temática en la política exterior nacional. i. Significados y alcances del pos consenso de Washington El desarrollo latinoamericano durante las décadas del ochenta y noventa estuvo pautado por el ritmo y forma de implementación de las reformas económicas neoliberales derivadas de las directrices del denominado Consenso de Washington. De acuerdo a Stephan Haggard y Robert Kaufman se distinguieron dos etapas de reformas, la inicial en la década del ochenta, catalogadas de primera generación, cuyos objetivos centrales pasaron por la estabilización macroeconómica y liberalización de la economía en tanto respuestas al fin del modelo de industrialización por sustitución de importaciones; y la segunda generación de reformas, cuyo eje estuvo centrado en la reforma del Estado y el fortalecimiento de la gobernabilidad. Así pues, mientras las primeras se realizaron como respuestas coyunturales en contextos de crisis económica y fiscal muchas veces caóticas-, las segundas, se proponían una reforma estructural en el modelo de desarrollo económico de los noventa, dando centralidad al mercado y el redescubrimiento de la relevancia de las instituciones públicas para implementar las transformaciones económicas. De esta forma, a los postulados económicos neoclásicos de la prioridad de los ajustes y reformas económicas orientadas a la liberalización económica 46 La importancia de incorporar una visión multidimensional e interdisciplinaria del MERCOSUR ha sido particularmente desarrollado el Grupo de Trabajo Mercosur e Integración de CLACSO, coordinado por el Prof. Gerónimo de Sierra con una serie de publicaciones recientes. 137

138 y apertura externa, se agregaba la preocupación por una reforma más estructural que redujera el papel y peso del Estado en la economía mediante los procesos de privatización y reducción del gasto público y valorizara el papel del Mercado como motor del desarrollo. En esta perspectiva dominante, el desarrollo social quedaba subsumido al desempeño de la economía y el bienestar social debía ser reducido a mínimos básicos y focalizado a las situaciones de pobreza y marginación social extrema. Desde el año 2000 la agenda del desarrollo social en las agencias internacionales y regionales para el desarrollo dio un giro en busca de alternativas y crítica de algunos de los postulados del denominado Consenso de Washington y la emergencia de nuevos consensos respecto a la centralidad de la desigualdad social y las formas de combatirlas. Un ejemplo paradigmático, de confluencia en las perspectivas y metas de las agencias para el desarrollo fue la voluntad política plasmada en la Declaración de Objetivos del Milenio impulsada por Naciones Unidas. De un lado, se pueden identificar continuidades en el paradigma de Liberalismo Social dominante en la década de los noventa, representado por las agencias del Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Los informes de desarrollo mundial del BM mantienen la confianza en el pa radigma hegemónico de la economía clásica y la economía de Mercado para el desarrollo de los países. Desde esta perspectiva los beneficios del crecimiento económico y la modernización basada en el libre comercio son la mejor vía para mejorar el desarrollo social y combatir la pobreza. En el mismo sentido, el BID refuerza la función correctiva que deben tener las políticas sociales con respecto a los efectos sociales disfuncionales de la economía, y la importancia de emponderamiento de los agentes económicos en los sectores pobres. A pesar de ello, estas agencias comienzan una revisión de algunos de los supuestos de sus modelos de políticas sociales contra la pobreza. El BM reconoce la ineficacia de las políticas sociales basadas en la denominada Teoría del Derrame Económico para reducir la pobreza. De acuerdo a esa teoría sólo después de un período de modernización y crecimiento económico sostenido podría observarse los beneficios del desarrollo económico en la reducción de la desigualdad de ingreso y de la pobreza. Dicho en términos más vulgares, primero crecer para luego distribuir mejor la torta. Luego de 138

139 múltiples investigaciones el BM debió reconocer que no existe evidencia empírica suficiente para confirmar el supuesto círculo virtuoso entre crecimiento económico y la igualación de las oportunidades de ingreso económico y bienestar material. Muchos países tuvieron muchos avances en términos de crecimiento económico y no tuvieron ningún avance en material de reducción de la pobreza y las desigualdades sociales. El BM advierte sobre la existencia de las trampas de la pobreza y la reproducción de la desigualdad social. Además, se señala que la pobreza no puede reducirse a su dimensión económica. En el mismo sentido, el BID refuerza la idea de ampliar hacia una perspectiva multidimensional de la pobreza y el desarrollo social. Así pues, destaca el papel de las estructuras de poder social, político y económico en la reproducción de las desigualdades sociales. De otro lado, lo que se ha denominado como paradigmas de reformismo social global reforzaron las críticas al paradigma economicista de desarrollo y destacaron la centralidad de las temáticas de las desigualdades e inequidades sociales para el desarrollo de los países. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) refuerza sus críticas y argumenta que debe superarse la Teoría del Derrame económico y el pensamiento económico único para las políticas del desarrollo. Las políticas económicas centradas exclusivamente en el crecimiento económico no pueden entender ni explicar el crecimiento de las desigualdades sociales. El PNUD sostiene que existe una opinión pública mundial de intolerancia de la desigualdad social. Además, el PNUD advierte sobre los riesgos de caer en las trampas de la pobreza vinculadas a los mecanismos de reproducción de las desigualdades sociales. El PNUD plantea la importancia de ampliar la perspectiva de desarrollo humano, los ámbitos y alternativas de las políticas para el desarrollo. Primero, la propuesta para los gobiernos de alcanzar un Modelo Progresista basado en la idea de Crecimiento Económico Compartido mediante pequeños desplazamientos y transferencias distributivas hacia sectores pobres y vulnerables. Segundo, se defiende la búsqueda de un desarrollo sos tenible en términos económico, medio ambiental y social. Además de la propuesta por lograr una perspectiva y agenda pública ampliada del desarrollo, el PNUD reconoce que existen brechas de desarrollo entre países industrializados y subdesarrollados que sólo pueden superarse con una reformulación y profundización de la cooperación internacional hacia los países menos desarrollados. 139

140 En la misma perspectiva paradigmática, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) busca contribuir con ideas complementarias. La CEPAL refuerza la importancia del sector público social y del gasto público social para las políticas sociales. Además, la CEPAL destaca la promoción de mecanismos de integración y protección social para los sectores pobres y más vulnerables socialmente. No obstante, la CEPAL advierte que existen varios obstáculos para el desarrollo social en la región, como la magnitud cuantitativa de la pobreza persistente y la concentración de ingreso económico en América Latina. La CEPAL recomienda políticas públicas que ataquen las causas de la pobreza que residen en la desigualdad económica y la concentración de activos (tierra, capital, educación y tecnología). También reconoce que las políticas nacionales para el desarrollo no son suficientes, se requiere de apoyo financiero externo para alcanzar un desarrollo sostenible. En síntesis, las postulados principales del pos consenso de Washington en las agencias internacionales de Desarrollo son: a) Aunque la ortodoxia neoliberal y pensamiento económico no ha desaparecido, se ha reconocido los efectos sociales regresivos y la insuficiencia de la teoría del derrame económico para atender el desarrollo social y los obstáculos de la desigualdad persistente en América Latina. b) La búsqueda de una concepción más integral y amplia del desarrollo, en múltiples ámbitos (económico, político, social, ambiental). c) La intolerancia pública contra la desigualdad social y la centralidad de la equidad para las políticas de desarrollo nacional. d) La propuesta de un modelo progresista alternativo basado en la idea de crecimiento compartido e impulsar desplazamientos distributivos hacia sectores más desfavorecidos. e) La crítica a la reducción de la pobreza a su expresión de carencia económica extrema y la vinculación con los procesos de generación y reproducción de las desigualdades sociales. f) La revalorización de los sujetos, la participación de la sociedad civil, los derechos ciudadanos, integración e inclusión de los sectores sociales más desfavorecidos. g) El freno a los procesos de ajuste a un mínimo residual de las protecciones sociales y la revalorización del sector público social y el gasto público social para las políticas sociales 140

141 y de bienestar. h) La necesidad de la asistencia financiera externa y la cooperación internacional para reducir las brechas de desarrollo entre países ii. La temática de la importancia del modelo de desarrollo y las políticas sociales ingresó en la agenda de la política exterior y los organismos de integración regional. En el plano regional tenemos algunos ejemplos de gobiernos progresistas como Brasil y Venezuela, que han puesto como eje el desarrollo social en su política exterior. En el caso de Brasil es interesante señalar algunos rasgos específicos en la forma en que se inserta la temática en la agenda de la política exterior( 47 ). Algunos de las principales características se podrían esquematizar en: * El fuerte protagonismo político y discursivo de la Presidencia sobre la diplomacia en los lineamientos de la política exterior. * La defensa de la soberanía y los intereses nacionales desde una perspectiva del desarrollo integral del país (plano económico, político y social) frente a la dependencia y vulnerabilidad externa. * La búsqueda de alternativas a las asimetrías de la globalización económica capitalista, a través del fortalecimiento de la democracia mediante el ejercicio de una ciudadanía plena; la lucha contra la desigualdad y exclusión social; y la financiación cooperativa internacional para el desarrollo (Ejemplos: Foro Social Mundial, Consenso de Bs.As., el Programa Hambre Cero como bandera del gobierno en el plano social y la propuesta de generar un fondo internacional para el combate del hambre en el mundo). Asimismo, se señalaron críticas a las condicionantes de la dependencia financiera con los organismos crediticios (FMI) y del comercio internacional (OMC, Foro Económico Mundial) * La crítica a la hegemonía mundial unilateral de EEUU en el plano político y económico, unido a la transformación del mapa mundial multipolar menos asimétrico. Se refuerza y 47 Sobre los lineamiento de la política externa brasileña se puede consulta Celso Amorío Conceptos y estrategias de la diplomacia del gobierno Lula en Revista Diplomacia Estrategia Política, Años 1, Nº1, Oct/dic. 2004, Brasilia. 141

142 se reconoce la relevancia de la alianza con Europa como mecanismo de compensación de fuerzas, pero al mismo tiempo existe una búsqueda de alianzas no europeas (Rusia y China). En ese sentido, se crítica la política de integración comercial del ALCA, entendida como mero anexo de América Latina a la política exterior norteamericana. Asimismo, se plantearon críticas a política intervencionista y belicista norteamericana en la guerra de IRAK. Como corolario, se re fuerza la defensa de una política internacional que priorice estrategias pacifistas y de combate a la desigualdad social, frente a las amenazas del terrorismo. * La prioridad a las alianzas de integración y negociación multilateral con otras potencias medias y economías emergentes del Sur, recuperando la tradición latinoamericanista y tercermundista (Ejemplos, el relanzamiento en 2003 MERCOSUR, la propuesta de Comunidad Sudamericana, la alianzas Sur-Sur, el G3 Forum de Diálogo con Africa e India, se refuerzan alianzas estratégicas entre potencias medias como Argentina y Venezuela). * Iniciativas de generación de una base material e institucional de la integración regional sudamericana que superen las restricciones y debilidades de la esfera comercial (Ejs. Las iniciativas de financiamiento bilateral en proyectos conjuntos de infraestructura para el desarrollo, ampliación a dimensiones políticas y sociales de las instituciones del MERCOSUR). Otro caso interesante es la propuesta la Alternativa Bolivariana para nuestra América (ALBA) del gobierno venezolano. Venezuela decidió impulsar la agenda social como elemento central de su política social (así como Brasil), proponiendo activamente iniciativas en Foros internacionales como por ejemplo la creación de un Fondo Humanitario Internacional para combatir la pobreza en En 2003 incorpora el programa de asistencia social denominado Misiones. En este sentido, el gobierno fundamentó la política social en una visión humanística, democrática y solidaria de las relaciones internacionales, que contribuyera a la construcción de un orden mundial más equilibrado ( 48 ) y generara un nuevo sistema multipolar internacional. A partir de 2004 comienza una etapa de consolidación del proyecto revolucionario, refuerza el 48 Edmundo González Urrutia Las dos etapas de la política exterior de Chávez en Revista Nueva Sociedad nº205, Caracas, pag

143 modelo de confrontación con EEUU y conformación de alianzas estratégicas con otros países. Así pues, se destacó desde el gobierno el papel relevante a ocupar por parte de India y China, el fortalecimiento de las relaciones con los países integrantes de la OPEP; el acercamiento a las relaciones internacionales con Rusia y Cuba, y dentro de América Latina la intención de consolidar un eje Caracas, Brasilia y Bs.As. reforzado por la estrategia de retiro progresivo de la CAN y el ingreso a MERCOSUR-. De esta forma, en la perspectiva de Chávez la política externa venezonala debía jugar en un mundo dividido por cinco polos de poder asimétricos: Europa, Asia, Africa, Norteamérica y Sudamérica. Para alcanzar los objetivos de la centralidad de la política de desarrollo social e integración regional en la política externa el gobierno venezolano se planteó estimular la organización de grupos y actores sociales más allá de las fronteras nacionales, así como la movilización de recursos estratégicos como el petróleo en tanto herramientas para la política externa. El programa central se plasmó en la propuesta de una forma alternativa de integración al libre comercio (ALCA), cuya meta principal es remover los obstáculos a la integración latinoamericana definidos como: a) La pobreza de la mayoría de la población b) Las profundas desigualdades y asimetrías entre países c) El intercambio desigual y condiciones inequitativas en las relaciones internacionales d) El peso de una deuda impagable e) La imposición de las políticas de ajuste estructural del FMI y el BM y de las rígidas reglas de la OMC que socavan las bases de apoyo social y político f) Los obstáculos para tener acceso a la información, el conocimiento y la tecnología que se derivan de los actuales acuerdos de propiedad intelectual g) Prestar atención a los problemas que afectan la consolidación de una verdadera democracia, tales como la monopolización de los medios de comunicación social ( 49 ) A su vez se plantean lógicas y estrategias múltiples de acción, mediante la cooperación comercial, el intercambio solidario y la complementariedad económica. En esa dirección 49 Texto extraído de documentos oficiales en para un análisis reciente del ALBA puede consultarse Carlos Nahuel Oddone, Leonardo Granato Los nuevos proyectos de integración regional vigentes en América Latina: la Alternativa Bolivariana para nuestra América y la Comunidad Sudamericana de Naciones en Revista OIKOS, Año VI, nº6, 2007, Rio de Janeiro. 143

144 se utilizaron instrumentos de acción bilaterales, como ser: las Misiones (en el área de la educación y la salud), la Cooperación en materia de ciencia y tecnología, académica y el cuidado ambiental; los Acuerdos de Cooperación energética; el Trato preferencial para los inversores nacionales de cada Estado; los mecanismos de comercio compensatorio; la eliminación de barreras para arancelarias; la formación de Empresas públicas multinacionales como ser TELESUR, las propuestas de Bancos Bono del Sur y los fondos financieros destinado a financiar proyectos productivos, promoción de inversiones directas. Lo interesante, es que esta reformulación de la agenda de la política exterior dio réditos políticos en la competencia regional de Venezuela por el liderazgo externo y la representación de países latinoamericanos en el concierto de los organismos internacionales. Fuera de la región, en materia de políticas sociales de integración se destaca la experiencia de los fondos estructurales y los programas de políticas sociales en la Unión Europea. Se puede afirmar que los Fondos Estructurales y de Cohesión son el núcleo de las políticas redistributivas de la UE ( 50 ) y la más reciente en perspectiva del proceso histórico de integración europea. La política regional empieza en 1975 con el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y adquiere significación a partir de 1988 con la constitucionalización del principio de cohesión económica y social y el ingreso de los países ibéricos. El objetivo principal de los Fondos es la corrección de los desajustes y desequilibrios regionales. En 1984 se buscó dar un enfoque integrado a los tres fondos estructurales creados hasta ese momento, Política regional (FEDER), Agricultura (FEOGA-O), y Asuntos sociales (Fondo Social Europeo) Poco más tarde con la Reforma de 1989 se ampliaron los criterios definiendo como 50 En esta punto se puede consultar Francesc Morata (ed) Políticas Públicas en la Unión Europea, Ed.Ariel, Barcelona, 2000, especialmente los Cap.4 La política regional y de Cohesión, F.Morata, pp y el Cap.5 Las políticas sociales: entre Estado de Bienestar y capitalismo global, José Adelantado, Ricard Gomà pp

145 prioridades: a) La adaptación de las regiones menos desarrolladas b) La reconversión económica de las regiones en declive industrial c) La lucha contra el desempleo de larga duración d) La inserción profesional de los jóvenes e) La adaptación estructuras agrarias y zonas rurales Los principios usados para su implementación fueron la concentración geográfica de las intervenciones, la cooperación entra la Comisión Europea y los Estados; la Programación de las ayudas y la Adicionalidad de las ayudas -para que los fondos no sustituyeran los apoyos financieros y de programas ya existentes en los Estados miembros-. En la Reforma de 1993 se produce un nuevo giro de orientación a la preocupación por mejorar la cohesión social en el marco de los procesos de integración económica hacia la moneda única. Así pues se crea el Fondo de Cohesión y se pre vee la duplicación de los estructurales, sustituyendo el criterio regional de los destinatarios por el de los estados miembros. Además, se agrega la atención de políticas hacia las islas y las regiones ultraperiféricas de la UE. Las políticas se complejizan en su estructura hacia la formación de Redes transfronterizas, transnacionales e interregionales. Las nuevas políticas de cohesión ( ) reformulan y amplían las metas de la integración social en tres planos. Primero, la promoción del desarrollo y ajuste estructural de las regiones de desarrollo más lento. Segundo, la conversión económica y social de las zonas que enfrentan problemas estructurales. Tercero, la adaptación y la modernización de las políticas públicas y los sistemas de educación, formación y empleo. En este brevísimo recorrido de la experiencia de la integración europea, sirve para mostrar la complejidad y alcances que tiene la agenda social de las políticas públicas de integración. La agenda pública social de la integración europea involucra programas y fondos que abarcan una variedad de temáticas y dimensiones transversales, a título enumeratorio no taxativo: a) Ambito laboral, mercado de trabajo, relaciones laborales y políticas sociales activas b) Dimensión de lucha contra la exclusión social y la marginación social c) Políticas para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres d) Políticas de cohesión e inclusión social: programas y políticas de combate contra el 145

146 desempleo, la formación educativa e la igualdad de oportunidades e) Las políticas inmigratorias f) Ambito de la salud La situación actual del MERCOSUR en el plano social es de avances magros, y podríamos catalogarla como de reconocimiento de una dimensión relevante postergada del desarrollo, en términos atender a las problemáticas de las asimetrías internas en la región y la necesidad de incorporar la dimensión social de la integración. Ejemplos de esta agenda de reconocimiento de la temática han sido la aprobación del Fondo para la reconversión estructural del Mercosur (FOCEM) en 2005 y el reconocimiento de la relevancia de diseñar políticas sociales y específicas en el ámbito de la integración con la creación el Instituto Social del MERCOSUR en Estos avances han sido incipientes, casi podrían catalogarse de Proto iniciativas, con fuerte limitantes debido a los pocos fondos financieros asignados y el bajo impacto social para los países y las regiones involucradas. Asimismo, hasta el momento son iniciativas débiles del punto de vista institucional y con una escasa identificación de los públicos objetivos y los impactos esperados. iii. Desafíos para poner el tema de la agenda social en la política exterior del país El primero, una pregunta revulsiva pero casi de sentido común para plantear la problemática: Porqué poner la temática social como eje prioritario si no es el país más pobre de América Latina? Por el contrario, hasta se podría afirmar que es uno de los que tiene mejores indicadores macro sociales. Pueden haber varias respuestas, una de ellas son los argumentos vinculados al desarrollo histórico y reciente del país. Justamente se trata de un país con un legado histórico de desarrollo humano alto y con niveles de desigualdad relativamente menores en el contexto regional, así como de alta visibilidad externa en los organismos internacionales. No obstante, es un país pequeño en dimensión socioeconómica, con alto peso de la deuda externa en la economía nacional, y con un impacto social regresivo en términos de desigualdad y pobreza reciente resultado del modelo de liberalización de los noventa y el agravamiento de los procesos de creciente fragmentación del tejido social a partir de las 146

147 crisis económica de Otra respuesta posible, son los argumentos a favor de incorporar la temática en la política exterior nacional. El primer argumento es porque está dentro de los ejes de gobierno actual (el denominado Uruguay Social). El segundo, desde el punto de vista de desarrollo económico y humano tiene múltiples ventajas: * Es una herramienta para la búsqueda de apoyos financieros externos para el desarrollo ante organismos internacionales y para buscar compensar o reducir las brechas de desarrollo con los países más industrializados. * Es una oportunidad para establecer alianzas con otros países en situación periférica. Por un lado, reforzar la búsqueda de un mundo multipolar; por otro lado, de manera de recuperar la identidad Latinoamericana y el relacionamiento más intenso con otras regiones del tercer mundo (como Africa, India y China). * Permite ampliar la perspectiva de la globalización e integración, que no sea simplemente reducida a la dimensión económica, como integración de mercado en la práctica y de crítica a la percepción de la globalización económica como un proceso inevitable y homogéneo impuesto para todos los países. En ese sentido, una forma de recuperar el papel de la política y de los procesos socioculturales de la construcción de las sociedad uruguaya. * Como un nuevo plano para buscar alternativas de desarrollo del país. Por ejemplo en el ámbito de utilización e intercambio de recursos humanos calificados ( 51 ) y de cooperación para el diseño e implementación de políticas sociales hacia sectores vulnerables( 52 ). La ampliación y rediseño de las iniciativas de modelos de inserción e integración regional más equitativos también entran en sintonía con una de las líneas programáticas de la actual política exterior, fundada en el llamado Uruguay integrado a la región. En ese sentido, se puede repensar y debatir la elaboración de una agenda de políticas sociales y de criterios generales para atender el problema de las asimetrías de países y 51 En los cuáles el país tiene ventajas comparativas y recursos ociosos. 52 Vale la pena recordar, a modo de ejemplo, que durante la sucesión de crisis económicas de Brasil en 1999, Argentina en 2001 y Uruguay en 2002 se discutieron sobre los impactos económicos recesivos sobre el comercio e integración regional, y las medidas económicas a implementarse, pero no existieron medidas sobre iniciativas para atender los efectos sociales regresivos. 147

148 regiones en la integración. A modo de reflexión final, y sólo a efecto ilustrativo, una agenda que incorpore cuestiones como: * El diagnóstico de los costos sociales (deuda social) y la vulnerabilidad social (riesgo país) de los procesos de integración. * La definición de políticas sociales e identificación de sectores sociales vulnerables en los procesos de integración. * La focalización hacia regiones en proceso de reconversión económica, con declive industrial o adaptación de zonas agropecuarias, en procesos de rápida transformación para poder realizar un contrapeso a las tendencias de metropolización y centralización en algunas zonas ganadoras de los procesos de comercialización y de producción económica en gran escala. * La lucha contra la exclusión sociolaboral en sus diversas formas: el desempleo y la precariedad laboral, así como la seguridad social. * La inserción profesional de los jóvenes en el mercado de trabajo * Políticas orientadas a los sectores sociales de migrantes dentro del Mercosur y el fortalecimiento de las vías y medios de transporte. * Políticas orientadas a los medios de comunicación y formación educativa, de manera de poder cimentar las bases culturales y sentido de pertenencia de la integración. * La formación de redes sociales temáticas transversales que fomenten la gobernanza multinivel entre Estado y sociedad civil entre los distintos ámbitos de acción (Regional, Federal, Estatal y municipal). 148

149 5. III. La política exterior del Uruguay en transición: la dimensión sudamericana. Enrique Martínez Larrechea * i. Un intento de periodización de la política exterior uruguaya.: políticas de estado y perspectivas regionales ( ). Podría pensarse, en un cierto nivel, que el carácter transicional viene dado por tratarse de una política exterior de un nuevo gobierno y de un nuevo partido en el gobierno; un partido o coalición que desarrolló un rol de partido desafiante, frente al predominio histórico de los partidos tradicionales y que, desde 1994, alcanzó y finalmente superó, en 2004, a los partidos históricos, blanco y colorado En ese sentido, existiría una cierta tensión entre ruptura y continuidad. Las posiciones adoptadas en el período previo por la coalición de gobierno, limitaba sus márgenes para asumir la continuidad de las políticas previas y lo impulsaban a un esfuerzo innovador. Sin embargo, mientras establecía un nuevo estilo, nuevas prioridades y una nueva política de alianzas, mantuvo un rasgo importante de la política exterior previa: la influencia del liderazgo presidencial, la impronta de política de gobierno, antes que de política de estado. Ambos polos de esta tensión se reflejaban ayer, en mi opinión, en el discurso de apertura del canciller a este mismo seminario: en él, el ministro refiere los orígenes de la posición internacional de la Cancillería al documento programático del partido gobernante: el Uruguay integrado. Sin embargo, el gobierno electo, firmó en febrero de 2005, con la futura oposición, un documento programático que tentaba colocar a la política exterior entre las políticas de estado. * Doctor en Relaciones Internacionales por la Universidad del Salvador, Buenos Aires. Magister en Ciencias Sociales, por Flacso Sede Argentina. Licenciado en Sociología por la Universidad de la República. Profesor de la Maestría en Derecho de las Relaciones Internacionales de la Universidad de la Empresa (UDE). 149

150 Sea como sea, entendemos que la calificación de política en transición, le cabe a la política exterior actual, no tanto en términos de las perspectivas concretas que asuma en la conducción operativa de la política exterior, sino en términos de las notables transformaciones que operan en el contexto externo del Uruguay y en el sistema internacional como un todo. Esas mutaciones requieren un nuevo esfuerzo de interpretación y de reflexión, a las que entiendo, desde ayer, este seminario, que debemos al Programa de Política Internacional y Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República (PPIRI), está contribuyendo. Un reconocimiento especial merecen los profesores Lincoln Bizzózero, Lilia Ferro Clérici, Wilson Fernández Luzuriaga, Diego Hernández Nilsson, Analaura Soto y todo el equipo de docentes y colaboradores, así como el Colegio de Licenciados en Relaciones Internacionales del Uruguay (CERIU). ii. Las grandes transformaciones del sistema internacional: concertación política sudamericana y el escenario global. En el ámbito internacional, debemos distinguir entre las transformaciones estructurales del contexto regional y del contexto global. El proceso de concertación política en el Mercosur ha seguido, más allá del enlentecimiento ( ) y crisis ( ) un esquema de creciente articulación política. El Mercosur representa no sólo un foro diplomático regional, que contiene al menos tres alianzas estratégicas estructurales del Cono Sur: la argentino-chilena, la argentino brasileña y la troika Argentina-Brasil-Venezuela (tres líneas geoestratégicas, a las que se superpone el ambicioso proyecto IIRSA). Por otra parte, la agenda de relacionamiento externo del Mercosur, debido ante todo al dinamismo que le comunica Brasil, una potencia núcleo con perspectivas globales, constituye una oportunidad histórica que depende de la exitosa conclusión de la Ronda 150

151 de comercio y desarrollo de Doha, pero que evidencia que el escenario post ALCA no resulta tan crítico, al menos no del modo en que lo sería un escenario de prórroga sine die de la negociación birregional con la Unión Europea y en la OMC. También y de manera congruente con esta perspectiva, sería posible intentar una macroperiodización de la política sudamericana, que distinguiría dos grandes períodos históricos: un momento fragmentador, entre 1810 y 1950, fragmentación que los libertadores y el congreso de Panamá de 1826 no pudieron evitar; y un momento unificador, que se inaugura con un pensamiento económico y político propio desde 1950 y que se materializa en los diversos procesos de integración comercial y política que desde entonces, con variado éxito, pero constituyendo ante todo una perspectiva político-teórica dominante en América Latina, han venido operando. La clave de ese proceso sería el paso desde formas retóricas o comercialistas de la integración, a perspectivas políticas, energéticas e infraestructurales, que hoy acompañan el surgimiento de la Comunidad Sudamericana de Naciones. iii. El proceso de la actual política exterior uruguaya. La política exterior uruguaya, al decir de Real de Azúa, se caracterizó históricamente por la tensión entre las tendencias resistente y universalista (la primera, asociada a la política de Luis Alberto de Herrera y de parte de la izquierda; la segunda, oriunda del bando cosmopolita en la Guerra Grande y luego asociada al panamericanismo de José Batlle y Ordoñez y de Baltasar Brum, junto a los partidos tradicionales de izquierda) pero luego las articuló gradualmente en el marco de los procesos de integración regional desde la década de los sesenta. Después de la dictadura militar, un interregno o cambio de régimen que no pudo alterar las definiciones sustantivas de la política exterior uruguaya (Luján, 1993) el Uruguay evolucionó hacia la constitución de una política exterior de estado, pero la crisis económica en Brasil y Argentina y luego la crisis económica uruguaya de 2002, 151

152 precipitaron el estancamiento de las negociaciones comerciales con la Unión Europea, y en la OMC. De este modo, cobró fuerza e irrumpió la estrategia bilateralista de la potencia hegemónica tras el fracaso del ALCA. La política exterior de estado perdió fuerza a partir de 2002 (Fernández Luzuriaga, 2003) y se introdujo en ella la ya tradicional ambivalencia entre la tendencia a la integración regional y la tendencia a la búsqueda de una relación privilegiada, o especial con la potencia hegemónica. En principio, la fuerte relación entre los presidentes Batlle y Bush tras la Cumbre de las Américas en Québec, afianzadas por la crisis económica uruguaya y luego la reacción del gobierno del Frente Amplio a la exploración de un tratado de libre comercio, tras las crecientes dificultades con Argentina por la cuestión de las plantas de celulosa y del corte de los puentes por militantes ecologistas argentinos, dieron continuidad a un ciclo de políticas de gobierno, que sin embargo tuvieron continuidad en lo que respecta a las grandes líneas en el relacionamiento con los Estados Unidos. En la actual política exterior se conservan algunas constantes de la política exterior democrática (fuerte sentido jurídico y apego a la regla de derecho, compromiso con la solución pacífica de las controversias, apelación al fortalecimiento institucional del Mercosur, apoyo al fortalecimiento y reforma de las Naciones Unidas). Además, el país se integró al G-20 y priorizó en sus relaciones bilaterales internacionales, las negociaciones con Rusia, Alemania, Francia, Italia, España y los Estados Unidos y en el nivel bilateral regional, con Argentina, Brasil y México. En las memorias del Ministerio de Relaciones Exteriores, es posible constatar una activa celebración de acuerdos de contenido técnico. 152

153 Sin embargo, y pese a la prioridad programática de la integración regional, basada en la idea, expresada por el canciller, de un arco virtuoso con los nuevos gobiernos de centroizquierda, la relación bilateral con Argentina, entró ya en crisis en el primer semestre del año. En la cumbre del Mercosur en Montevideo (diciembre de 2005) el presidente Vázquez reclamó contra los que parecía un entendimiento puramente bilateral entre Argentina y Brasil (reunión de Puerto Iguaçu); lo que se sumaba a un temprano gesto de reciprocidad con Brasil, al votar Uruguay por el candidato colombiano, Luis Alberto Moreno a la presidencia del BID. Además, durante la presidencia pro tempore uruguaya, el presidente Vázquez invitó a México y Venezuela a integrar el Mercosur. Con la visita oficial del presidente a los Estados Unidos y la posterior suscripción de un acuerdo para la protección de inversiones, se afianza en la política exterior del gobierno el intento por establecer una relación comercial especial con la potencia hegemónica; mientras se profundiza el deterioro de las relaciones bilaterales con Argentina. Sin embargo, el agotamiento del fast-track impidió profundizar esa política, que se ha limitado al presente a la suscripción de un acuerdo marco para la negociación comercial y a la convocatoria a la comisión conjunta de comercio entre ambos países Durante 2006 se mantuvo la erosión de las relaciones con Argentina, pero se consolidaron la inversión brasileña y las relaciones bilaterales con ese país. Antes del fin de 2007, durante la actual secretaria pro témpore uruguaya se espera una activa diplomacia presidencial, con visitas a la Unión Europea y a China. Por su parte, las elecciones presidenciales en la República Argentina, ofrecen la oportunidad de intentar un nuevo relacionamiento con el vecino platense. 153

154 iv. Conclusiones: el Uruguay internacional y el fin de la transición hacia la dimensión estratégica sudamericana. En definitiva, la política exterior del Uruguay necesita completar la transición que la llevará desde el equilibrio pendular, que le venía impuesto como zona fronteriza entre Argentina y Brasil, rol internacional emergente prácticamente de la bula de Alejandro VI, del que suele ser un ejemplo clásico el apoyo brindado al Uruguay por Jose María da Silva Paranhos, Barón de Rio Branco, ante las pretensiones de la cancillería argentina que conducía Estanislao Zeballos, y que preconizaba la doctrina de la costa seca uruguaya. En aquella oportunidad, a comienzos del siglo XX, Rio Branco consiguió algo que talvez casi ningún estadista o diplomático pueda obtener de su propio país con facilidad en ninguna época: la renuncia voluntaria de un estado a ventajas territoriales concedidas por tratados!, una política que se orientaba claramente a privar de fundamentos a la pretensión argentina. No es común que, frente al conflicto diplomático con Argentina por las pasteras o plantas de celulosa instaladas sobre el Río Uruguay, los analistas se pregunten porqué hoy el mecanismo pendular no funciona. La respuesta ritual sería de orden idiosincrásico: el mecanismo no funciona porque alguien no cumple adecuadamente su rol, porque los estados vecinos no desean por una suerte de egoísmo ínsito en ellos al menos para esta visión conspirativa- que Uruguay de pasos hacia su industrialización, etc. A salvo el hecho de la infrecuente estatura política de da Silva Paranhos, no se trata seguramente de que Brasil o su canciller Celso Amorim, ministro en los gobiernos de los presidentes Cardoso y de Lula, no esté interpretando adecuadamente su rol internacional, sino que hoy Argentina y Brasil no son ya potencias rivales, jugando al balance de poder y al equilibrio de las cancillerías, sino miembros de una alianza estratégica (que podría evolucionar hacia una sociedad estratégica, como lo han propuesto analistas de la significación de Russell y Toklatian, por ejemplo). La asociación estratégica argentino-brasileña tiene ya veinte años, llegó para quedarse y es el punto de origen de un proceso de ampliación de la concertación política subregional 154

155 (Mercosur, acuerdos Mercosur-Can, Comunidad Sudamericana de Naciones e IIRSA). Esta constituye la primera mutación de relevancia en el sistema internacional en su dimensión regional. La nueva política sudamericana es la segunda transformación estructural del sistema regional. Su emergencia no tiene relación directa con la asunción de los gobiernos de centro izquierda en el Cono Sur circunstancia que no resultaría adecuada para explicar, inversamente, las desavenencias entre los gobiernos de Argentina y Uruguay, entre el presidente venezolano y el gobierno y el parlamento brasileño, entre el gobierno boliviano y las empresas estatales argentinas y brasileñas (en especial Petrobras). Su nacimiento en 2004, es, en perspectiva histórica, la herencia y el resultado del proceso acumulado de Contadora y de la democratización, y más inmediatamente, de la maduración del proyecto estratégico brasileño, que ha pasado de simple estado núcleo o potencia regional al rol de system affecting state. Constituye por lo tanto una transformación estructural que exige a la política exterior uruguaya completar la transición de su política exterior. Finalmente, aunque sería largo intentar una exposición detallada del mismo, la tercera transformación del sistema internacional, corresponde al nivel global y guarda relación con los signos de agotamiento del momento unipolar de la potencia hegemónica, que la ha conducido a resucitar la lógica de la guerra fría (guerra preventiva, suspensión de las libertades fundamentales, empantanamiento o derrota en Afganistán e Irak, guerra del Líbano y crisis en Palestina; aguzamiento durante el presente año de las tensiones con Rusia en Kosovo y en Checoslovaquia-; política ambigua frente a Siria e Irán; escalada diplomática ante Corea del Norte; debilitamiento de las Naciones Unidas). Por el contrario, el surgimiento de la Organización de Cooperación de Shangai, los esfuerzos de ASEAN para avanzar hacia la integración monetaria y financiera, la relevancia de Rusia, China e India y el activo rol global de Brasil (quien también posee una alianza política y comercial con India y África del Sur, integra el G-8 ampliado G13- y co-coordina las negociaciones comerciales de los países en desarrollo en la Ronda de 155

156 Doha) constituyen signos positivos de la transición de la uni-mutipolaridad a la multipolaridad. En ese contexto, sólo América del Sur en menor escala, el Mercosurpuede presentarse como un proto-estado continental, capaz de negociar como un polo más. Naturalmente, no es posible pensar en formas de articulación que puedan afectar la seguridad de los Estados Unidos, pero lo cierto es que en este sentido, América Latina mantiene adecuadas relaciones de cooperación y solidaridad con Washington y las incertidumbres para el Departamento de Defensa provienen, más bien, de su propia política exterior agresiva (como lo ha señalado Brzezinski durante su comparecencia ante un comité parlame ntario, en febrero de este año 2007). En suma, en este contexto, la apuesta hacia la relación especial con los Estados Unidos, que promovió el Poder Ejecutivo durante los gobiernos del presidente Batlle ( ) y del presidente Vázquez, a fines del año 2005 y durante 2006, resultado del abandono de la política de los círculos concéntricos y de la política exterior de estado (o de entonación nacional) constituye una apuesta idealista que conduce a la sobreactuación, el resultado de una interpretación inadecuada de los cambios en el sistema regional y en el sistema internacional Significa entonces que el Uruguay debe resignarse sólo a recepcionar la toma de decisiones de sus dos relativamente- poderosos vecinos, aunque éstas lo perjudiquen? Entendemos que no: la alternativa no es entre la resignación y la sobreactuación internacional, sino que sigue siendo entre la pasividad o la reactividad ante las fallas del Mercosur versus el desarrollo de una política activa en la región. En este sentido la vieja coordinación de Urupabol, que ha tenido una expresión actualizada en la Cumbre de Asunción de abril de 2006 (con la participación de Bolivia, Paraguay, Uruguay y Venezuela), constituye una línea de continuidad histórico-diplomática, que conduce a la articulación con Argentina-Brasil desde una posición de relativa independencia. Además, el Uruguay puede y debe asumir una actitud proactiva en los órganos del Mercosur, reclamando, más que una autorización para espectrales negociaciones de tratados de libre comercio con países extra zona, un nuevo ciclo de compromiso de todos los países del bloque con las políticas comunitarias que se aflojaron o desaparecieron a 156

157 partir de la crisis de El relacionamiento comercial y político externo del bloque es suficientemente importante para satisfacer las expectativas de Uruguay en la hipótesis de una adecuada conclusión de las negociaciones con la Unión Europea y en la OMC. En un sentido más doméstico y acotado, Uruguay debe también concluir el momento transicional de su política exterior: se trata de operar sobre el fortalecimiento de sus capacidades nacionales (políticas de población y del territorio, elaboración de consensos nacionales en cuestiones críticas, participación de la sociedad civil y de los partidos políticos, fortalecimiento y respeto por la profesionalización del órgano de conducción/coordinación de las relaciones exteriores, etc.). REFERENCIAS Abadie Aicardi, Oscar (1969) Fundamentos históricos y políticos del Mercosur. Montevideo: Melibea Ediciones Asociación de Funcionarios de Carrera del Servicio Exterior del Uruguay (2007) Política exterior del presente. Montevideo. Afuseu, Julio 2007, nº3. Bernal Meza, Raúl (2005) América Latina en el mundo. El pensamiento latinoamericano y la teoría de las relaciones internacionales. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano. Bizzozero, Lincoln (1988) El proceso de construcción del Mercosur: una evaluación de sus primeros diez años. Montevideo: Universidad de la República. Facultad de Ciencias Sociales. Unidad Multidisciplinaria. Serie Documentos de Trabajo nº 56. Bizzozero, Lincoln (1988) Percepción y análisis de las relaciones internacionales. Montevideo: Editorial Universidad Ltda. Bizzozero, Lincoln y Luján Carlos (1993) La política exterior del gobierno de transición en Uruguay ( ). Montevideo: Facultad de Cs. Sociales. Depto. de Posgrados. Boersner, Demetrio (1996) Relaciones Internacionales de América Latina. Breve historia. Caracas: Nueva Sociedad. Bouzas, Roberto y Fanelli, José María (2002) Mercosur: Integración y crecimiento. Buenos Aires: Colección Temas del Sur. Fundación Osde. Brzezinski, Zbigniew (1998) El gran tablero mundial. La supremacía estadounidense y sus imperativos geoestratégicos. Barcelona: Paidós Estado y Sociedad. Caetano, Gerardo, director (2005) Uruguay : miradas múltiples. Montevideo: Taurus. Carriquiry, Guzmán (2005) Una apuesta por América Latina. Memoria y destino históricos de un continente. Buenos Aires: Editorial Sudamericana 157

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160 Waltz, Kenneth (1988) Teoría de la política internacional. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano. Wendt, Alexander (1999) Social Theory of International Politics. Cambridge: Cambridge University Press DOCUMENTOS Memorias del Ministerio de Relaciones Exteriores, 2005 y Cartas del Ministro de Relaciones Exteriores, Reinaldo Gargano al Embajador Hernán Patiño Mayer, 27 de diciembre de 2005; 16 de enero de 2006; 7 de febrero de Carta del Ministro de Relaciones Exteriores, Reinaldo Gargano al Ministro de Relaciones Exteriores, Comercio internacional y Culto, Jorge Taiana, 7 de abril de 2006; 1 de agosto de 2006 Carta del Ministro de Relaciones Exteriores, Reinaldo Gargano al Presidente del Consejo Permanente, al Secretario General de la Organización de Estados Americanos, José Miguel Insulza, y a los Representantes Permanentes ante OEA, Washington, 3 de mayo de Carta del Ministro de Relaciones Exteriores, Reinaldo Gargano al Secretario General de la Organización de Estados Americanos, José Miguel Insulza, 22 de febrero de Carta de la Ministra interina de Relaciones Exteriores, Belela Herrera, al Ministro de Relaciones Exteriores, Comercio internacional y Culto, Jorge Taiana, 22 de febrero de 2006 Carta del presidente de la República Oriental del Uruguay al presidente de la República Argentina, 13 de febrero de 2006 Carta del presidente de la República Oriental del Uruguay al Secretario General de la Organización de Estados Americanos, José Miguel Insulza, 22 de febrero de Entrevista periodística del día 26 de marzo de 2006 al Secretario General del Ministerio de Relaciones Exteriores, Embajador José Luis Cancela. 160

161 6- TEMAS DE LA ACTUAL AGENDA DE LA POLÍTICA EXTERIOR 6.I. Política exterior: la agenda actual. Sergio Abreu * Buenos días. Muchas gracias por la invitación. Aprovecho estas oportunidades en general -sobre todo habiendo un número importante de estudiantes con los que tengo un permanente contacto, principalmente en los últimos tiempos que tenemos a cargo el postgrado en la UDELAR, de la parte de política exterior y negociaciones internacionales- para hablar como si esto fuera una terapia de grupo. No hacerlo en condiciones excesivamente académicas sino simplemente compartir con ustedes reflexiones sobre como percibimos o vemos la inserción del país, su política exterior y la realidad a la que nos tenemos que ajustar. En primer lugar, tenemos que partir de lo que es un país como el nuestro, un país pequeño. Alguien ha dicho con mucha razón: "El ser uruguayo no es una condición es una profesión", tiene que estar permanentemente buscando su espacio y teniendo una altísima vulnerabilidad tanto del punto de vista político como del punto de vista económico-comercial. Sobre todo por su ubicación geográfica. La geografía es la madre de la historia y tiene además en el Uruguay una especial importancia habida cuenta de nuestra ubicación, pa rticularmente como bisagra del sur desde nuestra antigua historia hasta el día de hoy, inclusive con las modernidades que tiene el sistema de transporte y lo que va aportando la tecnología. Entonces en este esquema el Uruguay ha sido visto como un país con una tradición en el respeto del derecho internacional. Sobre todo por los principios del derecho internacional los cuales no son exclusivamente enunciaciones retóricas o teóricas sino que son parte de compromisos que deben aplicarse con mucha fuerza y defenderse con * Senador de la República por el Partido Nacional. Fue ministro de Relaciones Exteriores. 161

162 mucha convicción, en cualquier circunstancia sean amigos o no los estados que provocan o violan esos principios con sus conductas políticas. El Uruguay ha manejado siempre estos temas - o trata de manejar en lo que debería ser una proyección de una política de estado- con realismo, pragmatismo y principismo. Es decir, realismo para ajustarse claramente a las circunstancias cambiantes, habida cuenta de su vulnerabilidad. Pragmatismo, tomando en cuenta precisamente esas circunstancias pero moviéndose con una gran agilidad en función de que siempre estamos por detrás de circunstancias que se producen en otros lados. Principismo, porque somos un punto de referencia en la defensa del derecho internacional y de todo aquello que significa los tres elementos básicos de nuestra concepción política: no-intervención, autodeterminación y solución pacífica de controversias y en todo caso apostando siempre a la pacificación. En estas circunstancias el Uruguay en la historia, en su dilatada historia para nosotros, no para los que analizan la historia en comparación con el resto de lo que ha sucedido en el mundo, sabemos muy bien que en estas tres áreas siempre se han planteado circunstancias puntuales en la decisión del país. En este tema hoy la política exterior del Uruguay se inserta en una nueva realidad internacional ya sea política, ya sea económicacomercial, ya sea regional y tiene circunstancias que nos afectan directamente. En el ámbito internacional hoy el multilateralismo va pesando en forma más importante que la bilateralidad o la unilateralidad. Los grandes temas comerciales del mundo se deciden en los ámbitos multilaterales. Todos los países están esperando una resolución de Doha, por ejemplo, para ver que es lo que sucede con el comercio internacional, los aranceles industriales, los subsidios al sector agrícola, la propiedad intelectual, las compras gubernamentales, los servicios, todos esos temas que están hoy en la agenda multilateral y que nosotros no podemos decidir en forma bilateral o regional sin estar referidos exclusivamente a estas decisiones. Con esa visión una política exterior de un país como el nuestro necesita de una presencia muy activa en eso. Que somos los que decidimos a dónde va el mundo o los que fijamos la agenda de la multilateralidad con la presencia de 150 países, no. Pero sí somos capaces de poder tener un rol importante en determinadas propuestas profesionales con la participación activa del Uruguay y sus representantes tanto de la cancillería, como del Ministerio de Economía, de Industria o de Ganadería. No 162

163 debemos olvidar que la última Ronda del GATT se llamó Ronda Uruguay y esa Ronda Uruguay culminó en la OMC. Significa que el Uruguay tuvo un rol muy importante que de alguna manera hizo que su presencia internacional se fortaleciera. Después tenemos el tema internacional de las Naciones Unidas y la inserción del Uruguay en toda esta comunidad política que está sufriendo grandes embates. En la paz internacional, en los temas que se discuten en Naciones Unidas y sobre todo en el Consejo de Seguridad. El cual diluida la Guerra Fría, se transforma de alguna manera en un instrumento de las grandes potencias -que en su coincidencia no están como antes contrabalanceando sus distintas posiciones como resultado de visiones antagónicas de carácter ideológico respecto de lo que era dividir el mundo de la economía colectivista por la economía capitalista. Estoy tratando de dividir un poco el tema para llevarlos al tema de la región porque todos los días nos preguntamos a dónde vamos, cuál es la suerte del Uruguay en este escenario. Qué posibilidades tiene el país en esta situación de vulnerabilidad y sobre todo de gran confrontación, porque más allá que lo disimulemos tenemos una confrontación incipiente en el ámbito de la región por diferencias de todo tipo. Si hay que identificar una en particular, tenemos que ir a las diferencias con Argentina por el tema de las plantas de celulosa. Puede ser aislada, reducida a un conflicto de carácter bilateral, pero infunde y contagia el resto de lo que son las conductas políticas en el ámbito del MERCOSUR, de todos los socios no sólo del Uruguay y la Argentina. Entonces, el tema es realmente, qué tipo de inserción queremos nosotros los uruguayos en el exterior y sobre todo en la región? Lo dejo como planteo y como preocupación. Ese MERCOSUR que nosotros tratamos de fundar y de impulsar desde 1991, es el modelo del relacionamiento del Uruguay o hay que sustituirlo? Ese MERCOSUR es el resultado de nuestra visión geográfica y de los círculos concéntricos? Es posible que el Uruguay se pueda mudar? No. Es posible que el Uruguay tenga un destino similar al de Chile, Perú o Colombia? No. Simplemente porque la geografía lo condiciona en muchos aspectos y hace a su estrategia. Sino podemos cambiar esas circunstancias, tenemos que de alguna manera aportar elementos que nos fortalezcan en la relación regional. Quiénes son nuestros grandes socios? Argentina y Brasil. Cuál es el modelo de integración que tuvo 163

164 su elemento fundamental y fundacional en 1991? Un programa de liberación comercial, automática, progresiva y lineal que permitió ingresar en una zona de libre comercio con algunas excepciones y que trató de proyectar una unión aduanera solamente con un arancel externo común. De alguna manera quedaron en el camino el resto de los instrumentos que hacen a un concepto de integración más avanzado. Qué le pasó al Uruguay? Simplemente la ausencia de políticas macroeconómicas determinó que una devaluación brasileña arrastrara a la Argentina a una crisis indescriptible y terminara el Uruguay con repercusiones de carácter comercial-económico y financiero realmente catastróficas como la que sufrimos en el año Hoy el MERCOSUR es para nosotros el 26-27% de las exportaciones, casi el mismo porcentaje que teníamos en 1991 a diferencia del que llegamos a alcanzar en 1998 en un 50%. Tenemos que abandonarlo? No. Cómo hacemos para fortalecerlo? Depende de exclusivamente de nosotros? No, pero sí de nuestra capacidad de propuesta. Aquí hay dos grandes actores: Argentina y Brasil, que juegan en forma tradicional una relación bilateral, su vieja rivalidad histórica nos permitió por mucho tiempo administrar nuestra pendularidad. De alguna manera sucedía que las dificultades que tuviéramos uno, con otro pudiéramos manejarlas. El mejor ejemplo para los que son estudiantes de relaciones internacionales fue la famosa doctrina Zeballos de principios del siglo XX. No era una doctrina antojadiza -todo lo que parece ridículo en política exterior si se hace con fuerza termina transformándose lo imposible en improbable. Esa doctrina Zeballos a la cual nadie podía entender pues interpretaba que el Uruguay no tenía derechos al río porque la costa seca suponía la soberanía argentina tuvo una respuesta brasileña. Si hoy lo pudiéramos aplicar a la crisis que tenemos con la fábrica de celulosa podría tener una resolución. Simplemente el Brasil dijo, al Uruguay le voy a otorgar a través del Barón de Río Branco los espejos del Río Yaguarón y la Laguna Merín con un criterio totalmente distinto al argentino para mostrarle que no compartía por vía indirecta la política de la frontera seca. Este tema ya se olvidó y la relación de carácter económico comercial argentino-brasileño es la que se privilegia. Nosotros no tenemos que luchar contra las inconductas argentinas y brasileñas mas allá que se produzcan, tenemos que luchar contra la indiferencia argentina-brasileña, que en 164

165 forma errada creen que es el eje Bonn-París, cuando en realidad no son ni países desarrollados y por tanto no pueden hacer las concesiones que hacen otras economías, ni tampoco están mirando este concepto regional con la debida grandeza o con la debida amplitud como para decir que el compromiso de ellos es que crezcamos todos juntos. Este es un tema de fondo, el proceso de integración es de base comercial-económica, de corazón, porque integración supone abrir los mercados, son sociedades competitivas. Vamos todos del brazo con el riesgo de que alguno pueda perder su brazo. Porque nuestras economías compiten para que los mismos productos puedan tener acceso a los mercados vecinos y puedan de alguna forma ser preferidos por el consumidor por calidad o por precio o por circunstancias que cada uno va a defender en función de su estrategia nacional. Este tema es el que mas tenemos que plantear porque en el aislamiento, incluso en la antigua concepción de sustitución de importaciones ya no tenemos posibilidad de desarrollarnos. Aunque queramos, el concepto de apertura se ha instalado en el ámbito internacional por la tecnología, por la globalización, o por la interacción de los mercados de forma tal que cualquiera que pueda hoy sostener un concepto cerrado y antiguo del modelo de sustitución de importaciones va a tener muchas dificultades de aplicarlo. Sobre todo en una economía pequeña como el Uruguay, donde su mercado es de tres millones y medio de habitantes. Entonces, ese tema es el que tenemos que desarrollar como base pero también es un tema estratégico. Es decir, de qué forma el Uruguay desde el MERCOSUR -fortaleciéndose en lo que puede dentro del bloque si es que pude sobrevivir- se proyecta hacia afuera, para poder fortalecer y desarrollar una estrategia. Aquí están los ríos, la infraestructura, el transporte, la logística, los servicios. Está la visión que el Uruguay tiene para ajustar determinado rol que desde aquí sale hacia afuera con una inserción que no es una inserción consentida, ni aceptada por los otros estados y en la que tenemos que buscar un espacio negociado con capacidad de propuesta. El tema de las fábricas de celulosa no es un tema exclusivamente ambiental, todos lo sabemos, es un tema político de altísimo nivel. Involucra en primer lugar la concepción que tienen nuestros vecinos sobre el rol industrial del Uruguay. Tiene capacidad de ser un país industrial? Está en la planificación, en la predeterminación en que los países socios nos han visto? Un ex-canciller de Brasil me dijo: "Brasil es la industria de San Pablo. Argentina es el granero del sur, más la minería y sus riquezas. El Paraguay es la 165

166 energía. El Uruguay es vista al mar y un poco de ganado". No lo miraba con espíritu descalificatorio, simplemente decía que había una predeterminación de los países para ver qué rol vamos a jugar. Ustedes analicen todos los temas que queremos desarrollar en el sector automotor con su sistema dirigido, en el sector de la celulosa y nos damos cuenta, de que detrás de este posicionamiento hay una preocupación clara de que el Uruguay no tenga un desarrollo industrial o que compita en el desarrollo industrial con los otros países porque no es el rol predeterminado que algunos nos ha señalado con anterioridad, es un tema para reflexionar. Termino con un aspecto de carácter político, en el Uruguay de hoy se discute mucho si la integración es de carácter político o no. Hay algunos actores políticos que ustedes conocen muy bien que dicen que el tema del MERCOSUR o de la relación del Uruguay no puede ser político, es simplemente comercial. Hay otros que sostienen que el MERCOSUR de hoy es nuevo, que el viejo MERCOSUR ha sido sustituido por una visión política y por tanto la estrategia política puede más que los elementos básicos del acuerdo comercial. Hay otros que sostenemos que son las dos cosas, es decir, que es un proyecto político, porque no hay ningún proceso de integración que no sea un proyecto político, pero también es cierto que no hay ningún proceso de integración que no tenga un contenido comercial claro y definido. Porque la integración se trata de eso, no de tener coincidencias de carácter filosófico y político y paramos. Tenemos que decidir cuál es el tipo de liderazgo y de inserción que vamos a tener en América en estos temas. Es para reflexionar la inserción de Venezuela como socio del MERCOSUR y el mensaje de la candidata a la Presidencia de Argentina que cuando visita con el Presidente argentino México le dice: "Me gustaría que México integrara el MERCOSUR". Hay un gran desconocimiento de carácter técnico, o es una expresión clarísima de demagogia política en que la nebulosa permite tener algunas señales superficiales sin tener la profundidad suficiente como para plantearlo. En la integración del MERCOSUR, primero sepamos a dónde vamos. Somos o no unión aduanera? Somos zona de libre comercio, en qué condiciones? Vamos a avanzar en este sentido? Pero no compremos el terreno del vecino sin tener agua en la casa. Si vamos a comprar el terreno del vecino sepamos que puede ser que el destino del terreno sea otro. 166

167 En qué condiciones viene Venezuela al MERCOSUR? No me asusta que venga Venezuela al MERCOSUR, pero que venga en las condiciones que al Uruguay le interesa estratégicamente no ideológicamente: la inversión, comercio, acceso a mercados. Que el gobierno de Venezuela cumpla con sus obligaciones y elimine las licencias de importación o que entregue los dólares para que se haga una importación. Que cumpla con sus obligaciones del tratado. Que aproveche la concesión que se le ha dado de ser miembro pleno sin todavía tener las condiciones. Aunque Chile y a Bolivia, que para ser miembros asociados firmaron sendos tratados. Que además sintonice con un proyecto del MERCOSUR, que no sea simplemente definir contra quién estamos sino saber a favor de qué estamos, en nuestro acceso a marcados, en nuestras inversiones y sobre todo en materia de política internacional. América Latina hoy asiste a un proceso de fragmentación, intervención y posibilidades de conflicto. Hay que analizar cada uno de estos actores, cómo inciden en esto y cómo incide sobre el proyecto del Uruguay en el ámbito del MERCOSUR y cómo incide en particular con nuestros dos grandes socios, Argentina y Brasil. Es la primera vez en la historia de la Argentina que su Presidente invita a otro Presidente para visitar su patria y hablar mal de otro Presidente que esta en la vereda de enfrente, de un socio. Esos temas hay que llevarlos a la no intervención, en el realismo y en el principismo que resume la no intervención. Si dejamos de ser principistas en el manejo, lo que le permitimos al amigo no se lo podemos negar al que no lo es. Si mañana permitimos que estas cosas sucedan en América con visiones distorsionadas no tendremos autoridad para estar en contra del bloqueo a Cuba como lo estamos, no tendremos autoridad para defender nuestra visión de paz internacional contra la política de los EEUU porque se nos va a decir que vamos a decir que criticamos a los que no nos simpatizan y le permitimos a los amigos las cosas que criticamos a los demás. En este tema les dejo esta reflexión de la política exterior, que es la definición del interés nacional -no una entelequia sino una visión estratégica y única- mirado a través del principismo y de una gran profesionalidad. Si el Uruguay pierde la profesionalidad, la 167

168 calidad de sus negociadores, la inserción y fuerza de su Ministerio de Relaciones Exteriores terminará improvisando y vulnerabilizando más al país. Nuestra apuesta es que el Uruguay debe replantearse una forma de mirar las cosas y de desarrollar su estrategia. Sobre principios, pero acompañada de un claro análisis de la realidad y de los abrazos que a veces esconden sofocones que nos hacen difícil la respiración. Tendremos un principio de oportunismo y no una línea continua que a veces para los países pequeños es el mejor instrumento para defender sus ideas ya su gente. Muchas gracias. 168

169 6.II. Inserción internacional: origen y destino. Alberto Couriel * Buenos días. Muchas gracias por la invitación. Quisiera iniciar diciendo que como no estoy muy de acuerdo con el senador Abreu voy a partir de dos acuerdos básicos. Primero, el Uruguay es un país pequeño, y segundo la geografía lo limita. La inserción internacional para un país pequeño es clave, es absolutamente central. Como me voy a referir más a la parte económica de la inserción internacional, digo que es tan importante, que en la historia de Uruguay y de los países latinoamericanos la inserción internacional fue determinada desde afuera. Qué era lo que el mundo desarrollado precisaba de los países de la periferia, materias primas y alimentos. Por lo tanto, la especialización que tuvo Uruguay, la que tuvo Chile o Brasil estuvo determinada por la característica del rubro de exportación que requería el mundo internacional. Por lo tanto, la estructura productiva estuvo determinada desde afuera. Entonces, para mí es extraordinariamente importante la reflexión de ver si somos capaces de poder determinar nosotros, no solos, pero probablemente en un proceso de integración cómo somos capaces de influir sobre la inserción internacional y no que desde afuera nos determinen totalmente la misma como ha ocurrido históricamente en los últimos 200 años. Estamos en un mundo internacional del cual no nos podemos aislar y tenemos que mirar con mucho realismo. Voy a dar títulos nada más porque no me da el tiempo, hay globalización sobre todo financiera. Hay un mundo de extraordinaria presencia de las empresas multinacionales que tienen gran predominio en las relaciones de poder internacional. Hay un proceso de hegemonía norteamericana, hay hegemonía militar, financiera - porque Nueva York es el centro financiero internacional- hay hegemonía comunicacional -porque el 80% de las imágenes nos vienen de los EEUU- hay de alguna * Senador de la República por el Frente Amplio. Economista. Docente Universitario desde la década de

170 manera hegemonía ideológica -porque todos queremos ir a las universidades norteamericanas. Sin duda la hegemonía militar, financiera, comunicacional, y en parte la tecnológica dan un poder político también muy importante. Este mundo internacional que en el plano económico tiene bloques - la Unión Europea, América del Norte liderado por EEUU, y aparecen estas potencias emergentes en el sudeste asiático que si bien no tienen un proceso de integración formal, tienen relaciones comerciales de tal naturaleza como si tuvieran un proceso de integración donde aparece Japón, Corea, China e India como potencias comerciales. Primer elemento, dónde está para do Uruguay? Qué vende? El 38% sus exportaciones son de productos primarios, el 21% de sus exportaciones son de manufacturas basadas en recursos naturales. Es decir el 60% de las exportaciones de Uruguay son productos primarios y manufacturas derivadas de los productos primarios. Vendemos al mundo internacional manufacturas de baja tecnología en un 23%, de media tecnología en 14% y de alta tecnología sólo 3%. Pongo estos números porque en el mundo desarrollado es al revés, el mundo desarrollado vende alta y media tecnología. Este no es un tema menor, cuando uno mira el sudeste asiático dice caminó, caminó porque esta vendiendo manufactura de alta y media tecnología. Exportaciones de alta y media tecnología sobre exportaciones totales: Uruguay 17% MERCOSUR 27% Finlandia 55% (que empieza con madera y termina con Nokia). Corea del Sur 67% Aquí hay un elemento que me parece fundamental. Nadie quiere copiar ni imitar nada, es en función de las especificidades de nuestro país y de nuestros países en la región que tenemos que avanzar. Ojalá podamos avanzar hacia rubros que tengan que ver con alta y media tecnología que hoy puede tener que ver con manufacturas, con servicios pero que es esencial mirar el horizonte de mediano y largo plazo. 170

171 Con los recursos naturales hoy estamos de luna de miel, tenemos precios internacionales espectaculares, pero la historia nos marca que los recursos naturales tienen menos diversificación, que tienen muchas veces dificultades de encadenamiento hacia atrás y hacia delante, que tienen menor elasticidad ingreso de la demanda, que tienen precios volátiles, que históricamente hemos perdido en los términos de intercambio cuando vendemos básicamente recursos naturales, es verdad lo estoy diciendo en un momento en que los precios internacionales son muy altos y que además la tecnología empieza a ayudar también a los recursos naturales. Porque hay temas vinculados a la biotecnología y hay chances de diferenciación de productos por los propios avances tecnológicos. Pero mirado en un horizonte temporal de mediano plazo, me gustaría ver a Uruguay vendiendo recursos naturales con más valor agregado. Nosotros compartimos con Ricardo Zervino que está aquí presente la CIDE de los años 60'. A mí me tocó hacer el informe de la industria frigorífica y lo que decíamos hace más de 40 años es: "lo que importa es poner la carne vendiéndose en el mercado de los EEUU", lo seguimos diciendo y seguimos vendiendo la carne enfriada, congelada, no estamos vendiendo en los mercados de EEUU, que es lo que hacen otros países. Creo que en estos momentos hay avances muy importantes en materia de servicios (...). Una inserción mirada desde el origen. Puede ser que mañana en un proceso de integración estos lineamientos estratégicos tengan que ser compatibilizados. Ojalá podamos avanzar en el plano regional. No lo veo en estos momentos, va a faltar tiempo, pero es el horizonte es hacia donde tenemos que caminar porque en el fondo el proceso de integración no solo es de carácter comercial sino también de carácter productivo y esta complementariedad es fundamental para el futuro. Pero me importa el destino, porque normalmente, cuando hablamos de inserción hablamos del destino, a quién le vendemos y yo estoy más interesado en estos momentos en qué vendemos, qué calidad, qué contenido tecnológico, qué valor agregado, cuánto empleo me van a generar estas exportaciones. Venderle hay que venderles a todos los países del mundo, tiene que haber la mayor diversificación. 171

172 Ahora sabemos muy bien que el mundo desarrollado se protege, que tiene subsidios agrícolas, que tiene aranceles cuando hay más valor agregado, que tiene para arancelarios, acuerdos voluntarios, que está Doha de por medio y en Doha nos va mal porque el mundo desarrollado no quiere bajar los subsidios y nos afectan porque nos limita las colocaciones, nos afectan los precios y así sucesivamente. Los precios nos están salvando China e India en estos momentos con un brutal crecimiento y una muy importante demanda de productos vinculados a los recursos naturales. Entonces desde este punto de vista si quiero avanzar con contenido tecnológico, seguramente en el proceso regional voy a tener más chances que venderle al mundo desarrollado en una primera etapa. Por eso el proceso de integración en determinado horizonte y no en la coyuntura histórica que estamos viviendo también es estratégicamente muy importante. Es muy importante también la integración regional, porque estamos en un mundo de bloques, en un mundo de bloques, sólo no puedo actuar, tengo que juntarme con alguien geográficamente estoy en América del Sur, trato de juntarme con América del Sur. Pero si quisiera llevar adelante negociaciones de carácter comercial no me alcanza juntarme con todos los latinoamericanos. Las exportaciones de América Latina son entre 4 y 5 % de las exportaciones mundiales, no tengo fuerza, poder. Por eso aparece Brasil - cuando Australia decide liderando el grupo de Cairns que quiere tener relaciones bilaterales con EEUU- diciendo que tenemos que armar el viejo G-20 para negociar en mejores condiciones, que abarca a toda América Latina -Uruguay en ese momento no lo integró después con el nuevo gobierno sí- y que tiene a China, a India y a Sudáfrica. Esto es parte del juego internacional. Hemos avanzado en materia de subsidios? No, la verdad que no, el G-20 todavía no me ha dado resultados pero es un camino, una ruta absolutamente indispensable. Me tengo que empezar a juntar con determinados sectores de la vida internacional a los efectos de ganar poder de negociación en el campo internacional. Lo mismo lo digo en el campo financiero. Si en un momento determinado me tengo que juntar con la Unión Europea para tratar de regular los movimientos especulativos de capitales que son el 90% de los movimientos diarios de capitales que tenemos en el mundo, y enfrentar a los EEUU que es el que no quiere que se regulen me junto. Como antes en algún momento me pude haber juntado 172

173 con EEUU cuando quería ser de intermediario entre la Unión Europea y América Latina sobre los subsidios agrícolas, ahora la verdad es que EEUU se juntó a la Unión Europea en términos de subsidios agrícolas. Entonces la negociación financiera no es un tema menor, por esto que digo de los movimientos especulativos, porque me gustaría tener algún tipo de acción común con el resto de los países latinoamericanos para enfrentar las condicionalidades de los organismos financieros internacionales. Condicionalidades que están miradas en función de los intereses del mundo desarrollado. Entonces, necesito de determinadas alianzas y por esto en este mundo de bloques el estar unido al MERCOSUR y a América del Sur y a América Latina no es un tema menor desde el punto de vista estratégico, con una novedad que los precios internacionales de las materias primas y de los alimentos en estos momentos hace que los países de América del Sur tengan reservas internacionales y estas reservas internacionales empiezan a dar la chance o la posibilidad vamos a ver hasta dónde de encontrar algún proceso de integración financiera también. El Banco del Sur puede ser un potencial, no sé hasta dónde puede llegar. En estos momentos estamos recurriendo al mercado financiero internacional porque hay tasas de interés relativamente bajas y tenemos excedente de capital que nos los lo permiten. Si en procesos más críticos tenemos una posibilidad de integración financiera en la región bienvenida. Ahí Venezuela cumple un papel importante no sólo energético sino también en el campo financiero. Necesito algún tipo de financiación en el campo productivo, hay países que son tan pequeños que no pueden negociar con las empresas transnacionales, por ejemplo Bolivia y necesita de pronto para poder negociar juntarse con Brasil, con Argentina, con Uruguay, hay mucho campo en esto. Pero el campo más importante es el de la complementariedad productiva que hemos avanzado muy limitadamente. Hay que hacerlos con empresarios, sin ellos no es posible hacerlo, pero el estado tiene que ayudar y de pronto podemos empezar tratando de ser proveedores de grandes empresas latinas que se empiezan a dar en la región. Porque tenemos problemas con Argentina, alguien dice que la integración latinoamericana se está debilitando, es verdad hay límites, pero resulta que tenemos un potencial que no podemos perder, el potencial energético no es menor. Esta región 173

174 produce el doble de lo que consume y cuando se dice que tenemos reservas para los próximos 100 años no es mentira. Si aprovechamos desde Bolivia y Venezuela y con los biocombustibles no es un tema menor porque sino voy a seguir dependiendo de si llueve o no llueve en el Uruguay para asegurarnos la energía. Es de infraestructura, quisiera que pase la carretera bioceánica por el Uruguay. Es en materia de investigación científica y tecnológica por qué no se puede hacer un proceso de integración para investigar, para avanzar, para el proceso de innovación. Por que no podemos tener postgrados. soy de la década del sesenta y allí soñábamos que teníamos propuestas distintas a las del mundo desarrollado y cada vez tenemos menos y este es un problemas de la universidad, de la investigación en la universidad, de los intelectuales del Uruguay, de Argentina, de Brasil este es nuestro problema. Por qué mañana no podemos tener postgrados capaces de competir con las universidades norteamericanas para ver si volvemos a adquirir pensamiento y reflexión propios para tener opciones alternativas a la que todos los días nos están contando los organismos financieros internacionales. Con esto no quiero decir que dejo de lado los norteamericanos, leo a Stiglitz, leo a Krugman, lo que me ayudan a buscar opciones alternativas a las que vienen actualmente del mundo desarrollado. Problemas en el MERCOSUR claro que sí que los hay, pero tengan en cuenta que entre el 94 y el 98 Argentina, Uruguay y Brasil con atraso cambiario no podían venderle al resto del mundo y empezamos a intercambiar entre nosotros. Uruguay llegó a tener 53% de exportaciones a Argentina y a Brasil. Brasil cuando devaluó en enero de 1999 desnudó el atraso cambiario de Argentina y de Uruguay. Brasil no puede mirar su política cambiaria en función del MERCOSUR, porque le vende menos del 10% de sus exportaciones, sin mirar también al mundo desarrollado. Todos sabíamos que Cardoso para ganar la reelección había gastado 30 mil millones de dólares de reservas internacionales para mantener el tipo de cambio. Cuando en enero de 1999 Brasil devaluó afectó a Uruguay y a Argentina los cuales nunca adecuaron sus políticas cambiarias a esa nueva situación y se encerraron con su ley de convertibilidad, con su atraso cambiario. 174

175 Entonces, a partir de 1999 empezamos a tener crisis. Además, Uruguay y Argentina sufrimos una gran crisis financiera, social y productiva. Desde este punto de vista hay necesidad de seguir buscando el diálogo la negociación, los acuerdos. No niego que muchas veces hay dificultades con Argentina y con Brasil. Me gustaría ver más unida a América del Sur, auque no es fácil. Siento que hay una estrategia norteamericana que mira de determinada manera a América del Sur. Que respeta y quiere tener el mejor diálogo con Brasil, así como Brasil quiere lo mismo con EEUU. Pero en algún momento en Uruguay cuando se discutía el tratado de libre comercio se dijo que Brasil iba a hacer un tratado de libre comercio con EEUU. Esto es falso, Brasil quiere vender aviones a los EEUU, hacer acuerdos sobre etanol y biocombustibles con EEUU, pero nunca se habló de tratado de libre comercio con los EEUU. Uruguay hizo esfuerzos de mantener el mejor relacionamiento posible con los EEUU, lo cual no me parece mal. Pero hay una estrategia, la estrategia del pacífico. Chile tiene tratado de libre comercio con los EEUU, Perú y Colombia tienen tratado de libre comercio con los EEUU que no se pudieron concretar porque el Congreso norteamericano no los aprobó. México, Centro América y República Dominicana tienen tratado de libre comercio con los EEUU. La línea viene por el pacífico. Puse mi mirada e inquietud cuando encontré una reunión en Montevideo del secretario del Tesoro de los EEUU con los ministros de Economía de Uruguay, de Chile, de Perú, de Colombia que no pudo venir y con el de México, Argentina y Brasil dijeron que no venían y a Venezuela Ecuador y Bolivia no los invitaron. Porque partiendo de los tratados de libre comercio de pronto empezamos a jugar desde los EEUU en una línea determinada que no es exactamente la línea que de alguna manera estamos intentando por la vía del MERCOSUR con la integración de Venezuela, Fernando Enrique Cardoso lo dijo bien: "A Chávez lo van a juzgar no por sus dichos sino si es capaz de resolver los problemas económicos y sociales del pueblo de Venezuela. Veremos si tenemos capacidad de avanzar en procesos de complementación productiva, si tenemos capacidad de negociar en mejores condiciones con el mundo desarrollado. Desde este punto de vista soy mucho más optimista porque siento que en este mundo de bloques o me uno con los países latinoamericanos o el destino de los pueblos de la región está en juego y cuando digo el 175

176 destino estoy hablando de lo económico, de lo social, de la dignidad, de la cultura y de la soberanía política. Muchas gracias. 176

177 6.III. El conflicto argentino-uruguayo por las plantas de celulosa: no todo cambia. Ope Pasquet * Elegí para presentar un tema que no me gusta, me desagrada como desagrada al país entero, pero entiendo que no hay más remedio que abordarlo. Es este problema que tenemos con Argentina a propósito de las plantas de celulosa. Uno quisiera encarar otros asuntos y pensar libremente en la inserción internacional del país en su más amplia expresión, en la posibilidades de acuerdos, de desarrollo de integración etc. pero tenemos un foco ígneo en el litoral del río Uruguay con este problema de la planta de celulosa, porque esto pone en juego ciertamente intereses económicos poderosos a los que aludía el senador Abreu. Nos ha causado ya daños económicos ciertos. La contaminación es eventual pero este daño que nos causa el corte de los puentes es cierto, ya ocurrió y se sigue produciendo. Creo que este conflicto tiene características tales que genera el riesgo de que ocurran otras cosas que van mucho más allá de lo económico. Los acontecimientos de los últimos días nos han hecho saber a todos y con alarma que hay gente que está pensando en el empleo de métodos violentos para impedir que la planta de Botnia funcione. Los asambleístas de Gualeguaychú hablan con increíble liviandad de la posibilidad de introducir un pan de trotil en los rolos de eucaliptos, en la forma que eso explotaría y dañaría la planta, etc. Otros hablan de misiles. Hace unos meses alguien hablaba de que estaría dispuesto a enfardarse como hacen los suicidas palestinos en el medio oriente. Recibimos todo este tipo de versiones y luego se dice para disminuir su impacto o para disimular la pasividad de las autoridades argentinas ante esto que la asamblea de Gualeguaychú pretende actuar pacíficamente, que aquellos de sus miembros que hacen referencia a estas cosas simplemente comentan lo que otros han dicho. Pero me temo que eso no baste para tranquilizarnos porque cuando se hablas de métodos violentos y se juega con la idea del trotil o el misil de pronto quien lo dice no está pensando en hacerlo pero esas palabras inflaman la imaginación de algún joven * Doctor, abogado. Fue diputado y subsecretario del Ministerio de Relaciones Exteriores en el período En la actualidad es miembro del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Colorado. 177

178 idealista de personas que están dispuestas, sanamente, generosamente a sacrificarse por su país y se producen consecuencias que nadie quiere pero que por algo se producen y ya hay experiencias en esta parte del mundo con ese tipo de situaciones en las que se habla, se juega con la idea de la violencia y un día alguien agarra la bandera y efectivamente actúa violentamente. Frente a estas manifestaciones de violencia no vemos que el gobierno argentino actúe, no se trata de actuar como si hubiera un delito pero se trata de investigar, parece elemental llamar a la persona que habló de todas estas cosas y pedirle que dé razón de sus dichos: a qué se refiere, qué escuchó, quién, cómo y cuándo lo dijo. Demostrar que hay una actuación estatal seria ante lo que puede ser un acto violento contra un país vecino. Hay otras posibilidades que no podemos soslayar porque ya ha ocurrido que integrantes de la asamblea de Gualeguaychú crucen al Uruguay a hacer alguna demostración de sus opiniones, eso puede volver a ocurrir mañana. Si ocurre, y esa demostración toma características determinadas la fuerza pública uruguaya va a tener que actuar porque acá no se puede felizmente cortar las rutas, interrumpir el tránsito, actuar violentamente, por las calles. Imagínense ustedes las consecuencias que podrían resultar en las relaciones entre Uruguay y Argentina si mañana la fuerza pública uruguaya tuviera que actuar en defensa del orden y la tranquilidad pública contra ciudadanos argentinos que hubiesen venido a manifestar en el Uruguay del modo en que están acostumbrados a hacerlo en su país. Se generaría un incidente, un roce que no me animo a imaginar sus consecuencias. Me preocupa este conflicto que tenemos que afecta a la relación más importante que tiene el país porque cubre un espectro amplísimo y porque no hay sociedad con que la sociedad uruguaya tenga vínculos más estrechos que con la sociedad argentina. Afecta a esa relación tan importante y la afecta en estos términos que son muchos más graves que los términos puramente económicos o comerciales, que a veces suscitan diferendos con Argentina, con Brasil. Una cosa es discutir por aranceles, por dinero y otra cosa es discutir por estas situaciones que pueden involucrar episodios de violencia. 178

179 Estos hechos son totalmente ajenos al clima de relaciones internacionales que se instaló en la región a partir de 1985 más o menos con el restablecimiento de las democracias en esta parte del mundo. La democracia en Argentina, en Brasil creó inmediatamente un clima de paz en la región que fue la base para que luego pudiesen venir los acuerdos de integración. Pero primero fue el clima de armonía, de entendimiento político, el dejar de considerar al otro como una hipótesis de conflicto. Para decirlo en términos militares. En ese clima entramos nosotros y pensamos que eso marcaba un antes y un después en nuestra historia y que nunca más íbamos a encarar situaciones de otro tipo y que de aquí en más las discusiones iban a ser las discusiones de países que se respetan recíprocamente y que están buscando las mejores maneras de integrarse para salir juntos al mundo. Desgraciadamente pasan estas cosas que no tienen nada que ver con ese clima pero que tienen que ver con situaciones que han vivido Argentina y Uruguay a lo largo del siglo XX. Hay continuidades en estas cosas que no es posible dejar de ver, a veces quisiéramos pensar que la historia en determinado momento tiene un corte y que de allí para delante todo es color de rosas. Pero hay elementos que parecen pertenecer a la historia de larga duración y estas fricciones entre Argentina y Uruguay deben verse en ese marco. En ese marco ha habido también a lo largo del siglo XX otros elementos que han formado parte de ese paisaje que ha durado a través del tiempo. Cuando hemos tenido diferencias y fricciones con Argentina hemos tenido también el respaldo de Brasil expresado de una manera o de otra. El Barón de Río Branco y su actuación en las épocas en que Zeballos proclamaba la doctrina de la costa seca. Pero hoy estamos en otra posición Brasil ha dicho que no interviene en este asunto que nos arreglemos solos con la Argentina. Más aún el canciller Amorín ha reiterado que para Brasil la relación más importante en la región y en el mundo entero es la relación con la Argentina. De ese lado no podemos esperar nada. Argentina ha dicho también que este es un conflicto bilateral que no lo quiere tratar en otro ámbito y se ha rehusado a dar trámite al planteamiento uruguayo para que esto se dirimiera en los órganos del MERCOSUR. Argentina se rehúso a dar "trámite" al planteamiento uruguayo cuando Argentina ejercía la presidencia pro témpore del MERCOSUR. Actitud reñida con los deberes elementales de la Presidencia que nos es 179

180 proscribir ciertos temas del debate sino encausar el debate de acuerdo con las normas pertinentes. Estas son actitudes que ha tenido el gobierno argentino y creo hay que reparar en ellas no para exacerbar los ánimos sino porque a todos debe interesarnos entender a quien tenemos delante para saber qué podemos esperar de él. Ha habido una serie de actitudes de parte del gobierno argentino que tenemos que tener en cuenta para entender en qué situación estamos. Una es la que señalé el no dar trámite a la nota uruguaya para tratar el tema en el MERCOSUR. En el mismo sentido podríamos señalar el hecho de que el Poder Ejecutivo de la República Argentina haya desconocido su propio me nsaje al Congreso dando cuenta de que el diferendo con Uruguay estaba superado. En el mismo sentido habría que señalar la actitud argentina después que la Corte Internacional de la Haya desconoció su pedido de medidas cautelares, cuando se dijo que iban a acatar el fallo al otro día salieron a hacer gestiones ante los organismos internacionales de crédito para bloquear la financiación de las obras en Botnia. Lo cual era tratar de lograr indirectamente lo que no se había podido lograr directamente a través de una corte internacional de justicia. Hubo un fallo de un tribunal arbitral del MERCOSUR que dijo que los cortes de las rutas y puentes no son compatibles con las normas del MERCOSUR que la ausencia de las medidas que debió tomar la República Argentina no es compatible con la normativa del MERCOSUR. Un incumplimiento de un laudo del MERCOSUR que dice que no tienen derecho a no tomar medidas, a permitir que los asambleístas de Gualeguaychú corten los puentes. En los últimos días ha habido otros episodios, la cancillería argentina ha enviado una serie de notas a la cancillería uruguaya protestando por diversos asuntos entre otros por ejemplo la instalación de una planta de ISUSA en el departamento de Soriano que como va a volcar sus efluentes a un río que es afluente del río Uruguay, según la cancillería argentina podría dañar de alguna manera al río común y eso ameritaría el pedido de explicaciones a la cancillería uruguaya. 180

181 Estos elementos los tenemos que tener en cuenta para saber hasta qué punto podemos esperar que esto se arregle solo. Expectativa que hemos tenido todos desde el principio. Si repasamos los hechos advertimos que no hay hasta ahora fundamento objetivo, racional para esperar que la actitud argentina conduzca a resultados positivos. Cre o que hay factores que pueden complicar el problema en primer lugar porque esta pronta para funcionar la planta de Botnia y porque paralelamente se está desarrollado la campaña electoral argentina. La proximidad de la puesta en funcionamiento de la planta aviva el celo de los asambleístas de Gualeguaychú y el transcurso de la campaña electoral argentina hace que un gobierno que no tiene ganas de intervenir en le tema menos interés tenga en la medida que eso pueda tener algún costo electoral. Creo que en los próximos meses de aquí hasta finales de octubre, a fines de la campaña electoral argentina estamos en zona de alto riesgo por que pueden ocurrir acontecimientos provocados por esta particular circunstancia que pueden tener impactos en esos ámbitos que son más importantes que los económicos que señalaba al comienzo. Frente a esto qué hacemos nosotros? Uruguay hasta ahora ha concurrido ante la Corte Internacional de la Haya donde fue demandado por Argentina. Se ha prestado a tomar parte en estas instancias de diálogo, no de negociación valga la diferencia convocada por el rey de España. Llevamos la cuestión a un tribunal arbitral del MERCOSUR. Pero estamos a la espera de que la Corte Internacional de la Haya dicte su sentencia lo cual va a ocurrir dentro de años. Mientras tanto, la planta se sigue construyendo. Me parece que a la luz de las actitudes del gobierno argentino de este período de especial riesgo que tenemos por delante, tenemos que adoptar una actitud más activa. Lo primero en este plano es difundir internacionalmente lo que esta ocurriendo. Argentina ha dicho que no quiere sacar esto del ámbito bilateral, pese a lo cual cuando lo entendió oportuno fue a la Corte de la Haya y por supuesto tenía derecho a hacerlo. Nosotros no tenemos por qué seguir este camino, al contrario la defensa del débil frente al poderoso es la publicidad, la difusión de lo que ocurre, esto debe saberse. 181

182 La situación que se ha planteado con el corte de las rutas debe ser conocida, no alcanza con transmitirla una vez, sino que tendríamos que decir todos los meses que siguen cortados los puentes. Deberían repetirlo nuestras misiones diplomáticas ante todos los países ante los cuales están acreditados. Debería ir a mi juicio el Presidente de la República el próximo período de sesión de la Asamblea General de las Naciones Unidas y hacer de este el tema central de su discurso y decir que en esta parte de América un país que integra la comunidad internacional, que respeta sus reglas, que participa en las Misiones de Paz de Naciones Unidas, que es un observante fiel y cuidadoso del derecho internacional está siendo lesionado en sus derechos de esta manera. Esta es nuestra defensa. Al actual Presidente de la República Argentina no le gusta mucho el relacionamiento internacional eso lo señalan los comentaristas políticos de la otra orilla. A la señora Fernández de Kirchner que parece que va a ser la próxima presidente le gusta transitar por la escena internacional. Sería muy bueno que cuando visite a distintos gobiernos le pregunten cómo está el diferendo con Uruguay porque tenemos países amigos y una reputación de cumplimiento de nuestras obligaciones jurídicas y financieras. Esto lo logró el presidente Vázquez cuando fue a Washington y estuvo en la casa blanca a la salida de la reunión el vocero de la casa Blanca hizo una referencia al conflicto con Argentina y dijo que ellos seguían con preocupación lo que estaba ocurriendo aquí que seguramente lo arreglaría entre los dos países, pero esa sola mención de la Casa Blanca de que tomaba nota del diferendo, políticamente vale mucho para Uruguay. Esta difusión no puede ser librada a un funcionario talentoso, sino que debe ser una campaña planificada sistemáticamente. Creo que tenemos que hacer que esto repercuta de alguna manera en el MERCOSUR, porque todos queremos el MERCOSUR, y suscribo las afirmaciones que se hacen en ese sentido. Pero no podemos desconocer el hecho de que no hay MERCOSUR posible si las reglas no se cumplen. Cuando hablamos de respeto entre los estados, debemos hacerlo en el sentido del acatamiento a las reglas. Hay un laudo arbitral que dice que el corte de rutas y puentes es incompatible con la normativa del MERCOSUR ese laudo es de fecha 06/09/ Con ese laudo a la vista no tendríamos por qué haber votado la ley que 182

183 ratificó la creación del parlamento del MERCOSUR porque podíamos haber declarado que antes de crear nuevas instituciones empezásemos por cumplir con las ya existentes y por cumplir con las reglas emanadas de un tribunal arbitral. A veces es más difícil cumplir con las reglas generales, pero los laudos arbitrales como las sentencias judiciales son como una especie de rayo láser jurídico, van directamente a la situación y dicen qué es lo que debe hacer cada uno, no hay excusas para no cumplirlo. Si los demás estados ven que frente a Uruguay se puede hacer cualquier cosa y Uruguay no reacciona y seguimos repitiendo el mantra más y mejor MERCOSUR, auque los laudos de los tribunales arbitrales del MERCOSUR no se cumplan no van a tener ningún aliciente para respetarnos. En términos jurídicos tiene su sólida fundamentación hay una excepción de contrato no cumplido que dice que si el otro no cumple uno no está obligado a cumplir, hagamos jugar estos conceptos. Finalmente, ante el cariz que toma la situación tenemos que recurrir a esos elementos de larga duración y ver que en otras circunstancias a nosotros nos sirvió la buena relación con los EEUU. Creo que en todo este diferendo con Argentina la única señal política favorable a Uruguay, significativa, ha venido de los EEUU. Ese comentario a la salida de la reunión de Vázquez con Bush en la Casa Blanca y luego la propia visita del Presidente Bush. Señalaba Lincoln Bizzozero la importancia de este relacionamiento en un contexto más amplio sin hacer referencia específica a este tema y yo retomo ese elemento. Me parece que tenemos que cultivar esa relación. la circunstancia parece propicia hemos tenido una misión de los EEUU que vino a entrevistarse con el gobierno uruguayo eso es bueno. Cultivemos esa relación y exploremos además caminos comerciales con EEUU, ya perdimos un tren, no perdamos otro. Sé que hay compatriotas para los cuales es más fácil sufrir el destrato de la Argentina ante que recibir el apoyo de los EEUU quizás por la vigencia de esa visión, de ese imaginario patria-grandista de que hablaba De Arteaga ayer en términos muy ilustrativos. Creo que la sociedad uruguaya no participa de esa visión y que nuestra nación pretende que se la respete, porque esa es la base de todo lo demás. Llegamos ante una verdadera encrucijada existencial para la nación uruguaya. Queremos seguir existiendo como tal, que se nos respete como tal? Estamos dispuestos a defender eso o entendemos que la conversación 183

184 debe restringirse a lo económico- comercial, a la búsqueda de acuerdos favorables para el desarrollo de nuestras industrias, nuestro comercio y soslayamos otros aspectos más urticantes? Creo que la sociedad uruguaya no lo tiene bien claro a eso. Pero estamos convencidos que este país tiene un destino por el que vale la pena luchar. Tenemos que bregar por la defensa de la personalidad internacional del Uruguay, por el respeto del país en el sentido de acatamiento de las reglas que el país también respeta y eso es lo primero. Sobre esa base podremos construir todo lo demás, pero no estamos dispuestos a permitir que esa base resulte perforada por quienes no terminan de asumir que somos un estado independiente que debe ser tratado como tal. Muchas gracias. 184

185 6.IV. Comentario al panel sobre temas de la actual agenda de la política exterior. Gerardo Caetano * Creo que han sido tres exposiciones sugerentes, diversas en su diseño en los temas abordados aunque hay cruces importantes. El primero que me gustaría señalar es la tensión entre geografía, historia y política. Con una idea fuerza que es la reivindicación de la política en la construcción de la política exterior. No cabe duda de que para entender al Uruguay hay que mirar mapas. Pero lo primero hay que hacer cuando uno mira un mapa es diferenciar el mapa del territorio, el mapa no es el territorio. Esa es la primera clave para entender geografía, o cualquier ciencia social. Incluso un mapa utópico que reprodujera el territorio sería absolutamente infértil para conocerlo. El mapa selecciona, identifica accidentes a destacar, justamente para conocer. Conocer es seleccionar. Esta diferencia que parece obvia no es trivial, diferenciar mapa de territorio es entre otras cosas aprender a mirar los mapas. A veces aprender a mirar un mapa significa cambiar el mapa, porque además los mapas no son naturales, son construcciones que van variando, hay unan historia apasionante que es la historia de los mapas. Cuando iba a la escuela había mapas muy significativos, algunos de ellos han perdurado para mal. Por ejemplo, el mapa del Uruguay reproducía todo el territorio, había arroyos, nuestras montañas de 500mts., pero luego al lado había dos blancos. Creía que los ríos terminaban en la frontera porque el río Uruguay llegaba hasta donde terminaba el Uruguay o que el río Negro llegaba hasta el límite con el Brasil. Había dos blancos uno que decía Argentina y otro que decía Brasil. Ese mapa no nos sirve, no nos servía cuando éramos escolares, no nos servía en el siglo XIX pero hoy nos sirve muchísimo menos. Atendiendo a esa diferencia entre mapa y territorio hay que cambiar los mapas. Es cierto que hay una clave de política exterior uruguaya que viene del mapa, pero el mapa se construye históricamente. En ese sentido cuando Herrera hablaba de la política de los * Historiador y politólogo. Coordinador del Observatorio Político, Instituto de Ciencia Política, Universidad de la República. Entre sus áreas de especialización se encuentran los estudios sobre Mercosur. 185

186 círculos concéntricos, no estaba traduciendo una geografía natural al campo de la política. Estaba construyendo políticamente un mapa. Porque la traducción del "territorio" a la política ha sido un tema de discusión eterno en el Uruguay que tiene mucho que ver con la política exterior. Por ejemplo, en plena guerra grande, Manuel Herrera y Obes decía construyendo un mapa, hay que hacer puente en el océano para que llegue la civilización, ese era un mapa, la frontera transatlántica. Cuando en los manuales escolares se decía que los bañistas de las playas de Montevideo miraban al horizonte y veían ir y venir los transatlánticos, estaban construyendo un mapa. Es decir estaban incorporando un imaginario, el de la frontera transatlántica. Ese imaginario de la frontera transatlántica qué era lo que dejaba atrás: la frontera del territorio, por eso en ese imaginario cuando nos íbamos para el interior decíamos que nos íbamos para afuera. por eso no terminamos de entender cosas claves como es por ejemplo, por qué Uruguay tiene una posición de privilegio peor al mismo tiempo de buena y mala relevancia para Argentina y Brasil. Por qué al Uruguay le va la vida en ser factor de equilibrio en la Cuenca del Plata. Por qué el Uruguay es un estado frontera Junto con Paraguay y Bolivia entre dos pol o hegemónicos. Por qué para hacer política exterior hay que incorporar eso en una clave histórica, es decir reafirmando el espacio de la política. Me acuerdo que Sergio Abreu en la campaña del 2004 la pregunta los países se pueden mudar? decía no. No hay una máquina que corte el contorno del país y lo pongas en otro lugar y me acuerdo que en aquel momento Javier de Haedo contestó que esa máquina existe, es la apertura económica irrestricta. Sólo que en el 2004 los uruguayos no la quieren. Los uruguayos quieren MERCOSUR. Habría que hacer ese debate hoy. Pero en definitiva allí hay un debate político. No es la resolución de una clave geográfica natural, no es la traducción de un mapa natural que no existe, sino que es la definición política de una opción. Entonces, la reivindicación de la política me parece fundamental, con el insumo de la geografía, de la historia, de las ciencias sociales, pero reivindicando el espacio de la política y creo que en las tres intervenciones esto ha estado muy presente. 186

187 7- MESA LIBRE DE PONENCIAS SOBRE POLÍTICA EXTERIOR E INSERCIÓN INTERNACIONAL. 7.I. Vientos de cambio en la política exterior uruguaya? Diego Langone * Introducción El análisis del cambio en la política exterior de un estado implica un ejercicio heurístico de cierta magnitud, entre otros factores por la particularidad y la especificidad 53 del propio objeto de estudio. Si a esto le añadimos, como varios autores han señalado, que la política exterior de un actor pequeño, con poca capacidad de influencia sobre el sistema internacional como lo es Uruguay- necesita establecer ciertas líneas de continuidad temporal en su relacionamiento externo para tornarse en un actor creíble ante los demás actores del sistema, la dificultad para captar el cambio se torna más compleja. Así pues, el ejercicio de observar la política exterior en atención al prisma de los períodos de gobierno, puede rendir resultados prominentes, pues en un sistema político partidocrático cada gobierno deja su impronta en el accionar externo del país. El concepto central que recorre transversalmente este trabajo es entonces, el cambio en la política exterior. El cambio ha pasado a ser en un concepto central en las relaciones internacionales contemporáneas. Desde el reconocimiento de los estados nacionales como actores monopólicos en el ámbito internacional en el siglo XVII los cuales fueron poco a poco adquiriendo el monopolio de la violencia al interior del territorio y la centralización del poder facilitada por el aparato burocrático weberiano- hasta mediados del siglo XX, las grandes potencias dirigían un escenario internacional donde el cambio * Estudiante avanzado de la Licenciatura en Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales. El presente trabajo corresponde a un avance de tesis de grado del autor. 53 Particularidad y especificidad referidas a la naturaleza de los temas que tradicionalmente ha gestionado la política exterior, de seguridad y estratégicos agregándose en época más tardía los económicos- comerciales, culturales, tecnológicos, medioambientales, etc.; así como también al secretismo y al carácter elitista con los cuales han sido identificados los responsables de formularla e implementarla. 187

188 en las relaciones internacionales giró alrededor de cuáles eran las potencias dominantes y cuáles de segundo orden -las que debían acatar los principios políticos y normas dictadas por las primeras. Los principales temas que debía gestionar la política exterior eran de alta política, esto es, temas de seguridad nacional y estratégicos (cuestiones territoriales, conflictos bélicos, etc.). A mediados del siglo XX comienza a grandes rasgos una etapa de complejización sin precedentes de las relaciones internacionales. La fusión o contraposición de los nacionalismos e ideologías que preparó el camino para la Segunda Guerra Mundial, y la posterior expresión del conflicto ideológico a través de la Guerra Fría, la primacía de la baja política, esto es, la gran importancia que adquirieron los factores económicos, tecnológicos y culturales en las relaciones entre distintas sociedades nacionales modificaron por completo la simplicidad y homogeneidad del escenario internacional de los tres siglos precedentes (Tomassini, 1989: 154). Tanto es así, que en las postrimerías del siglo XX el historiador Eric Hobsbawnm se preguntaba Dónde estaban las potencias internacionales nuevas o viejas al fin del milenio? (Hobsbawnm, 1990: 552). En un mundo contemporáneo más complejo, donde la capacidad de acción estatal se erosiona tanto desde el interior (formación de identidades singulares) como desde el exterior del sistema político (globalización económico- tecnológica) (Manuel Castells, 1998: 7), donde el número de actores que participan en el escenario internacional se multiplica exponencialmente, donde los temas incluidos en la agenda internacional de los países desbordan ampliamente los temas de seguridad y estratégicos una política exterior inteligente, oportuna y bien informada no puede basarse en interpretaciones, principios y objetivos fijos e inmutables. Lo anterior, no significa negar la importancia que tiene la concreción de consensos sobre ciertos objetivos de política exterior mediante una institucionalidad que mantenga ciertas líneas de acción, más allá del cambio de gobierno acrecentando la credibilidad nacional frente al sistema internacional (Wilson Fernández, 2002: 2-3) por el contrario, nos advierte los riesgos que puede incluir la continuidad de una política exterior. El cambio en la política exterior uruguaya como se ha dicho- será el principal eje de análisis de este trabajo. A los efectos de explicar el cambio se precisará cuál será el 188

189 período objeto de estudio, qué se entiende por política exterior, cuál es el proceso mediante el cual se toman decisiones de política exterior, cuáles son las variables que pueden influir en la concreción de una política exterior y cómo se define el cambio en la política exterior. Para los fines de este trabajo el período de estudio se limitará a los años La elección del mismo se debe a que en el año 2005 asume al gobierno por primera vez en la historia del país una fuerza política autodenominada de izquierda el Encuentro Progresista-Frente Amplio-Nueva Mayoría- asume la titularidad del Poder ejecutivo con mayorías absolutas en ambas cámaras del Poder Legislativo, hecho que no ocurría desde 1967 proclamando el cambio como eje central de su programa de gobierno. Este punto importa al tema que nos ocupa, pues las condiciones políticas e institucionales de la llegada de la izquierda al poder son favorables para la implementación de su programa de gobierno exonerá ndolo de la necesidad de formar coaliciones de gobierno con otros partidos. Con respecto a la política exterior en particular, el presidente tiene teórica e hipotéticamente las herramientas institucionales y políticas necesarias para implementar una política exterior de partido 54, elemento del que careció el gobierno colorado liderado por Jorge Batlle. El gobierno de Jorge Batlle ( ), priorizó como tema esencial de su gobierno la inserción internacional del país: incluyendo su postura ante el proceso de integración del MERCOSUR, la avidez de conseguir nuevos mercados para las exportaciones, el intento de convertir al país en un socio privilegiado de EEUU e indirectamente, el cultivo de una imagen de la economía nacional frente a los Organismos Financieros Internacionales (Wilson Fernández Lauzuriaga, 2003: 1). En este período el factor sistema internacional merece ser destacado por su papel preponderante en la definición de la política exterior. A nivel global los ataques 54 Ver Luján, Carlos (1994): La agenda internacional del Uruguay: política partidaria y debate interno. Montevideo. Facultad de Ciencias sociales. Unidad Multidisciplinaria, DT nº10. La política exterior de partido está basada en la implementación del programa de gobierno por el partido gobernante y es juzgada por sus resultados al final del mandato. Las otras dos categorías la tipología expuesta por el autor son la política exterior de estado y la política exterior nacional o consensual. 189

190 terroristas del 11-S a distintos objetivos en EEUU y la posterior invasión a Irak en marzo del 2003 causaron una redefinición de las relaciones internacionales. A nivel regional la devaluación del real en Brasil en 1999 y la posterior devaluación en Argentina desataron la peor crisis financiera padecida por el país la cual hizo eclosión en el año 2002 (Lilia Ferro, 2006: 125). El elemento más significativo de este período en materia de política exterior fue quizás el total alineamiento del gobierno del presidente Batlle con el de EEUU, este alineamiento se vio reflejado en el préstamo salvataje que otorgó el gobierno de EEUU para paliar los efectos más negativos de la crisis del 2002 y en la no declaración de oposición del gobierno uruguayo a la invasión de Irak (Lilia Ferro, 2006: ). El Frente Amplio, partido que ganó las elecciones del 31 de octubre de 2004 se planteó dos grandes objetivos en la formulación e implementación de la política exterior: la búsqueda de consensos con las demás fuerzas políticas del país y la implementación de una política dotada de la mayor autonomía posible (Revista de Ciencia política, 2006: 5). Con respecto al primer objetivo, si bien se lograron acuerdos sobre principios y objetivos generales, el consenso se rompió prematuramente, llegando a ser la política exterior en el correr de los dos primeros años del gobierno del Frente Amplio uno de los puntos más urticantes de la relación gobierno- oposición. En relación al segundo objetivo, es de destacar la intención inicial del gobierno de abandonar las relaciones carnales con EEUU, y el posterior acercamiento a la potencia hegemónica en un contexto regional de profunda crisis del MERCOSUR y relaciones conflictivas con Argentina y Brasil, temas que serán objeto de análisis en este trabajo. Problema Buscando las claves del cambio en la política exterior sobre la base de la periodización en torno a las dos administraciones de gobierno, el presente proyecto de investigación indaga sobre la eventualidad de cambios en la política exterior y sobre las fuentes de dichos cambios en los lineamientos principales de la política exterior. Observando y analizando el periodo de gobierno de Jorge Batlle y examinando las 190

191 continuidades y rupturas que se produjeron a partir del ascenso del Frente Amplio al gobierno en marzo del Esta línea de investigación se nutre de los aportes realizados por Lincoln Bizzozero y Carlos Luján sobre política exterior y cambio de régimen de gobierno, de las clarificantes reflexiones hechas por Romeo Pérez sobre la política exterior uruguaya, y de los trabajos publicados por los investigadores Wilson Fernández y Lilia Ferro, nucleados en el Programa de Política Internacional y Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales. La estrategia de análisis a desarrollarse más adelante- consistirá en escoger entre las variables que pueden influir en el proceso de toma de decisiones de política exterior las consideradas más relevantes. En segundo lugar, se analizará cómo funciona en la práctica ese proceso de toma de decisiones, cuáles son los actores principales en el mismo y cuál es la estructura decisoria. En tercer lugar se investigarán los resultados en tres dimensiones de política exterior -político/diplomática, militar/estratégica y económico/comercial- durante los períodos y En una última instancia, se calificará el cambio en política exterior y en caso de encontrar elementos del mismo en la política exterior uruguaya se especificará el grado y la dirección que ha adquirido. i. Pregunta: La pregunta principal de este proyecto es el cambio del partido o coalición de partidos en el poder significa el cambio de la estrategia principal, así como de las decisiones específicas de la política exterior?, al mismo tiempo el ascenso por primera vez en la historia del país de la izquierda al gobierno ha generado modificaciones de la orientación principal de la política externa? ii. Objetivos generales: 1. A partir del análisis de la influencia de las variables externas e internas analizar el proceso de formulación e implementación de la política externa en los dos últimos períodos de gobierno. 191

192 2. Explicar la influencia que ha tenido el gobierno del FA en la continuidad y cambio de la política exterior. iii. Objetivos específicos: Conocer y describir la influencia que han tenido los factores externos: sistema internacional a nivel global y las características del relacionamiento regional y bilateral en el proceso de formulación e implementación de la política exterior uruguaya, en el período Conocer y describir la influencia que han tenido los factores internos políticos, institucionales, económicos, sociales y culturales -Sistema político (régimen de gobierno y la forma de organización política), la estrategia de desarrollo, los factores históricos culturales y sociales, la visión del país sobre el sistema internacional, las principales áreas de articulación externa, el peso interno de la política exterior en el proceso político y en el modelo de desarrollo el estilo de la formulación, el nivel de compromiso con la política del Gobierno, el grado de apoyo, oposición o indiferencia de los actores en política interna la relevancia del tema dentro de la lucha por el poder interno- en el proceso de formulación e implementación de la política exterior uruguaya, en el período Análisis del proceso de toma de decisiones de política exterior, o señalando los actores relevantes en el período, tales como: Partidos Políticos, Parlamento, Ministerio de Relaciones Exteriores, Presidencia, Cámaras Empresariales, Sindicatos, Organizaciones Internacionales, Organizaciones no Gubernamentales internas y externas, etc. o observando los principales temas que han sido incluidos en la agenda internacional del país y el orden de jerarquía de los mismos en las dimensiones político-diplomática, económico-comercial y militar estratégica, 192

193 o describiendo los factores personales e institucionales que determinan los resultados del proceso. Análisis comparativo de los resultados la política exterior del gobierno de Jorge Batlle ( ), con el periodo de gobierno que se inicia en marzo del 2005 hasta el 1º de marzo del 2007, evaluado -como se ha dicho- el cambio y la continuidad en las dimensiones político-diplomática, económico-comercial y militar estratégica. iv. Presupuestos: La política exterior uruguaya al igual que la mayoría de las políticas públicas implementadas por el sistema político esencialmente partidocrático uruguayo desde la reinstitucionalización hasta agosto del 2006 ha seguido una pauta incremental, generadora de consensos. El cambio en el signo político de gobierno no implica a corto plazo cambios drásticos en la política exterior. v. Hipótesis: La asunción del EP-FA-NM el 1º de marzo del 2005 al gobierno no implicó un cambio significativo en las principales líneas de la política exterior uruguaya. Si bien hubo ajustes de la estrategia internacional del país, éstos no significaron una redirección fundamental, con respecto a la política exterior, desempeñada por el gobierno liderado por Jorge Batlle. Aproximación conceptual i. Definición de política exterior. La política exterior puede ser definida como un área particular de la acción política gubernamental que abarca tres dimensiones analíticamente separables políticodiplomática, militar estratégica y económica- y que se proyecta al ámbito externo frente a 193

194 una amplia gama de actores e instituciones gubernamentales y no gubernamentales, tanto en el plano bilateral como multilateral (Russell, 1990: 255). Esta definición por un lado, incluye las áreas en las cuales se expresan los resultados de la política exterior. Por otro, delimita un ámbito propio que diferencia la política exterior de las políticas públicas que se proyectan al ámbito interno, como son por ejemplo, la política educativa o la política laboral. Esto es, mientras que las políticas públicas internas tienen interlocutores internos y son dirigidas hacia el interior de la asociación política, la política exterior se proyecta al ámbito externo ante a una amplia gama de interlocutores externos. Otra estrategia útil para establecer la especificidad del análisis de la política exterior es diferenciarla de los análisis de las relaciones internacionales, disciplina afín pero analíticamente diferenciable. Mientras que los análisis de las relaciones internacionales se centran en los procesos de interacción que comprenden por lo menos dos unidades del sistema internacional, los análisis de política exterior se ocupan principalmente de aquellos comportamientos dentro de un país que son dirigidos o pueden ser referidos a su medio externo (Van Klaveren, 1992: 174). Luego de brindar una definición de política exterior se describen las variables que pueden resultar relevantes en la formulación e implementación de la política exterior. Las cuales influirán en el proceso de toma de decisiones y según sea el valor que tomen determinarán los resultados de la política exterior. ii. Variables que influyen en decisiones de política exterior. Siguiendo la división tradicional, se reconocen dos tipos de aproximaciones concernientes a las variables que inciden en la política exterior: las aproximaciones que destacan la influencia de las variables internas y las que centran su atención en las variables externas. En este trabajo, se toman elementos de las teorías que explican los resultados de la política exterior ponderando el efecto de las variables externas, así como también elementos de las teorías que le dan un peso relativo mayor a las variables internas. Así pues, -siguiendo la tendencia de los estudios actuales de política exterior de 194

195 mayor recibo- se entiende que la integración de ambos tipos de variables las cuales se complementan, no se excluyen mutuamente- en un modelo de análisis es primordial para la cabal comprensión de los factores que afectan la política exterior de un Estado. Se recurrirá a los aportes realizados por Van Klaveren, Luciano Tomassini, Roberto Russell, Carlos Luján y Lincoln Bizzozero para seleccionar las variables que pueden influir en el proceso de toma de decisiones y en los resultados la política exterior. Al mismo tiempo se tomará como referencia las fuentes del cambio de política exterior propuestas por Charles Hermann así como la clasificación de los niveles graduales de cambio propuestos por este autor. Entre los factores externos que afectan la política exterior se enfatiza en: el sistema global compuesto por todo el resto de los estados tanto de manera individual como en una variedad de combinaciones, esto es, el sistema internacional y el comportamiento de otros países (Van Klaveren, 1992: ). Por su parte, refiriéndose a los factores externos Charles Hermann señala que un fuerte impacto externo, esto es, eventos externos dramáticos pueden inducir al cambio en la política exterior (Charles Hermann, 1990: 3-20). Entre los factores internos se destacan: las características del sistema político (régimen político y la forma de organización política); las políticas económicas, especialmente la estrategia específica de desarrollo y los factores históricos, culturales y sociales (Van Klaveren, 1992: 177). Desde la perspectiva del sistema político interno Charles Hermann plantea que la política exterior puede cambiar debido a tres factores: a) el nivel de compromiso con la política del Gobierno; b) el grado de apoyo, oposición o indiferencia de los actores en política interna; y c) la relevancia del tema en cuestión dentro de la lucha por el poder interno. Así, la política interna puede afectar la política exterior cuando: a) el tema es central en la lucha por el poder político; b) las actitudes o creencias de los grupos de apoyo experimentan un cambio profundo; y c) ocurre una realineación en los sectores más importantes del régimen; aunque aquí la política exterior es una consecuencia de la 195

196 realineación más que una pieza central (Charles Hermann, 1990: 7). Si bien un cambio en el sistema interno es necesario, Hermann insiste en que una reestructuración o transformación del sistema económico puede también ser una fuente del cambio de política exterior. Se incluyen estas variables en nuestro modelo de análisis de política exterior. Aunque algunos factores se superpongan con las variables consideradas por Van Klaveren es importante incluir en el análisis los factores reales y formales que Luciano Tomassini distingue en la formulación de la política exterior. Los factores reales son: 1) la visión que tenga un país acerca de las características del sistema internacional y de las oportunidades y limitaciones que plantea; 2) su relación con la estructura social, la cultura cívica, o el régimen de gobierno heredados del pasado histórico y lo que es más importante, con su visión respecto del futuro; 3) las principales áreas de articulación externa de cada país, que definen los intereses que integrarán su agenda internacional, y la jerarquía de los mismos; 4) el peso interno de la política exterior esto es la importancia que esta tiene en el proceso político doméstico y en el proyecto nacional de desarrollo; y 5) el estilo imperante en la formulación de esa política, estilo que incluye una serie de elementos culturales y organizativos, que puede ser más abierto o más introvertido, o bien más activo o más pasivo (Luciano Tomassini, 1989: 134 y 135). Los factores formales se pueden agrupar en tres categorías: 1) los que tienen que ver con la percepción que posee el país acerca del contexto internacional, o de determinadas situaciones planteadas dentro de ese marco así como de sus intereses y posibilidades frente a esas circunstancias; 2) los que se relacionan con el proceso que convendría seguir en la elaboración de su política y con las etapas en que se divide este proceso, y 3) los vinculados con los mecanismos a través de los cuales se adoptan las decisiones necesarias para ejecutar esa política. (Luciano Tomassini, 1989: ). Una mención especial merecen las perspectivas, las motivaciones y comportamientos de los actores que intervienen en la formulación de la política exterior, pues una política no es sólo la resultante de circunstancias objetivas que configuran el contexto externo, ni de 196

197 los intereses de los agentes que toman las decisiones respectivas sino de la definición que hace el actor de ese contexto (Tomassini, 1989: 146). Aunque sigue siendo válida la distinción entre factores externos e internos, los cambios que se han producido en el sistema internacional en el último cuarto del siglo XX, han diluido la rígida separación entre ambos tipos de factores (Van Klaveren, 1992: 176). Esto se debe entre otras razones a la revolución de las comunicaciones, a la multiplicación de los actores trasnacionales que actúan sobre las fronteras nacionales, a la propia complejización del proceso de elaboración de la política exterior -aumentando el número de actores que participan en él, internos como externos al sistema político con diversos grados de capacidad e influencia- y las repercusiones externas de la política interna así como las consecuencias internas de los sucesos acontecidos en el exterior. Como consecuencia de ello se incluye en el análisis los factores de naturaleza interméstica (Roberto Russell, 1990: 269), con este concepto se hace referencia a la combinación de elementos internos y externos que presentan algunos temas de política exterior contemporánea, como por ejemplo la política medioambiental. iii. Proceso de toma de decisiones y estructura decisoria Se prestará especial atención a la Estructura decisoria la cual, está integrada por uno o varios actores gubernamentales domésticos que tienen la capacidad de comprometer los recursos de una sociedad y de evitar que la decisión adoptada pueda ser fácilmente revertida (Russell, 1990: 255 y 256). Así como también al proceso de toma de decisiones el cual se vincula con la dinámica decisoria. En palabras de Roberto Russell: en él participan actores gubernamentales y no gubernamentales, del país y del exterior en una secuencia temporal que se inicia a partir del momento en que una conjunción de estímulos externos e internos requiere la toma de una decisión determinada hasta que la misma es efectivamente tomada. Esto último siempre es realizado por actores gubernamentales domésticos (estructura decisoria), quienes operan en cada caso en palabras de los Hermann y Hagan- como última unidad de decisión. Así los actores gubernamentales externos y no gubernamentales, tanto del país como del exterior, 197

198 participan en el proceso decisorio ejerciendo influencia a través de distintos mecanismos, aunque no pueden actuar como decisores (Russell, 1990: 255). Como características generales de los procesos decisorios en política exterior Tomassini plantea que se tratan de procesos colectivos que involucran tanto actores gubernamentales como no gubernamentales. Son procesos continuos donde una decisión se explica por una serie de decisiones anteriores. En estos procesos existe una vinculación constante entre los factores personales y organizativos. Existe la tendencia al gradualismo y la desarticulación en el proceso decisorio. Es un proceso de carácter abierto, esto es, susceptible de ser influenciado por factores o actores externos a los formalmente investidos para tomar la decisión. Es un proceso de naturaleza incierta o indeterminada, o sea, existe una ambigüedad intrínseca al proceso decisorio. Los problemas generalmente son resueltos de acuerdo con la forma en que son percibidos. Hay una tendencia a trasladar la responsabilidad desde las instancias inferiores e intermedias a las más altas. La decisión generalmente es desencadenada por la sensación de insatisfacción o inseguridad por la percepción de un problema. Existe una vinculación entre la tendencia a reaccionar frente a determinadas situaciones y la tendencia al continuismo, a la falta de previsión y planificación. Por último, se trata de procesos que revisten actualmente una gran complejidad (Tomassini 1989, 211 y ss). Tomassini distingue dos tipos de variables que pueden influir e interactúan entre sí en los procesos decisorios: las variables personales y las organizacionales. Al mismo tiempo dentro de las variables organizacionales distingue tres subsistemas: individual, de grupo e institucional. El primero concentra la atención en las personas que a título individual participan en los procesos decisorios, los cuales pueden ser actores pasivos, los que se basan en imágenes preestablecidas acerca de la situación que deben enfrentar, y los que se inclinan a utilizar y evaluar la información que disponen para establecer un diagnóstico. En segundo lugar, la instancia colectiva refiere a los grupos que asesoran a los que deben tomar decisiones. El tercer subsistema es el de la dinámica organizacional y la política burocrática (Tomassini, 1989: ). 198

199 Con respecto a las variables que afectan directamente al proceso de toma de decisiones Hermann sugiere centrar la ate nción en la conducción del líder, en el proponente burocrático, y en el ajuste interno como ejes de análisis. En el primer caso el cambio resulta de un esfuerzo de un tomador de decisiones para imponer sus puntos de vista. En el segundo caso un grupo dentro del gobierno llega a ser un defensor del cambio, y lo hace desde una posición de influencia. El ajuste interno se da cuando un segmento relevante de la sociedad, en cuyo apoyo descansa el gobierno, se transforma en un agente de cambio al presionar al gobierno (Charles Hermann, 1990: 7). Para Tomassini existe una indisoluble relación entre el análisis, la planificación y la implementación de una política. Este autor distingue tres niveles principales en este proceso: la definición del interés nacional o de la agenda internacional de los países; la operacionalización de esos intereses; y los procesos a través de los cuales se adoptan las decisiones respectivas (Luciano Tomassini, 1989: 141). A diferencia del interés nacional concepto no operacionalizable- la agenda internacional del país incluye un conjunto de intereses que reflejan la división de la sociedad y el estado susceptibles de ser identificados, jerarquizados y articulados entre sí. El proceso de operacionalización de la agenda internacional se puede separar analíticamente en tres categorías: el establecimiento de la agenda, la fijación de los objetivos y la determinación de los cursos alternativos de acción más apropiados para alcanzarlos (Luciano Tomassini, 1989: 174). La agenda internacional del país es moldeada por los acontecimientos del ambiente externo y se consolida a partir del accionar del país en el ámbito interno (Carlos Luján y Lincoln Bizzozero, 1992: 56). En la identificación de los temas que puede incluir la agenda internacional del país intervienen distintos actores, los cuales interactúan entre sí, en un proceso asimétrico y el cual puede incluir tanto relaciones cooperativas como conflictivas (Carlos Luján y Lincoln Bizzozero, 1992: 56). La estructuración de la agenda se realiza en base a dos ejes principales: el temático y el que se refiere a las relaciones entre Estados y/o regiones 199

200 (Idem, 1992: 58). Las variaciones de la agenda internacional pueden ser por la supresión o incorporación de temas o por la alteración de las prioridades de la misma (Idem, 1992: 58). Luján y Bizzozero distinguen dos tipos de variaciones: los cambios en la agenda y los cambios de la agenda. Los cambios en la agenda están determinados por la variación del signo en la política exterior implementada en uno o en varios de los puntos de la agenda, mientras que los cambios de la agenda de la política exterior se deben a cambios en la jerarquía de los temas o al cambio originado por la incorporación de nuevos temas o supresión de otros ya superados (Idem, 1992: 58). iv. El cambio en la política exterior. El cambio en la política exterior se evaluará en referencia a las tres dimensiones propuestas por Russell para describir los resultados o productos de la política exterior, esto es: la dimensión político-diplomática, la militar estratégica y la económico-comercial (Russell, 1990: 255). Roberto Russell (1990), señaló la distinción entre el cambio en la política exterior, que implica un realineamiento del país con respecto a los principales conflictos o fisuras globales o regionales, y un ajuste de política exterior, que ocasiona alteraciones en el comportamiento de la política exterior que sin embargo no implican un realineamiento básico (Van Klaveren, 1992: 183). En este trabajo utilizaremos la clasificación de Charles Hermann (1990) para definir el cambio o la continuidad de la política exterior. Este marco teórico sugiere la existencia de cuatro niveles graduales de cambio que permiten estudiar formas de cambio sutiles, pero importantes en política exterior; también ofrece un análisis razonado para probar la importancia relativa de sus fuentes (Gámez, 2005: ). Hermman diferencia el cambio sustancial en política exterior de los cambios poco esenciales resultado de la acción cotidiana, y ha propuesto el estudio del cambio fundamental en los patrones de comportamiento exterior. El autor analiza el cambio relacionado con una redirección de la política exterior que surge no por la sustitución de regímenes, sino por 200

201 el cambio efectuado por el mismo Gobierno o régimen. Para ello, propone cuatro niveles graduales de cambio: - Cambio de ajuste, consiste en un cambio en el nivel de esfuerzo (mayor o menor) y alcance (equivalente a refinamientos en los objetivos) de los receptores de las políticas exteriores. Qué está hecho, cómo está hecho y los propósitos por los cuales no ha sido cambiado. No es un cambio fundamental, a diferencia de los tres tipos de cambio restantes. Cambio de programa, o en los métodos o medios con los que se persigue un objetivo o problema. En contraste con el cambio de ajuste, el cual tiende a ser cuantitativo, el cambio de programa es cualitativo e involucra nuevos instrumentos del aparato del estado (como por ejemplo la persecución de los objetivos a través de la negociación diplomática antes que por la fuerza militar). Lo que se hace y cómo se hace cambia, pero el propósito por el cual se hace es el mismo. Cambio en el problema o en las metas u objetivo, el problema inicial u objetivo de la dirección política es cambiado o simplemente abandonado. En este cambio de política exterior el propósito mismo es reemplazado. El cambio en la política exterior refleja la sustitución del problema u objetivo inicial. Cambio en la orientación internacional. Este es el más extremo de los cambios, y compromete a todas las esferas relacionadas con los asuntos mundiales. En contraste con menores formas de cambio que se interesan por abordar al actor desde un tema particular o un específico conjunto de temas de otros actores, el cambio de orientación involucra una redirección básica en el rol y en las actividades del actor internacional. No una política sino muchas son más o menos simultáneamente cambiadas (Hermann, 1990: 5 y 6). Tal como ha quedado reflejado en la somera descripción de las posiciones teóricas que guiarán este trabajo, incluiremos en nuestro análisis las variables externas e internas reseñadas por Van Klaveren, los factores reales y formales de Luciano Tomassini y las fuentes de cambio mencionadas por Hermann como factores que pueden influir en los resultados de política exterior. El análisis del proceso de toma de decisiones incluirá las categorías acuñadas por Roberto Russell: proceso y estructura decisoria. Igualmente se utilizarán, los aportes de Luciano Tomassini y Charles Hermann sobre los factores que influyen en dicho proceso. Para describir los resultados del proceso de toma de decisiones 201

202 se incluirán los aportes de Luciano Tomassini, Carlos Luján y Lincoln Bizzozero sobre la agenda internacional del país. Así como también las áreas de política exterior propuestas por Russell. El cambio de la política exterior se medirá en atención a la clasificación hecha por Hermann. El marco de análisis propuesto es el siguiente: 202

203 : 203

204 BIBLIOGRAFÍA Allison, Graham (1988): La esencia de la decisión. Gel, Buenos Aires. Bernal-Meza, Raúl (2005): América Latina en el Mundo. El pensamiento latinoamericano y la teoría de las relaciones internacionales. Grupo Editor Latinoamericano. Buenos Aires. Bizzozero, L y Luján, C. (1992): La política exterior del gobierno de transición en Uruguay ( ). Facultad de Ciencias Sociales. Departamento de Posgrados. Montevideo. Buquet, Daniel (Coord.) (2005): Las claves del cambio, ciclo electoral y nuevo gobierno 2004/2005. Ediciones Ba nda Oriental. Montevideo. Castells; Manuel (1998): Hacia el Estado red? Globalización económica e instituciones políticas en la era de la información. Ponencia presentada en le Seminario sobre Sociedad y reforma del estado. San Pablo marzo Fernández Luzuriaga, Wilson (2003): Ruptura de consensos en la política exterior uruguaya durante el tormentoso DT N º62. Unidad Multidisciplinaria. FCS. Montevideo. Fernández Luzuriaga, Wilson y Ferro Clérigo, Lilia (2003): La agenda de política exterior uruguaya Una visión académica. DT Nº 64. Unidad Multidisciplinaria. FCS. Montevideo. Fernández Luzuriaga, Wilson (2005): La política exterior del Uruguay en las elecciones nacionales DT Nº 66. Unidad Multidisciplinaria. FCS. Montevideo. Fernández Luzuriaga, Wilson (2000): El presidente en la transición, variables afectadas de la política exterior. DT Nº 53. Unidad Multidisciplinaria. FCS. Montevideo. 204

205 Ferro, Lilia (2006): Democracia y política exterior: Uruguay ( ) en América Latina Hoy, 44, pp Ediciones Universidad de Salamanca. Salamanca. Gámez, Alba E.: Fuentes de cambio en política exterior. Una revisión de los modelos de política exterior para los países en desarrollo. Revista CIDOB d Afers Internacionals, núm. 69, p Gros Espiell, Héctor (2005): Los desafíos de la reinserción internacional del país en VVAA: 20 años de democracia. Uruguay : Miradas múltiples. Taurus, Montevideo. Herman, Charles (1990): Changing Course: When Gvernments Choose to Redict Foreign Policy, Iinternacional studies Quarterly, vol. 34, Nº 1, pp Hobsbawm, Eric (2003): Historia del Siglo XX, Cap. XIX, pp Editorial Crítica, Buenos Aires. Lasagna Marcelo (1996): Cambio institucional y política exterior: un modelo explicativo. Revista cidob d'afers internacionals, Luján, Carlos (2003): El rol de la presidencia en la conformación de la política exterior uruguaya ( ). en Observatorio político. Informe de Coyuntura ICP- Trilce, Montevideo. Pérez Antón, Romeo (2005): Rumbos y avatares de la política exterior en VVAA, 20 años de democracia. Uruguay : Miradas múltiples. Taurus, Montevideo. 205

206 Russell, Roberto (1990): Política exterior y Toma de decisiones en América Latina: aspectos compartivos y consideraciones teóricas, en Roberto Russell y otros: Política exterior y toma de decisiones en América Latina, pp , Programa RIAL, Buenos Aires. Tomassini, Luciano (1989): Teoría y Práctica de la política internacional, Caps. III y IV. Ediciones Universidad Católica de Chile. Santiago. Van Klaveren (1986): Análise das Políticas Externas Latino-americanas: Perspectivas Teóricas en VVAA: A América Latina e a Política Mundial, pp. 2 a 20, Editora Convivio, Sâo Paulo. Van Klaveren, Alberto (1992): Entendiendo las políticas exteriores latinoamericanas: Modelo para armar en Revista de estudios internacionales, Instituto de Relaciones Internacionales N 98 año XXV pp Villanueva, Aguilar (1993): Problemas Públicos y agenda de gobierno. M.A. Porrúa. México DF. 206

207 7.II. Las misiones de paz en Uruguay: Instrumento de política exterior? * Rolando Arbesún Rodríguez y Diego Gonnet Ibarra ** Introducción. Aunque la participación de Uruguay en Misiones de Paz tiene ya una historia de más de medio siglo ( ) los estudios vinculados a las mismas son recientes, escasos y de restringida circulación en los diferentes ámbitos de decisión política. De modo que aportar elementos, información e interrogantes sobre las mismas, parece ser desde la perspectiva académica que nos convoca, un importante instrumento para revitalizar el debate público sobre sus fundamentos y efectos. En particular, sobre la medida en que ella ha sido efectivamente utilizada como un instrumento de política exterior, esto es, se ha desarrollado o no en función de principios y persiguiendo objetivos que guían la política exterior nacional 55. Este debate aparece como absolutamente necesario tanto por la magnitud que esa participación ha adquirido en los últimos 19 años 56, como por los cambios particulares verificados en las intervenciones de ONU en el mismo período. Así, proponemos aquí, por un lado, revisar el peso relativo que han tenido en la definición de esta política diferentes actores institucionales Ministerio de Defensa, Ministerio de RR.EE., Fuerzas Armadas, Poder Legislativo. Por otro, analizar las * El presente artículo recoge contenidos producidos en el marco del Proyecto Defensa Nacional y FF.AA. Democracia e Integración Regional. Exploración en un área opaca de políticas públicas. Realizado por Julián González(coord.), Rolando Arbesún y Diego Gonnet. Financiado por la Comisión Sectorial de Investigación Científica, Universidad de la República, Uruguay. QUEDA EXPRESAMENTE AUTORIZADA LA PUBLICACIÓN DE ESTE ARTÍCULO POR LOS ORGANIZADORES DEL SEMINARIO. ** Investigadores del Programa de Investigación en Seguridad Regional, FF.AA., Política y Sociedad (PRISFAS), Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. 55 Por política exterior se entiende el área particular de la acción política gubernamental que abarca tres dimensiones analíticamente separables político-diplomática, militar-estratégica y económica y que se proyecta al ámbito externo ( ) tanto en el plano bilateral como multilateral. (R. Russell 1990: 255) 56 Contabilizados a partir de 1988, año en que se inicia una tendencia de incremento en el número de misiones y número de personal involucrado, que continúa hasta la actualidad. 207

208 fundamentaciones relevantes y dominantes elaboradas toda vez que la decisión política de integrar personal militar a Misiones de Paz de ONU (MPO) se ha puesto en marcha. En la primera sección se describe y analiza el proceso de toma de decisiones que tiene lugar al interior del Poder Ejecutivo, cuyo producto principal es el envío de tropas a MPO. En la segunda, se revisa la discusión parlamentaria en torno al primer envío de tropas a la Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH), que ocurrió durante el mes de junio de En el cierre, se retoman críticamente los argumentos más comunes que se manejan cuando se reivindica para las MPO el carácter de instrumento de política exterior y se intenta observar en qué medida los mismos han sido respaldados por acciones tendientes a concretarl os. i. Toma de decisión. Proceso y Estructura. Como producto de los estudios que hemos realizado proponemos una descripción, sintética y estilizada, del proceso y la estructura decisoria que tienen como principal resultado la integración de contingentes uruguayos en MPO. Por proceso decisorio entendemos la secuencia temporal que se inicia a partir del momento en que una conjunción de estímulos externos e internos requiere la toma de una decisión determinada hasta que la misma es efectivamente adoptada. Mientras que concebimos la estructura como integrada por uno o varios actores gubernamentales domésticos que tienen a un tiempo la capacidad de comprometer los recursos de una sociedad y de evitar que la decisión adoptada pueda ser fácilmente revertida.(r. Russell, 1990:255) En el caso que nos ocupa, los integrantes de esa estructura son: Ministerio de Relaciones Exteriores; autoridades políticas del Ministerio de Defensa Nacional (Ministro y Subsecretario); Ejército; Armada; Fuerza Aérea; Presidencia de la República y Poder Legislativo. 208

209 Para comenzar, vale la pena mencionar algunos aspectos clave que condicionan claramente el significado y los resultados de la participación de Uruguay en MPO pero que permanecen ajenos a la influencia de los actores nacionales por ser su definición competencia exclusiva del Consejo de Seguridad de ONU (CS) 57. Estos son: cuándo y en qué país o región se instala una misión, cuáles son sus grandes objetivos políticos expresados en el mandato, en qué capítulo de la Carta de ONU se ampara y cuál es el número máximo de policías y militares a desplegar. Por otra parte, en la escala nacional y atendiendo a lo anterior, es posible observar como el Ejército al menos a partir de la segunda mitad de los 90 y la Armada al menos desde el año 2000 han ido actuando proactivamente buscando asegurar que la invitación de ONU y su Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DPKO, por sus siglas en inglés) se produzca y además corresponda en lo posible a misiones en las que les resulta conveniente participar 58. En efecto, la creación de una MPO suele estar precedida de un período durante el cual el CS y el Secretario General de ONU siguen la evolución de determinadas situaciones conflictivas. El DPKO se mantiene atento a esa agenda y va adelantando la planificación operacional y táctica de potenciales intervenciones militares de manera de tenerla casi lista para cuando sea requerida. Esa planificación incluye seleccionar a los países que aportarán tropas y equipos. El Ejército ha logrado que el DPKO contrate como asesores a algunos oficiales en actividad 59. Esto le permite conocer de manera muy rápida dónde es probable que se creen nuevas misiones, así como qué tipo de unidades y equipo se solicitarán, o incluso negociar en torno a esos requerimientos, de forma de poder ofertar al DPKO lo que necesite en cada ocasión. 57 Vale decir que todos ellos están sujetos a aprobación de la Asamblea General. 58 Debe tenerse presente que las MPO son diferentes no sólo en el nivel de riesgo que implican y su duración probable, sino también en el tipo de unidades y equipamiento que requieren de los contribuyentes. Cuanto más equipo pueda colocar una Fuerza, mayores serán sus ganancias económicas. Naturalmente existen entonces incentivos para que cada una intente elegir participar allí donde entienda que recibirá mayores réditos. No obstante, el menú de opciones es siempre relativamente restringido. 59 Para integrar el DPKO los oficiales deben contar con el apoyo de su gobierno y ser seleccionados en base a su CV y a entrevistas personales, de entre postulantes de varios países. 209

210 Desde 1997 decidió también poner a disposición de ese Departamento un cierto número de recursos humanos y materiales a través de la firma de un Acuerdo Stand-By. Allí se establece fundamentalmente que, siempre que el gobierno del país contribuyente lo apruebe, esos recursos están en condiciones de ser desplegados en un breve lapso por ej. entre 30 y 90 días a partir de la fecha en que el CS decide la instalación de una Misión. Por su parte, a partir de 2001, la Armada también ha incluido en el mismo sistema de acuerdos (UNSAS) unidades flotantes con su correspondiente personal. Esos acuerdos, que en la práctica expresan la intención y el compromiso del país en mantener determinado nivel de contribución militar en las misiones, fueron debidamente refrendados por el Ministerio de RR.EE., aunque desde Cancillería no se participa en su diseño en tanto se los considera asuntos técnicos militares. Además, ambas Fuerzas se preocupan particularmente por sostener contactos fluidos con el DPKO y mantener a su personal actualizado en cuanto al entrenamiento específico, normas de conducta y reglas de empeño que requiere el Departamento. La exitosa trayectoria de los militares uruguayos en MPO constituye otro de los recursos que se hacen valer para asegurar el nivel de permanencia en las mismas. Ahora bien, antes de seguir avanzando es preciso dejar en claro que el hecho de que la Fuerza Aérea no adopte una actitud proactiva en este sentido no debe en absoluto leerse como una falencia o demérito. Debido en parte al menor número de personal con que cuenta, la FAU ha decidido no hacerlo en tanto considera que incrementar su participación en MPO afectaría negativamente el cumplimiento de sus misiones en el país. Prosiguiendo con esta descripción, cabe mencionar otros aspectos que condicionan el significado y los resultados de la participación nacional en MPO y que se definen también antes de que se produzca la invitación. En estos casos Uruguay puede tener algún nivel de intervención, aunque bastante menguado. Se hace referencia, en primer lugar, a las remuneraciones económicas que se recibirán por el equipo y personal militar comprometido. Estas se discuten en su mayoría en un grupo de trabajo de la Asamblea General, que se reúne cada tres años. De ese grupo ha participado por Uruguay personal diplomático y del Ejército. 210

211 En segundo lugar, a las reglas de empeño rules of engagement, esto es, las directivas que regulan el uso de la fuerza por parte de los cascos azules. Para cada misión el DPKO toma un modelo previamente elaborado y realiza algunos ajustes. Luego ese documento se integra al Memorando de Entendimiento, contrato firmado por el país y el DPKO para concretar su participación. En la práctica la capacidad de negociación de estas reglas depende del peso político del país del que se trate, o de la disponibilidad de contribuyentes con voluntad de participar en determinada misión. En el caso uruguayo, generalmente se acepta n tal y como los define el DPKO. En tercer lugar, puede mencionarse la planificación operativa de la misión, que establece por ejemplo el lugar donde se desplegará cada contingente y el riesgo que enfrentará o las tareas concretas que realizará. También está a cargo del DPKO, pero Uruguay puede a veces lograr alguna mejora en las condiciones de su intervención mediante el concurso informal del personal militar uruguayo allí contratado o a través de negociaciones que entablan con el Departamento los agregados militares en la delegación permanente ante ONU. Finalmente, cuando se formaliza la referida solicitud a través del M.RR.EE., sólo resta definir: primero, si se envían o no, contingentes en las condiciones planteadas por ONU. Segundo, el tipo y cantidad de efectivos y recursos materiales que se puede aportar, condicionados en alguna medida por las negociaciones y compromisos establecidos previamente con el DPKO. Tercero el aporte que cada Fuerza hará a ese contingente. De las entrevistas realizadas durante la investigación de la que deriva ese artículo, se desprende que hasta la actualidad los dos últimos aspectos son definidos en general por las FF.AA., en conversaciones y negociaciones entre sí, de acuerdo a su disponibilidad de personal y material y su interés por participar. Como excepción puede mencionarse 211

212 que en el caso de Haití las autoridades políticas del MDN y Presidencia de la República solicitaron que las tres Fuerzas estuvieran representadas en el contingente enviado 60. Obviamente, la decisión de enviar o no tropas constituye el producto más notorio de todo el proceso. sigue: La estructura decisoria en este caso puede describirse, muy esquemáticamente, como El Departamento de Asuntos Especiales (DAE) del M.RR.EE. con el apoyo de otras reparticiones de Cancillería y cada una de las FF.AA. en particular el Ejército, por su posicionamiento privilegiado en el esquema institucional de toma de decisiones y porque es el que más frecuentemente tiene oportunidad de desplegar efectivos en el exterior actúan como asesores, emitiendo juicios en torno a la conveniencia o inconveniencia de participar. En el caso del M.RR.EE. la evaluación se centra en las repercusiones que generaría dicha participación en el ámbito nacional e internacional. En el ámbito nacional, preocupa especialmente precisar el nivel de riesgo al que se vería expuesto el personal uruguayo. Y esto, tanto por el valor intrínseco que se otorga a su seguridad, como por las reacciones adversas que despertarían en la ciudadanía eventuales heridas o bajas. Para ello se analiza la naturaleza del conflicto sobre el que se pretende intervenir y su posible evolución. En el ámbito internacional, se busca en particular conocer cuál será la posición marcada por otros países fundamentalmente los de la región y del continente en torno al mismo tema y cómo será entendida la decisión que adopte Uruguay. Usualmente el informe se limita a recomendar o no recomendar la participación nacional. A veces puede también sugerir que el despliegue no sea total, en los términos en que ONU lo solicita, sino que se limite a zonas menos peligrosas de la región en cuestión. Una síntesis de ese análisis no más de dos o tres páginas es enviada a las autoridades políticas del M.RR.EE. 60 Y esto pese a que la mayoría de las tareas desarrolladas allí corresponden típicamente a las que pueden desempeñar unidades de Infantería, esto es, del Ejército y en menor medida, de los Fusileros Navales (Armada). 212

213 En el plano militar, el intercambio entre las tres Fuerzas se da en el marco del Sistema Nacional de Apoyo a las Misiones de Paz (SINOMAPA), organismo dependiente del Ministro de Defensa, dirigido por el Jefe de Estado Mayor General del Ejército y cuyo staff permanente está compuesto únicamente por oficiales de esa Fuerza. Cada una de las Fuerzas analiza la propuesta fundamentalmente a la luz de su disponibilidad de medios materiales y humanos. Desde el SINOMAPA y el Estado Mayor del Ejército se evalúan también las condiciones de seguridad que ofrece cada intervención. Por las razones ya anotadas, desde el Ejército y la Armada suele haber mayor disposición a enviar tropas. En la medida de lo posible, se pretende mantener constantemente el actual nivel de participación A modo de cierre de esta sección vale la pena hacer algunas observaciones acerca de los niveles de colaboración alcanzados entre el M.RR.EE. y el MDN en esta área de políticas sobre la que confluye claramente la responsabilidad de ambos organismos. Parece indicado tomar como marc o de referencia para este análisis las apreciaciones que al respecto se hicieron en la Mesa Temática Nº2 del Debate Nacional sobre Defensa, que sesionaron entre junio y diciembre de Las mismas cobran un valor muy especial por haberse realizado en un ámbito que reunió entre otros a militares, políticos, académicos y personal diplomático y que habilitó un intercambio particularmente abierto y frontal. Las principales críticas surgidas en ese foro apuntaron a la nula presencia de personal diplomático en los países donde los contingentes militares son desplegados. Allí se hizo notar que la mayoría de los contribuyentes de tropas envían al mismo tiempo personal diplomático que apoya su labor y permite que el esfuerzo militar se complemente a nivel político y hasta económico y comercial. Por el contrario, en los casos de Congo y Haití el MRREE no reforzó su representación, la que continuó a cargo de los embajadores en República Sudafricana y Dominicana en su condición de concurrentes. No obstante, tampoco se proporcionan viáticos adecuados ni se emiten desde Montevideo instrucciones particulares para ejercer esas nuevas tareas Es más, de acuerdo a la información relevada, hasta el mes de junio de 2006, por diferentes dificultades burocráticas el Embajador uruguayo en Sudáfrica no podía cumplir con su papel en la República del Congo. 213

214 Ello traería aparejado dos grandes grupos de problemas. El primero aludido fundamentalmente por los propios militares es el de la desprotección política que padecen los oficiales a cargo de contingentes. Esto resultó particularmente evidente cuando en 2004 un oficial uruguayo debió enfrentar graves acusaciones por cuestionar órdenes emitidas por el comando de la MONUC, que entendía ponían en grave riesgo a su personal y a la población de la región. (MDN/PNUD/UdelaR, 2006: 99) El segundo refiere a la pérdida de oportunidades de incidencia política en el rumbo de la misión y en el proceso de reconstrucción paralelo. En particular se recordó que a poco de su asunción al cargo, el Presidente haitiano René Préval solicitó asesoramiento y apoyo a los representantes de Argentina, Brasil y Chile para un plan de desarrollo y fortalecimiento institucional y político de su gobierno. Uruguay quedó excluido por carecer de presencia diplomática en Puerto Príncipe. Se hizo notar además que este tipo de ausencia no permite aprovechar a plenitud oportunidades de participación en el proceso de reconstrucción, que pueden significar el empleo de recursos humanos uruguayos financiados por la comunidad internacional. (MDN/PNUD/UdelaR 2006: 80) Cabe agregar que de esa forma también se descuida la responsabilidad de intentar incidir para que la intervención de la que se forma parte efectivamente genere efectos sustentables y lo más beneficiosos posibles para la población afectada. Por su parte, fuentes del MRREE han señalado que la capacidad de participación de Uruguay en la conducción política de las MPO no está relacionada con la presencia de personal diplomático en el terreno donde se desarrollan. La misma depende mucho más del trabajo que se realice ante el DPKO, las comisiones especializadas de la Asamblea General como el C-34 y demás foros internacionales donde se discute el futuro de cada misión. Se afirma que Cancillería mantiene allí una presencia muy activa. En referencia a la asistencia al personal militar, se sostuvo que las competencias del M.RR.EE. se limitan a asuntos consulares, dado que las FF.AA. cuentan con agregados en la delegación ante ONU en Nueva York. 214

215 Acerca de la cuestión de los procesos de reconstrucción, se insistió en que la decisión final de realización de diferentes proyectos está siempre en manos de los países que financian estas campañas. Por ello, nuevamente la presencia efectiva en las reuniones de donantes es la que decide las oportunidades económicas y laborales que Uruguay podrá aprovechar. Se agregó que en Haití, a instancias del MRREE se han comenzado a impulsar algunos proyectos (ej. telefonía) y se han ofrecido otros (ej. fortalecimiento institucional, saneamiento). (González et al 2007: Cap. VI). Como conclusión provisoria cuya constatación requiere de una investigación más profunda podría afirmarse que existen en este tema dos ámbitos diferenciados donde la colaboración entre M.RR.EE. y MDN alcanza niveles dispares. Por un lado, en los foros donde se realizan negociaciones generales en torno a la participación de Uruguay en MPO en especial, Grupo de Trabajo sobre Equipo Propiedad del Contingente y C-34 se han alcanzado niveles satisfactorios. Por otro, es notoria la ausencia de personal diplomático en el terreno de las operaciones, con las graves consecuencias ya anotadas. Se percibe además que la esfera considerada como técnica-militar -competencia privativa del personal militar- incluye situaciones y asuntos que a priori parecen implicar decisiones de fuerte contenido político. Dicha división de tareas parece ser aceptada desde ambas instituciones, mientras que al interior del propio MDN se registran fenómenos similares a partir del fuerte desbalance de personal y capacidades entre las FFAA y un Ministro que no cuenta con asesoramiento no militar. Por último, para redondear el análisis desarrollado en esta sección es necesario considerar una variable que si bien no justifica totalmente algunas ausencias o prescindencias del MRREE., al menos permite una valoración más completa de su actuación. Se alude aquí a la diferencia abismal entre el MRREE y las FF.AA. en materia de recursos humanos dedicados al seguimiento de estos temas. En efecto, Cancillería contaba en diciembre de 2005 con un total de 261 funcionarios diplomáticos, repartidos entre Montevideo y delegaciones en todo el mundo. Al tiempo que, según fuentes del MDN, el número de agregados militares uruguayos en el extranjero era en diciembre de 2006 de alrededor de 30. Esto equivale a más de un 11% del total de personal diplomático del M.RR.EE. 215

216 Por otra parte, pese a que se insiste en que La participación de contingentes nacionales en misiones de paz constituye un instrumento de la política exterior de la República, (MDN/PNUD/UdelaR, 2006: 8) nada de las cuantiosas retribuciones obtenidas por tal concepto se destinan a reforzar las capacidades del M.RR.EE. en este ámbito. ii. El Poder Legislativo y la definición de la participación en la MINUSTAH. Con los años y por la sistemática participación en diferentes y variadas Misiones de Paz, Uruguay ha obtenido en el marco de la ONU una sólida reputación en este tipo de misiones, que contribuye a simbolizar la política exterior del país y su compromiso con la paz 62. Desde entonces, más de efectivos de las Fuerzas Armadas uruguayas han participado en Misiones de Paz, o en compromisos vinculados a Acuerdos Internacionales. Uruguay es, en relación con su población el país con más efectivos desplegados en el mundo, seguido por China, y según el último reporte de Naciones Unidas, como país contribuyente a las Misiones de Paz, está ubicado en el noveno lugar. El caso elegido para su presentación en este trabajo reviste especial importancia al tratarse de una Misión que se realizaría bajo el denominado Capítulo VII. Salvo el caso del Congo 63, cuyo pasaje a Capítulo VII, se realizó de forma más o menos circunstancial, Uruguay nunca había participado con contingentes en Misiones bajo dicho Capítulo y no existía un acuerdo declarado de hacerlo, sino todo lo contrario. Ello explica, en primera instancia, por qué en nuestro país el pasaje del Capítulo VI al Capítulo VII en estas Misiones, ha conducido a fuertes discusiones parlamentarias. 62 Este escenario histórico con respecto a la participación uruguaya en Misiones de Paz, sugiere la posibilidad de una analítica de las participaciones y las decisiones desde una perspectiva donde la variable fundamental sean las Relaciones Internacionales, aunque sugerente y relevante, ello no es objetivo de nuestro trabajo. 63 En el desarrollo de la participación en la MONUC (Misión en la República Democrática del Congo) durante el mes de abril del 2003 la misión pasó de su carácter de misión dentro del Capítulo VI a misión dentro del Capítulo VII a partir de los sucesos de beligerancia desarrollados en la Provincia de Ituri. 216

217 En definitiva, cuando en el año 2004, el Poder Ejecutivo elevó su proyecto de ley con su respectiva fundamentación, lo que se discutiría en el Parlamento no era ya, solamente, la salida de tropas nacionales, algo que tradicionalmente no constituye un tipo de decisión problemática. La tradición en Uruguay, en la toma de decisiones políticas con respecto a las salidas de tropas sí bien es uno de los componentes más importantes del legado constitucional del país transcurría bajo una suerte de inercia decisional que limitaba la cuestión de las salidas a la aprobación parlamentaria de las decisiones del Poder Ejecutivo. En este sentido y hasta fechas muy recientes, el mayor grado de conflictividad en las discusiones parlamentarias lo presentaban las autorizaciones para que tropas uruguayas participaran en maniobras conjuntas con otros países, en especial si se trataban de ejercicios y-o maniobras con las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos. Puede señalarse por tanto, que en la historia de la tradición parlamentaria, la discusión y la toma de decisiones con respecto a un asunto de implicaciones constitucionales se resolvía con argumentos que mixturaban Política Exterior y constitucionalidad de dicha política. Con independencia que acá no lo analizamos ampliamente, habría que señalar que tal formato decisional puede ser descrito como particularmente atento a las formalidades constitucionales en detrimento de los contenidos políticos de lo que se decide. Ello no implica una ausencia de discusiones políticas, pero sí refiere a una atención prioritaria a lo ya instituido en las normativas nacionales. Es por ello que consideramos que tales formas decisionales constituyen un analizador particular sobre el modo en que, posicionamientos instituidos en calidad de normativa política, contribuyen a la deshistorización de las decisiones políticas, en tanto tratan y resuelven los nuevos compromisos como continuidades de los compromisos anteriores. Y si bien ello es susceptible de ser comprendido en algunas áreas de baja problematicidad, resulta relevante en cuestiones que comprometen soberanía, Seguridad y Defensa. Decidir según la tradición en estos ámbitos es tratar a los mismos como si no hubiesen sufrido transformaciones, de allí que le denominemos decisiones inerciales, 217

218 entendibles conceptualmente como habitus 64 decisionales en materia de Política Exterior. La inercia encuentra también una fuente de procedencias vinculadas al espacio político nacional, en tanto da cuenta del grado de estabilidad en el mantenimiento y dominancia de una lógica política que instituye y asegura la opacidad y baja visibilidad de los temas de Seguridad y Defensa. Ello permite entender como a lo largo de los años de gobiernos blancos y colorados, las decisiones con relación a la participación uruguaya en Misiones de Paz, no hayan presentado zonas de rozamiento y/o conflictividad política, y se hayan resuelto, más, o menos, del mismo modo, como sí en la historia constitutiva de ambas colectividades políticas el tema Seguridad y Defensa fuera un núcleo de convergencia y acuerdo. De modo que, al analizar el pasaje y por ende la participación del país, del Capítulo VI al Capítulo VII, habrá que atender a dos ejes de referencia: el primero conduce a la nueva arquitectura de Seguridad y Defensa Internacional el segundo conduce a la línea que historiza las luchas políticas nacionales en torno a las discusiones sobre Nación, Estado y Soberanía. Se trata de una línea que, en definitiva, problematiza el armado y la estrategia de la Agenda Política Nacional. Ambos puntos se encontraban, en el momento del pasaje de un capítulo a otro, en plena transformación y tensión resolutiva. 64 Bourdieu, P (1988) La distinción. Criterios y bases sociales del gusto, Editorial Taurus, Madrid. El habitus concepto que permite a Bourdieu relacionar lo objetivo (entendido como la posición de los actores en la estructura social) y lo subjetivo (la interiorización de ese mundo objetivo que realizan los actores sociales). Bourdieu lo ha conceptualizado como:...estructura estructurante, que organiza las prácticas y la percepción de las prácticas (...) es también estructura estructurada: el principio del mundo social es a su vez producto de la incorporación de la división de clases sociales. (...) Sistema de esquemas generadores de prácticas que expresa de forma sistémica la necesidad y las libertades inherentes a la condición de clase y la diferencia constitutiva de la posición, el habitus aprehende las diferencias de condición, que retiene bajo la forma de diferencias entre unas prácticas enclasadas y enclasantes (como productos del habitus), según unos principios de diferenciación que, al ser a su vez producto de estas diferencias, son objetivamente atribuidos a éstas y tienden por consiguiente a percibirlas como naturales

219 El análisis de las discusiones y fundamentaciones dadas en el Parlamento uruguayo, alrededor de esta cuestión sugiere varias interrogantes: Qué discuten los actores políticos cuando participan de la discusión? Cuáles son los contenidos de la discusión? Qué tipos de alianzas son observables en la discusión y sobre qué fundamentos se constituyen? Cómo participan las Fuerzas Armadas en la discusión? Qué, de lo que se discute, es relevante para éstas y cómo tal estatuto de relevancia se vincula al estatuto nacional de las mismas? Qué es lo que no se discute, lo que queda al margen, en tanto compromete la posición del país en el relacionamiento internacional con respecto a otros temas de primera importancia? Esta última interrogante señala la posibilidad de que tras la decisión exista una negociación política de otro orden que dispone las reglas de la discusión que efectivamente pueden adoptarse en este ámbito. Se comprende que, salvo encontrarnos con políticos inexpertos y eventuales, de lo que se trata es de analizar la coherencia y el armado estratégico de las decisiones políticas contingentes como momentos que expresan una estrategia política general en la que está comprometido el país como Estado. Ello supone la posibilidad de aceptar como, en política, es posible un cierto movimiento que, aún traicionando principios básicos de la estrategia política, dichas traiciones se constituyan en las posibilidades contingentes para poder seguir manteniendo tal definición política en el campo internacional de las relaciones. Tal perspectiva de posibilidad marcó la discusión parlamentaria ya que la misma se centraba alrede dor de la interrogante: qué tipo de Misiones, en función de su concepción y carácter, iban a acompañarse? Tras esta interrogante se dibujaba con fuerte gravitación una segunda: Cómo acompañar una Misión vinculada a una acción de Golpe de Estado 65? 65 En Uruguay el entonces Encuentro Progresista-FA-NM y el Partido Independiente, votaron en contra del permiso inicial para la Misión en Haití, argumentando que se estaba interviniendo en un país cuyo presidente había sido derrocado en un golpe de Estado que había contado con el respaldo y la intervención 219

220 En definitiva esta interrogante apuntaba al análisis político de la legitimidad de las acciones internacionales; sobre todo porque la situación a la que se había arribado, particularmente en Haití, mostraba como se indicó más arriba claras evidencias de la participación de un tercer Estado: los EE.UU. A la vista estaba la forma nacional de las críticas con relación a la democratización necesaria e imprescindible de las Naciones Unidas; y no simplemente, una discusión teórica y política, con relación al significado de la imposición de la paz. Para desarrollar el análisis de la participación de tropas uruguayas en la MINUSTAH resulta imprescindible discriminar el debate suscitado en el Parlamento del mensaje emitido por el Poder Ejecutivo 66. Ello nos permitirá apreciar si existe algún tipo de fundamentación específica que distinga la discusión parlamentaria con respecto a la decisión del Poder Ejecutivo 67. Transcribimos entonces, a continuación, el mensaje del Poder Ejecutivo 68 con el objeto de caracterizar, a partir de los elementos allí expresados los fundamentos de la decisión. El Poder Ejecutivo cumple en dirigirse a ese Cuerpo remitiendo el presente Proyecto de Ley, a efectos de que se conceda la autorización establecida en el numeral 12 del artículo 85 de la Constitución de la República, para que efectivos pertenecientes a nuestras Fuerzas Armadas, participen en la Misión de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH). Dicha participación se enmarca en la contribución con Contingentes para el Mantenimiento de la Paz de la Organización de las Naciones Unidas en la República de Haití. La misma extranjera. Argumento que, como veremos, se constituye prácticamente en la apertura obligada de las intervenciones parlamentarias en contra de la participación de Uruguay. 66 Utilizamos para ello las versiones electrónicas de las discusiones parlamentarias como documentos de análisis, todas las referencias proceden de este formato electrónico de los Diarios de Sesiones, tanto en la Cámara de Senadores como en Diputados. 67 Obsérvese que en definitiva lo que analizamos es la aprobación por parte del Poder Legislativo, en tanto la decisión del Ejecutivo de participar ya estaba tomada al enviar el proyecto de ley, si se atiende a las fechas para la partida de las tropas y se las compara con las de las discusiones ello se torna más evidente en tanto se pronuncia el Legislativo sobre un compromiso ya asumido por el gobierno. 68 Extraído del Diario de Sesiones del Senado, , versión electrónica. 220

221 consistirá específicamente, en el despliegue de un Batallón de Infantería de 542 (quinientos cuarenta y dos) efectivos, con capacidad operacional y de Apoyo Logístico para su auto sostenimiento y capacidad operacional.( ) Dicha autorización se conferirá a partir del 1º de junio de 2004, previéndose relevos totales o parciales en el lapso comprendido entre los seis y nueve meses. Consecuentemente y en apoyo a la política de Estado en esta temática, es de particular interés participar en la citada Misión, ya que ésta redundará en beneficio de los efectivos participantes y de las Fuerzas en sí mismas, desarrollando aptitudes en operaciones reales y relacionadas con las actividades operativas, transferibles y aprovechables con el cumplimiento de sus misiones constitucionales Este mensaje del Poder Ejecutivo se acompañó del respectivo proyecto de ley, de un solo artículo, que debía ser aprobado por el Poder Legislativo. De la lectura atenta al mensaje del Ejecutivo se desprenden algunas características que, a la postre, resultan relevantes para la comprensión de lo que sería aprobado por el Poder Legislativo, las mismas son: 1. Carácter descriptivo del pedido y del mandato ONU que lo sos tiene. 2. Régimen de continuidad con respecto a los aportes de Uruguay a las Misiones de Paz. 3. Igualación de la nueva decisión a las decisiones anteriores con respecto a la participación de tropas de Uruguay en la MINUSTAH. 4. Afirmación del carácter formativo relevante de la participación de las tropas uruguayas, en cuanto a operatividad, coordinación con otras fuerzas y perfeccionamiento combativo de escenarios. 5. Afirmación de una política de Estado como fundamento de la decisión. No obstante consideramos que estas características del mensaje del Ejecutivo deben ser interpretadas con cautela y que no sería correcto inferir una relación de continuidad con la decisión final que adopta el Parlamento. 221

222 En el Uruguay existe una tradición que sostiene el formato y los contenidos que pudiéramos denominar típicos de los mensajes del Ejecutivo, éste es un caso más de dicha tradición. Para comprender el proceso de discusión realizado en el Parlamento es necesario incorporar las variables políticas relacionadas con las fue rzas que discuten lo que a la larga será o no aprobado, ello implica en primer lugar atender a las relaciones políticas de confrontación opositora y las capacidades del Ejecutivo para la generación de alianzas que redunden en un aumento de sus fuerzas políticas en el escenario parlamentario 69. Como se verá más adelante ello explica, parte de los apoyos y las oposiciones que pueden relevarse en las discusiones observadas durante la aprobación de la participación de tropas uruguayas en la MINUSTAH. Es por ello que, además de una caracterización general, que atienda a los objetivos de este proyecto, hemos elaborado una caracterización específica de los apoyos y las oposiciones, ello nos permitirá distinguir el modo en que específicamente se posicionan las diferentes fuerzas políticas con representación parlamentaria. En definitiva de lo que se trata es de dilucidar si la aprobación se produce básicamente por el concurso de las fuerzas políticas de apoyo a la gestión del Ejecutivo, o si además de ello aparecen expresados otras variables de significación política relevante que busquen trascender el simple apoyo político que representa el voto a favor de la propuesta del Poder Ejecutivo 70. En este sentido es necesario resaltar cómo la discusión se desarrolla sobre un plano declarativo explícito de las diferentes fuerzas políticas con representación parlamentaria. 69 Cuando se produce la discusión y se torna efectiva la decisión del Poder Ejecutivo, ya había concluido, al menos en el plano declarativo y formal, la denominada coalición de gobierno, situación que aparece mencionada por los representantes del Partido Nacional como fundamento de su voto independiente, pero aprobatorio. 70 El calificativo simple puede ser leído como apoyatura ideológica de amplio espectro, pero que en definitiva sirve como soporte identificatorio de los llamados partidos tradicionales en el Uruguay. 222

223 Aquellas vinculadas directa y/o indirectamente con el gobierno expresan de forma apriorística su voluntad de acompañamiento, mientras que la oposición se afirma en su contrario 71. Puede afirmarse entonces que estamos en presencia de una decisión cuyo trámite parlamentario es esencialmente formal, con independencia de los asuntos que, a posteriori, puedan aparecer en las discusiones. Este primer elemento de formalidad en el trámite enuncia la forma en que tradicionalmente se adoptan las decisiones vinculadas al tema Defensa, si atendemos a esto lo que podemos observar directamente es que lo que se discute esencialmente no refiere a la importancia del tema objeto de la decisión, lo que pasa a estar en discusión es el apoyo político a las decisiones del Poder Ejecutivo 72. Evidentemente, ello reduce la escala política de la decisión y la significa como un acto de gobierno más y no como un acto que revela una política de Estado que trascienda las contingencias electorales. Lo anterior permite reafirmar el carácter ausente de la Defensa como expresión de una política de Estado y no como acción aislada de las decisiones de un Ejecutivo de turno. Si atendemos a lo más general se trata de un proyecto que se presenta con carácter urgente y sin que se hayan producido discusiones previas, en ambas Cámaras, en las comisiones dedicadas a Defensa y Asuntos Internacionales De la lectura de las discusiones tanto en la Cámara de Senadores, como en Diputados, lo primero que salta a la vista es que las diferentes bancadas parlamentarias ya tenían una posición previa que sume las discusiones en un juego de intercambios conceptuales característicos de las fuerzas en pugna. 72 Salvo en las intervenciones de los representantes del FA-EP-NM y en la solitaria intervención opositora de un Senador del Partido Nacional, aparecen críticas e interrogantes, sobre los posibles efectos negativos y problemáticos que la participación de nuestras FFAA en dicha Misión, pudieran ocasionar para Uruguay como Estado soberano. En estas intervenciones se critica incluso el modo en que la participación de las tropas, a partir del mandato puesto a consideración, afecta las tareas y funciones que establece la Constitución. En las intervenciones favorables nada de esto es considerado lo que minimiza a escala cero la fundamentación política de lo que se acompaña. 73 La referencia alude al Senado, ya que la Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados presentó con fecha un informe sobre el citado Proyecto de Ley que incluye, además de un informe favorable, un informe en minoría elaborado por uno de sus miembros en oposición al apoyo solicitado por el Poder 223

224 La oposición al proyecto procede de las fuerzas del FA-EP-Nueva Mayoría, a la que se incorpora la posición solitaria de un senador del Partido Nacional. si bien entre estos aparecen un número relevante de coincidencias para expresar la oposición al proyecto, en el caso del senador del Partido Nacional, la fundamentación en contra del proyecto del Poder Ejecutivo busca introducir una perspectiva analítica que contemple específicamente a las FFAA y sus condiciones en el país 74. Las fundamentaciones para votar negativamente el proyecto se concentran en los aspectos siguientes: 1. Rechazo al concepto de imposición de la paz. 2. Rechazo a cualquier tipo de intervención en países latinoamericanos Crítica a la ambigüedad y confusión de la resolución de la ONU. 4. Motivos ideológicos constitutivos del accionar histórico de la fuerza política y perspectivas diferentes de apreciación de la situación internacional. 5. Rechazo a lo que se denomina estrategia de alto riesgo por latino americanización de las fuerzas de intervención para imposición de la paz. 6. Afirmación de la política de no ingerencia tradicional del país. 7. Desconfianza en las FFAA uruguayas como capaces de cumplir el mandato ONU en todos sus términos Crítica a los mecanismos y procedimientos de ONU. Ejecutivo. En el informe de la citada Comisión no aparece más que una repetición de la solicitud y la argumentación del Ejecutivo. 74 En su intervención el senador Garat afirma: Lo que digo es que se trata de una falacia porque nosotros no podemos estar pensando que la indignidad con que viven las Fuerzas Armadas la vamos a solucionar enviándolos a estas misiones indignas para el país y para ellos. Alguien me ha dicho -nadie conoce mejor que yo a las Fuerzas Armadas- que los integrantes de las Fuerzas Armadas están disgustados por esto o por aquello. No es así; no están disgustadas porque 500 ó 600 efectivos no vayan a alguna misión. Lo que las Fuerzas Armadas de mi país reclaman es otra cosa, es que el Gobierno tenga un plan en el que se respeten las necesidades de la institución, en el que se elaboren medidas para que los aviones vuelen, para que los barcos naveguen y para que la gente viva decorosamente (Diario de Sesiones del Senado. 2/06/04) 75 Se trata de uno de los puntos donde se encuentran las apreciaciones de los representantes políticos del FA-EP-NM y el senador Garat al oponerse al Proyecto del Ejecutivo. 76 Punto donde se enfrentan las perspectivas de la senadora Arismendi y su par Millor. 224

225 9. Énfasis en la situación histórica de Haití y valoración de otras alternativas alejadas de la militar. 10. Ausencia de informes de Cancillería 77 y su no discusión en las Comisiones de Defensa y Asuntos Internacionales del Senado. 11. El concepto de imposición de paz se iguala al de guerra. 12. Impacto negativo sobre la operativa de las FFAA en el territorio nacional No hay evaluación de riesgos Bajo conocimiento y escasa discusión pública de lo que la decisión implica a nivel de la ciudadanía. El apoyo al proyecto se fundamenta bajo los argumentos siguientes: Apoyo a ONU y sus mecanismos. Compromisos de apoyo del país a ONU. La tradición de participación en Misiones de Paz En los momentos de la discusión, se encontraba en el Parlamento el Canciller de la República y aunque fue solicitado por los representantes del FA-EP-NM su participación en la discusión con objeto de brindar ampliaciones a la propuesta del Ejecutivo, la misma fue impedida por las fuerzas políticas afines al Proyecto de Ley remitido por el Ejecutivo con argumentos fundados en formalidades normativas. 78 En una parte de su intervención el senador Fernández Huidobro señala: El otro problema es que tenemos más de hombres desplegados en el Congo, lo que hay que multiplicar por tres porque hay que tener en cuenta los que se están entrenando para ir, los que están y los que vuelven. Es decir que son alrededor de de gasto y ahora habría que agregar 500 más, multiplicado también por tres. Es decir que quedamos al borde de colocar a nuestras Fuerzas Armadas y, en especial, a nuestro Ejército, en una situación casi de colapso por falta de personal y por tener casi to do el personal fuera 79 Lo que aparece de forma dominante en el plano discursivo de quienes apoyan el Proyecto del Ejecutivo, es una naturalización del riesgo en la profesión de las armas, lo que sugiere la importancia de analizar de qué modo esta naturalización de los riesgos contribuye a producir una imagen que en última instancia desvaloriza a los efectivos de las FFAA, aunque en apariencia refuerce la imagen mítica del guerrero de máxima entrega y sacrificio. En tal dirección se destacan las intervenciones del senador Millor. 80 Tradición que se ha venido constituyendo en la fuente principal de un nuevo contenido épico para describir a las FFAA. En tal sentido el diputado Vener Carboni expresaba en su intervención en la Cámara de Diputados: Hoy sabemos que Haití es una nación que sufre ese descalabro al que hacíamos referencia, y nuestras fuerzas, con la experiencia y con la capacidad de ser las mejores que participan en operaciones de mantenimiento de la paz, pueden estar allí -como muy bien decía el Presidente Lula- definiendo una actitud solidaria; porque, en definitiva, se trata de 225

226 La concepción de Haití como estado fallido 81. Importancia política del comando latinoamericano de la misión. Desde una analítica de toma de decisiones el estudio de estas discusiones no sólo confirma la opacidad y simplificación tradicional dada a estos temas, sino que muestra la ausencia de un sostenido trabajo analítico que fundamente la política del país en el área abordada 82. En el caso trabajado lo que queda en evidencia es justamente que la decisión ya tomada por el Ejecutivo tuvo en el Parlamento un trámite formal habida cuenta de los apoyos existentes para su aprobación, algo que como hemos indicado, forma parte de una tradición gubernativa de conciliar las urgencias de los compromisos previamente asumidos por el gobierno y el Estado uruguayo. No aparece en ningún momento una manifestación de instancias de consultas a las FFAA más allá del apoyo explícito del Ministro de Defensa, cuya firma aparece en el proyecto de ley como establece este tipo de trámite. iii. A manera de conclusión. Argumentos y acciones. A modo de cierre se entiende conveniente hacer un repaso de los argumentos más comunes que se manejan cuando se reivindica para las MPO el carácter de instrumento de política exterior, así como observar en qué medida los mismos han sido respaldados por eso: de resolver si somos solidarios o no con una nación del continente americano que sufre y a la cual le podemos aportar alivio. Reitero: tenemos las mejores Fuerzas Armadas del mundo en esa área 81 Particularmente visible en la fundamentación del senador Herrera cuando afirma: Entonces, esa es la situación real de Haití. En este caso, intervienen las Naciones Unidas y, en realidad, desde el punto de vista del sentido co mún y de la realidad me parece un eufemismo hablar de un golpe de Estado en un país sin instituciones. Nunca las ha tenido, ni paz, ni régimen democrático, ni una vida política normal 82 En otra parte de su intervención el senador Garat afirma: Mi partido no ha tomado posición sobre este tema y nuestra Bancada no se ha reunido para discutirlo Ello resalta cómo incluso en el plano político partidario la discusión estuvo ausente. 226

227 acciones que permitan concretarlos. Se parte de la base de que, como en cualquier otra área de políticas públicas, un análisis de este tipo resulta imprescindible para evaluar la eficacia de las acciones adoptadas y/o la medida en que ellas se corresponden con los objetivos declarados. Para comenzar, vale la pena recordar algunas de las posturas adoptadas a nivel formal en nuestro país en torno a la relación esperada entre participación en operaciones de paz y política exterior. Durante el año 2006, en el marco de las ya mencionadas Mesas Temáticas del Debate Nacional sobre Defensa, se aprobaron por consenso documentos con recomendaciones a ser elevadas al MDN. Si bien no se trata de documentos oficiales, la amplitud del ámbito donde fueron producidos permite afirmar que representan el mínimo común denominador de las opiniones de un importante abanico de actores relacionados con esta esfera de políticas públicas. El documento acordado en la MTD Nº2 comienza indicando que La política de defensa nacional( ) en línea con la política exterior, se enmarca en los principios de estricto respeto a la autodeterminación de los pueblos, de no intervención en los asuntos internos de los Estados y de arreglo pacífico de las controversias internacionales. Todo ello en el marco de la observancia del derecho internacional vigente para la República. Dicha política tenderá a la máxima adhesión al multilateralismo, en el ámbito de la seguridad internacional. (MDN/PNUD/UdelaR 2006:7) Más adelante se sostiene que La participación de contingentes nacionales en misiones de paz( ) debe guardar coherencia con la política exterior( ) en el sentido de la promoción de los intereses nacionales en el ámbito internacional, la práctica de medidas de confianza mutua y la promoción de relaciones de cooperación y respeto entre los diferentes actores de la comunidad internacional. Agrega que, de esa forma, constituye un instrumento de la política exterior. Y sugiere que La decisión de integrar contingentes militares en estas iniciativas estará siempre sujeta a un cuidadoso análisis caso por caso, del cual se hace co-responsables a los Ministerios de Defensa y RR.EE. (MDN/PNUD/ UdelaR 2006:8) Ese tono cauto contrasta con otro, más optimista, que se evidencia por ejemplo en el hasta ahora último pronunciamiento oficial escrito de los Ministerios de RR.EE. y Defensa Nacional sobre estos temas, publicado en las postrimerías del gobierno del Dr. 227

228 Jorge Batlle. Allí se afirma que La actuación de Uruguay en el marco de la Asamblea General( ) se ha caracterizado por una clara adhesión a los principios tradicionales de la política exterior Luego se indica que Las OMP son el ejemplo por excelencia de multilateralismo de corte institucional, activo y efectivo, no solo en su dimensión de mantenimiento de la paz, sino además en la reconstrucción post conflicto, promoviendo la estabilidad política, económica y social del lugar en donde actú an así como, al mismo tiempo, reafirmando la paz y seguridad internacionales. (MDN, 2005: 51). Podría decirse que ambos documentos reflejan dos lecturas diferentes de la relación entre MPO y principios de política exterior que también han aparecido junto a posturas absolutamente contrarias a las Misiones en discusiones parlamentarias y periodísticas 83. Así, entre quienes apoyan las MPO coexisten, por un lado, una visión escéptica que no da por garantizada a priori la coherencia entre los efectos de la participación militar nacional y los principios que orientan la política exterior. Visión que, en cualquier caso, entiende esa coherencia como un deber sera construir, reafirmando la necesidad de someter cada iniciativa a un cuidadoso análisis caso por caso y exigiendo que el esfuerzo militar se complemente con otro tipo de acciones, en particular diplomáticas. Por otro, una visión optimista, más predispuesta a aceptar que en tanto acompañe decisiones avaladas por ONU, la participación de militares uruguayos en MPO representa siempre un apoyo unívoco e incuestionable a los principios postulados. Es preciso pasar entonces al análisis más detenido y crítico de los argumentos utilizados para conectar la participación en MPO con los objetivos y principios de política exterior. a. Principio de no intervención En primer lugar, se pueden plantear dudas en torno a la medida en que el principio de no intervención en los asuntos internos de otros Estados es respetado o no cada vez que se aplican medidas de fuerza invocando la Carta de ONU. A esta cuestión se 83 Ver en particular Diario de Sesiones del Senado, 2/06/04 y Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes, 11/06/03; 15 y 16/06/04. Ver también SCAVARELLI, CITAR. 228

229 asocian preguntas como la de cuáles son las razones válidas para justificar una intervención no solicitada por las partes en conflicto. O la de quién puede juzgar si las mismas se presentan en cada caso. El concepto de estado fallido, fuertemente vinculado a las concepciones sobre la paz y modalidades de resolución de conflictos promovidas desde ONU aparece actualmente en el centro de estas discusiones 84. Las respuestas a estas preguntas no sólo son vitalmente importantes para el país intervenido, sino para cualquier otro susceptible de serlo en un futuro más o menos remoto. De hecho, cada intervención realizada a través de ONU legitima las razones y el modus operandi de quienes las impulsan con mayor fuerza, particularmente desde el Consejo de Seguridad (CS), sentando importantes y en ocasiones, graves precedentes entre la comunidad internacional. A modo de ejemplo, en el caso de Haití (2004), las controvertidas circunstancias en que el Presidente Jean-Bertrand Aristide abandonó el país, pero particularmente la decisión del CS de no autorizar el despliegue de la Fuerza Provisional que controlaría al movimiento insurgente hasta tanto esa salida no se concretara, muestran que dicho movimiento alcanzó su objetivo de derrocar a un Presidente constitucionalmente electo gracias a la permisividad del Consejo, que juzgó este desenlace como el más conveniente (H. Dieterich, G. Bidegain, 2004). Las versiones respecto a la renuncia de Aristide son encontradas, pero es indudable que tropas norteamericanas intervinieron decisivamente en el affaire y que por lo tanto, más allá de los cuestionamientos a su legitimidad, se trataba de un Presidente constitucional cuyo desalojo se llevó adelante en el mejor de los casos de forma muy irregular. En casos como este queda claro que aún al apoyar a la ONU como lo hizo entre otros Uruguay se puede estar avalando decisiones que en la práctica cuestionan, o al menos flexibilizan en extremo el referido principio de no intervención. 84 Para una interesante revisión crítica de este concepto y a las estrategias de post- conflict peacebuilding promovidas por ONU ver R. Schwarz, (2005). 229

230 b. Multilateralismo Otra discusión muy relacionada con el dilema previamente expuesto es la referida al verdadero alcance o significado del multilateralismo que permite ejercer ONU en temas referidos a seguridad internacional. En efecto, desde la visión optimista se ha sostenido frecuentemente que la acción en el marco de organismos multilaterales afianza prácticas internacionales deseables, como el respeto a las normas del derecho internacional, al tiempo que limita las posibilidades y la legitimidad de ejercicio unilateral de poder en el sistema internacional. Se fortalecería así la posición y se brindarían garantías para los países con menor poder militar y/o económico. (Diario de Sesiones del Senado, 02/06/04). Vale la pena volver en este punto al ejemplo de Haití y revisar rápidamente el papel decisivo que jugaron Francia y en particular los EE.UU. en determinar el modo y los tiempos del desenlace de la crisis de En enero de ese año el Presidente Aristide solicitó ayuda a la comunidad internacional para controlar el movimiento insurgente surgido hacia fines de La Comunidad del Caribe (CARICOM) presentó un Plan de Acción Previo, seguido en febrero de un plan de aplicación elaborado por el Grupo de los Seis, (Bahamas por el CARICOM, Canadá, EE.UU., Francia, la OEA y la UE). Ambos planes, que buscaban encontrar una salida política al conflicto, fueron aceptados por Aristide pero no por la oposición. El 19 de febrero se enviaron marines estadounidenses a proteger intereses de ese país en la isla. El 28 el gobierno de EE.UU. responsabilizó públicamente a Aristide de generar las condiciones que habilitaron la aparición del movimiento insurgente y le exigió la renuncia. Al día siguiente Aristide fue conducido a Rep. Centroafricana por militares estadounidenses. Al mismo tiempo EE.UU. y Francia comenzaron el envío de tropas al país caribeño, horas antes de que fuera convalidado por el Consejo de Seguridad mediante la Resolución 1529/2004. Mientras los Secretarios Generales de OEA y ONU dieron por válida la versión de la renuncia, el CARICOM, la Unión Africana, la Comunidad de Embajadores de África, Asia y Pacífico y los gobiernos de Cuba, Venezuela y Sudáfrica anunciaron que no aceptarían al nuevo gobierno por haberse originado mediante un golpe de Estado. (H. 230

231 Dieterich, G. Bidegain, 2004). No obstante, Aristide no retornó al país y la Fuerza Provisional dio luego paso a la MINUSTAH. Parece preciso entonces matizar la afirmación arriba citada señalando que la alineación automática con las decisiones adoptadas desde el CS no necesariamente supone, por sí misma, una reafirmación de mecanismos amplios de toma de decisión o la contemplación de intereses de países con menor peso específico. En efecto, tal como se indica en los propios reportes del Comité Especial sobre Operaciones de Mantenimiento de la Paz de la Asamblea General conocido como C-34, la explícitamente reconocida brecha entre aquellos que planifican, mandatan y gestionan operaciones de paz de ONU y aquellos que implementan los mandatos no se ha podido reducir significativamente. (ONU A/60/19: p. 25) 85. Lo dicho hasta aquí no implica desestimar que ONU ofrece foros donde un país relativamente débil puede emprender acciones, tejer alianzas e intentar consagrar modos de acción que fortalezcan o resguarden su posición. Tampoco negar que la contribución de recursos militares para llevar adelante MPO podría constituir una manera relativamente efectiva de ganar espacio en ellos. Pero sí remarcar que una acción coherente con esa convicción debería asegurar que tal aporte de recursos humanos sea debidamente respaldado y capitalizado mediante una fuerte presencia y acción diplomática, orientada a construir capacidad de influencia política efectiva en el sentido recién indicado. En el caso uruguayo, ese tipo de acción diplomática parece recién haber comenzado a tomar fuerza considerable a partir de 2005, con las reuniones de Sub Secretarios de Defensa y RR.EE. de los países latinoamericanos que enviaron tropas a Haití, conocido actualmente como el mecanismo 9x2. Esto es, unos13 años después del envío del primer contingente a MPO, aparece un primer mecanismo relativamente estable de coordinación que además actúa sólo en relación a la MINUSTAH Ver también ONU A/58/19: pp.11 y Dicho esto sin desconocer que representantes uruguayos participan regularmente en otros foros de ONU donde se discuten aspectos diferentes del tema MPO en especial, Grupo de Trabajo sobre Equipo Propiedad del Contingente y Grupo Especial sobre Operaciones de Mantenimiento de la Paz. No obstante, la coordinación con países con intereses similares a los de Uruguay parece ser allí aún más débil y puntual. 231

232 c. Efectos sobre la sociedad del país intervenido Por otra parte, también se puede analizar la participación en MPO desde la óptica del interés por favorecer efectivamente las posibilidades de desarrollo autónomo y sustentable de las poblaciones que padecen la situación sobre la que se pretende intervenir. De hecho, si bien no puede decirse que forme parte del grupo de principios rectores históricos de nuestra política exterior, la obligación moral de aportar solidariamente al bienestar y velar por la protección de los DD.HH. en sociedades en crisis ha sido esgrimida reiteradamente en Uruguay como argumento para apoyar la intervención militar a través de ONU 87. Así, una vez aceptada esa razón, se entiende que resultaría lógico y necesario buscar respuestas a preguntas como: Qué tipo de paz o situación posterior se pretende imponer/ayudar a alcanzar a la sociedad intervenida? En qué sentido es mejor que la situación anterior? Tiene la misión de paz, tal como está concebida y planteada, alguna probabilidad de sentar bases para un posterior desarrollo autónomo de esa comunidad? O la estabilidad generada durará simplemente hasta el retiro de los cascos azules? En qué medida la propia intervención no tiende a generar dinámicas que perpetúen la situación de dependencia en relación a la ayuda extranjera? Para ello, parece importante mantener canales de producción y análisis de información adecuados que habiliten un seguimiento continuo de la situación del país intervenido, así como tratar de influenciar el proceso de reconstrucción post-conflicto en la forma que se considere más adecuada según los objetivos planteados. Vale la pena en este punto hacer referencia a algunas observaciones que surgieron en el marco de las ya mencionadas Mesas del Debate Nacional sobre Defensa. Allí se hizo notar que a poco de su asunción, el Presidente haitiano René Préval solicitó asesoramiento y apoyo a los representantes de Argentina, Brasil y Chile para la elaboración y ejecución de un plan de desarrollo y fortalecimiento institucional y político de su gobierno. Estos tres países vienen desempeñando un rol muy significativo en este 87 Por citar sólo uno de múltiples ejemplos, en ocasión del primer enví o de tropas, el Senador Pablo Millor (Partido Colorado) defendió la participación uruguaya en la MINUSTAH alegando que con ella se establece la cooperación en la investigación de las infracciones de los DD.HH. y del Derecho Internacional con el objeto de poner fin a la impunidad. (Diario de Sesiones del Senado, 02/06/04). 232

233 sentido, al tiempo que Uruguay ha quedado de hecho excluido por carecer de presencia diplomática en Puerto Príncipe. En efecto, al menos en los casos de R.D. Congo y Haití, al contrario de lo que realizan otros países contribuyentes de tropas, el M.RR.EE. uruguayo no reforzó su representación, la que continuó a cargo de los embajadores en República Sudafricana y Dominicana en su condición de concurrentes. No obstante, tampoco se proporc ionan viáticos adecuados ni se emiten desde Montevideo instrucciones particulares para ejercer esas nuevas tareas 88. (MDN/PNUD/UdelaR 2006: 80). Por otra parte, tampoco en Montevideo existen equipos dedicados a producir análisis de ese tipo. Los dos funcionarios diplomáticos del Departamento de Asuntos Especiales dividen su escaso tiempo entre la atención de aspectos más concretos relativos a la participación militar en MPO y el seguimiento de una larga lista de otros asuntos, la mayoría referidos a cooperación internacional en materia de seguridad 89. d. Beneficios comerciales económicos Otro de los argumentos manejados para impulsar la participación en MPO que puede entenderse como relativo a la política exterior refiere a la promoción de intereses económicos y comerciales. Se alude fundamentalmente a la venta de bienes y servicios, así como el aporte de recursos humanos en el marco de programas de alivio de crisis, apoyo a la sociedad civil o reconstrucción estatal, financiados por donantes externos. En efecto, la 88 De acuerdo a la información relevada, hasta el mes de junio de 2006, por diferentes dificultades burocráticas el Embajador uruguayo en Sudáfrica no podía cumplir con su papel en la República del Congo. (González et al, 2007: Cap. VI). 89 A saber, en el ámbito de ONU: desarme, minas antipersonales, tráfico de armas ligeras, drogas, terrorismo, corrupción, delincuencia trasnacional organizada, seguridad, lavado de activos. En el ámbito de OEA: Comité Interamericano Contra Terrorismo (CICTE), Comité Interamericano Contra Abuso Drogas (CICAD), seguridad hemisférica. Además: Sistema del Tratado Antártico (a través del Instituto Antártico Uruguayo); Organización Prohibición de Armas Químicas (OPAQ, a través de la Comisión Interministerial Armas Químicas, CIPAQ). Org. Internacional de Energía Atómica (OIEA). Tratado de No Proliferación. Organización Prohibición Armas Nucleares América Latina (OPANAL). Organización Marítima Internacional (OMI), así como temas relativos a la Sociedad de la Información. (González et al, 2007: Cap. VI) 233

234 progresiva diversificación de las estrategias de reconstrucción post-conflicto de ONU impulsada bajo el concepto de peacebuilding habilita nuevas modalidades de contribución remunerada, además de la militar. Se generan así oportunidades para una amplia gama de profesionales de las áreas de la salud, educación, planificación de políticas públicas, sistemas judiciales, entre otros (Hansen et al, 2001). En el caso uruguayo, este tipo de venta de servicios civiles estuvo limitado hasta hace muy poco tiempo a las Unidades Potabilizadoras diseñadas por OSE y promocionadas por personal militar. Actualmente a instancias del M.RR.EE. se intenta concretar proyectos en materia de telecomunicaciones y rediseño institucional, entre otros, en Haití, sin que existan otros antecedentes significativos en esta materia. (González et al, 2007: Cap. VI). Al respecto vale la pena señalar, primero, que las autoridades políticas deberían definir claramente la prioridad relativa que le dan a este tipo de motivos entre un conjunto mayor de razones de distinta índole a favor y en contra de la participación. Segundo, que en cada caso deberán analizarse previamente las probabilidades reales de captar el apoyo financiero de los donantes internacionales hacia los proyectos nacionales, lo que exige entre otras cosas, nuevamente, una importante capacidad de acción diplomática. También las de generar en el país estructuras que identifiquen y organicen los recursos humanos y materiales requeridos. Si no se cumplen esas condiciones, la alusión a dichas oportunidades como justificación de la participación en MPO no es más que un ejercicio de retórica. A todo esto es necesario agregar, resaltándolo por su relevancia política, que ninguna MPO es igual a otra. Cualquier intervención es susceptible de ser analizada bajo las siguientes perspectivas: - se ejerce sobre una particular situación socio-política con una específica trayectoria histórica que la constituye y explica. 234

235 - responde a una compleja y también particular trama de intereses y presiones, en la que pesan con fuerza desequilibrante las voluntades de los Estados con status de miembros permanentes del CS. - involucra diferentes combinaciones de medidas e instrumentos como presiones diplomáticas, disuasión, uso directo de la fuerza ejercida también en forma disímil por contingentes de diferentes nacionalidades, ayuda humanitaria, ayuda financiera, programas de reconstrucción, etc. Como es lógico este conjunto de perspectivas se operacionalizan políticamente como variables que condicionan, en buena medida, los efectos finales de las intervenciones sobre la población de las regiones afectadas. Por todo esto, el país contribuyente debería tener un conocimiento lo más detallado y profundo posible acerca de las condiciones que condujeron a la instalación de cada MPO tanto en el país intervenido y su región como en el seno del CS, a fin de formar un juicio propio sobre el significado y consecuencias de su participación. Si en cada caso concreto no se atienden exhaustivamente las cuestiones hasta aquí reseñadas y se actúa en la medida de lo posible en forma proactiva, minimizando riesgos y generando/aprovechando oportunidades, se desvirtúa en la práctica lo que se reivindica formalmente; esto es: el potencial de la participación en MPO en tanto instrumento de política exterior. FUENTES CITADAS - Bidegain, Gabriel. (2004). Haití y las presiones de Estados Unidos de América. En Revista Memorias.ur. Año II Número 5. Mayo - Junio de Pág. 14. Montevideo. - Bourdieu, Pierre. (1988) La distinción. Criterios y bases sociales del gusto. Editorial Taurus, Madrid. - Cámara de Senadores - Poder Legislativo - Uruguay. Diario de Sesiones. Edición digital accesible en 235

236 - Dieterich, Heinz. (2004). Destrucción consumada de Aristide, destrucción planeada de Hugo Chávez. En Revista Memorias.ur. Año II Número 4. Marzo Abril de P. 16. Montevideo. - Esteyro, Juan L. (2004) La difícil profesión de la paz. Centro Coordinador de Operaciones de Mantenimiento de la Paz Estado Mayor General del Ejército. Montevideo. - González, Julián. (coord.) Arbesún, Rolando y Gonnet, Diego. (2007). Defensa y Fuerzas Armadas, Democracia e integración regional. Exploración en un área opaca de políticas públicas. ICP-FCS / CSIC, UdelaR, Montevideo, Uruguay. (a publicarse próximamente). - Hansen, W., Ramsbotham, O., y Woodhouse, T. (2001). Hawks and Doves. Peacekeeping and Conflict Resolution. En Berghof Handbook for Conflict Transformation. Berghof Research Cente r por Constructive Conflict Management. Berlín. - Ministerio de Defensa Nacional - Uruguay. (2005). La Defensa Nacional. Aportes para un debate. OF. RR.PP. del MDN. Montevideo, Ministerio de Defensa Nacional -Uruguay / PNUD / UdelaR (2006) Insumos para la elaboración de un anteproyecto de Ley de Defensa Nacional. Elaborado en el marco del Debate Nacional sobre Defensa. Montevideo Disponible en - Organización de las Naciones Unidas. Documentos del Consejo de Seguridad y Secretaría General. Disponibles en - Russell, Roberto. (1990) Política exterior y toma de decisiones en América Latina: aspectos comparativos y consideraciones teóricas. En R. Russell y otros. Política exterior y toma de decisiones en América Latina. ( ). Programa RIAL, Buenos Aires Schwarz, Rolf. (2005). Post-Conflict Peacebuilding: The Challenges of Security, Welfare and Representa tion. Security Dialogue. Vol. 36. Nº 4. Dic ( ). 236

237 7. III. Cooperación Internacional en Uruguay. Conceptos y Transformaciones. Mateo Porciúncula * Resumen Muy poco se ha escrito sobre el tema de cooperación internacional en el ambiente académico uruguayo. Este trabajo busca sentar bases para un debate informado sobre la materia en un momento de cambios en el rol que se le da a la cooperación, tanto desde el ámbito internacional, como desde la esfera de la política nacional. El trabajo presenta y conceptualiza la cooperación internacional a partir de la revisión del discurso sobre la materia. Luego problematiza de manera teórica algunos supuestos que están presentes en las concepciones dominantes de la cooperación en el ambiente internacional. Se analizan las tensiones inherentes al tema de la cooperación que hacen de su abordaje un asunto complejo; la tensión ámbito nacional ámbito internacional, las dificultades de articulación de múltiples actores y la opacidad del lenguaje. El trabajo propone dos paradigmas que coexisten en el ámbito de la cooperación internacional; el paradigma tradicional y un nuevo paradigma más complejo, en el que se agrupan una serie concepciones más recientes sobre la cooperación internacional. Se sostiene que ambos paradigmas implican roles diferentes para los actores nacionales, en particular el Estado. En una segunda parte el trabajo utiliza información de la fase exploratoria de una investigación en curso para describir de forma preliminar un panorama de la gestión de la cooperación internacional en Uruguay de acuerdo a lo expuesto y como herramienta para el desarrollo nacional. En esta parte se discuten posibles reformas en la materia, desde la perspectiva teórica de un Sistema Nacional de Cooperación Internacional. * Estudiante avanzado de la Licenciatura en Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales. 237

238 La ayuda internacional es una de las armas más eficaces en la guerra contra la pobreza. Hoy, tal arma no se ha aprovechado suficientemente, no está enfocada de manera eficiente y debe ser reparada. Reformar el sistema de asistencia internacional es un requisito fundamental para volver a la senda prevista para el cumplimiento de los ODM. Informe Sobre Desarrollo Humano 2005, La cooperación internacional ante una encrucijada, página 7 Este es un tema que hace a la reforma del Estado de una manera muy importante ( ) También va a estar incluida -esta iniciativa va a llegar después de algunos intercambios y luego de encontrar un punto de acuerdo- la creación de un instituto uruguayo de cooperación internacional que esté en la órbita de la OPP, pero en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores. La idea es generar agencias o institutos que ejerzan políticas transversales en el interior del Poder Ejecutivo y del Estado, a fin de generar sinergias y mayor eficiencia, rompiendo un poco la serie de divisiones estancas que se dan en el interior del Estado y que también son fruto de un proceso largo de construcción de lo público, que en este aspecto no es lo adecuado. Intervención del Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto frente a la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Representantes, sesión sobre Rendición de Cuentas y Balance de la Ejecución Presupuestal del Ejercicio 2007, 1º de Junio de 2007 Definiciones: el lenguaje de la cooperación internacional En la enciclopedia Wikipedia se denomina cooperación internacional a la ayuda voluntaria de un donante 90 de un país (estado, gobierno local, ONG) a una población (beneficiaria) de otro. Esta población puede recibir la colaboración directamente o bien a través de su estado, gobierno local o una ONG de la zona. (Wikipedia 2007) 90 La palabra donante tiene connotaciones no deseadas, esto se discutirá mas adelante. 238

239 Esta definición debe ampliarse para comprender también la ayuda originada a partir de organismos supranacionales como la Unión Europea o multinacionales como las Naciones Unidas, el Banco Interamericano de Desarrollo, etc. Esta ampliación del alcance del concepto necesario para abarcar nuevas manifestaciones del fenómeno podría ser argumento para adoptar conceptos más precisos, como por ejemplo cooperación trasnacional para referirse al accionar de ONGs o empresas cuya organización trasciende fronteras, asimismo para el accionar de organismos supranacionales. Sin embargo, el término cooperación internacional es útil para abordar el tema de este trabajo por razones prácticas; en Uruguay estos asuntos se encuentran dentro de la órbita de actuación de la Dirección de Cooperación Internacional de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y la Dirección de Cooperación del Ministerio de Relaciones Exteriores. Dentro de la llamada cooperación internacional se distinguen dos tipos fundamentalmente distintos de transferencias; la llamada ayuda humanitaria (humanitarian aid) y la cooperación para el desarrollo (development aid). Ayuda humanitaria se refiere a la asistencia material, logística o técnica que se da con fines humanitarios en situaciones de crisis. En cambio, la cooperación para el desarrollo apunta a apoyar el desarrollo político, económico y social de países en desarrollo, con una perspectiva estructural de mediano o largo plazo. Cuando se habla de cooperación internacional para el desarrollo muchas veces se utiliza como sinónimo del concepto de Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Por definición, la AOD la constituyen los flujos que las agencias oficiales, incluidos los gobiernos estatales y locales, o sus agencias ejecutivas, destinan a los países en desarrollo y a las instituciones multilaterales y que en cada operación satisfacen las siguientes condiciones: a) tienen como principal objetivo la promoción del desarrollo económico y el bienestar de los países en desarrollo y b) son de carácter concesional y contienen un elemento de donación de al menos el 25%. (OCDE) 239

240 De este modo la cooperación para el desarrollo involucra tanto donaciones como préstamos blandos cuyo elemento de donación sea superior al 25% calculado con una tasa de interés del 10% anual. A su vez, dentro de la denominación de flujos se incluyen cooperación técnica, material, financiera y en especial programas orientados a objetivos específicos de desarrollo. En el ámbito político internacional existen varias interpretaciones diferentes sobre que es la cooperación internacional. Por ejemplo, las agencias de cooperación estadounidenses prefieren utilizar en vez el término ayuda exterior (foreign aid) que combina ambos tipos de cooperación internacional e incluye también dentro del concepto a la asistencia militar, lo que a su vez es criticado por varias ONGs. (Berro, Barreiro y Cruz 1997: 43) Este trabajo está centrado principalmente en estudiar la cooperación para el desarrollo, este término será utilizado a lo largo del texto en el sentido que utiliza la OCDE, por considerarse que esta concepción es a su vez bastante apropiada y el DAC de la OCDE la agencia más influyente tanto en volumen como intelectualmente en el debate internacional. En determinados pasajes del texto se referirá también a la cooperación internacional no oficial es decir, desde ONGs, entendida como una parte importante también de la cooperación para el desarrollo, cuyas características particulares se verán más adelante. El fenómeno de la cooperación internacional es uno en que confluyen distintos actores e ideologías del sistema internacional e interactúan con actores y concepciones arraigadas en el ámbito nacional. Como en otras cuestiones pertinentes al desarrollo podemos abandonar aquí y ahora toda idea de que los problemas asociados con la cooperación internacional son problemas técnicos. No lo son: desde la definición misma del concepto hasta los detalles más específicos sobre como debe gestionarse cada programa en particular estamos sujetos a una discusión política, en que se manifiestan intereses dispares y relaciones de poder entre actores en conflicto. Es con esta advertencia presente que abordamos la discusión teórica que sigue. 240

241 Discusión En principio, se supone que un país / organización donante (de ahora en adelante fuente F ) genera voluntariamente cooperación (C) a un país receptor o socio (R) para, mediante una intervención determinada (I) promover que el país receptor alcance objetivos de desarrollo (D). De este modo el sistema internacional provee cooperación para el desarrollo en un país receptor. Sin embargo, y a pesar de utilizar un discurso afín, el supuesto de la unicidad de sentidos entre las distintas partes se disipa a la hora de las negociaciones o incluso a la hora de gestionar los recursos. (Fuente) C I D (Receptor) C I D D=D? Ya sea a partir de intereses o percepciones difere ntes es importante que haya coherencia entre los objetivos y proyectos planteados por las fuentes de cooperación y las necesidades y propuestas según son entendidos por el país receptor. Este concepto es conocido como alineamiento. (alignment) A su vez, aún suponiendo que se haya resuelto un plan de desarrollo para el nivel nacional, en un territorio dado el supuesto de la unidad de sentido de la cooperación que viene del sistema internacional también es falso. En un territorio nacional confluyen diferentes actores nacionales e internacionales con intereses diversos. Muchas veces se producen solapamientos, diferencias de enfoque o incluso contradicciones entre distintos programas de cooperación que actúan sobre un mismo territorio, o en distintas regiones de un estado nacional. Conseguir que la asistencia sea lo más efectiva y racional posible, mediante esfuerzos que generen una sinergia entre si se llama armonización (harmonisation) de la cooperación. F 1 C 1 I 1 R D F2 C 2 I 2 R D I 1 +I 2 + +I x? D 241

242 Fx... C x I x R D Simultáneamente, tampoco se puede suponer que existe unidad de intereses y sentidos hacia adentro del país socio. En cualquier Estado, en América Latina y en Uruguay en particular existen múltiples actores y agencias que participa n de la cooperación internacional, muchas veces se supone que estos variados actores funcionan como un sistema que maneja la cooperación orientado a unos objetivos de desarrollo definidos políticamente. En cambio, en realidad puede suceder que exista competencia, falta de comunicación y diversidad de criterios entre actores estatales del país receptor. También sucede que en caso se multipliquen las agencias y dependencias encargadas de gestionar la cooperación internacional, esta se enlentece y pierde eficiencia y transparencia. Muchas veces el discurso oculta estos problemas y estas diferencias y se supone que la cooperación va a obtener los buenos resultados que se propone. En ocasiones se ha reaccionado con sorpresa o indignación al revelarse casos de corrupción de la cooperación. También pueden encontrarse actores frustrados al ver fondos y programas paralizados por fallos en la comunicación entre agencias, demoras, competencia burocrática o arcaicas formalidades legales. Esta concepción bienintencionada ha dado paso a una concepción más compleja que incluye las dinámicas nacional e internacional. De esta manera, es importante incluir en el análisis criterios institucionales y políticos además de los económicos para el abordaje de este tema. Ganadores y perdedores En los años noventa se preveía un descenso en los montos de ayuda para el desarrollo para principios de este siglo. Hoy por hoy el mercado de la cooperación internacional mueve miles de millones de dólares por año, mientras que en la cooperación no oficial para el desarrollo participan ONGs que manejan presupuestos que sobrepasan los centenares de millones de dólares, habiéndose convertido en virtuales empresas 242

243 multinacionales del desarrollo con impacto global que se desenvuelven como brokers entre el Norte y el Sur (Smillie en Sogge: 1998, ) El contexto de expansión económica mundial arrastra consigo las cifras de Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD), que para los miembros de la OECD representó un gasto de 103,9 miles de millone s en dólares de 2005, si bien estas cifras no representan un aumento de la parte dedicada a cooperación del gasto si se toma en cuenta en proporción con el crecimiento del PBI. A su vez, cobran cada vez más importancia otros actores emergentes en la oferta de la cooperación, en particular India, China, Brasil y los países de la OPEC. No existen en este momento datos claros de cuanto sería su participación agregada en la Cooperación, que sin embargo está creciendo como proporción de la ayuda que circula en el mundo. (Manning: 2006, 24) En cambio, si consideramos la ayuda destinada a América Latina, esta a descendido consecuentemente en los últimos años, en particular para nuestro país, en el que, de todas maneras representa por lo menos un 0,1% del PBI. Cuadro 1 Uruguay AOD neta recibida (en millones de dólares) Proporción de la ayuda bilateral (AOD bruta) 74% 57% 65% AOD neta / PBI 0,2% 0,2% 0,1% PBI per cápita (Dólares) Fuente: OCDE, Banco Mundial Desde la perspectiva de autores de Ciencia Política como Leftwich, (Leftwich 1994) estas decisiones en la distribución de recursos en el nivel del sistema internacional están manifestando relaciones de poder que determinan ganadores y perdedores en la cooperación. Es trivial observar que, especialmente en cuestiones de cooperación y transferencia de recursos se parte necesariamente de una situación de asimetría. 243

244 Algunos autores dentro de la línea teórica de la dependencia considerarían inocente suponer que la cooperación internacional vaya a cambiar en algo las tremendas asimetrías que el sistema capitalista mundial ha generado, en el que se sustenta la riqueza de los países ricos y que es, a su entender, responsable de la brecha entre países desarrollados y en desarrollo en primer lugar. Varios argumentos de estas teorías sobre el sistema mundial son difíciles de rebatir. Por ejemplo, si se considera el monto otorgado anualmente mediante cooperación internacional a los países en desarrollo comparado con lo que estos pagan a los organismos multilaterales de crédito por concepto de deuda, la devolución del mundo desarrollado a los países periféricos en forma de cooperación es hasta doce veces inferior. (Vaneeckhaute: 2002, 12) 91 Ahora bien, puede entenderse a quienes afirman que la cooperación para el desarrollo a nivel mundial se maneja con las mismas reglas de juego políticas que el resto de la dinámica internacional, a pesar de su vocación transformadora. Esto es: apunta a lograr objetivos discretos a nivel nacional y regional sin atacar los límites impuestos por el sistema capitalista internacional. La cooperación internacional no hace mella, por ejemplo a los subsidios al comercio por parte de los países desarrollados, ni la especulación financiera, ni a la falta de representatividad democrática de los países en desarrollo en los órganos cumbre del sistema internacional. Sin embargo, hay tres argumentos que quiero presentar frente a estas posturas que dejan como únicas alternativas de política el retorno a la revolución o la aceptación resignada de nuestro triste sino tercermundista: Primero: no existe un pensamiento único en el ámbito de la cooperación internacional. Además de la variedad de actores públicos y privados que actúan como fuentes de cooperación conviven en el ambiente internacional diversos paradigmas con diferentes intereses y concepciones no solo de los objetivos de la cooperación, sino también de las modalidades en que esta debe ser encarada. Aquella conspiración de gobiernos, élites nacionales y corporaciones multinacionales para expandir el capitalismo no existe o por 91 cifras del PNUD, año

245 lo menos coexiste con organizaciones y personas bienintencionadas con proyectos disponibles, necesarios, serios y en muchos casos exitosos. Segundo: las imperfecciones reales del sistema mundial no son excusa para exonerar de responsabilidad a los gobiernos nacionales frente a los propios problemas. Hay mucho que hacer en terreno propio, y mucho que aprender y aprovechar de la experiencia -y el dinero- que se encuentra disponible en forma de cooperación. Incluso en la cresta de la ola de reformas neoliberales de los noventa, fue gracias a los proyectos impulsados desde organismos de cooperación para el desarrollo internacional que se comenzaron a considerar aspectos vitales en la implementación de políticas (de cooperación o no) como la necesidad de tener mecanismos de evaluación, la búsqueda de transparencia en la ejecución de fondos y la importancia de tener datos para relevar la marcha de los procesos. Después de todos, en ocasiones los sistemas administrativos y técnicos de los países desarrollados son, bueno, más desarrollados que los que existen en algunas áreas de las administraciones nacionales. Muchas de las estadísticas utilizadas en este trabajo solamente esta ban disponibles en las bases de datos de la OCDE Al igual que lo ocurrido frente a las reformas impulsadas desde los organismos multinacionales de crédito, los estados nacionales siempre tienen espacio de maniobra para gestionar de manera apropiada los programas de cooperación que aterrizan en su territorio. Al decir de uno de los entrevistados en el transcurso de esta investigación: - Existen si programas `enlatados`, pero siempre se puede negociar de otra manera o en todo caso, simplemente decir que no. Este argumento es especialmente pertinente en el momento actual; a una situación de crecimiento económico e interés barato en los mercados financieros internacionales se le combina la aparición de nuevos actores en el mercado de la cooperación internacional, que, interesados o no, ofrecen alternativas a las fuentes tradicionales de cooperación. Además, el quiebre del consenso de Washington (Stiglitz 2004), un cierto desencanto actual frente al desempeño de las ONGs, desinterés de la opinión pública, el fracaso de algunas prácticas descentralizadoras o reductoras del rol estatal y un serio proceso de 245

246 revisión, racionalización y reforma de los sistemas de ordenamiento internacionales como las Naciones Unidas acompañan un cambio de paradigma dominante en torno a la cooperación internacional. El status quo presente de la cooperación internacional presenta sus problemas, sin duda; también ofrece oportunidades. Sobre esto se discutirá a continuación. Problemas y paradigmas en Cooperación internacional. i. Asistencialismo En principio la cooperación internacional y las acciones de las ONGs- se vieron orientadas por un criterio humanitario asistencialista frente al sufrimiento ajeno. Esta lógica asistencial implícitamente inscribe a la cooperación cumplie en el rol de paliativo frente a problemas concretos y no pensada como herramienta para realizar transformaciones en las causas de los problemas. El discurso actual en cooperación internacional y nacional dice que ésta concepción original de la cooperación como ayuda ha cambiado. Sin embargo, varios autores constatan que ésta lógica asistencial persiste en los programas y en las formas de actuación de los organismos de cooperación. (Alburquerque 2005:15) ii. Ejércitos de ocupación Desde una perspectiva teórica realista las relaciones internacionales se definen como una lucha de poder entre las naciones, las cuales buscan ejercer su influencia en las otras guiadas por el interés nacional. Esta influencia se puede manifestar a través de políticas militares, económicas, de prestigio, etc. Desde este punto de vista, entonces, la cooperación internacional por parte de países se entiende como una herramienta en la defensa y promoción de sus intereses nacionales, ya sea buscando prestigio, resolviendo situaciones que afectan la economía nacional, preparando mercados o comprando influencia en áreas de política internacional. 246

247 Evidentemente esta es la teoría que analiza de forma más cruda las relaciones internacionales y es posible matizar varias de sus afirmaciones. Sin embargo últimamente ha resurgido como herramienta útil en el análisis debido a la debilidad de las instituciones internacionales. Esta situación deja al sistema internacional en un estado de relativa anarquía, dando piedra libre al comportamiento puramente egoísta de los Estados Nacionales y posibilitando el surgimiento de nuevas potencias mundiales y regionales que buscan posicionarse estratégicamente en el contexto internacional actual. En la interpretación de uno de los entrevi stados la cooperación internacional ha sido y es- utilizada como Ejércitos de ocupación de otros estados para ganar territorio en el espacio internacional. Ejemplos de esto son por ejemplo los casos de ayuda condicionada (tied aid) que implica que la ayuda está vinculada a gastos u otras acciones directamente en el país fuente o países elegidos desde la fuente. Esta práctica que puede llegar a gravitar hasta un 58% de toda la cooperación internacional (OCDE 2006:31) argumenta la necesidad de generar beneficios también para el país fuente, en forma de exportaciones, por ejemplo. La ayuda condicionada ha sido utilizada en ocasiones como formas de subvencionar indirectamente a compañías de países desarrollados y ayudarlas a instalarse en nuevos mercados, amén de instigar casos de corrupción de funcionarios y/o obtención de favores en espacios internacionales. Aún descartando los efectos más perversos de la ayuda condicionada, se calcula que hay una pérdida de eficiencia de alrededor de un 30% de los montos de cooperación por la limitación intrínseca a las decisiones del país receptor. En cualquier caso, la parte nacional encargada de intervenir en la cooperación internacional tiene cierta capacidad de resistencia y de presentar un frente unido para que la estrategia nacional en caso que exista no sea derrotada o cooptada en el campo de la cooperación. Es indudable que nuestro país que es pequeño necesita aliados para resolver muchos de los problemas que sufrimos los uruguayos, el asunto final es en que medida es posible mejorar la posición en que accedemos a ellos. 247

248 iii. Salvar al planeta Otros enfoques teóricos resaltan la interdependencia compleja y creciente- de los asuntos nacionales con la esfera mundial, especialmente considerando al siste ma financiero, las empresas internacionales, ONGs y otros actores que permean las fronteras nacionales. Muchas veces es el interés de estos actores transnacionales el que guía la cooperación internacional de los Estados, por ejemplo en lo referente a cooperación para direccionar la adopción de ciertas tecnologías y sistemas. De la misma manera, el contexto internacional actual presenta problemas globales como el narcotráfico, la pesca de ballenas, la contaminación del aire, los desastres naturales con desplazamientos de refugiados, las migraciones, las enfermedades infecciosas, etc., que para ser resueltos necesitan de mecanismos de acción colectiva y cooperación internacional cada vez más importantes y en los cuales la participación de los países en de sarrollo debe tener un protagonismo indudablemente mayor. En las palabras del ex-secretario de las Naciones Unidas el Sr. Kofi Annan: Mucho ha sucedido desde la aprobación de la Declaración del Milenio que nos obliga a adoptar este enfoque. Desde los horrendos atentados del 11 de septiembre de 2001, pequeñas redes de agentes no estatales terroristas han hecho que incluso los Estados más poderosos se sientan vulnerables. Al mismo tiempo, muchos Estados han empezado a darse cuenta de que el desequilibrio de poder que hay en el mundo es en sí mismo una fuente de inestabilidad. Las divisiones entre las grandes Potencias respecto de cuestiones decisivas han puesto de manifiesto una falta de consenso acerca de los objetivos y los métodos. Mientras tanto, más de 40 países han sufrido los efectos de conflictos violentos. El número de personas desplazadas en el interior de los países se cifra hoy en aproximadamente 25 millones de los cuales casi un tercio están fuera del alcance de la asistencia de las Naciones Unidas que se suman a una población mundial de 11 a 12 millones de refugiados y que en algunos casos han sido víctimas de crímenes de guerra y de crímenes de lesa humanidad. 9. Muchos países han quedado desgarrados y extenuados por otra clase de violencia. 248

249 El VIH/SIDA, que es la plaga del mundo moderno, ha causado la muerte de más de 20 millones de hombres, mujeres y niños, mientras que el número de personas infectadas se ha disparado a más de 40 millones. ( ) Y si bien se han hecho verdaderos progresos en cuestiones tan diversas como la migración y el cambio climático, la escala de esos desafíos de largo plazo supera con mucho la acción colectiva que hemos emprendido hasta la fecha para hacerles frente. Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos Informe del Secretario General, Naciones Unidas 2005, pág. 4 La toma de conciencia global sobre estas situaciones, los fracasos -en algunos casos terribles- de la cooperación para resolverlos en el pasado y la revisión que actualmente es dominante en cuanto al rol de los Estados nacionales y las instituciones locales en cuestiones de desarrollo, han dado lugar a un nuevo paradigma. Éste pretende ampliar y redefinir los roles de los Estados nacionales en la gestión de la cooperación, moviéndose desde una perspectiva pasiva de los receptores frente a las fuentes donantes, hacia una conceptualización más compleja de socios para el desarrollo. Es posible describir estos paradigmas a modo de tipos ideales, a partir del discurso de técnicos expertos en la materia y documentos de agencias internacionales: 249

250 Cuadro 2 Cooperación Tradicional Nueva Cooperación Actores Donante y Receptor Socios Rol del País Receptor Pasivo Sujetos del desarrollo Programas Enlatados Activo Apropiación ( Ownership ) Agentes del desarrollo Diálogo La cooperación debe alinearse con las estrategias del socio en desarrollo y no de otra manera. ( alignment ) Teorías Subyacentes Asistencialismo Teoría de Brecha de ahorro Primacía de lo económico El socio tiene algo para aportar Desarrollo Humano Desarrollo Sustentable Codesarrollo Las instituciones importan Modalidad dominante Bilateral Bilateral y Multilateral, con importancia creciente de la segunda, variedad de agencias. Interlocutores Estado central Descentralizado Multiplicidad de interlocutores Estado Central coordinador Flujo Norte a Sur principalmente Países en desarrollo pasivos demandantes de asistencia. Norte a Sur y Sur - Sur Los países en desarrollo tienen algo para dar. (Transferencia de buenas prácticas, asistencia técnica, etc.) Nuevos actores de la cooperación. Fuente: elaboración propia 250

251 Es así que estamos frente a una complejización y transformación de los paradigmas referidos a la cooperación para el desarrollo. A partir de documentos como la Declaración de Paris, reformas a nivel de las Naciones Unidas y acumulación teórica y política en el ámbito internacional en cuestiones de cooperación y desarrollo, se ha transformado el rol y conceptos que hacen a la cooperación internacional y por lo tanto a los roles requeridos de los Estados y agencias nacionales e internacionales. Nótese que la clasificación presentada construye dos paradigmas en la manera de tipos ideales de tipo weberiano para su identificación y discusión. Esto quiere decir que son construcciones teóricas o modelos que ejemplifican las concepciones que se dan en la realidad. En el pasado y en la actualidad el panorama es diverso y confuso, coexisten rasgos de cada uno de estos paradigmas en las múltiples agencias y sectores de la cooperación. Muchas de las características del nuevo paradigma han existido desde hace mucho tiempo, lo que lo hace nuevo en sí es el conjunto de todas estas características como deseables de manera simultánea y generalizada, por lo tanto dominantes en la esfera internacional. Se pasa así de un paradigma tradicional a uno nuevo. En el paradigma tradicional primaba el rol pasivo de los países receptores, se suponía un conocimiento y experiencia superior de los países desarrollados, y éstos implementaban programas para aplicarse de manera genérica, de acuerdo a sus propósitos. En el paradigma nuevo el estado receptor se convierte en un socio para el desarrollo, las especificidades y las instituciones locales importan y son los actores locales los que definen el rol último de la cooperación mediante un proceso de diálogo e intercambio con las fuentes. En este paradigma los socios en desarrollo adquieren mayores responsabilidades y capacidad de decisión en la ejecución y control de los programas. Anteriormente primaba una concepción del desarrollo entendida mayormente como desarrollo económico, sustentada entre otras teorías por la gap theory, en que los países pobres estarían atrapados en un circulo vicioso de pobreza por su incapacidad para generar inversiones y ahorros que promuevan el gasto que promueva actividades de 251

252 desarrollo productivo. (Erixon 2002, 3) En esta concepción el gasto en bienestar social y las cuestiones distributivas, si no una venenosa tendencia (Lucas 2002, Cáp. 5) cumplirían más bien una función humanitaria y como paliativo hasta que la inversión en crecimiento dé sus frutos. Resumiendo: los conceptos de Desarrollo Humano, desarrollo sustentable, etc., transforman la concepción del desarrollo, asumen la cuestión del bienestar de los seres humanos y asumen la ampliación de sus capacidades y posibilidades como fin del desarrollo. Las cuestiones ambientales, de género, la distribución del ingreso y el estado de las instituciones pasan a ser todos componentes importantes que pertenecen en una estrategia de cooperación para el desarrollo. Los actores que intervienen en la cooperación se han multiplicado, y las dimensiones en que la cooperación actúa también. Lo que antes se resolvía mayormente en forma de relaciones bilaterales (entre agencias de los gobiernos centrales) hoy es la arena de agencias multinacionales, ONGs, gobiernos locales y entidades regionales, todas en dialogo con diferentes interlocutores del ámbito nacional e internacional. Más allá de su pobreza económica, muchos países del mundo en desarrollo ahora participan también en programas bilaterales o multilaterales de cooperación, siendo fuentes de cooperación técnica o simplemente transfiriendo su experiencia en la resolución exitosa de problemas del desarrollo. Es conveniente que repita ahora mismo que este cambio de paradigma que puede dar la ilusión de ser algo acabado y feliz desde el análisis tipológico, es en realidad un fenómeno complejo y contradictorio en transformación permanente que incluye múltiples variantes de enfoque. -Por ejemplo el Codesarrollo que vincula los conceptos de cooperación y desarrollo con políticas migratorias o el enfoque de los Global and Regional Partnership Programs que acentúa las armonización e integración de esfuerzos de cooperación a nivel regional.- (IEG-World Bank 2007) Si bien se ha producido innovación ( evolución?) en algunos criterios, muchos de los criterios anteriores persisten también y se manifiestan constantemente, 252

253 Un ejemplo en este sentido es la categorización de los países receptores de la OCDE que está basada principalmente en bases económicas, es decir, el PBI/cápita. Debido a que la prioridad política definida por el DAC en cooperación internacional para estos años está puesta actualmente en los países menos desarrollados, este criterio significa la pérdida de montos importantes de cooperación para los países de renta media, entre los que se encuentra el Uruguay. En una conceptualización nueva, más compleja del (sub)desarrollo, otros criterios relativos a la distribución del ingreso y el bienestar real de la población serían más fieles con respecto a la situación real de las poblaciones en países como el nuestro. Los problemas de conceptualización y paradigma son mucho más que asuntos de contabilidad creativa y ocultan dilemas en que se juega el bienestar de poblaciones enteras. Factores tan inocentes como el lenguaje y el formato en que se escriben los proyectos de cooperación puede significar el éxito o el fracaso y la pérdida de recursos muy valiosos. Más aún, para un observador atento, la transformación del paradigma dominante en el campo de la cooperación es algo real que ya tiene implicaciones y, a pesar de que persistan criterios convencionales en el ambiente, también es cierto que este paradigma nuevo implica, como se ha discutido más arriba, una transformación en los roles de las agencias y estados nacionales. Esta situación de flujo o paradigm shift también puede ser percibida como una oportunidad para cabalgar la ola y aprovechar al máximo el reordenamiento que está teniendo lugar tanto en la dimensión de los actores como en los criterios por los que y la manera en que- se asignan los recursos de cooperación. El apartado que viene a continuación, basado en hallazgos de una investigación aún en curso, discute de forma preliminar las condiciones en que se encuentra el Estado uruguayo frente a este cambiante panorama internacional. 253

254 Buscando un sistema nacional de cooperación internacional Un estudio realizado en nuestro país hace exactamente diez años señalaba: Una correcta armonía, equilibrio y potenciación recíproca entre los principios de Política Exterior y los Planes y Objetivos Nacionales de Desarrollo constituye la clave para implementar con éxito un nuevo tipo de inserción ( ) en el sistema de Cooperación Internacional. (Berro, Barreiro y Cruz 1997: 115) Desde el punto de vista formal y práctico los dos actores estatales más importantes en el manejo de la cooperación internacional son la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (O.P.P) y el Ministerio de Relaciones Exteriores. Al Ministerio de Relaciones Exteriores le compete planificar, dirigir, ejecutar y coordinar la política de relación con estados extranjeros y en materia internacional, asimismo lo atinente a cuestiones internacionales en materias atribuidas a otros ministerios. Por su parte a la O.P.P. le corresponde la coordinación interna de las actividades de Cooperación internacional técnica y económica, resultante de instrumentos normativos de origen bilateral y multilateral y también le corresponden la difusión y determinación de áreas, temas y sectores prioritarios en base a los objetivos nacionales de desarrollo, asi también como la selección de proyectos. Podría entenderse el conjunto que forman ambos ministerios como un sistema de gestión de la cooperación internacional. Según analistas, un sistema nacional para la cooperación internacional está constituido por diferentes elementos, entre los que se puede anotar: las definiciones de políticas de cooperación, los esquemas institucionales y los procedimientos que permiten que ésta se lleve a efecto y la forma como se gestiona la cooperación. (Egaña en García 1993) Cómo funciona ese sistema, o mejor dicho, si en la práctica se configura como un sistema, si en vez la políticas se configuran aisladamente y en suma, de que manera funciona la dinámica hacia adentro del estado en la cooperación internacional son preguntas que atañen a esta parte de la investigación. 254

255 El estudio citado (Berro, Barreiro y Cruz 1997) refería a que en nuestro país en el año 1997 la Cooperación Internacional había sido considerada hasta ese momento poco relevante desde el punto de vista estratégico, defiendo capacidades, roles y funciones estatales débiles, que no permitían a los organismos involucrados asumir mayores responsabilidades. Además, el estudio señalaba que existían ya filtraciones y competencias compartidas con otras dependencias del Estado, descoordinación y dificultades para reclamar mayor transparencia y participación. El texto remarca además la ausencia de debate político y público sobre este asunto. A este panorama se sumaba la multiplicación de de otros organismos, comisiones y consejos que, desde otros ministerios u organismos estatales intervenían independientemente y a su manera en el ámbito de la cooperación internacional. También se puede agregar a esta visión la dificultad presente para acceder a documentos que contengan datos, estadísticas, procedimientos o informes relativos a la gestión de la Cooperación Internacional en el pasado, incluso dentro mismo de los dos organismos mas importantes. En los últimos diez años, y especialmente desde la alternancia política en los dos ministerios la situación ha cambiado. Las últimas declaraciones políticas con respecto a la Cooperación internacional reafirman su valor estratégico y también como fuente de recursos- Se han definido prioridades para el desarrollo desde la política nacional y se ha fortalecido el rol de la O.P.P. como definidor de prioridades para la cooperación y como regulador para la ejecución de los proyectos. Las entrevistas revelan cierta unidad de criterio aunque no de formación ni de capacidades técnicas- entre la O.P.P. y el Ministerio de Relaciones Exteriores, a la vez que actores de ambas oficinas manifiestan mantener comunicación fluida, formal e informalmente, aunque la frecuencia e intensidad de las comunicaciones formales aún es relativamente baja. Se ha tenido éxito en la consecución y luego internamente en el seguimiento ejecución de proyectos de manera eficiente, lo que le ha otorgado a nuestro país cierto valor como país serio y transparente en el ámbito de la cooperación, aún en un contexto de reducción del volumen de la cooperación desde el ambiente internacional. Esto es congruente con el prestigio histórico del servicio diplomático uruguayo y su amplia red de contactos, potenciado últimamente por la influencia de la diáspora nacional y las políticas orientadas a esta población. 255

256 Sin embargo, las dificultades de coordinación y la multiplicidad de agentes persisten, siendo todavía difícil apreciar el funcionamiento del todo como un sistema. Esta realidad es consistente con el resto del panorama estatal uruguayo. Los actores más importantes de ambas instituciones comentan también la necesidad de ampliar las capacidades técnicas estatales, mejorar los mecanismos de comunicación y desarrollar mecanismos hasta ahora mínimos- que permitan el análisis y la planificación a mediano y largo plazo. Esquema 1 Líneas de acción Al Sistema Internacional Presidente Líneas de acción O.P.P. Prioridades M.R.R.E.E. Recursos Recursos Recursos Programas Gobiernos Locales Puerto Otras dependencias del Estado Al Sistema Internacional Ministerio de Economía y Finanzas Fuente: elaboración propia Articulación de una red en torno a la cooperación internacional A su vez, puede pensarse al conjunto de actores que participan en la cooperación internacional como una red de política pública. En esta red intervienen muchas otras agencias y departamentos estatales y paraestatales, el LATU, la Universidad, los gobiernos municipales, el puerto (ANP), etc. En algunos casos, como por ejemplo el del puerto (a través del mecanismo de donaciones) o los gobiernos locales (mediante un 256

257 acercamiento definido como objetivo político desde el gobierno y agencias internacionales) se han constituido lazos de comunicación y acción efectivas. En otros casos la comunicación es tenue e intermitente y existen todavía demoras e ineficiencias debido a falta de recursos humanos, falencias normativas y en ocasiones referidas en las entrevistas- a competencia entre dependencias del estado o diferencias de corte político. En otros casos, se constata la existencia de mecanismos de contacto y gestión de la cooperación internacional directamente desde otros ministerios (MGAP, MEC, etc.) por fuera del sistema o la red. En el caso del Ministerio de Economía y Finanzas, este en particular maneja los fondos de cooperación con parte reembolsable por si mismo y cabe anotar que en un contexto de flexibilidad financiera internacional, un 25% de concesionalidad a un 10% de interés no es una buen punto de corte para diferenciar ayuda de préstamo. Algunos casos, como por ejemplo la participación de la Universidad (UDELAR) en lo relativo a la gestión de Becas, o la manera de integrar al sistema la cooperación para el desarrollo no oficial (recibida y manejada por ONGs) a las estrategias y decisiones del sistema no están claros todavía. En suma, algunas de las características anotadas como debilidades por otros estudios persisten, en particular las referidas a multiplicidad de agencias y sistemas (en vez de un sistema), los problemas de comunicación y difusión de la información, la necesidad de ampliar las capacidades técnicas del Estado y sobre todo la capacidad de planificación y evaluación de las políticas. Han existido cambios en el panorama hacia dentro del Estado que apuntan a una mejor gestión de los recursos y que están generando oportunidades desde lo interno (proyectos regionales, buena relación con los gobiernos locales, cooperación con el puerto, mejora en la ejecución de los programas, establecimiento de prioridades y objetivos explícitamente, etc.) asi también como en lo externo (diáspora, red de contactos, reputación de eficiencia y de transparencia, prestigio del servicio diplomático). Esto se enmarca en un contexto general de reforma del Estado en el que un proyecto de reforma y nueva institucionalidad para la Cooperación Internacional en Uruguay se está gestando. 257

258 Frente a la encrucijada de una reforma y eventual nueva institucionalidad, algunos aportes desde la experiencia chilena en este sentido (Egaña en García 1993) indican como conclusiones generales que: a) es necesario desarrollar y perfeccionar constantemente el sistema nacional de cooperación de un país b) El sistema debe ser concebido de manera que permita la interacción de todos los posibles actores interesados en la materia. De lo contrario, los que no puedan participar en dicho sistema, empezarán a actuar fuera de él, contribuyendo a su desestabilización y funcionamiento ineficaz. c) Los elementos necesarios para que el sistema funcione son un programa nacional de desarrollo o un programa de gobierno que brinde un marco al sistema. Una política explícita de cooperación que identifique prioridades y objetivos. Procedimientos establecidos, transparentes y conocidos por todos los actores. Una institucionalidad acorde a las necesidades del sistema. Una gestión del sistema que permita la innovación, que ofrezca liderazgo en la materia y que sea eficaz y eficiente. d) El sistema debe tener sistemas de control y evaluación independientes de las agencias ejecutoras de los programas, separando funciones en lo posible. e) La forma en que se gestiona el sistema es un elemento clave para el éxito. f) El sistema es siempre un producto histórico, fruto del aprendizaje institucional y el contexto local, no es posible ni aconsejable trasplantar sistemas desde otras re alidades. 92 Autonomía y enraizamiento Extrapolando a partir de lo propuesto por Peter Evans con respecto al rol de las burocracias estatales para el caso del desarrollo en el sector de industrias de la información (Evans 1995), se puede inferir que para él éxito de una red con base 92 resumido a partir del texto citado, énfasis mío 258

259 burocrática en la coordinación y ejecución de una política de desarrollo que involucra distintos actores son importantes tanto eficiencia de la función burocrática del sistema como la efectividad política. Es decir, que las instituciones estatales en el ámbito de estas políticas puedan desarrollar sus capacidades técnicas, ser eficientes y establecer mecanismos de toma de decisiones autónomos de las coyunturas políticas a partir de su propia coherencia corporativa y claros objetivos estratégicos de desarrollo, tanto como que además puedan establecer vínculos fuertes de confianza, comunicación y negociación con los distintos actores involucrados en el tema y entre las distintas dependencias estatales para asegurar cooperación e integración eficiente de todos los esfuerzos en la materia. (Evans 1995). Este autor enfatiza también la importancia de cierto esprit de corps entre los funcionarios estatales, logrado a partir de una identidad a partir de una formación técnica en común y el establecimiento de redes informales de comunicación y contacto. Sobre institucionalidad y estabilidad de la política En si, quizás la parte más importante para el buen funcionamiento de una red de políticas pasa por la construcción de vínculos y mecanismos para la resolución de problemas que no necesariamente incluyen la creación de una nueva agencia en los papeles. Atendiendo a la influencia del poder político, puede darse que la creación de una agencia sea percibida desde el sistema político como la generación de un nuevo espacio de poder y entonces este puede ser utilizado para un reparto de posiciones político estratégicas de la interna del gobierno, perdiendo desde el principio unicidad de propósito y la visión estatal. Sin embargo, la falta de institucionalidad clara puede jugar en contra si no se establecen mecanismos claros de comunicación y resolución de conflictos entre distintos actores de la red. Además, temas como el presupuesto y la continuidad en el tiempo frente a condiciones políticas cambiantes, son ventajas importantes de contar con una institucionalidad formal específica. 259

260 Conclusiones El asunto de la cooperación internacional en Uruguay actualmente está en movimiento. Tanto a partir del contexto de transformaciones en el ámbito del sistema internacional, como desde la perspectiva de la reforma del Estado en Uruguay y el prospecto de una nueva aún indefinida- institucionalidad se percibe la necesidad de nuevas definiciones y políticas para adaptarse a las necesidades de nuestro desarrollo y a la dinámica complejidad de este tema. El itinerario de esta investigación, motivada en principio por la falta de acumulación académica en cuanto a Cooperación y la percepción que este movimiento ha despertado varias preguntas, la más importante de ellas es cúal será el rol de los estudios de Desarrollo en estos procesos? Por lo pronto podemos afirmar que nos hemos dado el lujo de no participar tanto de la conceptualización como de el debate necesario- sobre estos asuntos. Algunas líneas de investigación que se abren en este momento figuran en el anexo siguiente. Espero que este trabajo cumpla su objetivo de llamar la atención sobre la relevancia y la pertinencia de este asunto, prepare el campo para proseguir en su estudio y fomente la discusión académica y pública que permitan que nuestros políticos cuenten con las mejores y más adecuadas herramientas para utilizar la cooperación internacional como una herramienta útil en el camino del desarrollo de nuestra sociedad. REFERENCIAS Alburquerque, F. (2005): Reflexiones Sobre el Desarrollo Económico en la Práctica. Desarrollo y Territorio. Disponible en: Berro, M. Barreiro F. y Cruz A. (1997) América Latina y la Cooperación Internacional.: Montevideo: Imprenta Rosgal e Instituto de Comunicación y el Desarrollo (ICD) 260

261 García M. (ed.) (1993) Más allá de las fronteras. Institucionalidad y politica de la cooperación internacional en Chile Santiago, Chile. CCI Erixon, F. (2005) Aid and Development. Will it work this time? London: International Policy Network and Hanway Print Centre Evans, P. B. (1995) Embedded Autonomy : States and Industrial Transformation. Princeton, N.J.: Princeton University Press. Inde pendent Evaluation Group World Bank Sourcebook for Evaluating. Global and Regional Partnership Programs. Washington, DC: World Bank. Leftwich, A.(1994) 'Governance, the State and the Politics of Development', Development and Change 25: Institute of Social Studies - Blackwell Publishers Lucas, R. E. (2002) Lectures on Economic Growth. Cambridge, Mass.: Harvard University Press. Manning, R.(2006) 'Will "Emerging Donors" Change the Face of International Co-Operation?' Development Policy Review 24(4): Sogge, D.;K. Biekart and J. Saxby. (1996) Compassion and Calculation : The Business of Private Foreign Aid. London ; Chicago, IL: Pluto Press with Transnational Institute (TNI).+ Stiglitz, J.E. (2004): El Consenso Post-Consenso de Washington. en The Initiative for Policy Dialogue. Disponible en: United Nations Development Programme. (2005) Human Development Report 2005 : International Cooperation at a Crossroads : Aid, Trade and Security in an Unequal World. [New York]: [Oxford University Press]. United Nations. Dept. of Economic and Social Affairs and United Nations. Dept. of Public Information. (2005) The Millennium Development Goals Report 2005: New York: United Nations : United Nations Dept. of Public Information. United Nations. Secretary-General. (2005) In Larger Freedom : Towards Development, Security and Human Rights for All : Report of the Secretary-General. New York: United Nations Dept. of Public Information. 261

262 Vanneckhaute, H. (2002) El codesarrollo. De un proceso histórico de oportunidades y desarrollo a una herramienta más de explotación y subdesarrollo en Consultado el 2 de agosto de 2007 Sitios Web PNUD OCDE Development Co-operation Directorate (DCD-DAC) Untied aid: The Paris declaration Statistics Web Browser 262

263 Datos de la OCDE sobre Cooperación Internacional (Oficial) en Uruguay 263

264 7. IV. Una mirada en clave política sobre la integración latinoamericana y las opciones para Uruguay. Natalia Carrau * Un mapa de la integración latinoamericana La discusión en términos de integración regional conlleva necesariamente la definición de los modelos. En el horizonte de posibilidades para América Latina la pregunta no puede ser formulada en términos de <integración sí o integración no> sino <qué modelo o formato de integración> (Falero, 2004). En este campo las opciones que se presentan son claramente representativas de dos vertientes teóricas e ideológicas que pueden identificarse con dos ejemplos en la práctica: el MERCOSUR o el ALCA. Este último presenta hoy una variante llamada Tratados de Libre Comercio (TLC). Al formato TLC Falero le llama modelo socialmente excluyente pues es una fuerte apuesta a la concentración y libre movilidad del capital en detrimento de otras formas de integración en lo social, político y cultural. El MERCOSUR nace en 1991 y está integrado por Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay y recientemente Venezuela. Al inicio se crearon diversos Subgrupos de Trabajo subordinados al Grupo Mercado Común (GMC) para cumplir con los objetivos pero para 1994 se hizo necesario una reforma para ampliar la institucionalidad y permitir la profundización del bloque. Nace el Protocolo de Ouro Preto que, entre otras cosas, introduce la participación de los parlamentarios a través de la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC) y crea el Foro Consultivo Económico y Social (FCES): órgano tripartito y de carácter consultivo. Uno de los obstáculos más visibles es el carácter intergubernamental del bloque que dificulta el abordaje de cuestiones en clave región. La lógica de concentración de la toma de decisiones en los órganos ejecutivos nacionales acentúa y refuerza esta lógica impregnada. Hasta fines del 2004 se dan tres grandes modificaciones: la institucionalización del Foro de Consulta y Concertación Política (FCCP) contribuyendo con la dimensión política, la transformación de la Secretaría para * Estudiante avanzado de la Licenciatura en Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales. 264

265 constituirla un órgano de apoyo técnico y la creación en 2003 de la Comisión de Representantes Permanentes el Mercosur (CRPM). Recientemente se incorpora el Parlamento a la estructura. Sin embargo, estas transformaciones han sido escasas en su impacto de profundización política y no han alcanzado para superar el conflicto de intereses que se da a la interna. La Comunidad Andina de Naciones reúne a gran parte de los países del cono norte de América del Sur. Nace del Pacto Andino firmado en 1969 por Bolivia, Colombia, Perú y Ecuador. Venezuela solamente se incorpora efectivamente en 1973 y Chile se retira en Los objetivos en este momento fueron la promoción del desarrollo de estos países y acelerar el crecimiento de los mismos a través de la integración económica. En 1975 comenzaron a sentirse las primeras dificultades causadas por las diferencias de políticas económicas entre los miembros. El proceso se ve frenado y la crisis se profundiza con el retiro de Chile. Una nueva etapa del pacto se inaugura recién en 1997 que inicia la construcción de la CAN con el formato de un regionalismo abierto. Hasta este momento, el antiguo Pacto Andino no conformaba un bloque de integración estable siendo que no existía Arancel Externo Común hasta el En 1998 se aprueba el Sistema Andino de Integración que reformula la estructura estableciendo formalmente el Consejo Presidencial Andino y el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y creando órganos de participación de la sociedad civil como el Consejo Consultivo Empresarial Andino y el Consejo Consultivo Laboral Andino. También cuenta con un Tribunal de Justicia y el Parlamento Andino de representación de las comunidades. En Diciembre de 2004 nace la Comunidad Sudamericana de Naciones (hoy Unasur) en la ciudad de Cuzco, Perú. Constituye una comunidad política y económica entre doce países cuyos objetivos se cimientan en la cooperación política, social y cultural, la integración económica, comercial y financiera y el desarrollo e integración energética, de infraestructura física y de comunicaciones a través de la Iniciativa de Integración Regional Sudamericana (IIRSA). Representa 361 millones de habitantes, un PBI superior a los 973 mil millones de dólares, una superficie superior a los 17 mil millones de Km2 que representa el 45% del continente y posee el 27% del agua dulce del mundo, dos océanos, 8 265

266 millones de Km2 de bosques constituyendo la región que más alimentos produce y exporta en el mundo. Podría verse como la sumatoriadde potencialidades de los dos bloques de integración. La conducción política máxima está encargada a las Cumbres de Jefes de Estados que se reúnen anualmente. Muchos de los proyectos de integración de infraestructura física y energética han comenzado aunque con atrasos. Este proyecto vino a culminar una de las ausencias más prolongadas en la región y que tiene que ver con la integración energética y de infraestructura de un continente con gran potencial para el desarrollo real de estos factores. Cabe destacar los grandes desafíos que le espera a este bloque sobre todo los que nacen de las asimetrías políticas y económicas de los países que integran. Son países con democracias en su mayoría presidencialistas y muy débiles institucionalmente que a su vez forman parte de bloques de integración con realidades y desarrollos muy diferenciales. Algunos analistas destacan la ausencia de un rumbo estratégico de dirección y las diferencias que existen en torno a la negociación y firma de TLCs y a las concepciones acerca de lo que implica una integración en estos términos. Una apuesta política diferente: el ALCA y los TLC En contraposición, el ALCA y los posteriormente impulsados TLC, promueven una integración basada en los aspectos comerciales. El nacimiento del ALCA debe entenderse en el marco del sistema de comercio internacional fundado por la OMC. Las bases del ALCA son las del libre comercio, la privatización y la desregulación. Contiene nueve grupos de negociación en los siguientes items: agricultura, política de competencia, resolución de controversias, compras estatales, propiedad intelectual inversión, acceso a mercados, servicios, subsidios y anti-dumping. No incluyó nunca los temas relacionados a la participación de la sociedad civil, derechos humanos o democracia. Algunos análisis sobre el tema insisten en la relación de este proyecto con los intereses estadounidenses. Con estos formatos de acuerdos, los estados sufren una pérdida sustancial del control de sus economías obligando a que estas pierdan sentido como política local y pasen a tener un estatuto legal supranacional e idéntico en toda el área (Falero, 2004). 266

267 El freno al proyecto del ALCA provino en gran parte por la resistencia social a lo cual se le suma el cambio en el signo político de los gobiernos de Argentina y Brasil. En 2003 Brasil se niega a continuar con el ALCA y luego en el 2004 en la Cumbre de las Américas de Mar del Plata, un conjunto de países de signo progresista afirman contundentemente que el proyecto no les pertenece ni les apetece llevarlo adelante 93. Estos dos elementos llevaron a que EEUU apresurara el cierre de la negociación del TLC con Chile y el impulso de negociaciones con Centro América para inaugurar el CAFTA así como la reactivación de las negociaciones para celebrar acuerdos bilaterales con otros países. El objetivo principal fue presionar para que otros países asumieran el modelo TLCAN o ALCA apostando a la división pero cuando el ALCA muere definitivamente, la estrategia cambió pasando a la celebración de acuerdos bilaterales entre EEUU y otros países. En la OMC los temas de negociación comenzaron a ampliarse a aspectos sensibles para ambos bloques de países: desarrollados y en desarrollo. Sin embargo, hoy nos encontramos frente a una parálisis de las negociaciones, con una Ronda de Doha sin culminar y sin perspectivas de avance, por lo menos en lo inmediato. A este tipo de negociaciones bilaterales que promueve EE.UU en formato TLC se las conoce como OMC plus, ya que el Plus lo dan todos aquellos aspectos que no se han destrabado de las rondas de la OMC y que en estos espacios, directamente no son discutidos. Se trata de una negociación multilateral a nivel de la OMC y bilateral a nivel de los TLC. En la última década EE.UU ha saltado hacia esta negociación bilateral apostando a los TLC y le ha sido facil imponerse ya que siendo la economía del mundo que más crece, da la impresión de que todos quieren comerciar con EEUU. 93 Anterior a esta negativa en conjunto tiene lugar la Quinta Conferencia Ministerial de la OMC en Cancún. En este marco se formaliza el llamado Grupo de los Veinte o posteriormente denominado G20 plus que con el argumento de representar al 51% de la población mundial rechazan la negociación de los llamados temas de Singapur que refieren a inversiones, compras gubernamentales, facilitación del comercio y políticas de competencia. 267

268 La agenda internacional en Uruguay y la actual coyuntura El auge de las políticas de liberalización comercial en América Latina tuvo lugar durante la década de los noventa basado en el argumento de que dichas políticas fomentarían el comercio y con este, el crecimiento de las economías con su posterior derramamiento de bienestar a la sociedad. La base teórica argumentaba que la eficiencia en la asignación de recursos estaba en el libre accionar de los mercados. La experiencia ha demostrado que esto no solo no es así, sino que los índices de pobreza, desigualdad y marginación crecieron a la par de que los incentivos al crecimiento económico comenzaban a disminuir. A partir de allí y en paralelo al proceso de globalización, las decisiones en materia de comercio exterior y de inserción internacional en general, han ganado una relevancia que, más allá de sus resultados, no puede negarse y merece un análisis en profundidad. La forma en que los países se integran al mundo es hoy en día definitoria de su futuro, sobre todo para países, cuyos mercados internos son reducidos y que dependen de las exportaciones de sus productos, como el caso de Uruguay. La globalización es un fenómeno dinámico y cambiante que ha trastocado todos los ámbitos de decisión y ha marcado reglas de juego diferentes para los estados. La búsqueda de nuevos y mejores mercados a través de estrategias unilaterales, bilaterales, regionales o multilaterales son en el presente decisiones cruciales para las economías en desarrollo, a pesar de que no se lo coloque como prioridad en las agendas políticas de muchos gobiernos. En la región, Uruguay ha logrado insertarse en el MERCOSUR, siendo uno de sus miembros fundadores en 1991 y ha alcanzado un gran número de acuerdos comerciales con terceros países. El cambio en 2005 de signo político del gobierno ha impactado en el tratamiento de la agenda internacional modificando sustancialmente el manejo de los temas vinculados a la integración y al comercio internacional. Hoy en día, más allá de las crisis coyunturales por las que atraviesa el bloque MERCOSUR, existe una apuesta sobre todo en el plano discursivo- a una integración en la región y en el mundo que contemple más los programas de desarrollo de sus países, bajo las premisas de una estrategia de desarrollo productivo. En este marco, cobran fuerza las estrategias 268

269 integradoras en lo social, político y cultural y existe por primera vez, un margen de maniobra para emprendimientos estructurales de integración conjunta, como proyectos de infraestructura integrada, o una discusión regional sobre matríz energética. A esta estrategia de integración amplia y profunda se le contrapone otra marginal en sus aspiraciones integracionistas. El nacimiento del ALCA impulsado por EE.UU, pretendía capitalizar esa idea de integración a través de acuerdos de liberalización comercial pero a nivel hemisférico sin contemplar las enormes asimetrías que existen en el continente. Uruguay no escapa a esta coyuntura teniendo que enfrentar cada vez mayores desafíos en el tratamiento de los temas vinculados a la política internacional. El gobierno del Frente Amplio ha procurado instalar en su agenda política la inserción del país entre los puntos de mayor importancia. El impulso del MERCOSUR como espacio de inserción por excelencia, la integración al G20 en la negociación comercial internacional en el marco de la OMC, así como la apertura a acuerdos comerciales con otros países del mundo para diversificar los mercados, han sido expuestos en la agenda exterior en el programa de gobierno. Otro de los elementos de importancia y que marcan un cambio en el manejo de estos temas ha sido la reforma que se pretende impulsar en el Ministerio de Relaciones Exteriores y los canales de tratamiento de los temas internacionales en los distintos ministerios públicos. Las características principales de Uruguay lo sitúa en el rol de receptor de las decisiones del sistema internacional. Este sistema lo inscribe y le otorga un lugar tanto en la región y su integración más cercana, el MERCOSUR, como en el resto del mundo. Un lugar que no puede desconocer. Asimismo no puede evitar la realidad de una región que representa cada vez un porcentaje menor en la participación del comercio internacional, que presenta alarmantes índices de pobreza y desigualdad y que ha tenido históricamente dificultades para alcanzar un desarrollo económico sostenido y sustentable en el tiempo. Las distintas fuerzas políticas que gobernaron el país, han tendido a proyectarlo desde un plano que apostó a una estrategia, que sin llegar a ser diversificadora de sus mercados a largo plazo, sí intentaba descentralizar su dependencia de la región apostando a acuerdos bilaterales con terceros países que ofrecieran buenas proyecciones comerciales aunque sea en un 269

270 corto plazo. Sin embargo, el cambio de gobierno significó una revalorización de lo que significa la integración regional y la inserción en el mundo. Desde esta mirada, la apuesta es a una inserción donde el MERCOSUR ofrece la mejor plataforma e incluye la discusión acerca de la identidad latinoamericana apelando a los elementos y características históricas que nos unen en el continente como factor unificador y de arraigo. Uruguay acepta este desafío y apela de forma explícita a una inserción que se piense en clave región. La promoción del TLC con EE.UU ha incluido un nuevo elemento en la agenda de discusión de la política internacional y la integración. De querer polarizar las posiciones respecto a estas alternativas podríamos decir que la discusión en el partido de gobierno (puesto que en la oposición quedaba claro el camino que se debía transitar) pasaba por quienes defendían la negociación y firma de un TLC clásico con EEUU y quienes se oponían a cualquier tipo de Tratado. Dentro de estos dos extremos existen una variedad de argumentos que deben tenerse en cuenta al momento de plantear esta discusión de forma seria. En el texto desarrollado por la Comisec, se evalúan diferentes opciones 94 de agenda de inserción en el marco de una negociación del TLC siendo país miembro del MERCOSUR. Es decir que una economía pequeña como la uruguaya, deberá estudiar detenidamente la construcción de una agenda de cara a esta negociación no solo teniendo en cuenta los aspectos mencionados anteriormente sino también la capacidad de mantener un avance en la profundización de la región. El texto muestra de manera clara las posibilidades abiertas a nuestra economía que no necesariamente están exigiendo la apertura a negociaciones de formato TLC y no necesariamente están sugiriendo atarse al proyecto MERCOSUR cual capitán al barco que se hunde. La discusión de fondo y que se evade constantemente es la estrategia de país a la que debe apostar un país de alrededor de tres millones de habitantes, con un territorio pequeño, 94 Específicamente se sugieren dos formatos de agenda: uno defensivo y otro ofensivo que combinan estrategias de protección de los alcances dentro del MERCOSUR con el impulso de una batería de propuestas ya discutidas dentro del MERCOSUR. Daría la impresión de que no se ha puesto una completa voluntad política en la apuesta instrumentos ya incluso negociados dentro del Mercosur que beneficiarían de manera considerable la situación de países con economías pequeñas como las de Uruguay o Paraguay. 270

271 agro-exportador y energéticamente dependiente. En este caso, la discusión al igual que cuando se decidió entrar formalmente al MERCOSUR, no pasa por EE.UU sí o EE.UU no sino por volver a la pregunta inicial: a qué estrategia de país se está apostando?, qué desarrollo estratégico queremos o estamos dispuestos a impulsar? Cuál es la estrategia de integración a la que queremos apuntar: una hegemónica en lo comercial o una que realmente integre en los hechos los planos políticos, sociales, económico-comerciales y culturales? La discusión más amplia en torno a la agenda internacional y a la integración ya ha dejado de ser un tema exclusivo de la diplomacia o de la elite política. Le corresponde a la sociedad empaparse de estas temáticas porque la experiencia demuestra que es en los ámbitos internacionales, regionales y subregionales donde se deciden los mecanismos que luego marcarán las reglas y el campo de juego en el tablero mundial. Vale la pena recordar las enseñanzas de la negociación del TLC entre EE.UU y Perú: los formatos TLC presentan poca capacidad de incidencia de la sociedad civil y dan la idea de que es algo impuesto lo cual cuestiona la democraticidad de la negociación del mismo y de sus propias cláusulas. Estas son cuestiones de debate en las que la sociedad civil debe insertarse. 271

272 BIBLIOGRAFÍA Abin, Carlos, El ALCA, un camino hacia la anexión: propuestas de alternativas para América Latina, Instituto Tercer Mundo, Plataforma Interamericano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo (PIDHDD), Montevideo, Acta de promoción del comercio EE.UU - Bipartisan Trade Promotion Authority Act 2002 en: Comisec, Aspectos de la inserción internacional de Uruguay. Análisis y Reflexiones, Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP)- Presidencia de la República, Montevideo, Junio, Espino, A., y Salvador, S., Cancún y las promesas incumplidas: los países pobres se rebelan en la OMC, Análisis y Propuestas, Fundación Friedrich Ebert en Uruguay (FESUR), Montevideo, Falero, Alfredo, Diez tesis equivocadas sobre la integración región en América Latina: elementos desde las ciencias sociales para una perspectiva alternativa Concurso de Ensayo <Pensar a contracorriente>, Notas de Prensa escrita y electrónica: - Brecha: 4 de Agosto, Separata de Economía. - Adital Noticias: Vázquez, M., Representación política y participación social en el MERCOSUR, ponencia presentada en el 3º Congreso Latinoamericana de Ciencia Política Democracia y Desigualdades, Campinhas, Septiembre de

273 7. V. Un caso exitoso de negociación diplomática: el reconocimiento de la República Popular China. Pablo Brum y Guzmán Castro * Resumen Desde la división de China entre el gobierno de Taipei y el de la República Popular, en 1949, el Uruguay mantuvo relaciones diplomáticas con el primero. Para 1985, nuestro país era uno de los pocos del mundo que no tenía relaciones con el gigante asiático continental. Tras casi tres años de gestión diplomática, el tres de febrero de 1988, el Uruguay reconocía oficialmente a la República Popular como la única China y establecía relaciones diplomáticas con ella. Dicho reconocimiento fue el resultado de una serie de procesos políticos, de carácter interno y externo, que impulsaron a diversos tomadores de decisión a optar por el establecimiento de relaciones diplomáticas con la República Popular de China (RPC) 95. El proceso a través del cual se decidió y gestionó esta iniciativa diplomática fue particularmente complejo. Este trabajo pretende reconstruir el laborioso camino por el cual se van, primero, creando las condiciones para construir un diálogo sustantivo con la RPC y, posteriormente, se generan las decisiones que conducen a un cambio trascendente en el posicionamiento del país en el ámbito internacional. Este cambio del país en la cuestión de las dos Chinas requirió, además de montar la nueva relación con la RPC, instrumentar el proceso de neutralización de la política de Taiwán y de su lobby, particularmente activo durante el régimen de facto presente en Uruguay desde El reconocimiento de la RPC puede catalogarse como un caso exitoso de negociación diplomática y es un buen ejemplo de definición y ejecución de la política exterior del * Depto. de Estudios Internacionales de la Facultad de Administración y Ciencias Sociales, Universidad ORT Uruguay Conviene dejar establecido desde el inicio que, en aras de acotar las dimensiones de este trabajo, no se tomó en cuenta la intervención del Poder Legislativo, actor político importante, en el proceso de establecimiento de relaciones diplomáticas con la RPC. Sólo se hace mención al Legislativo cuando el proceso de toma de decisiones aquí relatado, que trancurre en sus primeras etapas en la órbita del Ejecutivo, requiere de alguna referencia a posiciones tomadas en el seno del Poder Legislativo. 273

274 Uruguay. La necesidad del despliegue de buena parte de la capacidad política y diplomática del Estado y del gobierno nacional para obtener el objetivo fijado hace de este acontecimiento un caso de estudio de particular interés y expresa claramente la capacidad de un país pequeño para llevar a cabo un complicado proceso diplomático en defensa de sus intereses políticos y comerciales. i. El contexto Internacional de nuestro caso La historia significativa de las relaciones de la RPC con el mundo occidental contemporáneo comienza, en realidad, en A partir de esa fecha la mayoría del mundo occidental 96 comenzó, liderado por EE.UU., a acercarse a la RPC, bajo la modalidad de relaciones de Estado a Estado 97. Interesa recordar que esto ocurrió en plena Guerra Fría, por lo que este cambio de posición de los países occidentales constituyó un viraje radical respecto a las políticas exteriores tradicionales que estos países establecieron inmediatamente después de la 2ª. Guerra Mundial. El paso inicial, y al mismo tiempo trascendente, se lleva a cabo en el marco de la estrategia de la administración Nixon, orientada a explotar las crecientes diferencias surgidas entre la Unión Soviética y la RPC. 98 La aproximación de los EE.UU. al gobierno comunista de China abrió las puertas de este país al mundo occidental. Sólo entre 1970 y 1976 cincuenta y siete Estados reconocieron oficialmente a la República Popular como el gobierno legítimo de China. Entre estos se encontraron Estados como Canadá, el Reino Unido, Alemania Federal, Italia y Japón Allí se incluyen los EE.UU., Canadá, la mayoría de Europa Occidental, Japón y, en general, las demás democracias liberales occidentales estables La más notoria excepción a la política de marginalización de la República Popular de China fue la de Francia, ya que este país, largamente marcado por la visión gaullista de la política internacional, siempre rehusó y en parte todavía rehúsa a alinearse en un occidentalismo unidimensional puramente instrumental de la política exterior de los EE.UU. Esta tradición de autonomía relativa de Francia ante la politica internacional estadounidense puede reencontrarse hoy, con matices, en algunas de las políticas de la Unión Europea. La postura europea ante la guerra de Irak es un buen ejemplo de lo señalado. Francia reconoció oficialmente al gobierno comunista de la República Popular China en Para más información véanse: KISSINGER, Henry, Diplomacy, Ed Simon & Schuster, New York, 1994, pp y en LEWIS GADDIS, John, The Cold War, Ed. Penguin Books, New York, 2005, pp

275 En América Latina, por su parte, los gobiernos democráticos que con más celeridad se adaptaron a la nueva situación fueron los de Chile, Perú, México y Argentina. El gobierno del Brasil resultó bastante más reticente a establecer relaciones con el gobierno comunista en detrimento del de Taiwán. Como se puede advertir en la Tabla siguiente, el Uruguay fue, comparativamente, uno de los países que más tardíamente tomaría nota del nuevo giro de Occidente ante la RPC. 99 Tabla 1: Cronología del establecimiento de relaciones diplomáticas entre China y los países latinoamericanos. País Fecha del Establecimiento de Relaciones Diplomáticas Cuba 1960/09/28 Chile 1971/12/15 Perú 1971/11/02 México 1972/02/14 Argentina 1972/02/19 Guyana 1972/06/27 Jamaica 1972/11/21 Trinidad y Tobago 1974/06/20 Venezuela 1974/06/28 Brasil 1974/08/15 Surinam 1976/05/28 Barbados 1977/05/30 Ecuador 1980/01/02 Colombia 1980/02/07 Antigua y Barbuda 1983/01/01 Bolivia 1985/07/ /10/01 Grenada 1989/07/ /01/02 Nicaragua 1985/12/ /11/06 Belice 1987/02/ /10/23 Uruguay 1988/02/03 Las Bahamas 1997/09/01 Santa Lucía 1997/09/01 Dominica 2004/03/ Nótese sin embargo que, todavía hoy, mantienen relaciones con Taiwán países latinoamericanos tales como Guatemala, Panamá y Paraguay. 275

276 La intensidad de esta ola de reconocimientos se explica por una serie de factores. El principal de ellos es la adopción de la Resolución 2758 de la Asamblea General de las Naciones Unidas en octubre de La misma rezaba en términos contundentes: [la Asamblea Gene ral] decide restituir a la República Popular de China todos sus derechos y reconocer a los representantes de su Gobierno como únicos representantes legítimos de China en las Naciones Unidas, así como expulsar inmediatamente a los representantes de Chiang Kai-shek del puesto que ocupan ilegítimamente en las Naciones Unidas y en todos los organismos con ellas relacionados. 100 Esta Resolución tuvo un impacto trascendente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, donde al gobierno de China le correspondía un asiento permanente con derecho a veto, en su calidad de ganador de la Segunda Guerra Mundial. Debido a que el gobierno chino, en 1945 y los años precedentes, era liderado por Jiang Jieshi 101, fue él quien mantuvo el asiento en el Consejo de Seguridad, aún después de su derrota y expulsión del continente. La mencionada Resolución constituyó un éxito significativo de la diplomacia china. Además de pasar a ocupar un lugar en el Consejo de Seguridad -claramente correlacionado con su condición de potencia nuclear de grandes dimensiones-, buena parte de la hostilidad política entre éste país y los países occidentales se redujo, en contraste con lo que ocurriría con la Unión Soviética que se reafirmó, hasta su propio final, como bloque políticamente alternativo al occidental. El costo para la China de este proceso de integración diplomática fue relativamente razonable: se auto-impuso una disminución en la intensidad de su retórica y accionar agresivos hacia los países occidentales, redujo la quimérica búsqueda de expandir el comunismo-maoísta y concentró sus pretensiones de influencia política directa así como Resolución 2758 de la Asamblea General de Naciones Unidas. 25 de octubre de Disponible en Internet: < Conocido también como Chiang Kai-shek. Existen dos formas de transcribir los nombres chinos al alfabeto romano: el pinyin y el sistema Wade-Giles. En el presente trabajo se emplea el primero, pues es el más moderno y utilizado. Jiang Jieshi y Chiang Kai-shek; Mao Zedong y Mao Tse-tung; Beijing y Pekín: se refiere siempre a una sola persona o lugar, pero romanizado de dos maneras distintas. 276

277 la presencia de su aparato militar y de inteligencia a su esfera de influencia inmediata: Vietnam, Laos, Camboya, Myanmar, Corea del Norte y la Unión Soviética. 102 Aunque EE.UU. fue el país que más contribuyó para abrir el mundo a la RPC, recién en octubre de 1979, bajo la Administración Carter, se interrumpen las relaciones formales con Taiwán y se establece una embajada en Beijing. Sin embargo, a partir de aquel mismo año comenzó un nuevo período de tensión entre China, Taiwán y los EE.UU. Como consecuencia, éstos últimos se comprometieron - a través de la Taiwan Relations Act a defender la isla en caso de agresión de la RPC 103. En la estela de las reformas económicas chinas iniciadas en 1978, un par de años más tarde, llegaría el fuerte impulso comercial y de inversiones actualmente en curso, que posteriores acontecimientos, como la matanza de Tiananmen, no detuvieron, ni generaron una verdadera marginalización de la RPC de la comunidad internacional. América Latina nunca enfrentó cuestiones estratégicas relevantes con la RPC. Ésta tenía poca influencia en la región -la más importante era la que ejercía sobre el grupo peruano Sendero Luminoso -y, en realidad, el movimiento comunista latinoamericano estaba dirigido directamente desde Cuba y la Unión Soviética, competidores implacables de Beijing. Los 70s fueron los años de los autoritarismos militares en América Latina. Muchos países del continente sufrieron golpes de Estado y gobiernos de facto anticomunistas que tendían, naturalmente, a preferir a Taiwán frente a la RPC. El paradigma de estos gobiernos fue la Doctrina de Seguridad Nacional, que otorgaba a las Fuerzas Armadas la tarea de enfrentar al marxismo-leninismo. La dicotomía China Popular vs. Taiwán era una disyuntiva perfectamente adecuada para practicar el rechazo al comunismo y ello contribuyó enormemente a cimentar la influencia de Taiwán en América Latina De todas formas Beijing no dejó de realizar algunas operaciones propias del comunismo expansionista, como el espionaje en laboratorios nucleares del gobierno estadounidense. China Stole Nuclear Secrets From Los Álamos, U.S. Officials Say in: THE NEW YORK TIMES, 6/03/1999 [online] [citado 18 diciembre 2006]. Disponible en Internet: Desde aquel entonces hasta hoy cada vez que aumenta la tensión entre China y Taiwán hay un involucramiento de EE.UU. -como ocurrió en particular en la última crisis, en En aquel entonces China respondió con maniobras militares y amenazas a las primeras elecciones libres en la isla, en las que además resultó victorioso un partido favorable a la declaración de independencia. Hasta los atentados del Once de Septiembre y el comienzo de la guerra con el Islam radical, el flashpoint China- Taiwán era uno de los máximos problemas estratégico-militares para EE.UU. Para comprender mejor cómo China dominó el pensamiento estratégico estadounidense hasta el Once de Septiembre, puede verse BARNETT, Thomas, The Pentagon s New Map, Ed. Putnam, New York,

278 A pesar de ello, muchos gobiernos latinoamericanos optaron por vincularse con la RPC en los años 70s. Algunos como Cuba y Chile -bajo Salvador Allende- lo hicieron por simpatía ideológica, otros, por razones diversas. Brasil lo hizo bajo una dictadura militar de derecha, México bajo la tradicional retórica antinorteamericana del Partido Revolucionario Institucional y Venezuela en régimen democrático. ii. El contexto nacional El Uruguay había dejado de tener relaciones diplomáticas con China tras la fundación de la República Popular en Su último agente diplomático allí había sido designado en Bajo la administración del Presidente Luís Batlle Berres, no obstante, parece haber habido consciencia de la situación poco realista que consistía en mantener a la RPC marginada del concierto internacional de naciones. 105 El veintisiete de junio de 1973 comenzaba una dictadura que gobernaría el país durante más de once años. 106 La cúpula castrense de entonces, así como gran parte de los mandos medios e inferiores, estaban influidos por el pensamiento anticomunista y la Doctrina de Seguridad Nacional, reverberaciones de la Guerra Fría vivida en estas latitudes. Por tanto, la elección entre RPC y Taiwán no se presentaba muy difícil y durante la dictadura militar, el Uruguay mantuvo relaciones diplomáticas con Taiwán. El factor ideológico, sin embargo, no fue el único importante. Recuérdese que el enemigo número uno de un gobierno anticomunista era, por definición, la Unión Soviética y, sin embargo, la dictadura uruguaya no interrumpió sus relaciones con ese país. Por qué aplicó otro criterio con la RPC? Es difícil saberlo con certeza, pero una razón primordial era el hecho de que Taiwán ofrecía distintas formas de ayuda económica y extensos viajes a funcionarios y militares para cultivar la relación. Además, quizás la relación con la URSS Posteriormente, en 1962 y en 1967 se enviarían Embajadores a Taiwán Mi padre en el año 1957 fue invitado a una visita oficial a EE.UU. por el Presidente Eisenhower, e interrogado sobre Naciones Unidas ante el Club de la Prensa de EE.UU., señaló que si China no estaba integrando Naciones Unidas, este organismo no era un fiel representante de la población del mundo, puesto que en aquel momento China tenía 600 millones de habitantes. Entrevista al ex Presidente de la República, Dr. Jorge Batlle, el 23/8/2006, Montevideo Se estaba a punto de reconocer a la República Popular China cuando vino el golpe de Estado del 73. En esa oportunidad estaban avanzadas las negociaciones, pero el lobby de Taiwán fue muy fuerte ante los militares e impidió ese reconocimiento. Entrevista al Sr. Emb. Pelayo Díaz, el 15/8/2006, Montevideo. 278

279 fue la excepción y no la norma. Adicionalmente, frente a la Unión Soviética no existía una alternativa políticamente afín a las dictaduras latinoamericanas como lo era Taiwán. Sin embargo, el gobierno más anticomunista de América Latina, la dictadura de Augusto Pinochet en Chile, no había eliminado las relaciones diplomáticas con la China maoísta que había inaugurado Salvador Allende. De hecho, en 1982 los chilenos informaban al Vicecanciller de Uruguay sobre sus relaciones con ese país: A este respecto Chile tiene una buena experiencia. La República Popular China se ha mostrado respetuosa del derecho interno chileno ( ). Se ha establecido una buena relación bilateral con buenos resultados comerciales y que ha resultado muy importante como apertura a toda el área del Pacífico. En materia política, China Popular parece querer marcar diferencias con la URSS, evitando la intromisión interna y, por otra parte, en el ámbito internacional no ha votado en contra de Chile en materia de Derechos Humanos. 107 Taiwán sabía cómo cautivar al gobierno militar. Lo hacía en dos frentes diferentes: el comercial y el político. En el frente comercial las exportaciones uruguayas crecieron significativamente aunque, en realidad, la cifra absoluta de dichas exportaciones siempre fue relativamente baja. Gráfico 1: Comercio de Uruguay con Taiwán Min. de RR.EE., Memorandum, 1983, Montevideo. 279

280 Fuente: Min. de RR.EE. En marzo de 1984 se reúnen el Canciller Carlos Maeso y el Embajador de Taiwán, Konsin Shah. Rápidamente comienzan a hablar de inversiones específicas de Taiwán en Uruguay. El día veinte dialogan sobre el comercio: Luego, el Señor Embajador informó que, con el esfuerzo combinado de los sectores público y privado, han resuelto importar más de U$S 40 millones de productos procedentes de nuestro país durante 1984: -Trigo: 3 embarques de 95 a 105 mil toneladas en total por valor de U$S 18 millones - Sorgo: 1 embarque de 35 mil toneladas por valor de U$S Cueros: licitación limitada a Uruguay por US$ 2 millones, habrá otras en noviembre y diciembre 108 El nivel de detalle y la especificidad del acuerdo bastan para comprender la forma en que se administraba el vínculo bilateral y su crítico componente financiero. La licitación de cueros limitada exclusivamente a Uruguay es particularmente llamativa. Aquí emerge el aspecto político del tratamiento que Taiwán dispensaba al gobierno dictatorial uruguayo. Distintos documentos de 1984 detallan cómo ofrecía abiertamente incentivos para mantener a Uruguay de su lado. Otro aspecto que revela la verdadera cara de la relación entre las dictaduras 109 de Taiwán y Uruguay aparece más tarde en la misma conversación. Según las notas de la reunión: [El Ministro] Volvió a reiterar la trascendencia de una posible asistencia financiera de la República de China a nuestro país pues dicho aporte financiero se reflejará inmediatamente a través de la redistribución de la riqueza en el nivel de supervivencia de nuestro pueblo; en este tema indicó que lo hecho en 1983 lo considera una operación piloto Min. de RR.EE., Entrevista del Señor Ministro Maeso con el Embajador de la República de China, 20 de marzo de 1984, Montevideo El gobierno de la República de China o Taiwán tuvo carácter dictatorial hasta los 80s e inclusive entrados los 90s. Durante todo ese período el partido gobernante fue el Guomindang, y el gobernante que siguió a Jiang Jieshi fue su hijo Ibidem. 280

281 En otras palabras, el Canciller uruguayo solicitaba al representante de Taiwán en lenguaje diplomático que su país aportase más dinero. Éste respondió empleando el mismo idioma: En forma confidencial manifestó que él creía haber llegado al límite de su influencia personal en el asunto. ( ). Ante la imposibilidad indicada sugirió que nuestro país lo plantee al más alto nivel cuando se realice la próxima reunión en Taipei. 111 Esa última acotación del Embajador indica, quizás, que la estrategia de su país de invertir en Uruguay no era ilimitada. Posteriormente, ya bajo el gobierno democrático esta timidez de Taiwán les impediría reforzar su intento de mantener el compromiso de Uruguay. Dos días después el Canciller y el Embajador vuelven a reunirse. Esta vez discuten inversiones taiwanesas 112 en Uruguay, en otras palabras, nuevamente, que fluya más dinero desde la isla: El Sr. Ministro enfatizó sobre la necesidad de que se realice un enfoque filosófico de los actuales términos de la relación. Asimismo, destacó la necesidad de efectuar esquemas de corto y mediano plazo teniendo en cuenta que se requieren soluciones con rápida respuesta en el espectro económico-social. En ese contexto incluyó la necesid ad de nuestro país de recibir inversión financiera pura que implique un apoyo inmediato a las finanzas del Estado. 113 Las referencias al enfoque filosófico y a la necesidad de efectuar esquemas a corto y mediano plazo indican que se busca fortalecer el vínculo anticomunista entre ambas dictaduras, así como a la necesidad de completar acuerdos y negocios antes del retorno de la democracia. Este análisis se ve reforzado por un mensaje del Embajador Shah al Prosecretario de la Secretaría de Planeamiento, Coordinación y Difusión José Michelli: Ibidem Más específicamente, en los rubros de soja y pulpa de papeles. Min. de RR.EE., Entrevista del Señor Ministro Maeso Con El Embajador de la República de China, 20 de marzo de 1984, Montevideo Ibidem. 281

282 Hay muchas cosas que requieren un pronto encuentro entre nosotros antes de Semana Santa. Quiero empezar a procesar algunos de los programas más importantes una vez que usted indique la dirección apropiada. En vista de acontecimientos políticos en Uruguay podemos sufrir serias pérdidas a menos que comencemos algunos de ellos a tiempo. 114 Unos meses más tarde, el texto de un Proyecto de Convenio que la Cancillería envía a la Embajada taiwanesa relata el acuerdo que, en realidad, es un compromiso de Taipei por la compra de letras de la Tesorería uruguaya por un monto de U$S La documentación disponible indica que la razón más probable por la cual el gobierno dictatorial de Uruguay apoyaba políticamente a Taiwán era el hecho de que éste último apoyaba su retórica con dinero, más que la afinidad anticomunista. 116 La insistencia del régimen militar en aferrarse a Taiwán en detrimento de China duró hasta el final. Un comunicado del Consejero de Estado Carlos Gelpi al Presidente, Gregorio Álvarez, lo incita a mejorar la calidad y el tamaño de la delegación en Taipei, de forma de expandir sus vínculos con la isla. 117 El mensaje fue emitido el tres de octubre de 1984, muy poco antes del retorno de la democracia. En la misma línea, algunos días antes -el veinte de septiembre- la Comisión de Relaciones Exteriores del Consejo de Estado de entonces acusa recibo de un informe. En el mismo el Canciller Maeso explica la relación del país con Taiwán y los posibles intentos de China por abrir relaciones diplomáticas. El Consejo le responde al Canciller diciéndole que se enfocó demasiado en temas comerciales y que es necesario un mayor enfoque ideológico. En general, entre marzo y septiembre de 1984 se dieron una serie de consulta s y discusiones en el gobierno militar There are many things which require a quick meeting between us before Holy Week. I so want to start processing some of the more important programmes once you indicate the proper direction. In view of political developments in Uruguay we may lose a great deal unless we start some of them on time. Nota del Embajador Taiwánés en Uruguay, Konsin Shah del 5 de abril de 1984, Montevideo Min. de RR.EE., Proyecto de Convenio, 1º de septiembre de 1984, Montevideo Puede medirse por ejemplo a través de los temas que consumían las discusiones entre ambos países. Como se mostró en las citas de documentos, la mayor parte si no la totalidad refería a detalles muy específicos de negocios y visitas, y no a condenas del maoísmo u otras actividades anticomunistas Otra nota a Gregorio Álvarez, esta vez dictada por el Coronel Juan Tucci -que acababa de volver de Taipei- decía: Se planteó la aspiración de contar con una Representación Diplomática del Uruguay, lo cual contribuiría al acrecentamiento de las relaciones diplomáticas y comerciales entre ambos países. Min. de RR.EE., 14 de marzo de 1984, Montevideo. 282

283 respecto a la relación con Taiwán. Esto, más algunas razones geopolíticas 118, hacía que los incentivos para mantenerla no fuesen significativos. Una apertura hacia la RPC a través de los cauces oficiales se transformaba en una oportunidad de enorme potencial, que se iría descubriendo y desarrollando paulatinamente. Por aquel entonces ya se podían observar los efectos de las reformas de Deng Xiaoping. 119 El primer contacto relevante 120 entre Uruguay y China Popular a nivel gubernamental ocurrió el veinticinco de septiembre de Aquel día se reunieron los cancilleres de ambos países en New York, en el Edificio de la Secretaría General de Naciones Unidas. La reunión había sido convocada por Wu Xueqian, el Ministro chino. El memorandum que narra la reunión explicita el propósito de aquella convocatoria: Mientras que el Ministro chino inició el diálogo concentrando su atención en el establecimiento de relaciones diplomáticas, a la mayor brevedad, el Canciller Maeso refirió que no era oportuno analizar el tema por encontrarse el Uruguay al final de un China, además de ser miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, estaba emergiendo como potencia política, militar y era un país económicamente mucho más grande y poblado que Taiwán Con ello nos referimos al conjunto de medidas que desmantelaron el colectivismo en China e introdujeron progresivamente la dinámica del mercado. En menos de una década, las reformas impulsadas por Deng Xiaoping llevaron a China de ser un país de campesinos a una potencia industrial. Las reformas abarcaron toda la economía e incluyeron desde los permisos para producir y trabajar fuera de los núcleos colectivistas (granjas, fábricas, etc), la liberación de los excedentes producidos para la venta en el mercado abierto, las eliminaciones sobre los controles de precios hasta la apertura de zonas económicas especiales y numerosas medidas más que no es del caso detallar aquí Un precedente que data de 1980 es la invitación del Embajador de la RPC en Brasil al Embajador uruguayo a un almuerzo en que se homenajeaba a todos los Jefes de Misión de América Latina y el Caribe. Al entonces Jefe de Misión de la República insistentemente se le llamó para concurrir a dicho almuerzo. El mismo no concurrió por no tener relaciones diplomáticas con ese país ( ). El mencionado consejero fue sentado en sitio de honor, estando mejor ubicado que muchos Jefes de Misión. El consejero al que se hace referencia era un funcionario de menor rango de le Embajada que fue enviado en lugar del Embajador, de forma de, simultáneamente, no deshonrar la invitación china ni conceder una apertura real en las relaciones bilaterales. En otras reuniones, la misma Embajada china le comunica a la uruguaya que está interesada en establecer una corriente comercial con el objetivo de iniciar un proceso de contactos que eventualmente pudiera concretarse en un posible establecimiento de relaciones diplomáticas con nuestro país. Min. de RR.EE., Ampliación de Información Con Respecto A La República Popular China, 1980, Montevideo. Al año siguiente, un télex de la Embajada de Uruguay en Santiago de Chile, decía: Vicecanciller chino expúsole al Vicecanciller Covarrubias deseo éste transmitiera interés iniciar gestiones establecimiento de relaciones diplomáticas con ROU sobre base rompimiento relaciones diplomáticas con Taiwán dejando oficina comercial. Min. de RR.EE., Sumario del Memorandum Sobre La República Popular China, Su Perfil Internacional y Posible Establecimiento de Relaciones Con El Uruguay, 1º de febrero de 1983, Montevideo. A fines de 1984, llegaría la primera delegación comercial de la RPC a Montevideo y Uruguay comenzaría el tránsito hacia un acercamiento con ese país. 283

284 período de gobierno, pero que sí veía como muy positivos acercamientos en áreas tan trascendentes como la comercial. 121 En el resto de la conversación se trataron temas comerciales. China aseguró al Uruguay que sus negocios con Taiwán no se verían afectados por el establecimiento de relaciones diplomáticas con la RPC e inclusive manifestó que se encontraba en condiciones de ofrecer oportunidades comerciales ciertas y seguras así como apoyo técnico y financiero a los efectos de que el Uruguay de ninguna manera resultara eventualmente perjudicado en sus corrientes comerciales de exportación. 122 Uruguay fue entonces el objetivo de una campaña 123 china de diálogo diplomático que coincidió con el final de la dictadura aunque, quizás, el gobierno chino, consciente de ello prefirió no esperar a marzo del año siguiente para comenzar el proceso de aproximación diplomática. En cualquier caso, la reunión de los Cancilleres fue un pequeño intento. Pocas semanas más tarde se intensificarían las gestiones de la RPC. En noviembre de 1984 arribó al país una delegación del gobierno chino 124, encabezada por el Director del Buró para Asuntos Regionales del Ministerio de Relaciones Económicas y Comerciales con el Extranjero. 125 Según el Emb. Guillermo Valles 126, entonces en la Dirección de Asuntos Económicos Internacionales, básicamente se habló de temas comerciales pero apuntaba a un fortalecimiento, en la mente de ambos estaba el fortalecimiento de las relaciones [ ]. Pero el gobierno militar no quiso tomar la decisión de avanzar más en el establecimiento de relaciones. 127 Un memorandum del Departamento de Asuntos Políticos Bilaterales dirigido a la Dirección de Política Exterior detalla un momento clave de la visita de la delegación china: Min. de RR.EE., Memorandum, 25 de septiembre de 1984, Montevideo Ibidem Así lo reconocía un memorando de 1983: La mayor parte de los mismos [acercamientos], por no decir la casi totalidad, fueron iniciativas de la República Popular China. Min. de RR.EE., Memorandum, 1983, Montevideo Más específicamente entre el ocho y el dieciséis de aquel mes, visita que insumió una cantidad de días extraordinaria considerando que venían de un país con el cual Uruguay no tenía relaciones políticas Min. de RR.EE., Memorandum, 5 de noviembre de 1985, Montevideo Primer Embajador en la RPC y actualmente el embajador uruguayo ante la Organización Mundial del Comercio Entrevista al Emb. Guillermo Valles, 24 de noviembre de 2006, Montevideo. 284

285 En el caso particular de Uruguay estamos dispuestos a establecer y desarrollar relaciones de todo tipo para beneficio de ambos países. Más adelante el señor Zepu 128 -en su análisis del intercambio comercial bilateral- afirmó que si las relaciones bilaterales en otros campos significan alguna pérdida de mercados para Uruguay, China Popular lo compensará. Aquí se estaba refiriendo a la reacción de Taiwán ante la eventual iniciación de relaciones diplomáticas entre los dos países. 129 De hecho la delegación china fue aún más audaz: El señor Shikang 130, quien habla un perfecto español, indicó que todo fue positivo aunque él hubiera deseado la iniciación de relaciones diplomáticas ya, como resultado de la visita de la misión que inte gra; señaló que ha leído la prensa nacional en estos días y que de acuerdo a sus apreciaciones y las conversaciones mantenidas, cualquiera de los partidos políticos uruguayos con posibilidades de triunfar en las elecciones a llevarse a cabo a fin de mes, tomarían decisiones a favor de la apertura de relaciones diplomáticas con su país. Al final de aquella reunión se acordó una visita para el año siguiente de una misión comercial uruguaya a Beijing. Los futuros contactos se harían a través de las correspondientes misiones diplomáticas en New York o Buenos Aires. Entonces, el comercio total de Uruguay con la RPC rondaba los US$ La delegación visitante se reunió también con integrantes del sector privado, en particular, de la Unión de Exportadores y la Cámara de Industrias Es interesante la reflexión final del memorandum: toma como un hecho inminente el establecimiento de relaciones oficiales con la RPC ya en y recomienda que se Liu Zepu, entonces Director de la Tercera Dirección de Asuntos Regionales del Ministerio de Relaciones Económicas y Comerciales de RPC fue el jefe de aquella delegación Min. de RR.EE., Memorandum, 5 de diciembre de 1984, Montevideo Consejero de la Dirección de las Américas y Oceanía de la Cancillería china y Presidente Alterno de la delegación A modo comparativo: en 1981 las exportaciones de Brasil a China llegaron al monto de U$S ; las de Perú a U$S ; las de Chile en 1980 a U$S y las de Argentina en ese mismo año llegaron a U$S Min. de RR.EE., Memorandum, 1983, Montevideo Min. de RR.EE., Acta Final, 15 de noviembre de 1984, Montevideo Como conclusión de la charla informal con el señor Shikang, debo señalar que las próximas acciones vinculadas al establecimiento de relaciones diplomáticas son de iniciativa uruguaya, ( ) y que queda pendiente para el año próximo, la visita 285

286 mantenga una oficina comercial en Taipei. 134 Recuérdese que no había entrado en funciones aun el nuevo gobierno democrático y que el país seguía bajo el mando militar. El acta final de la visita de la delegación, que era la versión oficial de lo discutido en esa ocasión, no hacía referencia en ningún momento al intento chino de establecimiento de relaciones políticas. Su penúltimo párrafo apenas reza: Ambas Partes coincidieron en la importancia de la presente visita considerando que la misma se realizó en un ambiente de amplia comprensión y contribuyó al mayor desarrollo de las relaciones económico-comerciales y de otras áreas de interés para los dos países. 135 En aquel entonces la Cancillería tenía una opinión bastante distinta 136 de la que tenía la cúpula militar y percibía que la iniciativa de China no moriría ahí. El Emb. Guillermo Valles recuerda que, mientras estuvo destacado en Japón ( ) manifestó, en 1980, su interés por viajar a China como parte de una comitiva latinoamericana. Las autoridades militares se lo prohibieron. Por qué buscó China con tanto énfasis un acercamiento al Uruguay? En 1984 hacía ya seis años que las reformas de Deng Xiaoping habían comenzado y la economía china crecía velozmente. Un país tan pequeño como Uruguay no representaba una oportunidad ni política ni comercial para China, en particular, bajo un gobierno militar anticomunista. De hecho, era más lógico esperar que Uruguay se acercase a la China que la potencia asiática manifestara su interés por nuestro país. de una delegación comercial de la República a Pekín. Min. de RR.EE., Acta Final, 15 de noviembre de 1984, Montevideo Es opinión de este Departamento que, antes de cualquier acción en beneficio de la apertura con China Popular, Uruguay debería establecer en forma efectiva y permanente, una oficina comercial en la República de China -Taiwán-, cuya permanencia deberá ser negociada con la República Popular China, en el mome nto en que se decida la iniciación de relaciones bilaterales con ese país. Min. de RR.EE., Acta Final, 15 de noviembre de 1984, Montevideo Ibidem Ya un documento de 1983 citaba al menos tres fundamentos de carácter general por los cuales sería conveniente el establecimiento de relaciones diplomáticas con RPC: la necesidad de tener una política realista que reconozca el hecho de que China posee un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y se perfila como tercera superpotencia ; su potencial como mercado si se tiene en cuenta lo numeroso de su población y la apertura al mundo exterior que se ha operado en China y finalmente la eventual concreción de acuerdos de cooperación con la República en diferentes campos, especialmente en el del intercambio tecnológico. Min. de RR.EE., Sumario del Memorandum Sobre La República Popular China, Su Perfil Internacional y Posible Establecimiento de Relaciones Con El Uruguay, 1º de febrero de 1983, Montevideo. 286

287 Tabla No. 2: Lista de países que mantenían relaciones con Taiwán al 1º de marzo de Arabia Saudita Corea del Sur Costa Rica Dominica El Salvador Guatemala Haití Honduras Islas Salomón Malawi Nauru Panamá Paraguay Republica Dominicana San Vicente y Granadinas Nicaragua Sudáfrica Swazilandia Tonga Tuvalu Uruguay Vaticano Una pista para entender la diplomacia china la aporta el discurso del Sr. Liu Zepu, transcrito en el memorandum de las reuniones con la delegación que lideró en noviembre de 1984: El jefe de la delegación china recordó que el principio fundamental y objetivo primario de la política exterior de su país era la paz mundial, el alivio de las tensiones internacionales, la lucha por el desarme de las superpotencias y en contra de toda práctica hegemónica de país alguno. Señaló que la República Popular China adoptó, hace ya más de 30 años, los cinco principios básicos para la coexistencia pacífica entre los países ( ). Enunció los principios referidos como los de respeto mutuo de la soberanía de los Estados, la no agresión recíproca, la no ingerencia en asuntos internos de otros países, relaciones basadas en igualdad y provecho mutuo y por último, la coexistencia pacífica. El señor Zepu manifestó que bajo esos postulados se han establecido relaciones diplomáticas con más de 120 países ( ). Agregó que la relación amistosa con los países del Tercer Mundo está entre los objetivos primarios de la política exterior china, atribuyendo gran importancia a la colaboración con los países en vías de desarrollo, con los que su país tiene muchos puntos comunes. Estamos dispuestos a desarrollar las relaciones y la colaboración con todos los países latinoamericanos con fines de cooperación técnica y desarrollo conjunto y en esa Estando este artículo en vías de corrección Costa Rica anuncia, en el mes de julio 2007, su decisión de establecer relaciones con la RPC. 287

288 línea hemos venido al Uruguay para un apoyo mutuo en el campo económico-comercial así como en otros campos. 138 Siempre que se analizan expresiones oficiales de funcionarios comunistas es necesario separar la propaganda, del contenido sustantivo del mensaje. La primera suele insumir la mayoría de las palabras, mientras que el segundo -si existe- aparece súbita y muy brevemente. Del largo discurso del señor Zepu sólo se puede concluir que China se proponía entonces mantener relaciones diplomáticas y comerciales con toda América Latina. Su motivación principal era, quizás, completar su apertura a toda la región latinoamericana. La secundaria está contenida en uno de los puntos de la reunión en New York entre los dos Cancilleres: El Canciller chino destacó que su país se encontraba firmemente interesado en seguir adqu iriendo lanas y cueros uruguayos, con vistas a incrementar el intercambio comercial pero que, por el momento, no podía señalar el mismo interés por productos de pesca, en particular conservas de pescado. 139 La política exterior china establece relaciones diplomáticas cercanas con aquellos países capaces de proporcionarle materias primas de carácter estratégico para su desarrollo. Así, en materia de petróleo se relaciona con Venezuela 140 o con el Sudán 141, países que pueden proveerle de recursos energéticos. Esto incomoda a Occidente, puesto que hace que Beijing legitime el comercio con dictaduras involucradas en graves violaciones a los derechos y libertades humanas. La misma diplomacia pragmática fue aplicada en otros sectores decisivos. En los años 80s, la industria china conoció el gran boom de los textiles. 142 Fue la primera fase de industrialización capitalista iniciada por Deng Min. de RR.EE., Memorandum, 5 de diciembre de 1984, Montevideo Min. de RR.EE., Memorandum, 25 de septiembre de 1984, Montevideo Chávez Viaja A China Para Firmar Acuerdos Energéticos. En: El Observador, 20 de agosto de 2006, (s.d.) WINGFIELD-HAYES, Rupert. Satisfying China s Demand For Energy. En: BBC, 16/2/2006 [online] [21enero2007]. Disponible en Internet: < La delegación comercial de China recomendó a la parte uruguaya los productos de exportación de China, como productos textiles, de la industria ligera, productos autóctonos y ganaderos, objetos artesanales, productos químicos, minerales y metales, así como maquinaria, con el deseo de expandir su exportación a Uruguay. Min. de RR.EE., Acta 288

289 Xiaoping; la abundancia de mano de obra y el hecho de que no resultase necesario que ésta fuese altamente capacitada para su impulso, hizo de la industria textil un elemento clave en el proceso inicial de modernización económica. Pronto los textiles de ese país pasaron a competir con los de EE.UU. y Europa. La lana es, conjuntamente con el algodón y algunas fibras sintéticas, una de las principales materias primas textiles. Y lana, Uruguay tiene en abundancia. Ya antes de 1984 comenzaron las primeras exportaciones a China. Es concebible que al menos un componente del interés chino por el Uruguay fuese su necesidad de comprar más lana uruguaya. De hecho, una vez iniciado el comercio entre ambos países, la totalidad de las ventas a China estuvo conformada por tops de lana. En 1981 y 1982, ese producto fue el 100% de las exportaciones a China, en 1983 bajó ligeramente al 97% y, en 1984, bajó nuevamente a 94%. Las primeras exportaciones que no fueron tops de lana, en esos años, fueron la carne vacuna, los cereales, los cueros y la lana lavada. De forma premonitoria, el mismo memorandum que aporta estos detalles explica lo siguiente: Las importaciones desde la República Popular de China, muestran mayor diversificación a nivel de producto, y, aún cuando actualmente la cifra representa la décima parte de las exportaciones uruguayas a dicho país, están integradas por productos con mayor valor agregado, lo que incide sobre los términos de intercambio. Dada esta situación, la República no debería contentarse con un incremento sustancial de sus exportaciones a la República Popular de China sino que debería simultáneamente promover la colocación de productos con mayor valor agregado en ese mercado. 143 Ese comentario fue escrito en 1984 pero es enteramente pertinente para el flujo comercial al día de hoy; con una salvedad: China exporta varias veces más de lo que hacía en aquel año y, de hecho, más de lo que exporta Uruguay. En este período, entonces, convive un sector empresarial uruguayo que se abre a la RPC con un gobierno que la rechaza políticamente. Aún cuando, para 1984, eran numerosos los contactos con funcionarios del gobierno chino, la dictadura terminó su existencia sin concretar la apertura a ese país. En de Conversaciones (proyecto), noviembre de 1984, Montevideo. No es casualidad que el primer producto que se menciona es el textil Min. de RR.EE., Memorando, 1º de noviembre de 1984, Montevideo. 289

290 1984 se realizan las primeras elecciones libres desde Julio M. Sanguinetti es electo Presidente de la República para el período Será su administración la que llevará adelante las negociaciones para el reconocimiento de la RPC. iii. El Debate: China o Taiwán La discusión sobre el tema del reconocimiento de China va a estar en la agenda nacional desde el comienzo mismo del período de gobierno del Presidente Sanguinetti. Según palabras del entonces Presidente: Cuando llegamos al gobierno, en el año 85, nos encontramos con que ya había un debate ( ) instalado en la sociedad. 144 Ni en el gobierno ni en la sociedad civil la cuestión era novedad. En el ámbito internacional, el reconocimiento de la RPC era una realidad asumida. Esto no eliminaba la posibilidad de que dicho reconocimiento crease un debate político interno. Inclusive, el Uruguay tenía un atraso significativo en la solución de una cuestión que América Latina venía resolviendo tiempo atrás, sin complicaciones políticas mayores. 145 A pesar de que la idea de suspender las relaciones con Taiwán ya tenía considerable apoyo en la clase política y los empresarios, la ruptura de relaciones no llegó hasta principios de Esta tardanza se debió a varios escollos, entre los que están la relativa dificultad del Gobierno uruguayo para formar consensos políticos y la permanencia de intereses taiwaneses en el Uruguay Entrevista al Dr. Julio M. Sanguinetti, 18 de setiembre de 2006, Montevideo Uruguay será el vigésimo país latinoamericano en reconocer a la República Popular China. 290

291 A diferencia de lo sostenido por Lincoln Bizzozero 146 nuestra inve stigación indicó que no es acertado sostener que: la toma de decisión sobre las dos Chinas ya estaba realizada en el momento en que asume el actual gobierno representativo. No solamente esta hipótesis no logra explicar los casi tres años transcurridos hasta que se toma la decisión de establecer relaciones con la RPC. Más radicalmente, esta explicación ignora el complejo proceso político interno que fue necesario llevar adelante a los efectos de conciliar las diversas posiciones que, en el Partido de gobierno y aun más allá, pugnaban por mantener o modificar el statu quo de nuestras relaciones con las dos Chinas. Como muestra la Gráfica 2, las relaciones con Taiwán no suponían un beneficio comercial de gran magnitud para el país. Existían pequeños pagos, prebendas y facilidades que realizaba Taiwán a oficinas de legisladores, de militares y del Poder Ejecutivo 147, pero las relaciones carecían, en buena medida de sustancia. La inversión taiwanesa más sólida en Uruguay era, según el Emb. Guillermo Valles, el financiamiento de aproximadamente ochenta mil toneladas de soja. Ese programa incluía subsidios para el almacenamiento, la cosecha y la distribución del producto BIZZOZERO, Lincoln. Toma de decisiones en política exterior uruguaya. El caso de las dos Chinas. Cuadernos del CLAEH, Montevideo, Enero de En dicho texto el autor sostiene que la decisión de establecer las relaciones con la RPC era una toma de decisión realizada en el momento que asume el gobierno democrático de Sostiene, además, que el relativamente largo período transcurrido hasta el establecimiento de relaciones con la China Popular atañe a la valoración del momento adecuado. Bizzozero no explícita como se define ese momento adecuado más que refiriéndose a una supuesta maximización de resultados cuyas características resultan intangibles para el lector. Su enfoque, por otra parte, no toma en cuenta que, además de las dificultades políticas internas ya mencionadas, la presencia de Taiwán se hacía sentir en aspectos económicos, financieros y de lobbying. El hecho de que el monto de las transacciones y el conjunto de los recursos en juego en la opción por una u otra China fuese de relativa importancia, no significaba que el gobierno no percibiese la existencia de obstáculos para la decisión de optar por la China Popular. Al respecto son particularmente explícitas las entrevistas con el Dr. Julio Ma. Sanguinetti y el Emb. Carlos Pérez del Castillo Un ejemplo clásico de cómo funcionaba la relación entre Taiwán y Uruguay durante la dictadura se ve en un documento de la Embajada de Taiwán de enero de El texto -dirigido a la Cancillería uruguayaexplica que se organiza en Taipei una Convención Anual de la Comisión de Asistencia Vocacional Para Los Militares Retirados. En su segundo párrafo reza: Con la intención de establecer y mantener contactos con las organizaciones de Militares Retirados de los países amigos, el Presidente de la referida Comisión, General Cheng Wei-yuan hace llegar una invitación a las Fuerzas Armadas de la República Oriental del Uruguay para que un representante de alto rango en situación activa o de retiro pueda participar de dicha Convención y visitar la República de China. La Comisión tomará a su cargo los gastos tanto de pasaje aéreo de ida y vuelta como los de estadía de hasta 6 días en la República de China Entrevista al Emb. Guillermo Valles, 24 de noviembre de 2006, Montevideo. 291

292 Gráfica 2: Comercio con China y Taiwán, Fuente: Min. de RR.EE. Como puede advertirse, en los flujos comerciales con China y Taiwán predominan las exportaciones. Para 1984, las que tenían a la RPC como destino superaban, por mucho, a las que iban a Taiwán. Las importaciones de ambos países eran escasas y venían más de Taiwán que de China. Desde una perspectiva estrictamente comercial los argumentos para elegir a la RPC eran relativamente sólidos pero no por ello decisivos. Pero el debate político recién comenzaba. El proceso de reconocimiento llevaría más de dos años 149 y no fue una tarea sencilla conseguir el apoyo político para concluir la relación con Taiwán y aceptar a China continental como la única China. La pugna entre los impulsores del reconocimiento de la RPC y los sectores que luchaban por el mantenimiento del status quo tendría varias etapas y distintos obstáculos que dificultarían el avance del proceso El mero hecho de que pasaran dos años te demuestra que no fue fácil. Entrevista al Emb. Carlos Pérez del Castillo, 30 de agosto de 2006, Montevideo. 292

293 El Parlamento se convirtió en uno de los terrenos donde cobró vida esta lucha de intereses entre las fuerzas pro-taiwanesas y las favorables a la RPC. El estudio de los archivos parlamentarios permite entender parcialmente la lógica de la defensa de quienes abogaban por el mantenimiento de la relación con Taiwán. En ese ámbito es paradigmática la exposición que realizó el entonces Senador del Partido Colorado, Don Raumar Jude, en torno a la dicotomía China-Taiwán. Jude estructuró su defensa de la relación con Taiwán desde una visión esencialmente moralista de la política internacional. Jude tomó dos argumentos centrales para afrontar el debate. El primero gira en torno a la supuesta presión china para que Uruguay rompiese relaciones con Taiwán. El enfoque de la RPC condiciona el establecimiento de relaciones diplomáticas a la ruptura con Taiwán. 150 Para el Senador Jude ello suponía una forma totalitaria y contraria al principio de la autodeterminación en las relaciones internacionales. Pensamos que este tipo de condicionamiento que impone a Uruguay romper relaciones con Taiwán, para luego establecerlas con Pekín, es absolutamente reprobable y resulta afrentoso para nuestra condición de país democrático. Es el uso ilegitimo de la coacción diplomática desembozada y totalitaria que pretende aislar a Taiwán y excluirlo como país de la comunidad de las naciones, lo que nos parece una iniquidad. 151 Detrás de este argumento se encuentran dos conceptos teóricos. Uno de ellos es la noción de que un Estado tiene un derecho inalienable a la autodeterminación en el concierto internacional, así como soberanía absoluta en sus decisiones en materia internacional. Para el Senador Jude, las condiciones que planteaba China suponían una intromisión y una violación de estos derechos del Uruguay. El segundo concepto es la distinción que pretende hacer el Senador en cuanto a la calidad de los gobiernos. Toma a Taiwán como bueno - democrático y a China como malo - totalitario y comunista. Esta distinción Ésta es la política de la RPC de una sola China. La arg umentación de Jude tendría su único asidero en el hecho de que Taiwán hubiese sido efectivamente una democracia liberal y en una aceptación de que la política exterior debe estar guiada exclusivamente por juicios sobre el carácter democrático o no del gobierno de cada país Transcripción de Sesión del Senado de fecha 9/12/1987, Montevideo Lo cual no era cierto. Las primeras elecciones libres en Taiwán ocurrieron en

294 entre el bueno y el malo, es decir una categorización moral de la política internacional, es corriente en la línea idealista-liberal del estudio de las relaciones internacionales. 153 Apoyar la tesis de Pekín, absolutamente totalitaria e imperialista, es éticamente inmoral y jurídicamente ilegal ( ) Taiwán es un país libre y democrático; Pekín es un régimen totalitario, ayer invariablemente unido a la dictadura moscovita. 154 El primer argumento mediante el cual el Senador intenta demostrar que China falta a los principios democráticos tradicionales del Uruguay en materia internacional, es decir, la autodeterminación de los pueblos y la soberanía Estatal, es falso. La condición de una sola China es una política de Estado muy antigua en el manejo de las relaciones internacionales de la RPC. Fue aplicada tanto a países pequeños como Uruguay, como a grandes potencias siendo, los EE.UU., el mejor ejemplo. La condición sine qua non de terminar las relaciones oficiales con Taiwán para luego comenzarlas con la RPC, suponía siempre, para la RPC, una previa aceptación del tercer país. En resumen, éste era libre de elegir lo que quisiese y la RPC nunca lo obligó a que la reconociese como la única China. Si pretendía entablar relaciones con ésta debía cortar los lazos diplomáticos con Taiwán. Si decidía que la mejor opción era mantener las amarras oficiales con la isla era enteramente libre de hacerlo. Ergo, esta condición no supone, strictu sensu, una injerencia china en la toma de decisiones uruguaya. Ésta se gestionó soberanamente y en base a un análisis autónomo de los costos y beneficios Mearsheimer escribe: los teóricos liberales frecuentemente creen que algunos esquemas internos (ej, democracia) son inherentemente preferibles a otros (ej, dictadura). Para los liberales, por lo tanto, hay buenos y malos estados en el sistema internacional. Los buenos estados tienen políticas de cooperación y raramente inician guerras por su cuenta, mientras que los malos estados causan conflictos con otros estados y tienen una tendencia a usar la fuerza para salirse con la suya. Así, la clave para la paz es poblar al mundo de buenos estados. MEARSHEIMER, John, The Tragedy of Great Power Politics, Ed-W.W. Norton and Company, New York, Caracterizando a una de las facetas de la tradición de política exterior estadounidense como paradigma de pensamiento idealista -la que ha seguido los pasos de Thomas Woodrow Wilson- Henry Kissinger expone lo siguiente: Estos principios (Wilsonianos) sostienen que la paz depende de la diseminación de la democracia, que los estados deberían ser juzgados por los mismos criterios éticos que los individuos, y que el interés nacional consiste en adherir a un sistema universal de leyes. KISSINGER, Henry, Diplomacy, Simon & Schuster, New York, Para una excelente crítica -más allá que sea también una de las primeras (1939)- a los principios liberal-idealistas véase HALLETT CARR, Edgard, The Twenty Years Crisis, , Perennial, New York, A su vez, para una buena representación del debate realismo-idealismo en política internacional ver el 3er. capítulo de DOUGHERTY, James; PFALTZGRAFF, Robert, Teorías en Pugna en las Relaciones Internacionales, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires Transcripción de sesión del Senado del día 9/12/1987, Montevideo. 294

295 La segunda parte del discurso de Raumar Jude es doblemente falaz. En primer lugar, como se señalara, el carácter democrático de Taiwán, en esas fechas, era más que cuestionable. En segundo lugar, la diplomacia ideologizada - núcleo de la predica del Senador - es contraria a la tradición uruguaya en el manejo de las relaciones interestatales. 155 La aplicación de dicho criterio limitaría seriamente la capacidad del país para actuar en el concierto internacional e incluso para comerciar en el mundo. Este razonamiento supone un idealismo exacerbado sólo mantenido por una minúscula proporción de la comunidad internacional que, en su vasta mayoría, incluyendo a casi toda América Latina, había establecido relaciones con RPC. Si incluso el principal contrincante del comunismo, los EE.UU., habían optado por la RPC, se volvía casi imposible argumentar la negativa a dialogar con China en base al argumento anticomunista. Para Uruguay, posicionarse a favor de Taiwán y contra la RPC iba en contra del sentido común, de la tendencia internacional y del interés comercial. El ex Presidente, Dr. Julio M. Sanguinetti lo expresa muy claramente: China estaba reconocida por EE.UU., Gran Bretaña y Francia, estaba claro que el mundo occidental había superado la situación y las potencias la estaban reconociendo. Es decir que el condicionamiento ideológico no funcionaba, el hecho de que China se mantuviera dentro de la ideología comunista no estaba significando un obstáculo para que especialmente EE.UU. la reconociera En cuanto a la relación que EE.UU. tenía con China, nosotros íbamos a ser más anticomunistas que el líder del anticomunismo? Era ser más realistas que el rey, era ingenuo, y además era marginar el país del escenario Según Carlos Luján existen dos estilos diplomáticos bien diferenciados: el pragmático y el ideologizado. Así los define: El tipo ideal estilo ideologizado se define por la inflexibilidad en sus posiciones, la rigidez, el dogmatismo, el carácter unidimensional de su concepción del mundo, su reduccionismo monocausal, el jacobinismo confrontacionista y con poca capacidad de rectificación de rumbos; el estilo diplomático ideologizado puede ser de total alineación con los poderosos -si la ideología sustentada es coincidente- o llegar al enfrentamiento suicida si se diverge con ellos; a su vez se basa en una cosmovisión conflictiva de las relaciones internacionales y ve el posicionamiento del país en el mundo en términos de un juego de suma cero; da centralidad al fenómeno del poder en las relaciones entre los estados naciones, pero puede caer en excesos idealis tas, producto del voluntarismo explícito en su concepción del sistema internacional. Análogamente las características del estilo pragmático son la flexibilidad y el realismo en la valoración de sus propias fuerzas ( ) LUJÁN, Carlos, Cambio de Régimen y Política Internacional: El Caso Uruguayo, Montevideo: Div. Cultura de la Intendencia M. de Montevideo, 1993, p Entrevista al Dr. Julio M. Sanguinetti, 18 de setiembre de 2006, Montevideo. 295

296 Los argumentos políticos del Senador Jude para no relacionarse con China resultan, entonces, problemáticos. La idea de que la RPC se inmiscuía en la política exterior de Uruguay era falsa y el argumento pro-democracia liberal y antitotalitarista enfrentaba la erosión de la realidad: en 1985 la comunidad internacional ya reconocía ampliamente a la RPC como a la China legítima. Además, Uruguay se ha abstenido usualmente de condicionar sus relaciones diplomáticas al hecho de que el otro Estado tenga un gobierno democrático o no. 157 En la misma línea de defensa del mantenimiento de relaciones con Taiwán se estructuraron además argumentos de carácter económico. El Senador Jude ejerce nuevamente un gran protagonismo en el debate. El punto esencial del debate es el comercio entre los países, tanto el existente en ese momento, como el potencial. En concordancia con esto, el Senador Jude expone las ventajas que tiene el mantener la relación con Taiwán. Así lo expresa en una sesión parlamentaria: Qué tipo de intercambio comercial realiza Pekín? Cuál es ese tipo de intercambio? Con respecto a sus compras a Uruguay, su intercambio refiere una mínima diversificación de productos im portados, fundamentalmente lanas y cueros uruguayos, y desde el año 1981 llevan fundamentalmente tops. Contrario a esto: Nuestro intercambio con Taiwán ofrece ventajas ciertas. Todas nuestras exportaciones, con excepción de la harina de pescado, obtienen un precio superior al competitivo internacional. 158 Hay problemas de consistencia en el argumento del Senador Jude. En primer lugar, y como muestra la Gráfica No. 3 las ventas de Uruguay hacia China eran superiores a las que lograba con Taiwán desde mediados de En segundo lugar, el comentario sobre la calidad del flujo exportador resulta engañoso. Taiwán subsidiaba y planeaba políticamente toda su relación comercial con Uruguay. En otras palabras, las compras de bienes uruguayos -aún con precios superiores a los internacionales, si lo que dice Jude es Tradicionalmente, Uruguay se ha abstenido de hacer juicios de valor sobre la calidad de los gobiernos de otros Estados salvo en contadas ocasiones, las cuales siempre, se dieron en ámbitos multilaterales. Esto responde a la baja capacidad del país de influir a otros Estados más que a una falta de interés en el fomento de la democracia. La posición más común de Uruguay es mantener relaciones diplomáticas aún con regímenes respecto a los cuales tuvo o tiene profundas reservas, como la Alemania nacionalsocialista, la Unión Soviética o Cuba Transcripción de Sesión del Senado del día 9/12/1987, Montevideo. 296

297 cierto- eran artificiales y diseñadas para obtener apoyo político. Por lo tanto, no se trataba de comercio real y era una ilusión suponer que las ventas a Taiwán podían sostenerse a largo plazo. Ciertamente la falta de valor agregado de los bienes exportados a China era y es un problema, pero difícilmente pueda considerárselo el factor más importante a la hora de decidir si establecer o no relaciones con la RPC. Gráfica 3. Exportaciones uruguayas hacia ambas Chinas Fuente: Ministerio de RR.EE. Acto seguido, el Senador da su opinión sobre las ventajas de mantener la relación con un Taiwán que en su visión tiene un potencial económico mayor que el de la RPC: Pienso que se debe evitar una falacia muy común, por la cual aparece Pekín con más de mil millones de habitantes y Taiwán con sólo veinte millones de habitantes, de lo cual se colige un poderío económico espectacular de Pekín y una debilidad absoluta de Taiwán. Esto es absolutamente falso, señor Presidente. El Ingreso anual "per cápita" en Pekín asciende a 231 dólares anuales, frente a Taiwán que supera los dólares "per cápita". Las reservas de divisas refieren que Pekín tiene : de dólares, frente a Taiwán que posee : de dólares. La deuda externa de Taiwán es de 2.000: de dólares, la de 297

298 Pekín es de : de dólares. El comercio exterior al año 1986 determina para Pekín un déficit de : de dólares, frente a Taiwán, con un superávit de : de dólares. De todos estos datos se refiere que Pekín es un gigante de papel frente a Taiwán que es un pequeño de hierro. 159 Según Jude, esos indicadores llevan invariablemente, a que los beneficios de la relación con Taiwán superen ampliamente los de reconocer a la RPC. En palabras suyas: En un terreno hipotético, si supusiéramos que Uruguay no tuviera relaciones diplomáticas ni comerciales, ni con Pekín ni con Taiwán, y tuviera que optar por una de ellas por razones estrictamente económicas, las ventajas que le ofrece Taiwán son infinitamente más importantes que las de Pekín. 160 El argumento expuesto por el Senador es de corte claramente economicista y reproduce, sin ingenuidad, argumentos que suelen esgrimir algunos economistas cuando ingresan en el análisis de los temas de comercio internacional. Es cierto que, tanto entonces como hoy, el poder de compra del ciudadano taiwanés promedio es muy superior al del chino. Taiwán mantiene una fortaleza económica notable y es un socio comerc ial de primera categoría. Sin embargo, el potencial que presenta la economía china es insoslayable. Basta con observar su desempeño diario, así como el crecimiento de las últimas décadas. Aunque en los 80s la de China era una economía que crecía velozmente, seguramente pocos imaginaban lo que ocurriría en los 90s. Su desarrollo en esa década multiplicaría su velocidad y, a pesar de que Taiwán creció, la RPC superó ampliamente a la economía de la isla. En 2006, el PBI 161 de cada una estas economías era de U$S 2.234,1 y U$S 346,17 millardos respectivamente. En otras palabras, la economía de Taiwán entra seis veces en Transcripción de sesión del Senado, 9 de diciembre de 1987, Montevideo. Ninguna de esas cifras salvo la del ingreso anual per cápita constituye un argumento poderoso a favor o en contra de una economía y menos aún, a favor o en contra de la decisión de establecer relaciones diplomáticas con uno u otro país Transcripción de sesión del Senado, 9 de diciembre de 1987, Montevideo Medido en dólares nominales y según el FMI. La tabla completa está disponible en: < 298

299 la de China. Las dudas respecto a cuál economía era la más poderosa quedan disipadas al comparar esos datos, sin perjuicio de que el PBI per cápita de Taiwán aún hoy es mayor que el de China. Por lo tanto, el argumento del Senador Jude resulta equivocado y ello independientemente de los flujos reales de comercio con Uruguay. La oposición del lobby taiwanés en el Parlamento fue uno de los grandes escollos que enfrentó la propuesta del Gobierno de reconocer a la República Popular como la única China. El segundo fue la posibilidad de que el Gobierno de Taiwán iniciase una gestión para evitarla. iv. La reacción taiwanesa Corroborada la existencia de grupos -o individualidades políticas y de otra índole- que pregonaban por el mantenimiento de la relación bilateral del Uruguay con Taiwán, es necesario pasar a observar cuál fue la reacción de la isla ante la posibilidad del cambio en las relaciones diplomáticas con Uruguay. Se tomó alguna iniciativa para impedirlo o se dejó la situación seguir su cauce natural? La estrategia diplomática de Taiwán consiste en otorgar incentivos -en su mayoría económicos- para los países que mantengan relaciones oficiales con ella. 162 Por ende, se podría pensar que, ante la inminencia del proyecto uruguayo de reconocer a la RPC, el estado taiwanés se esforzaría a través de ofertas económicas para contrarrestarla. De hecho, ya tan temprano como en 1982, el gobierno de Taipei se preocupaba de asegurarse del correcto comportamiento de Uruguay. 163 Taiwán no estaba impedido de realizar ofertas que fuesen funcionales a su lógico interés en preservar la relación bilateral. La idea de reconocer a la RPC en detrimento de la isla se desarrolló en algunos círculos gubernamentales uruguayos teniendo en cuenta los Véase el punto: El Debate: China o Taiwán del presente trabajo En aquel año, ante la inminente llegada de una delegación comercial de la RPC en búsqueda de proveedores de tops de lana, la Embajada de Taiwán en Montevideo le solicitó a Uruguay que tenga a bien limitar firmemente las actividades de los agentes de Pekín a específicos contactos comerciales y evitar cualquier intriga política. Es notorio el tono demandante y hasta exigente del texto. Min. de RR.EE., Sumario del Memorandum Sobre La República Popular China, Su Perfil Internacional y Posible Establecimiento de Relaciones Con El Uruguay, 1º de febrero de 1983, Montevideo. 299

300 beneficios y los costos que ésta pudiese acarrear. Un ofrecimiento interesante de Taiwán que convenciese al gobierno -por considerarlo una oportunidad superior al establecimiento de la relación con China- quizás podría haber logrado el mantenimiento del status quo diplomático vigente. Lo que guiaba al gobierno era, entonces, la oportunidad que constituían China y Taiwán para Uruguay, y no una apreciación pseudo ideológica del carácter de los gobiernos. Por ende, todas las puertas estaban abiertas, entre ellas las ofertas que pudiese realizar el gobierno de Taipei. Esta forma de percibir las relaciones internacionales puede considerarse a primera vista como eficiente, pero no necesariamente lo es. Acarrea el defecto de dejar al país a la espera de lo que hagan otros, de cada oferta y cada negocio puntual que decida el rumbo de sus relaciones exteriores. La relación comercial que Uruguay tenía con Taiwán era de poca importancia y era conducida sin mayores estrategias. Se gestionaba día a día y año a año, en base a intercambios de regalos, proclamas y algo de comercio internacional. 164 En cambio, el proyecto de establecimiento de relaciones diplomáticas con China era una idea a largo plazo que, muy presumiblemente, permitiría beneficiar al país de manera consistente. El hecho de que se considerase durante un tiempo si había que abandonar a Taiwán y preferir a la China Popular en base a lo que ésta ofreciese a último momento indica que esa pre ferencia no provenía de que se considerase automáticamente a la RPC como la mejor opción para el país. La oferta de Taiwán para mantener la adhesión de Uruguay no era suficientemente buena. 165 Por lo tanto, la preferencia por la China Popular no dependió exclusivamente de la adopción de una perspectiva a largo plazo sobre la inserción económica del país. Para algunos actores la opción por la RPC tuvo el perfil de una gestión pensada para la obtención de beneficios inmediatos que, bajo determinadas circunstancias, podría eventualmente cambiar unos pocos años después Para el ex Presidente, Julio M. Sanguinetti, Era una suerte de relación turística más que de otro tipo. Entrevista al Dr. Julio M. Sanguinetti. 18 de setiembre de 2006, Montevideo Así lo expresó Emb. Carlos Pérez del Castillo: ( ) si los taiwáneses hubieran sido más inteligentes en esa época, si hubieran ofrecido reestructurar la deuda externa, no sé si le habría vendido a Sanguinetti el acuerdo comercial de 80 millones. Aún con personas conscientes de ello como el propio Pérez Del Castillo que no dudaban en apoyar la iniciativa de la RPC, era inevitable que una oferta suficientemente buena de Taiwán fuese considerada con cuidado e inclusive aceptada. Entrevista al Emb. Carlos Pérez del Castillo. 30 de agosto de 2006, Montevideo Como lo demostró el hecho que, en los años 1990, sobre todo en 1998, se planteó en el Parlamento con adhesiones sorprendentemente numerosas- la propuesta del retorno a las relaciones diplomáticas con Taiwán. 300

301 Esa es una diferencia entre países y políticas exteriores con proyectos estratégicos a largo plazo y otros que tienen una tendencia hacia la improvisación y la priorización de los beneficios a corto plazo. 167 Los casos de países que mantenían intacto el vínculo diplomático gracias a fuertes incentivos económicos que realizaba el régimen taiwanés no eran lejanos de la realidad uruguaya. El caso más ilustrativo - debido a su cercanía - es el de Paraguay. Hasta el día de hoy ese Estado reconoce a Taiwán y no a la RPC. En la decisión del Paraguay, en relación a nuestro tema, pesan más los incentivos - económicos, comerciales, políticos - que ofrecía el gobierno taiwanés que las ventajas que se podían extraer de una hipotética relación con la RPC. Es dudoso que Paraguay esté velando por el interés nacional en la decisión de mantener el vínculo diplomático con Taiwán. 168 El de ese país es un modelo que, como ya fue mencionado anteriormente, se repite en América Central. En el caso uruguayo, el gobierno taiwanés no fue tomado por sorpresa. No se le informó de súbito que Uruguay reconocería a la RPC ni, mucho menos, que hubiese una decisión tomada. El entonces Presidente, Julio Ma. Sanguinetti, advirtió al comienzo de su administración que esto era una posibilidad. Según el Primer Mandatario, el 1º de marzo de día en que asumía como Presidente - le planteó lo siguiente a una delegación de altos funcionarios del gobierno Taiwanés: Miren que está este tema planteado, no lo ignoren, entiendan que es así y comprendan que esto no se arregla con invitar tropeles de legisladores a viajar a Taiwán. Es una cosa más seria, más importante, entiendan que todas las razones políticas están del lado del reconocimiento de Esta manera de encarar algunos casos de política exterior no refiere obviamente a la Cancillería. De hecho, en el caso de China -y como se documentó anteriormente- Cancillería tenía, como institución, la convicción de que se debían restablecer relaciones con la RPC aún bajo el gobierno militar. Nos referimos al hecho de que la Cancillería no tiene el control exclusivo de la política exterior, sino que actores, tanto políticos como institucionales intervienen también en la toma de decisiones en la materia -sectores políticos, empresariales, opinión pública, sectores del Parlamento, la lentitud y complejidad de los procesos diplomáticos, y todo tipo de factores- que pueden hacer primar, voluntaria o involuntariamente, lo que se llama, para abreviar, el corto plazo Paraguay se ha aislado como el único socio de Taiwán en América del Sur. Los regalos y subsidios que recibe de la isla son notorios, pero es cuestionable el aporte real que ésta pueda hacer a su economía. Considérese el bajo beneficio que traían a Uruguay, ya que se concentraban en persuadir a los tomadores de decisiones pero no en contribuir decisivamente al desarrollo nacional. Xu Qing, de la Embajada de China en Uruguay, explica: Por ejemplo Paraguay sigue siendo aliado de Taiwán, todavía no estableció relaciones diplomáticas con China y China entiende su situación interna, porque Taiwán tiene muchos programas, por ejemplo el edificio de su Parlamento, sus mejores autopistas, sus mejores puentes fueron construidos por los taiwáneses. Entrevista al Sr. Xu Qing, Agregado de Prensa de la Embajada de la República Popular China en Uruguay, 24 de octubre de 2006, Montevideo. 301

302 China Popular y que ustedes tendrían que hacer un esfuerzo muy particular con el país para poder por lo menos postergar una decisión que desde mi punto de vista es inevitable. Asúmanlo así, esto no es para mañana pero sí para pasado mañana. 169 Esto prueba que la variable tiempo no fue un elemento de impedimento a la aplicación de políticas que podría haber estructurado Taiwán para mantener al gobierno uruguayo de su lado. El Presidente Sanguinetti estaba subiendo la apuesta al extenderle a la delegación taiwanesa un aviso tan severo. Como se desprende de las palabras del ex Presidente, si bien la opción de reconocer a la RPC era relativamente cercana y estaba latente, la decisión no había sido tomada aún. Siguiendo la mecánica normal de los gobiernos, Uruguay manejaba una serie de opciones. A esa altura no había ninguna que primara decisivamente sobre la otra: faltaba laudar cuál suponía mayores ventajas para los intereses nacionales. Por lo tanto, en esta etapa, todavía las iniciativas que propusiera el gobierno taiwanés podían ser desequilibrantes. Esta situación era conocida por los actores que llevarían a cabo el proceso de negociación con RPC en los años siguientes. El embajador Carlos Pérez del Castillo - un actor fundamental en las tratativas diplomáticas aquí estudiadas- lo expresa de la siguiente manera, reforzando la visión presidencial: Taiwán a mi criterio pecó de una falta de visión de largo plazo, porque si en ese momento le hubiera dicho al gobierno de Sanguinetti -y de Marchesano como min istro del Interior-: les reestructuramos la deuda externa, habría hecho un gesto simbólico importante, quién sabe si no estaríamos todavía con Taiwán ( ) Si los tipos nos hubieran reestructurado la deuda a 15 años, era una deuda de mucho más de 80 millones de dólares. 170 Taiwán no ofreció una respuesta oficial coherente a esta progresiva pérdida de un aliado. Durante la dictadura militar el gobierno de Taipei se había dedicado a establecer vínculos en el seno del gobierno uruguayo que constituían un lobby y una red de influencias eficiente. Su existencia la ratifican diplomáticos como Guillermo Valles, involucrados en negociaciones confidenciales con China: Entrevista al Dr. Julio M. Sanguinetti, 18 de setiembre de 2006, Montevideo Entrevista al Emb. Carlos Pérez del Castillo, 30 de agosto de 2006, Montevideo. 302

303 Estaba la dificultad con Taiwán en términos de espionaje y de penetración de todo el Estado uruguayo con sus amistades, con sus gestiones, sobre todo espionaje en el sentido de saber exactamente cada paso que se daba. Valles agrega: dábamos un paso y ya se sabía adónde íbamos, qué se decía, qué se hacía, todo (...) cada vez que uno escribía un memorandum, no se sabe por qué, pero terminaba en conocimiento de los taiwaneses. 171 Lo cierto es que el gobierno taiwanés no llevó adelante un gran esfuerzo para conservar su vínculo con Uruguay. Tuvo oportunidades y ámbitos donde manifestar sus ofertas como la Comisión Mixta que ambos países integraban. Las tensiones salieron a flote en agosto de 1985, en oportunidad de la décima reunión anual. El gobierno uruguayo ya estaba negociando con la RPC y el representante de Taiwán lo sabía gracias a su acceso privilegiado a la información. El Emb. Pérez del Castillo presidió la reunión, en la cual la delegación taiwanesa se limitó a ofrecer chirolas en una actitud arrogante y convencida de que no estaba en riesgo la relación diplomática bilateral, según el Emb. Valles. En un momento el Emb. Pérez del Castillo llegó a comunicarle al Viceministro Taiwanés que lideraba su delegación que usted no se está dando cuenta del riesgo que está asumiendo. La tensión llegaría a su punto culminante con otra cruda revelación del diplomático uruguayo: Quiero decirle que usted no está entendiendo que usted está arriesgando las relaciones con Uruguay. 172 La delegación taiwanesa no reaccionó. Así lo presenta el ex Presidente Julio Ma. Sanguinetti: Creo que no entendieron el mensaje o no estaban dispuestos a hacer en Uruguay, ningún esfuerzo particular como el que han seguido haciendo en otros países que todavía reconocen a Taiwán, como Paraguay en América del Sur y algunos de América Central. No entendieron el sentido de que el único modo en que Taiwán podría haber logrado establecer alguna razón poderosa para que Uruguay no siguiera el otro camino era algún acuerdo comercial muy fuerte, muy importante, muy significativo, algo que pudiera ser tan importante como para remover las otras razones claras que había para reconocer a China Popular Entrevista al Emb. Guillermo Valles, 24 de noviembre de 2006, Montevideo Ibidem Entrevista al Dr. Julio Ma. Sanguinetti, 18 de setiembre de 2006, Montevideo. 303

304 Para el Emb. Valles los taiwaneses seguían convencidos de que pagando viajes lograban todo. 174 La inacción del régimen de Formosa dejó la vía libre para que la idea del establecimiento de relaciones diplomáticas con la RPC se consolidase en sectores del gobierno, el proyecto cobró fuerza y fue estudiado con mayor detalle y profesionalismo. v. Hacia la apertura de relaciones con China. La manera de impulsar la gestión del establecimiento de relaciones con la RPC era establecer una relación estrecha entre este reconocimiento diplomático de la RPC y la demostración de la existencia de claros intereses nacionales en materia de comercio, de la imagen internacional del país, etc. en la medida en que, desde el punto de vista ideológico la China Popular seguía, al menos retóricamente, posicionándose en las antípodas de un discurso político como el del Uruguay. Y, recordemos, de un Uruguay en pleno proceso de recuperación democrática. Lo que los impulsores del reconocimiento debían conseguir, entonces, era desactivar la argumentación en el terreno ideológico y fundar la necesidad del establecimiento de relaciones en base a una batería de argumentos -sobre todo de carácter económico-comercial- que convenciesen a los tomadores de decisiones aun no convencidos, e incluso a algunos de los partidarios del statu quo en el tema, sobre las ventajas del establecimiento de la nueva relación diplomática. Al mismo tiempo, la estructuración de esos argumentos permitiría que el Presidente, que ya había enviado un mensaje mas que explícito a Taiwán, tuviese en sus manos los elementos necesarios para tomar la decisión incluso contra los partidarios de Taiwán dentro y fuera de su partido. El inicio del proceso provino del Ministro de Relaciones Exteriores de la administración Sanguinetti, el Cr. Enrique Iglesias, reconocido economista de extracción nacionalista, con amplia experiencia en cuestiones de planificación y desarrollo, fuertemente vinculado a nivel latinoamericano en los ámbitos académicos y en los organismos multilaterales. El entonces Canciller había sido un muy joven promotor de la CIDE y Presidente del flamante Banco Central del gobierno nacionalista en Uruguay y, en Chile, Entrevista al Emb. Guillermo Valles, 24 de noviembre de 2006, Montevideo. 304

305 había estado al frente de la CEPAL Su enfoque de la política exterior tenía un fuerte acento internacionalista y poseía una visión general de la realidad internacional que seguramente le hacía advertir los inconvenientes y hasta los riesgos de continuar en relación con Taiwán. Su perfil encajaba perfectamente con la idea de establecer relaciones con la China Popular y su background personal lo ubicaba necesariamente como un impulsor de una política exterior a la vez renovada -frente a las políticas de la dictadura-, sensata y con objetivos estratégicos claros para el país. Seguramente, para el Canciller Iglesias, los supuestos lazos ideológicos con Taiwán, mantenidos a través de incentivos financieros particularistas no eran virtudes en la política exterior del país; por el contrario, eran escollos. La posición del entonces Canciller le otorgaba canales fluidos para llegar al Presidente de la República y su credibilidad personal era grande, más allá de sus orígenes partidarios. Esto, en algún sentido, incrementaba el poder relativo del Canciller a la hora de influir en la toma de decisiones en el terreno internacional 176. A diferencia del Canciller, la posición del Presidente Sanguinetti es, como corresponde, una posición estrictamente política. La Presidencia de la República gestiona permanentemente equilibrios políticos lo que la posiciona de forma distinta que la de la Cancillería en la toma de decisiones. El Presidente Sanguinetti, en particular, es, por naturaleza, un político. Por tanto, su ámbito de operación es y debe ser ante todo el ámbito nacional ya que su poder se fundamenta en una votación de carácter exclusivamente nacional mas allá de que, desde su Es de conocimiento público que el nombre de E. Iglesias para ocupar la Cancillería, le fue propuesto al Presidente Sanguinetti por Wilson Ferreira en el marco de la política de la época de proporcionar gobernabilidad al nuevo gobierno democrático. A pesar de ello, y de sus raíces nacionalistas, el Cr. Iglesias no era un hombre del Partido Nacional, su autonomía personal y técnica era por todos reconocida. En ese contexto es de suponer que, aun a riesgo de posponer las aspiraciones de muchos candidatos de su partido a la Cancillería, el Presidente Sanguinetti aceptó con beneplácito la propuesta de Ferreira. La trayectoria nacional e internacional de Iglesias era muy destacada y le aseguraba al nuevo gobierno una escucha de primer nivel, al menos en América Latina. Más tarde, bajo la Presidencia del Dr. Sanguinetti, el Cr. Enrique Iglesias, sería propuesto por el gobierno del Uruguay para reemplazar a Don Antonio Ortiz Mena en el BID y designado Presidente de dicho organismo. El ex-canciller estaba en la lista de los actores a entrevistar en el marco de nuestro trabajo pero su entrevista no pudo concretarse. Gracias a los buenos oficios del Embajador Agustín Espinosa, fue posible hacerle llegar algunas preguntas generales sobre el tema que el Cr. Iglesias respondió oportunamente No faltan las lecturas simplistas que tienden a creer que, en el seno de un Gabinete pluripartidario, el poder relativo de los distintos Ministros está en función directa del apoyo político-partidario con el que cuentan. Este apoyo es sólo uno de los elementos que determinan su peso político: cuentan también su capacidad técnica, su experiencia profesional, su relación personal con el Presidente, etc. En el caso de Iglesias contaban todos estos elementos y, además, su capacidad para conservar cierta distancia con la política estrictamente partidaria era un elemento importante en su relacionamiento en el Gabinete y con el Presidente Sanguinetti. 305

306 posicionamiento como Presidente de la República, también intervenga en la arena internacional. Pero la diferencia de perspectiva con Iglesias que, como ya vimos, es una figura que viene del exterior y que, como Canciller, trabaja en el ámbito internacional, es evidente. En términos generales, entonces, necesariamente los procedimientos y estrategias políticas de un Presidente tienen que ser distintos de los de un Canciller del perfil de Iglesias. Y, en el caso que nos ocupa, estas diferencias no podían dejar de estar presentes. Mientras que el Canciller Iglesias operaba fundamentalmente atento a la lectura internacional de las decisiones de política exterior del país 177, el Presidente Sanguinetti se veía enfrentado a gestionar políticamente en el ámbito interno las presiones, negociaciones, ofertas, entre otras muchas variables, que la posibilidad de una nueva relación con China Popular ponían en marcha. Entre los factores que seguramente hubo de gestionar estaban las presiones del lobby taiwanés y, sobre todo, la influencia de Taiwán en sectores de su propio partido. 178 El Canciller Iglesias estuvo secundado por el Embajador Pérez del Castillo. Éste se desempeñó como Director General para Asuntos Económicos de la Cancillería entre 1985 y Así como Iglesias, Pérez del Castillo se puede considerar un hombre que proviene del ámbito internacional. Sus preferencias en cuanto a la disyuntiva China-Taiwán concuerdan con las del Ministro. Aunque su capacidad de participar en el juego político es distinta, y sus canales de acción y su poder son menores que los del Canciller, la posición estratégica y los intereses que los mueven son similares. Independientemente de lo anterior, es importante dejar establecido que la labor del Emb. Pérez del Castillo fue, como vimos, esencial en las primeras instancias de negociación diplomática sinouruguayas. El Ministro Iglesias tenía una visión muy clara de la disyuntiva diplomática China vs. Taiwán. Las ventajas de establecer relaciones oficiales con la China Popular eran para él muy significativas y mantener la relación con la isla no solo suponía la pérdida de Véase la llamada 85 y cómo visualiza el Canciller la existencia de relaciones diplomáticas con Taiwán, Hasta aquí hemos destacado particularmente en este trabajo el activismo del bando pro- Taiwán pero no debe de olvidarse que simultáneamente opera una posición política pro- China Popular que no era desdeñable. Véase el punto: El Debate: China o Taiwán. La oposición más marcada a la propuesta de reconocer a China Popular provino de Raumar Jude, Senador del Partido Colorado. Incluso varios miembros del Poder Ejecutivo, integrantes del Gabinete, estaban en desacuerdo con la medida. 306

307 oportunidades económico-comerciales sino que, también, podía repercutir en la imagen internacional del país. En palabras del Emb. Pérez del Castillo: [en 1985 el Ministro Iglesias]: me dice: Tenemos una mancha negra, no tenemos relaciones con China, tenemos relaciones con Taiwán. 179 La búsqueda de un buen posicionamiento del país en el concierto global de las naciones - en términos de su imagen internacional - es una constante en la conducción de la política exterior. En los años de Guerra Fría, con un mundo bipolar claramente dividido en el Mundo Libre y el Bloque Comunista, la posición que un determinado Estado adoptara era parte esencial de su política exterior y de su papel en el mundo. Por ejemplo, la relación de una nación con las demás no era la misma si pertenecía al Pacto de Varsovia o si era parte de la OTAN o, inclusive, del bloque occidental. La pertenencia a una u otra coalición signaba pautas de comportamiento internacional así como muchas características políticas del país. 180 Terminado el mundo bipolar, y en una situación más concreta como la que nos ocupa, en el fondo se trataba de que el Uruguay, se adecuase a la nueva situación del sistema internacional. La disyuntiva entre Taiwán o la China ya había sido resuelta en gran parte del escenario internacional, sobre todo entre sus actores más importantes. China había salido victoriosa al ser reconocida por la comunidad internacional en detrimento de Taiwán. Ser ajeno a esta realidad era, en más de un sentido, marginarse internacionalmente y el Uruguay se ubicaba con un grupo de países que seguían reconociendo a Taiwán lo que no era precisamente un ejemplo para el resto de los países significativos de la arena internacional. Por otra parte, en un momento en el que se estaba saliendo de una larga dictadura y se buscaba volver a aparecer como un Estado democrático las relaciones con Taiwán no resultaban redituables en materia de imagen internacional. Como expresa el entonces Director General de Asuntos Políticos de la Cancillería, Embajador Agustín Espinosa: Entrevista al Emb. Carlos Pérez del Castillo, 30 de agosto de 2006, Montevideo Se puede argumentar que un determinado Estado, en el mundo de Guerra Fría, podría posicionarse en el bloque No Alineado, o del Tercer Mundo. Esto supondría también un posicionamiento global, que afectaría el cauce de las relaciones internacionales de dicho país. Esto sin entrar en la legítima discusión sobre la evidente falacia de la neutralidad de algunos de los países supuestamente No Alineados. 307

308 Un país como Uruguay que había manifestado una adhesión tan fuerte al derecho internacional no podía ignorar el hecho de que China era el representante legítimo en la Organización de las Naciones Unidas desde hacía décadas por lo que urgía regularizar la situación. 181 En 1985, a cinco años del primer contacto de China Popular con Uruguay en aras del establecimiento de relaciones diplomáticas, puede observarse un aislado pero interesante ejercicio de presión de parte de esta. Empresarios del sector lanero le expresan al gobierno uruguayo su malestar con una nueva imposición arancelaria a las lanas uruguayas. La razón -según los intermediarios chinos en negocios laneros- sería la de diferenciar a los países que no tienen relaciones diplomáticas con China Popular, a través de un tratamiento arancelario menos favorable y a su vez provocar una decisión política al respecto. 182 El nuevo gobierno del Uruguay se dirigía en aquel momento hacia el establecimiento de relaciones oficiales con China, pero dudaba. La lana era prácticamente la única herramienta de negociación que China podía utilizar, y lo hizo de forma inteligente. Nótese que quienes interpretan de esa forma la posición china son intermediarios de esa nacionalidad, que presuntamente conocían bien la forma de hacer negocios internacionales en su país. El autor del memorandum que contiene la cita opina lo mismo: Tanto por vía privada como diplomática, la República Popular China plantea la necesidad de profundizar las relaciones bilaterales a través del restablecimiento de relaciones diplomáticas plenas. A su vez existen muestras de una eventual presión comercial a fin de acelerar dicho proceso Entrevista al Emb. Agustín Espinosa, 31 de mayo de 2007, Montevideo Min. de RR.EE., Memorandum, septiembre de 1985, Montevideo Min. de RR.EE., Memorandum, septiembre de 1985, Montevideo. 308

309 De forma característica, cuando el Embajador de Uruguay en Argentina, Dr. Luís Barrios Tassano, le expresó su malestar al respecto al enviado chino a este país, éste, inmediatamente, descartó de plano la hipótesis de la presión. 184 vi. El proceso de toma de decisión y sus contradicciones. En términos generales, es posible afirmar que la Cancillería fue el lugar de incubación del proyecto del cambio de Taiwán a la RPC. Pero, en concreto, la tarea que tenían los funcionarios de este Ministerio, entre los que estaban el Canciller Iglesias y el Emb. Pérez del Castillo, era transformar la iniciativa de Iglesias en una orientación de política nacional. Pero, como es sabido, todo proceso de toma de decisiones constituye un conjunto de mecanismos que puede ser teóricamente analizado de diversas maneras. Nuestro caso de estudio parece ser consistentemente interpretable mediante la concepción del llamado modelo de Política Gubernamental de Graham Allison. 185 La virtud de este modelo explicativo de la toma de decisiones, frente a explicaciones más tradicionales, es que se aleja de la concepción del Estado entendido como una entidad monolítica e indivisible. Se evita incluso la conocida tendencia a considerar al Estado como si se tratase de un individuo, más o menos racional y dotado de una voluntad única. Por el contrario, una determinada toma de decisión gubernamental, como la que nos ocupa, no puede, según Allison, ser explicada como la elección racional de un estado homogéneo y 184 No es así y es totalmente contrario a la política comercial de China, que se basa en un tratamiento igualitario de todos los países con los cuales tenemos relaciones comerciales. Nota de la Embajada del Uruguay en Argentina, 11 de septiembre de 1985, Buenos Aires La propuesta teórica de Graham Allison constituye un intento de iluminar los siempre complicados procesos de toma de decisiones en las políticas de un Estado. El texto de Allison esta dividido en tres grandes partes que presentan tres modalidades de llevar a cabo una formulación teórica de los procesos de toma de decisiones en política. Los dos primeros, el Modelo del Actor Racional y el Modelo de Proceso Organizacional, son modelos tratados anteriormente por distintos autores (El Modelo del Actor Racional ha sido utilizado por renombrados académicos como: John Mearsheimer, Kenneth Waltz, Hans J. Morgenthau, Milton Friedman, entre muchos otros). Allison pretende distinguirse de esas propuestas tradicionales. El aporte genuino de Allison está en la tercer parte de su texto y es bautizado por el autor como el Modelo de Política Gubernamental. Ver: ALLISON, Graham, La Esencia de la Decisión: Análisis Explicativo de la Crisis de los Misiles en Cuba, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1980, pp

310 antropomórfico, sino que ésta, en realidad, es el resultado de una compleja serie de juegos de regateo político entre diversos actores intra-estatales. El modelo no considera a un actor unitario sino a varios actores como jugadores, jugadores que no sólo atienden cuestiones estratégicas específicas, sino también diversos problemas intra-nacionales; jugadores que actúan no en base a un conjunto consistente de objetivos estratégicos, sino de acuerdo a variadas concepciones relativas a fines nacionales, organizacionales y personales; jugadores que toman decisiones gubernamentales no a través de una elección única y racional, sino a través del tire y afloje característico de la política. 186 Este proceso de toma de decisiones representado por el juego entre los actores podría dar a entender un proceso de decisión relativamente caótico u anárquico. Ello no es exactamente así porque existe una diversidad de normas que regulan dicho juego, la más notoria de ellas es la Constitución de la República, pero también se deben tomar en cuenta, normas legales, decretos, reglas informales, consuetudinarias, entre otras. Un elemento clave para entender el modelo propuesto por Allison es el rol que pasa a cumplir el Presidente de la República en dicho modelo. En el enfoque allisoniano, el Presidente deja de ser una figura central y omnipotente en la toma de decisiones, para pasar a ser un jugador más, aunque quizás el más poderoso, en la mecánica política de la toma de decisiones gubernamentales. Este último aspecto es esencial para entender el caso de estudio de este trabajo. En la perspectiva de Allison, los actores que participan en el juego de la toma de decisiones tienen diferentes tipos de intereses. Entre ellos se encuentra el interés organizacional. Éste supone que las prerrogativas de la organización a la cual el jugador representa van a influir en gran medida su posicionamiento con respecto al tema. Allison llega incluso a caracterizar esta relación entre la postura institucional del jugador y los objetivos que sigue su organización de la siguiente forma: El lugar donde se está parado depende del lugar donde se está sentado ALLISON, Graham. op. cit., pp ALLISON, Graham op. cit., pp

311 En el caso de la Cancillería uruguaya ante la disyuntiva China vs.taiwán, existía efectivamente un interés organizacional, que va a ser común a los jugadores provenientes de la dicha institución que participen en la toma de decisiones. Según Bizzozero el gobierno le establece a la Cancillería una serie de objetivos y prioridades que tenían como fin la reinserción internacional del país post-dictadura. 188 Este proceso de normalización de las relaciones exteriores del país era necesariamente un cambio de imagen, pero también afectaría otros ámbitos como la economía. La reanudación de relaciones bilaterales con países como Cuba y China se enmarca en esta estrategia de reanudar los lazos con la totalidad de la comunidad internacional. Consecuentemente, ni el Canciller - considerado un jefe 189 en la institución bajo su responsabilidad - ni los funcionarios de la misma dependencia - miembros de equipo 190 -, que lo acompañan, van a ser inmunes al interés organizacional. Apoyarán el proyecto de reinserción internacional del Uruguay, ergo también impulsarán el reconocimiento de la República Popular China. Dentro de este alineamiento de la Cancillería, es insoslayable el papel del Emb. Pérez del Castillo en la primera etapa del proceso. Éste entendía que el mantenimiento de la relación con Taiwán estaba alejado de la realidad y que el sentido común y el interés de Uruguay apuntaban al establecimiento de relaciones diplomáticas con la RPC. Seguía la línea de pensamiento del Canciller. En palabras del propio Embajador: No podés ignorar a China. Veto en el Consejo de Seguridad, una quinta parte de la población mundial, un país que está creciendo como está creciendo (...). Hay realidades, en este momento para Uruguay lo que impera son los intereses de largo plazo, China Popular. 191 Cuando el Canciller le hace saber su posición, el Emb. Pérez Del Castillo se dispone inmediatamente a implementar una solución a la preocupación del Ministro. La propuesta necesitaba de una campaña de promoción nacional y de una estrategia de el elenco gubernamental había adelantado la intención de normalizar la situación uruguaya en todos los frentes. Así lo expresa uno de los internacionalistas del Partido Colorado, Eduardo Paz Aguirre, quien fuera electo como Senador, al manifestar en diciembre de 1984 que la política de nuestro Partido es establecer relaciones con todos los países del mundo, en cuanto todos los países se avengan a respetar y cumplir el derecho internacional BIZZOZERO, Lincoln. op. cit., p Los jefes en la tipología de Allison serían el presidente y su cúpula Los miembros de equipo serían los auxiliares inmediatos de cada jefe. Entre estos encontramos a los Emb. Carlos Pérez del Castillo, Dr. Luis Barrios Tassano, entre otros Entrevista al Emb. Carlos Pérez del Castillo, 30 de agosto de 2006, Montevideo. 311

312 negociación. Ante el comunicado que le hizo Iglesias, Pérez del Castillo respondió en los siguientes términos: Yo me ocupo del tema, pero tratemos de buscar una forma que sea convincente para todos. 192 Según el Emb. Pérez del Castillo, el planteo que debía realizarse para llevar adelante las negociaciones era un planteo centrado en las ventajas que ofrecían las oportunidades del comercio con la RPC. 193 Presentar el tema en términos comerciales era el argumento más fuerte que se podía interponer. Ello permitía, por un lado, salvar las objeciones de quienes no deseaban romper con Taiwán -como el Ministro del Interior, Dr. Antonio Marchesano y el Senador Raumar Jude- y, por el otro, proporcionar un argumento sólido a quien debía sortear los escollos políticos generados por el grupo pro-taiwán : esencialmente, el Presidente Sanguinetti. Asegurar el crecimiento neto del comercio mediante el establecimiento de relaciones diplomáticas con RPC era un objetivo coherente y conveniente para el gobierno uruguayo; sobre todo ante la negativa de Taiwán de ofrecer mejores ofertas. Por ende, si se quería conseguir una decisión gubernamental para establecer relaciones con China Popular, había que conseguir un buen paquete de incentivos económico-comerciales y presentarlos posteriormente al Presidente, al gobierno en su conjunto, al sistema politico y a la opinión pública. En la reducida bibliografía existente y en las diferentes opiniones de los actores que participaron del proceso, coexisten dos grandes visiones sobre los principales argumentos e incentivos que desempeñaron un rol sustantivo en la toma de decisión del Estado uruguayo. 194 Una primera línea de pensamiento propone la preeminencia del factor políticodiplomático como argumento para el reconocimiento de la RPC. Si bien no se desestima la variable económica como un complemento necesario para efectivizar la decisión, las razones políticas se entienden como el disparador, la herramienta durante el proceso y el fin último del mismo. Dentro de este grupo encontramos académicos como Lincoln Ibidem Ibidem Es pertinente aclarar que ninguna de estas será excluyente, sino que cada una se inclina a la primacía de ciertos incentivos que explican mejor la toma de decisiones que otros. 312

313 Bizzozero y figuras que participaron activamente del proceso, como el Emb. Agustín Espinosa. Según el Emb. Espinosa: La gran preocupación del Presidente Sanguinetti y del Canciller Iglesias era que Uruguay no quedara marginado del Derecho Internacional. A su vez, éste entiende que hay quienes piensan que el interés de Uruguay era exclusivamente en la parte del comercio, y esto no es así, nosotros desde la perspectiva de política exterior, y que es la que compartía el Presidente Sanguinetti y el Canciller Iglesias, es que Uruguay no podía ignorar a un actor tan importante de la comunidad internacional como lo era China. Más allá de que comprara o no comprara. Porque no se tienen relaciones diplomáticas solamente por el hecho de que haya buen comercio. 195 El Emb. Espinosa, quizá debido a su condición de Director de Política de la Cancillería en ese momento, asume que la decisión de reconocer a la RPC estuvo guiada por una voluntad estrictamente político-diplomática incluyendo el caso chino dentro del proyecto de restauración y de desideologización de las relaciones internacionales del Uruguay mucho más amplio que siguió la Cancillería en ese momento. En palabras del mismo Emb. Espinosa: China entró en ese paquete. En el paquete de la rehabilitación del Uruguay en el escenario internacional, volver a ubicar al país como un referente en el Derecho Internacional, respetuoso de la importancia del Derecho Internacional. 196 Por otra parte, en una segunda línea de pensamiento, otra serie de actores involucrados con el proceso opinan que fue el factor económico-comercial el que tuvo más peso. En realidad resulta difícil discernir si, quienes argumentaban sobre las ventajas comerciales de la relación con la RPC, lo hacían atenidos estrictamente a esa convicción o usaban el argumento de las ventajas comerciales a los efectos de no abrir una discusión ideológica en torno al tema. Esta segunda línea sostiene que la relación Entrevista al Emb. Agustín Espinosa, 31 de mayo de 2007, Montevideo Ibidem. 313

314 comercial y financiera con Taiwán se había agotado 197, mientras que, a su vez, la que Uruguay mantenía con la RPC había crecido en los últimos años de la dictadura. Por aquel entonces, además, ya se veía claramente que el crecimiento económico de China Popular era firme y se proyectaba hacia el futuro como una de las principales economías del mundo. Así lo ve el Canciller de aquel entonces, el Canciller Enrique Iglesias: El principal incentivo en la administración Sanguinetti fue económico, no político. ( ) Solo cuando pudimos demostrar la importancia de China como importador de nuestras lanas, carnes, pescados, soja, etc. pudimos persuadirlo de dar el paso hacia las relaciones plenas con China ( ) El Presidente estuvo siempre abierto al diálogo y dispuesto a convencerse pero a condición de demostrarle las claras ventajas económicas. Cuando ellas se dieron, aceptó tomar la decisión. 198 Naturalmente, el Canciller Iglesias, que de acuerdo a lo declarado por el Emb. Pérez del Castillo, consideraba las relaciones con Taiwán como una mancha, acota que un factor no excluye al otro: el objetivo político de tener relaciones con una quinta parte de la población del planeta era algo a tener en cuenta. 199 Asimismo, el propio Presidente Sanguinetti expresó directamente que: Fueron las dos cosas. 200 La versión del Emb. Pérez del Castillo es que ante las discusiones con el Canciller Iglesias, respecto a qué hacer respecto al problema China-Taiwán, A mí se me ocurrió lo del comercio. 201 Es decir, éste sería un rumbo táctico de acción a partir del cual comenzaría a trabajar la administración en 1985, sin perjuicio de que la Cancillería era perfectamente consciente de la importancia de la negociación política del restablecimiento de relaciones con la RPC. Se encontraba en funcionamiento en ese momento un grupo de estudio en la Cancillería dirigido por el Emb. Pérez del Castillo, llamado Grupo Perfiles. 202 Estaba compuesto por una serie de economistas que colaboraban con el Embajador en diferentes temas. El Enrique Iglesias se refiere a ella como la raquítica relación comercial con Taiwán. Entrevista vía al Cr. Enrique Iglesias, 13 de junio de Ibidem Ibidem Entrevista al Dr. Julio M. Sanguinetti, 18 de setiembre de 2006, Montevideo Entrevista al Emb. Carlos Pérez Del Castillo, 30 de agosto de 2006, Montevideo Más específicamente, Perfiles de Exportación para Uruguay. 314

315 grupo participó activamente en la elaboración del boceto de acuerdo comercial que se presentaría en China, que se convertiría en el núcleo de las negociaciones con Beijing. La magnitud económica de la propuesta uruguaya había sido establecida en un mínimo de U$S y, de ahí hacia arriba, cualquier cifra era ideal. 203 Es interesante recalcar que en esta etapa los avances y las iniciativas que se sucedían estaban impregnados por un fuerte hermetismo. Según declara el Emb. Pérez del Castillo: [Con la ayuda del Grupo Perfiles ] nos pusimos a trabajar en un acuerdo comercial, todo secreto. 204 En el lapso de seis meses se termina el proyecto de acuerdo comercial, y es en ese momento, octubre de 1985, que se produce el primer viaje a la RPC. Uno de los integrantes de la delegación utilizó la expresión de que esa fue una misión semioficial. 205 Quizás lo que pretende expresar el Emb. Valles es que, oficialmente, el Presidente de la República y el Canciller designaban a la misión como de carácter comercial. La misión conjunta de la Cancillería y el Ministerio de Economía y Finanzas era presidida por el Ing. Roberto Vázquez, entonces Ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca. Uno de los presidentes alternos era el Emb. Carlos Pérez del Castillo. Éste tuvo como acompañante en China al entonces Consejero, Guillermo Valles. Según él, el objetivo del viaje era básicamente dar una señal positiva desde el punto de vista político y en lo económico, en lo comercial concretamente, sostener nuestras exportaciones de lana, cuero, pescado y sondear cítricos también. 206 La negociación con los representantes de los Ministerios de Comercio Exterior y Agricultura fue bastante peculiar. Lo inusual fue la facilidad con la que se llegó a un acuerdo, en el cual la propuesta que había preparado el Grupo Perfiles fue aceptada en su totalidad. Según el Emb. Pérez del Castillo: Entrevista al Emb. Carlos Pérez del Castillo, 30 de agosto de 2006, Montevideo Ibidem Según el Emb. Valles, la misión semioficial era tal porque no se sabía hasta dónde se podía avanzar, hasta dónde se podía llegar. Entrevista al Emb. Guillermo Valles, 24 de noviembre de 2006, Montevideo Ibidem. 315

316 Fue la negociación más corta que tuve en mi vida, duró un segundo y medio, si hubiéramos venido con 400 millones de dólares nos habrían dicho que sí igual 207 Uruguay logró la firma de un acuerdo comercial que rondaba los U$S En la negociación ocurrió algo inesperado. Los funcionarios chinos le propusieron a la misión uruguaya el establecimiento de relaciones diplomáticas. El Emb. Pérez del Castillo señala: Después empezamos a hablar con los chinos, empezamos a subir de nivel y en un momento se nos planteó el tema, lo que ustedes nos están planteando son relaciones diplomáticas., y. dijimos que sí. 208 Este proceso constituye un buen ejemplo del funcionamiento del modelo de Allison. Generalmente, la visión tradicional del funcionamiento de una Cancillería entiende que, en lo que concierne a asuntos relevantes -como el establecimiento o interrupción de relaciones con otro país-, las tratativas conllevan el consentimiento explícito e inclusive la participación directa de Presidentes y Cancilleres. En realidad no siempre es así. Hasta por razones de prudencia política y de protección de la imagen Presidencial, cuando el Jefe del Ejecutivo interviene directamente, es porque el fondo de la cuestión ya está prácticamente acordado entre los funcionarios de nivel intermedio superior. Asimismo, lo normal no es que decisiones de esta envergadura política sean tomadas en un diálogo aparentemente subsidiario de una negociación comercial, sino que, por lo general, se trata de una negociación iniciada específicamente para ese fin. Por lo tanto, el proceso de la aproximación política entre Uruguay y China resulta un caso interesante y peculiar de ejecución de las decisiones de política exterior. Comenzaba, entonces, el proceso de establecimiento de relaciones diplomáticas a partir de un acuerdo comercial basado en una luz verde de carácter político para el restablecimiento de relaciones, emitida por funcionarios, convencidos de la corrección de la medida, pero que no estaban formalmente mandatados para aprobar dicho tema. Seguramente la rapidez con que se llegó al entendimiento en el área comercial fuese una Entrevista al Emb. Carlos Pérez del Castillo. 30 de agosto de 2006, Montevideo Entrevista al Emb. Carlos Pérez del Castillo. 30 de agosto de 2006, Montevideo. 316

317 consecuencia de esa posibilidad 209 del sí uruguayo al reconocimiento de la RPC. El acuerdo se estructuró a través del incremento de una serie de productos de exportación. 210 Los productos seleccionados incluían los productos que tradicionalmente se le vendían a China Popular -lana y cueros- pero también otros que ayudaban a reactivar la economía y diversificar las exportaciones. Según el Emb. Pérez del Castillo: En el 85 en Uruguay había una capacidad ociosa muy grande, entonces, aparte de los tradicionales que les vendíamos, lana y cueros, metimos aceite, mantas, botas militares, una serie de productos. 211 En efecto, el convenio lo expresa de esta manera: Considerando la voluntad ( ) de Uruguay de diversificar sus exportaciones, ( ) China dará creciente prioridad a la importación de productos no tradicionales uruguayos ( ). A este fin se entienden productos no tradicionales todo menos tops de lana y cueros curtidos; como por ejemplo ce reales y granos, pescado congelado, ( ), calamares, cítricos, productos lácteos, madera, ( ) manufacturas y mantas de lana y de cuero ( ). 212 Adicionalmente, el Gobierno de China cumplió con su promesa de compensar las pérdidas resultantes de la interrupción de relaciones con Taiwán: (...) China toma nota de los programas de cultivo de soja que se están llevando a cabo en ( ) Uruguay y hará esfuerzos para comprar al precio aceptable para ambas partes ( ) cantidades anuales de soja en grano Evidentemente, el sí emitido por la delegación comercial uruguaya no comprometía definitivamente ni la opinión del Canciller ni la del Presidente de la República, pero seguramente sirvió como señal para que los interlocutores de la RPC advirtiesen que el Uruguay estaba dispuesto a avanza r en el camino del establecimiento de relaciones diplomáticas El Gobierno de la República Popular China expresa formalmente su decisión de tomar todas las medidas necesarias para estimular a sus corporaciones estatales de comercio exterior ( ) para que importen productos originarios ( ) de la República Oriental del Uruguay en forma creciente. China Popular - Uruguay: Convenio Comercial, 3 de febrero de 1988, New York Entrevista al Emb. Carlos Pérez del Castillo. 30 de agosto de 2006, Montevideo China Popular - Uruguay: Convenio Comercial, 3 de febrero de 1988, New York China Popular - Uruguay: Convenio Comercial, 3 de febrero de 1988, New York. 317

318 vii. La Implementación del Acuerdo En esta fase se presenta otra de las características peculiares del proceso de negociación con la RPC. Los términos del acuerdo comercial ya estaban negociados y aceptados, sin embargo, faltaba la aprobación oficial de parte del Canciller Iglesias y del Presidente Sanguinetti de lo discutido en el área política en materia de restablecimiento de relaciones diplomáticas. Aunque ambos, como vimos, ya se habían pronunciado a favor de la necesidad establecer relaciones con la RPC, teóricamente, las dos instancias decisivas, Canciller y Presidente, no estaban en conocimiento de que las conversaciones avanzarían con la rapidez que lo hicieron en Beijing. Esto suponía que, dada la fuerte apuesta adelantada por los diplomáticos chinos y la luz verde emitida por sus pares uruguayos, las tratativas se dieron en un orden lógico y cronológico peculiar: en el marco de una negociación comercial, se avanza fuertemente porque se adelanta en una negociación política de trascendencia. Y esta negociación que avanzaba hacia el establecimiento de relaciones con la RPC debía resolverse rápidamente en el ámbito nacional, para luego pasar, efectivamente, a las negociaciones diplomáticas formales. El modelo de Allison permite explicar esta aparente falta de congruencia en el proceso de toma de decisiones y la nueva situación creada ya que, en el ámbito político nacional, el gobierno no se había aun pronunciado formalmente por el establecimiento de relaciones con la RPC. En realidad, como dijimos, la falta de congruencia es solo aparente y únicamente habrá de sorprender a quienes siguen aferrados a la teoría ingenua de que la toma de decisiones relativas a las políticas estatales es un proceso esencialmente lineal, vertical y que se desarrolla en una única dirección. En realidad, en nuestro caso, tanto el Canciller como el Presidente ya se habían pronunciado explícita, pero genéricamente, en el sentido de establecer las relaciones con la RPC. En términos de Allison, el máximo Jerarca, el Presidente, es el jugad or más poderoso en el juego de la toma de decisiones y, por lo tanto, intenta encauzar el juego para que el resultado sea coherente con sus convicciones e intereses. Ello no significa que, necesariamente, el jugador más poderoso, tenga que ser el que 318

319 muestre inicialmente su juego. Precisamente porque es el Presidente, es el que se reserva el derecho de cerrar o no cerrar el juego, aun a costa de descalificar, si así lo entiende necesario, a aquellos jugadores que arriesgaron la apuesta antes que él. Eso es, estrictamente, el poder decisivo en la toma de decisiones que corresponde al Presidente de la República: intervenir en el juego cuando, como y donde le sea más favorable de acuerdo a sus convicciones y a las apuestas de los demás jugadores. En el caso de las negociaciones sino-uruguayas un grupo de funcionarios gubernamentales da cabida a la oferta china en el marco de una negociación comercial sin el consentimiento expreso del Presidente en el tema establecimiento de relaciones diplomáticas. Pero dichos funcionarios conocen perfectamente las opiniones del Canciller y del Presidente en la materia. Esta versión de los hechos coincide con una de las tres posibles descripciones que hace Neusdtadt sobre el accionar presidencial. Según éste: hay oportunidades en las que el presidente aparece como el blanco de las tácticas desplegadas por un grupo burocrático. 214 Como se verá, el proceso de reconocimiento de China continental por el Uruguay se asemeja bastante a dicha situación. Una vez concluida la negociación simple -en palabras del Emb. Pérez Del Castillo- los diplomáticos regresan de China. A su arribo le presentan al Canciller Iglesias el boceto que habían acordado con su contraparte china. Este era un paso fundamental, no sólo porque se había obtenido -con inesperada facilidad- el consentimiento de la otra parte, sino también porque se contaba con una herramienta invalorable para inclinar la balanza a favor de la RPC: el acuerdo comercial. El quid de la cuestión era obtener la aprobación explícita del Presidente, tanto en lo diplomático como en el área comercial. Sin esa aprobación, el establecimiento de relaciones con la RPC estaba destinado a complicarse. Públicamente, el país esperaba que la misión obtuviese un acuerdo comercial, pero el avance que se había realizado hacia el establecimiento de relaciones diplomáticas era un tema mayor que repercutía en terrenos políticos bastante más complejos. El Presidente, así como el Canciller, ya habían manifestado hacía tiempo su intención de establecer relaciones diplomáticas con China en algún momento. Habían aprobado el viaje inicial del Emb. Carlos Pérez del Castillo y del Min. Con. Guillermo Valles, pero NEUSTADT, Richard, Presidential Power, in ALLISON, Graham, op. cit., pp. 232, New York,

320 como se mencionó anteriormente: lo que no se sabía era hasta dónde se podía avanzar, hasta dónde se podía llegar, era semioficial. 215 Para muchos actores que vivieron aquel momento preciso, nunca quedó del todo claro cuál era la postura del Presidente en el momento de enviar la misión a Beijing. Estaba decidido realmente a establecer a cualquier precio relaciones diplomáticas con la China Popular o estaba enviando esa misión para evaluar tanto las reacciones politicas internas como el verdadero compromiso de la RPC para transformarse en un partenaire dispuesto a neutralizar los costos que para el Uruguay significaría la ruptura con Taiwán? Muy probablemente el Presidente, y particularmente el Canciller, estaban advirtiendo que, desde Beijing, comenzaban a llegar algunas señales de impaciencia Al respecto resulta decisivo un documento de la Embajada de Uruguay en Argentina que narra una reunión entre el Embajador de China en aquel país y nuestro Embajador, Barrios Tassano. En medio de una discusión sobre el establecimiento de relaciones políticas entre ambos países el Embajador chino dice que a su gobierno le resultaba esencial tener demostraciones de nuestra sinceridad de propósitos dando algún paso concreto, para evitar que se pudiera pensar que estamos en el doble juego de usar a Taiwán como palanca con China Popular, y viceversa, consiguiendo así mayores ventajas de ambos. 216 Si ésta era la idea de algún sector de la administración Sanguinetti, el gobierno de Beijing era plenamente consciente de ello ya desde 1985 por lo que el envío de la misión adquiría una importancia fundamental. Dados los resultados de la misión, se hizo necesario pasar a una nueva etapa de la estrategia. Para ello, entra en juego otra pieza fundamental en el proceso de reconocimiento de la RPC, el Emb. Barrios Tassano. Su importancia en esta etapa proviene de dos elementos fundamentales. El primero es que era una persona muy cercana y estimada por el Presidente, lo cual lo transformaba en un factor de posible influencia en las decisiones presidenciales. Segundo, el Emb. Barrios Tassano ocupaba el puesto de Embajador en Argentina, el país más cercano que contaba con una Embajada de la RPC. Por lo tanto, el nuestro representante en Argentina se convirtió en el operador fundamental de las instancias subsiguientes del proceso de establecimiento de relaciones Entrevista al Emb. Guillermo Valles. 24 de noviembre de 2006, Montevideo Embajada del Uruguay en Argentina, Nota Confidencial, 11 de septiembre de 1985, Buenos Aires. 320

321 con RPC. Informado Barrios Tassano de los resultados de la misión y de todo lo concerniente a la relación que se había establecido entre el acuerdo comercial y el proyecto de reconocimiento de la RPC, se manifiesta claramente a favor de dicha iniciativa y acepta tomar el control de las negociaciones diplomáticas con los representantes chinos. La tarea suponía una doble responsabilidad. Una de ellas fue continuar el proceso de negociación con los representantes chinos, para lo cual contó con el apoyo de, entre otros, el futuro Presidente Jorge Batlle. 217 La otra -y quizá la más importante- fue la de acordar con el Presidente Sanguinetti las medidas políticas internas para convencer definitivamente a los sectores políticos claves del Partido y del país de las ventajas de llevar adelante el establecimiento de las relaciones oficiales con la RPC. Según Guillermo Valles, que estuvo en Buenos Aires, Barrios Tassano expresa más la visión política. El carácter decisivo de su papel fue Total, fundamental y absoluto. 218 Las negociaciones directas con los representantes chinos se llevaron a cabo mayoritariamente a través de las embajadas en Argentina de ambos países. Por intermedio de estas se concretaron algunas modificaciones al primer proyecto del Emb. Pérez del Castillo. 219 La otra gran labor llevada a cabo por el Emb. Barrios Tassano fue la de concertar con el Presidente los pasos políticos necesarios a llevar adelante internamente. Su condición de amigo 220 cercano de Sanguinetti fue un aspecto crucial. Según el Emb. Pérez del Castillo: Para ganar en la interna se necesitó alguien que estuviera muy cerca y tuviera mucha influencia en Sanguinetti. Y fue Barrios Tassano, que era íntimo amigo de él y después fue Canciller cuando Iglesias se fue al BID Uruguay hizo lo que debía hacer con China, se instaló en un proceso que comenzó con aquella gestión que en nombre del gobierno de Uruguay hicimos el embajador Barrios Tassano y quien habla ante las autoridades diplomáticas chinas. Entrevista al Dr. Jorge Batlle, 23 de agosto de 2006, Montevideo Entrevista al Emb. Guillermo Valles, 24 de noviembre de 2006, Montevideo Barrios Tassano, como había embajada de China Popular en Argentina, siguió negociando con el embajador, hizo algunas modificaciones, puso algo de soja que yo no tenía en mi proyecto inicial. Entrevista al Emb. Carlos Pérez del Castillo, 30 de agosto de 2006, Montevideo Ibidem Ibidem. 321

322 La aparición del Emb. Barrios Tassano en la toma de decisiones se debe a su doble capacidad de poder dialogar con la RPC, por un lado, y la de estar en condiicones de cooperar directamente con el Presidente. Ésta doble capacidad proviene tanto de su posición de Embajador en Buenos Aires, como de su carácter de amigo personal del Presidente Sanguinetti. Así el Emb. Barrios Tassano se transformó en el gran protagonista de la etapa final del proceso de reconocimiento. Su gestión fue exitosa y logró llevar las negociaciones hasta su destino final, el reconocimiento diplomático de la RPC. En la exposición de los hechos realizada por Sanguinetti, el proceso de negociación comienza en Argentina con Barrios Tassano. Su versión personal del proceso omite el papel de la misión comercial. Incluso no realiza mención alguna a ese viaje a China, anunciado, público y obviamente autorizado por el Canciller, sino es que por el Poder Ejecutivo, durante el cual se concretó el acuerdo comercial que acompañaría las negociaciones diplomáticas y que fue mantenido casi sin modificaciones hasta su aprobación en Según el ex - Presidente: Las negociaciones se hicieron en Buenos Aires a través de la Embajada china allí, quien las condujo fue Luís Barrios Tassano ( ). Esto es igual, fue así, yo llegué con esa idea, la hablé con mi Canciller, que era Enrique Iglesias y que estaba de acuerdo, y nos pusimos a operar lentamente en esa dirección siempre con la idea de que la decisión de pronto podía ser postergada si Taiwán obligaba a hacer un planteo extraordinario. [ ] Eso quedó así ( ). La decisión ya la teníamos, la charlamos con Iglesias y la operó toda Luís Barrios, ésa es la realidad, de punta a punta quien ejecutó todo fue Luís Barrios. 222 El análisis de esta omisión resulta, evidentemente, una tarea difícil. Si bien es cierto que la parte sustantiva de la formalización del futuro relacionamiento con la RPC se llevó a cabo en Buenos Aires por lo que es factible imaginar que el Presidente Sanguinetti recuerde fundamentalmente esta segunda parte del proceso no es menos cierto que resulta simultáneamente inverosímil que el Presidente y el Canciller ignorasen la misión que se llevó a cabo en Beijing. La indemostrable pero plausible hipótesis que puede adelantarse es que el Presidente, oportunamente advertido por el Emb. Barrios Tassano Entrevista al Dr. Julio M. Sanguinetti, 18 de setiembre de 2006, Montevideo. 322

323 recuérdese la Nota Confidencial enviada por éste en septiembre de desde Buenos Aires de la fuerte demanda china de algún paso concreto por parte de Uruguay, solicitó extraoficialmente a su Canciller el envío de la misión a Beijing, con perfil comercial, pero con el suficiente grado de indefinición en cuanto a sus objetivos como para que la negociación con Beijing fuese una negociación abierta. Por esa vía, el jugador mas importante del juego allisoniano, se reservaba la posición de observador, evaluaba hasta donde era capaz de avanzar Beijing, sin comprometer la situación política interna ante un lobby taiwanés todavía activo. Del resultado de la misión a Beijing, probablemente el Presidente sacaría las conclusiones pertinentes. De ser éstas positivas y quedar expedita la vía del establecimiento de relaciones, los costos políticos internos e internacionales valdrían la pena ser pagados; de ser compleja o de resultado incierto la operación, seguramente el Presidente y Canciller hubiesen seguido esperando. Como, efectivamente, el resultado de la misión semi-oficial, según el término empleado por el Emb. Valles, fue positivo, la intervención oficial para el Presidente Sanguinetti comienza recién cuando su hombre de mayor confianza, el Emb. Luís Barrios Tassano, comienza a trabajar desde Buenos Aires en lo que, en realidad, es la segunda fase del proceso. La continuidad entre ambas etapas es evidente y la asegura el Emb Guillermo Valles, entonces Director de Asuntos de Europa Oriental, que fue expresamente asignado a la Embajada en Buenos Aires para asistir en el proceso de negociación. Lo que se hizo en aquel entonces fue trabajar sobre el memorandum de entendimiento en materia comercial logrado en Beijing y, en particular, en base a los distintos acuerdos que Uruguay estaba firmando con las nacientes democracias de Europa Oriental. Concretamente un acuerdo con Bulgaria fue el que sirvió como base ( ) para el modelo que utilizamos con China. Para fines de 1987, precisamente entre octubre y diciembre, según el Emb. Valles, el proceso estaba completo. Estaban completos todos los memorandums de entendimiento, la autorización de la Presidencia estaba definida y sólo faltaba firmar y formalizar lo negociado. El paquete de acuerdos tenía como eje un memorandum de entendimiento en el cual se cimentaban las relaciones diplomáticas. La lista completa de acuerdos comprendía: Ver nota al pie Nº

324 El Convenio Comercial previamente citado. El Comunicado Conjunto sobre el establecimiento de Relaciones Diplomáticas. El Convenio de Colaboración en el campo de la Cultura y la Educación. Un Convenio de Cooperación Económica y Técnica. El memorandum de entendimiento comercial era el más importante de todos. Aunque no eran obligaciones de compra, eran sólo compromisos de buena voluntad para tratar de acercarse a determinados volúmenes, según Hugo Cayrús. 224 Eran cifras que eran aspiraciones de Uruguay y China iba a hacer los máximos esfuerzos. 225 Uruguay venía comerciando con China desde hacía más de cinco años, y los principales sectores eran el de la lana, la pesca 226 y los cueros. El de la soja, que se había visto dañado por la desaparición del subsidio taiwanés, obtuvo también una pequeña cuota, negociada por Carlos Pérez del Castillo y Guillermo Valles unos años antes en Beijing y luego ampliada por Barrios Tassano. En el Convenio Comercial, China se compromete a comprar un monto anual de productos uruguayos de U$S , comenzando por U$S el primer año a partir del establecimiento de las relaciones diplomáticas. 227 En efecto, China cumplió con lo acordado y aumentó sus compras. Sin embargo, la capacidad exportadora nacional se mostró errática e impredecible. En 1985, la suma total exportada tenía un valor de cerca de U$S El año siguiente muestra un enorme aumento: la cifra ronda los U$S Sin embargo, un año más tarde se revirtió el crecimiento y se vuelve al nivel de 1985: U$S Uruguay demoraría varios años en alcanzar los U$S que el Estado chino le garantizaba que le compraría y, de hecho, recién en 2006 llegaría a los U$S que componían el cupo anual convenido en Primer Secretario de la Embajada en China desde 1990 hasta Entrevista al Sr. Hugo Cayrús, 24 de noviembre de 2006, Montevideo El empresario del sector, Francisco Pick, explica de forma reducida la forma en que se inició ese flujo: Uruguay en la pesca fue bastante pionero, cuando le vendíamos pescado a China en Europa casi nadie le vendía, Uruguay increíblemente fue bastante pionero en eso. Después, con la apertura entraron todos los europeos, hoy no existe empresa en el mundo que no se fije en China para venderle pescado, entonces hay una oferta mucho mayor. Entrevista al Sr. Francisco Pick, 1º de diciembre de 2006, Montevideo Min. de RR.EE., Memorando, 12 de agosto de 1988, Montevideo Ibidem. 324

325 El 3 de febrero de 1988 comienzan las relaciones oficiales entre Uruguay y China. El procedimiento formal consistió en que Uruguay tomase nota de la proclama de la República Popular de su soberanía sobre China. Taiwán reacciona rompiendo relaciones con Uruguay. El último intercambio con la isla fue una carta del Canciller Iglesias acusando recibo y lamentando 229 lo ocurrido. viii. Conclusiones A lo largo de nuestro trabajo creemos que se han mostrado las principales características del proceso político de reconocimiento de la República Popular de China por parte del Uruguay. Se trató del resultado de un largo proceso de trabajo diplomático y político en el que también intervinieron algunos empresarios- que llevó más de dos años, sin tomar en consideración los primeros pasos realizados antes de Como era de esperarse, el proceso de toma de decisiones en torno a este punto clave de definición de nuestra política exterior, fue una trama compleja, diversa, y muchas veces contradictoria, como suele ser siempre el caso en el funcionamiento de instituciones altamente complejas enfrentadas a la generación de decisiones de importancia 230. Un grupo de tomadores de decisiones, esencialmente vinculado a la Cancillería, se ocupó de hilar una estrategia que le permitiese al Presidente de la República sortear los obstáculos políticos que constituía la fuerte influencia de Taiwán esencialmente consolidada durante el régimen de facto y que pretendía continuarse luego de restaurada la democracia- en algunos aspectos económicos y en su capacidad de lobbying en el seno de la clase política nacional, concretando así la decisión de establecer relaciones diplomáticas con la China Popular. Visto en perspectiva, el caso estudiado puede ser considerado un caso exitoso de manejo de una negociación diplomática de alta significación para la política exterior del país. No Entrevista a Hugo Cayrús, 24 de noviembre de 2006, Montevideo El modelo planteado por Allison desmitifica la aparente simplicidad en la toma de decisiones en asuntos de política exterior, derribando certeramente la idea del Estado como un Actor Racional. La Política Gubernamental (Modelo III) como marco de análisis con la inclusión de las variables de los actores, intereses y el rol del Presidente- han resultado un punto de partida esclarecedor para realizar este estudio. 325

326 es posible concluir el estudio de este caso sin dejar de señalar que, a pesar de la voluntad política puesta en juego y de la capacidad de instrumentarla de manera relativamente coherente entre 1985 y 1988, en la década siguiente el Uruguay no supo aprovechar todas las posibilidades del éxito diplomático logrado. Aunque se lograron nuevos acuerdos comerciales y el vínculo político llegó a adquirir una excelente calidad, las limitaciones de la oferta comercial internacional del país, la falta de dinamismo de las empresas uruguayas hicieron que durante los años 90, e incluso mas tarde, el país se limitase a exportar los mismos productos tradicionales en el comercio con China: lana, cueros y pesca. Recién en los últimos años las exportaciones uruguayas parecen estar tomando cierto dinamismo. Del lado chino, en cambio, la respuesta fue mucho más dinámica: en la estela del boom exportador de este país hacia el mundo, las importaciones del Uruguay desde la RPC crecieron fuertemente. 326

327 BIBLIOGRAFÍA ALLISON, Graham: La Esencia de la Decisión: Análisis Explicativo de la Crisis de los Misiles en Cuba. Grupo Editor Latinoamericano. Buenos Aires BARNETT, Thomas: The Pentagon s New Map. Putnam. New York BIZZOZERO, Lincoln: Toma de decisiones en política exterior uruguaya. El caso de las dos Chinas. Cuadernos de CLAEH. Enero 1989, Montevideo. DOUGHERTY, James; PFALTZGRAFF, Robert: Teorías en Pugna en las Relaciones Internacionales. Grupo Editor Latinoamericano. Buenos Aires EL OBSERVADOR : Chávez viaja a China para firmar acuerdos energéticos. Montevideo. 20 de agosto de EMBAJADA DE TAIWÁN en Uruguay: Nota. Montevideo. Enero de ENTREVISTA al Dr. Jorge Batlle. Montevideo. 23 de agosto de ENTREVISTA al Dr. Julio M. Sanguinetti. Montevideo. 18 de setiembre de ENTREVISTA via al Cr. Enrique Iglesias, Montevideo-Madrid, 13 de junio de ENTREVISTA al Sr. Xu Qing, Agregado de Prensa de la Embajada de la República Popular de China en Uruguay. Montevideo. 24 de octubre de ENTREVISTA al Sr. Emb. Guillermo Valles. Montevideo. 24 de noviembre de ENTREVISTA al Sr. Embajador Carlos Pérez Del Castillo. Montevideo. 30 de agosto de ENTREVISTA al Emb. Agustin Espinosa, Montevideo, 31 de mayo de HALLETT CARR, Edward: The Twenty Years Crisis, Perennial. New York JUDE, Raumar : Transcripción de Sesión del Senado. Montevideo. 9 de diciembre de HALLETT CARR, Edward: The Twenty Years Crisis, New York: Perennial, KISSINGER, Henry: Diplomacy. Simon & Schuster. New York LEWIS GADDIS, John. The Cold War: A New History. Penguin Books. New York LUJÁN, Carlos. Cambio de Régimen y Política Internacional: El Caso Uruguayo. Div. Cultura de la Intendencia Municipal de Montevideo. Monte video MEARSHEIMER, John: The Tragedy of Great Power Politics. W.W. Norton and Company. New York Ministerio de RR.EE.: Memorandum. Montevideo. 12 de agosto de Ministerio de RR.EE.: Memorandum. Montevideo. Setiembre de Ministerio de RR.EE.: Memorandum. Montevideo. 25 de settiembre de 1984 Ministerio de RR.EE.: Acta Final. Montevideo. 15 de noviembre de Ministerio de RR.EE.: Memorandum. Montevideo. 1º de noviembre de Ministerio de RR.EE.: Memorandum. Montevideo. 5 de diciembre de Ministerio de RR.EE.: Memorandum. Montevideo. 5 de noviembre de Ministerio de RR.EE.: Acta de Conversaciones (proyecto). Montevideo. Noviembre de Ministerio de RR.EE.: Nota Confidencial de la Embajada del Uruguay en Argentina. Buenos Aires. 11 de septiembre de Ministerio de RR.EE.: Memorandum. Montevideo Ministerio de RR.EE.: Entrevista del Señor Ministro Maeso con el Embajador de la República de China. Montevideo. 20 de marzo de

328 Ministerio de RREE: Nota del Embajador taiwanés en Uruguay, Konsin Shah del 5 de abril de 1984, Montevideo. Ministerio de RR.EE.: Ampliación de Información con respecto a la República Popular China. Montevideo Ministerio de RR.EE.: Nota del Coronel Juan Tucci al Presidente Gregorio Alvarez. Montevideo. 14 de marzo de 1984 Ministerio de RR.EE.: Perfiles de Exportación para Uruguay. Montevideo Ministerio de RR.EE.: Proyecto de Convenio. Montevideo. 1º de septiembre de Ministerio de RR.EE.: Sumario del Memorandum sobre la República Popular China, Su perfil internacional y posible establecimiento de relaciones con el Uruguay. Montevideo. 1º de febrero de Ministerio de RR.EE.: China Popular - Uruguay: Convenio Comercial. New York, 3 de febrero de NEUSTADT, Richard: Presidential Power. in ALLISON, Graham. op. cit. Wiley. New York THE NEW YORK TIMES: China Stole Nuclear Secrets From Los Álamos, U.S. Officials Say. 6/03/1999 [online] [citado 18 diciembre 2006]. Disponible en Internet: UNITES NATIONS: Resolución 2758 de la Asamblea General de Naciones Unidas. 25 de octubre de Ver: WINGFIELD-HAYES, Rupert: Satisfying China s Demand For Energy. En: BBC, 16/2/2006[online][21enero2007].Disponible en Internet: < 528.stm>. 328

329 7.VI. Panorama de la inserción uruguaya en un sistema globalizado Juan Luis Varo * i. Introducción a. Objetivos El objetivo de la presente ponencia es determinar cuales han sido las políticas adoptadas por el Estado, entendiendo a este como representante de la acción civil a través de los diferentes gobiernos que lo han administrado, definiendo el rol de Uruguay, sus estrategias de inserción y actuación, en un espacio de contradicciones y aciertos, enfrentando un sistema internacional totalmente multipolarizado en términos económicos pero subordinado a una hegemonía militar de los Estados Unidos y con la aparición respectiva de naciones emergentes que buscan directa o indirectamente un mejor status en el orden internacional, como los casos de China, India, Rusia y Brasil, éste último con gran influencia en la región y concatenadamente en nuestro país. b. Conceptos Para mayor comprensión, se entiende por inserción internacional como aquellas acciones que realizan agentes públicos y/o privados de un Estado o actor equivalente (intergubernamental / supranacional) con el objeto de lograr la inclusión de éste dentro de un sistema regional / internacional vigente al que presta acatamiento y subordinación. Por actuación internacional se entiende como aquellos actos realizados por agentes de un Estado (actor intergubernamental / supranacional) para inscribirse dentro de un orden dado, con el objeto de mejorar su status en el sistema internacional, defendiendo así su interés particular (por ejemplo, crecimiento económico) o una visión propia del sistema mundial (pretensión de un orden internacional distinto) 231. Los Estados no tienen un único, homogéneo interés. En la pluralidad de las naciones, coexisten diversas posturas sobre una misma temática. Dichos intereses a veces * Lic. en Relaciones Internacionales. 231 Def.: Inserción internacional del ABC en el Mundo de posguerra fría, Alberto Justo Sosa. ED. Amesur, marzo

330 encontrados deben ser evaluados en el momento de la formulación de las políticas internas y de las tomas de decisiones, si se estima que en las relaciones internacionales no tienen como actores únicos y exclusivos a los Estados. La formulación, implementación y ejecución de políticas con el fin de una exitosa inserción en el sistema internacional quedan moldeadas por factores tales como el comportamiento de otros países, y dentro de un contexto interno, el sistema político, las estrategias para el desarrollo y los factores culturales e históricos. Por lo tanto, todo estudio sobre la inserción uruguaya en la sociedad internacional parte de un concepto fundamental. Las relaciones externas de Uruguay han sido directamente influenciadas por el impacto del proceso de globalización, el sistema internacional vigente (multipolar en lo económico y unipolar en el área estratégico / militar), el contexto interno y la política exterior del último lustro. c. Estrategias Uruguay posee elementos de base en su inserción / actuación internacional que lo han caracterizado desde su aparición como Estado soberano. La no intervención en los asuntos internos de otros Estados, la solución pacífica de controversias y la búsqueda de la integración latinoamericana 232 han sido pilares en sus relaciones externas. En la actualidad han tomado vigencia los principios que hacen referencia al rechazo a todo tipo de terrorismo (llevado a cabo tanto por un Estado como por cualquier tipo de organización o individuo), a la violencia y a la discriminación. Se postula el multilateralismo como la única forma de restablecer la plena vigencia del Derecho Internacional y la preservación de la paz, de fortalecer el debilitado orden 232 La no intervención en los asuntos internos de los Estados y la solución pacífica de controversias han sido principios firmados en la Carta de las Naciones Unidas en 1947 por nuestro país, sin perjuicio de una antelación en estas preposiciones en la Sociedad de Naciones. En cuanto a la integración, Uruguay lo establece en su artículo 6 de la Constitución, sin otorgar autoridad o supremacía a ningún órgano supranacional, en caso que lo hubiese, como es el ejemplo de las constituciones Argentinas y Paraguayas, el artículo 75 inciso 24 de la Constitución Argentina dispone la aprobación por parte del Congreso de "tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos

331 internacional y jerarquizar la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Estos principios se asientan en las estrategias coyunturales de posicionamiento tanto frente al terrorismo y a la violencia indiscriminada comofrente a los embates al Orden Internacional que suponen acciones unilaterales, de las cuales, se destaca la invasión a Irak por parte de EEUU y del ReinoUnido en marzo de Con respecto a las Naciones Unidas, Uruguay desarrolla una postura de jerarquización de la organización internacional y su eventual reforma, buscando su apoyo países como Brasil o Venezuela para que otorguen su voto eventual a un asiento permanente en el Consejo de Seguridad. Por otro lado, se enmarca dentro de la Organización Mundial de Comercio (OMC), la Organización de Estados Americanos (OEA) y continua la participación militar en Operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU en países como el Congo. Uno de los principales pilares de la inserción uruguaya en el sistema internacional es el MERCOSUR, sin perjuicio que este proyecto político regional no impida ampliar nuevas relaciones que abran nuevos mercados. En este posicionamiento se observa tres tipos de inserción uruguaya, por un lado a nivel subregional, por otro a nivel regional y por último a nivel internacional, estrictamente 233. ii.a. Panorama internacional El escenario internacional puede describirse como militarmente unipolar (hegemonía de EEUU), económicamente multipolar (EEUU, Unión Europea y Japón, más la relevancia económica de China e India) y con un condominio político ejercido por los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Si bien EEUU dispone de una supremacía militar incontestada y condiciona la agenda global, aún así no tiene la capacidad de implementarla por sí sólo. Igualmente no hay en la actualidad ninguna nación o grupo de países en condiciones de imponer una agenda global alternativa a la potencia hegemónica. 233 La estrategia de inserción internacional de Uruguay en el gobierno del Frente Amplio, Lilia Ferro Clérico, Wilson Fernández Luzuriaga y Diego Hernández Nilson, Programa de política internacional y relaciones internacionales (PIRI)

332 El Orden Internacional 234 transita por una etapa de relativo debilitamiento de legitimidad ya que con los últimos eventos tales como la invasión a Afganistán, Irak, la prohibición de uso de energía nuclear con fines civiles a Irán y el no cumplimiento del protocolo de Kyoto para la preservación del ambiente, han generado resistencia y recelo en países en desarrollo sino aún más en el interior de los países desarrollados, los cuales llevan adelante estas políticas. Por otro lado, China e India ocupan espacios de poder en el área asiática, zona con mayor crecimiento económico de la última década y motor de la economía mundial, ambas altamente demandantes de alimentos, combustibles, minerales y de materias primas agrícolas. En este contexto, se agrupan con países como Rusia y Brasil, dando origen al grupo BRIC (Brasil, Rusia, India y China) que se insinúa como un relevante interlocutor mundial. Brasil es el único de los cuatro que tiene una estrategia de desarrollo y de inserción externo de tipo regional, coaligada con Estados vecinos y a través de una alianza estratégica con Argentina, similar al relacionamiento franco germano en el ámbito de la Unión Europea que es de cooperación 235. Con respecto a Medio Oriente y Asia Central son áreas de creciente conflicto internacional, por su dotación de recursos energéticos y por la creciente relevancia del fenómeno de terrorismo fundamentalista. África (con sus excepciones) se halla sumida en el atraso, marginalidad y en conflictos intestinos de tipo tribal y religioso, en los que intervienen componentes domésticos e internacionales, aún con la tan ansiada Unión Africana, impulsada por Sudáfrica (este buscando liderazgo regional, amparado por el orden actual). En esta situación se muestra la imposibilidad de llegar a resoluciones en negociaciones multilaterales como son las llevadas a cabo en el marco de la ONU, lo que pone de manifiesto las dificultades pa ra transformar intenciones etóricas en acciones concretas que permitan incorporar efectivamente la dimensión del desarrollo, paz y seguridad. El debilitamiento del marco multilateral coloca a los países en desarrollo anta la alternativa de suscribir acuerdos bilaterales o plurilaterales de carácter variado con lo que se marcan 234 Se entiende en la presente ponencia por orden internacional, el sistema actual de status quo luego de la caída del bloque soviético y su subsiguiente internalización del sistema capitalista. 235 Distinto al relacionamiento EEUU Canadá de carácter competitivo dentro del NAFTA. 332

333 asimetrías ya sea en capacidad de negociación o relaciones de poder desfavorables. El Sistema Internacional debería estar basado en reglas claras y aplicables a todos los países, independientemente de su peso económico y político. En la actual coyuntura internacional, Uruguay prioriza tratativas comerciales, en tal sentido impulsa las negociaciones de inversiones entre el MERCOSUR y la Unión Europea, al igual que la apertura de mercados particularmente con los países del Medio Oriente, siendo ejemplo la visita del Presidente de la República en el presente año a países árabes y su reunión con representantes del Grupo del Golfo. Asimismo, se apunta a negociaciones con China e India, atendiendo los ámbitos multilaterales como la OMC. De aquí surge el pragmatismo en términos comerciales observándose el estrechamiento en las relaciones con EEUU como socios a través de la firma de acuerdos de inversión 236. La tentativa de Tratado de Libre Comercio no prosperó por la iniciativa americana para aplicar el fast track 237, siendo en este sentido negativo para las negociaciones uruguayas en aquellas áreas prioritarias para el país. ii.b Panorama regional En América Latina conviven diversos procesos de integración. México situado en América del Norte forma parte del NAFTA. La mayoría de los países de América Central y el Caribe forman parte del CARICOM, área de integración y de libre comercio y por otro lado la firma de tratados de libre comercio con EEUU denominado DR CAFTA. Los países de Sudamérica se hallan integrados en el MERCOSUR, en la Comunidad Andina de Naciones y en a ALADI (asociados con México). El MERCOSUR es la plataforma de inserción uruguaya en el sistema internacional como apoyo al relacionamiento del país con el resto del mundo. Uruguay junto con Paraguay (eje Montevideo Asunción) reclaman un rol que facilite instancias de negociación para los países más pequeños del bloque, buscando una reforma integral del sistema de integración. En este sentido, se procura un fortalecimiento institucional del bloque con 236 TIFA. 237 Fast Track, son aquellos tratados que impulsa EEUU que no requieren aprobación del Congreso Americano, quedando supeditado exclusivamente a la acción del Poder Ejecutivo. 333

334 una incorporación efectiva de las normas MERCOSUR en los ordenes internos de los Estados Parte, jerarquización del Tribunal Arbitral Permanente y un fortalecimiento del Foro Consultivo Económico Social como representante del ámbito de la sociedad civil y consolidación del Parlamento MERCOSUR como eje de transparencia y democratización de las decisiones 238. La profundización del bloque implica mejorar la unión aduanera, aplicación de instrumentos financieros comunes, complementación física y de comunicaciones, integración energética, preservación de los recursos naturales y dar mayor participación a la sociedad civil en el proceso, sin ella, el bloque queda desprovisto de legitimidad en la ciudadanía comunitaria. Pero la inserción uruguaya a través del bloque ha sido empañada por cuestiones muy conocidas como son los bloqueos de los puentes internacionales que unen a las márgenes del río Uruguay por parte de ciudadanos argentinos y el apoyo de su respectivo gobierno y los oídos sordos del resto de los Estados Parte. Peor aún, la declaración del Tribunal Arbitral Permanente con respecto a los bloqueos. Aún dando su apoyo a las reclamaciones uruguayas, no deja de ser una mera declaración, sin ningún tipo de efecto 238 La incorporación de la normativa MERCOSUR esta directamente vinculada con su jerarquía. Toda disposición que surge en el seno de los órganos con capacidad decisoria del MERCOSUR, tienen como base un Acuerdo o Protocolo específico, siendo éstos su fundamento jurídico. Sin embargo, no existe un mecanismo único para su incorporación. Por lo tanto se debe distinguir entre Derecho Originario y Derecho Derivado. Él primero, conformado por los instrumentos celebrados por los Estados Parte de conformidad con El Tratado de Asunción. La entrada en vigor de Protocolos, Acuerdos y Tratados están sujetos a las disposiciones constitucionales de los países miembros, los cuales requieren aprobación parlamentaria, ratificación por los poderes Ejecutivos y sus respectivos Depósitos de Ratificación. En el Derecho Derivado, la internalización de las normas mercosureñas están sujetas a las que surgen de los órganos con capacidad decisoria del MERCOSUR. En concordancia con la naturaleza intergubernamental del proceso de integración, éstas vinculan directamente a los ordenes jurídicos nacionales, resultando obligatorias para los Estados Parte. Sin embargo, sólo son incorporadas cuando los países miembros lo establecen de manera expresa y recién allí producen efectos que trascienden la frontera gubernamental para alcanzar a los particulares. 334

335 jurídico que implique sanciones y por otro lado la falta de cohesión del bloque para asumir mayores y mejores responsabilidades. Uruguay oscila entre una relación comercial con EEUU sumada a una política comercial al estilo de la chilena tomando al MERCOSUR como política de Estado, siendo un proyecto nacional, contando en su inicio con el apoyo del sistema político nacional. Se asumió al MERCOSUR como un proyecto integrado, económico y político. Desaparecido momentáneamente el ALCA y con un ALBA buscando un espacio que no encuentra en las elites del MERCOSUR, Uruguay busca como alternativa efectiva la pluralidad de mercados, haciendo énfasis en el sistema de integración pero de puertas abiertas a realizar acuerdos de carácter binacional o con grupos de países fuera del ámbito regional. La crisis institucional del bloque deja de manifiesto las asimetrías intrínsecas no superadas del mismo como son: Relacionamiento entre los socios La falta de cohesión de políticas monetarias y económicas La bilateralidad Argentina Brasileña y tu respectiva toma de decisiones La incorporación de un quinto socio (Venezuela) pleno que permite ver las diferentes aspiraciones de liderazgo regional / sudamericano (ALBA VS Comunidad Sudamericana de Naciones). En este escenario regional, Uruguay aporta una vía paralela de inserción / actuación, de desarrollo y profundización de relaciones bilaterales con otros países del continente y del resto del mundo, destacándose el fortalecimiento de vínculos con EEUU, buscando canalizar sus temas prioritarios (acceso a mercados, inserción en el mundo, modernización) y para ello instrumentalmente buscando flexibilizar el MERCOSUR frente a la falta de respuestas de los socios grandes a las demandas de las pequeñas economías. No se puede obviar que desde la óptica norteamericana su relación con Uruguay, no deja de ser parte de su política exterior aplicada al resto de los países de la región, buscando Tratados de Libre Comercio en forma bilateral con la caída del ALCA como opc ión real. 335

336 iii. Sendas de Acción Para países como Uruguay con dimensiones pequeñas, el escenario multilateral es el único ámbito con posibilidades de atenuar o superar los problemas ocasionados por las sucesivas crisis económicas de la región, abriendo el abanico de posibilidades en la búsqueda de mercados. Una de las limitantes para nuestro país a la hora de la negociación multilateral son los subsidios a la agricultura por tal motivo el respaldo regional en la negociación es esencial puesto que se tienen objetivos comunes al respecto. Esto incluye contactos regional multilateral como por ejemplo con el grupo de Cairns y el G20. Las sendas de acción parten de la interrelación de la inserción regional, condicionando a la inserción internacional. En tal sentido es necesario concebir la estrategia con unicidad de criterio tomando en cuenta el consensuar ideas, identificando prioridades y asegurando la consistencia de los planteos y las acciones en cada uno de los escenarios (regional internacional). Una de las particularidades de la inserción nacional en el panorama internacional regional es la participación de nuevos actores en la toma de decisiones en lo que concierne a la política exterior, acción directa de toda inserción exitosa. La intervención de actores como los ministerios de Ganadería, Agricultura y Pesca con respecto a las negociaciones sobre los subsidios a la agricultura 239 y de Industria, Energía y Minería en lo concerniente a las políticas energéticas demuestra un desarrollo de estrategias de acción, buscando nuevos perfiles a la sendas de la cancillería sin perjuicio del protagonismo que ésta tiene en todo lo relativo a la política exterior nacional Subsidios tales como la PAC en la UE (aún con la renuencia de Gran Bretaña) y la Farm bill de los EEUU, han sido los principales obstáculos para un mercado libre. 240 La ejecución de la política exterior en la actualidad demuestra de desmonopolización de los canales tradicionales de las relaciones exteriores, ampliándose y complejizándose el proceso de toma de decisiones, tal como sucede en los sistemas de toma de decisión de los regímenes democráticos modernos. PAG 148, La estrategia de inserción internacional de Uruguay en el gobierno del Frente 336

337 Un rasgo no muy común en la inserción uruguaya es la creciente inmigración de nacionales a los polos de desarrollo EEUU / UE. La colectividad uruguaya en el mundo juega un rol participativo desde el exterior, permitiendo que a nivel cultural sea más fuerte la presencia nacional en donde la colectividad se encuentre. Por ejemplo, los viajes de representantes de la Intendencia de Canelones a las Islas Canarias demuestra el rol identificador de la colectividad nacional en una región. Esto implica que la inserción uruguaya en el sistema internacional debe tomar en cuenta todos los elementos que juegan, desde la toma de decisiones del poder ejecutivo hasta la diáspora uruguaya en el mundo 241. iv. Perspectivas La inserción exitosa de un país en el Sistema Internacional implica el desarrollo sostenible de su población. No existe sólo una inserción política o económica (o incluso se puede hablar de inserción cultural social), no son compartimentos estancos. Se relacionan y se retroalimentan. La medida justa de este relacionamiento es definir el objetivo de la inserción, el rol del país y como afecta y afectará a la sociedad. El Sistema bipolarizado ha desaparecido, la Tríada se encuentra con grandes competidores emergentes tales como China e India, el desarrollo tecnológico acelera el proceso de globalización (deseado o no), las migraciones masivas acentúan las interacciones culturales y el resurgimiento de nacionalismos, la utilización extensiva de los recursos naturales a llevado a crisis climáticas y el endurecimiento del fundamentalismo islámico como freno a la invasión cultural de Occidente, prueban que Amplio, Lilia Ferro Clérico, Wilson Fernández Luzuriaga y Diego Hernández Nilson, Programa de política internacional y relaciones internacionales (PIRI) Se estima que alrededor de emigraron uruguayos. Instituto Nacional de Estadística (INE)

338 la inserción desde este punto del globo, puede tener mejores perspectivas de las que parecen. El MERCOSUR como plataforma de inserción permite a Uruguay mejorar su capacidad de negociación con otros países o grupo de países, afianzando su capacidad de incidencia. Sin embargo, el bloque debe evolucionar para mejorar lo que hasta hoy no ha funcionado, esto es mejorar la Unión Aduanera (ésta imperfecta) y sumar a la ciudadanía, incorporando sentimientos de pertenencia a un bloque que puede mejorar nuestra participación a nivel global en un periodo que la mundialización hace que países de nuestra escala no sean vistos en el mapamundi. Nuestra sociedad tiene que tomar conciencia que una inserción exitosa mejorará nuestra calidad de vida. En tal sentido tiene que haber mayor participación de la sociedad como fuente y como impulso de las políticas que tome el Estado. Se observa que a mayor participación y apoyo a las decisiones, mayor éxito la inserción ya que será congruente con la realidad del país y su modelo de desarrollo 242. v. Conclusiones En conclusión a lo expuesto en la presente ponencia se entiende que la inserción / actuación de Uruguay debe: Tomar un rol pragmático, con políticas de Estado congruentes con la realidad nacional, reforzando los canales tradicionales de acción como las embajadas y consulados, sin perjuicio de abrir camino a nuevos actores. Reafirmar las políticas hacia el MERCOSUR buscando una interiorización efectiva y mejoras del bloque en su internalización de normas y mejorar la participación de todos los socios, reforzando el papel de las pequeñas economías como la paraguaya y uruguaya. Multilateralismo en lo referente en áreas comerciales favorables a Uruguay, abordando temas tales como la inversión extranjera directa y modelos de desarrollo sostenibles. 242 ver caso chileno. 338

339 Otorgar mayor papel a la ONU y su rol como rector en las relaciones internacionales, apoyando su reforma y respaldando el Derecho Internacional (única vía para países como Uruguay). Bibliografía Inserción internacional del ABC en el Mundo de posguerra fría, Alberto Justo Sosa. ED. Amesur, marzo La estrategia de inserción internacional de Uruguay en el gobierno del Frente Amplio, Lilia Ferro Clérico, Wilson Fernández Luzuriaga y Diego Hernández Nilson, Programa de política inte rnacional y relaciones internacionales (PIRI) Inserción internacional para Uruguay, Isidoro Hodara, jornada académica día de la exportación, El Mundo y América del Sur, actualidad y devenir, Alberto J. Soca, Competitividad: Una Obsesión Peligrosa, Paul Krugman, Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe, INFORME CEPAL, La estrategia externa, Oscar A. Bottinelli, El Observador, Ed inf. de FACTUM. Proyecto Los Procesos de Integración Regional Caso MERCOSUR, CSIC

340 8- MESA LIBRE DE PONENCIAS SOBRE RELACIONES INTERNACIONALES 8.I. Un nuevo marco de relaciones bilaterales en un contexto regional. El análisis del relacionamiento entre Chile y Uruguay Matías Ponce * Introducción Chile y Uruguay han iniciado recientemente una nueva etapa en sus relaciones bilaterales desde 2005, y ello obedece no solo a un cambio en la estrategia diplomática mutua, sino también a la coincidencia entre ambos estados de una reorientación de la inserción en la región y el mundo. Mientras el país trasandino comienza a volcar su atención hacia la región, sin perder el norte que está en la inserción de su economía en el mundo global, Uruguay comienza a mirar más allá del MERCOSUR, sin descuidar la inserción que el mismo tiene en la región. Estas visiones de dos países asimétricos en el panorama económico y geopolítico regional coinciden en momentos que las relaciones internacionales de la región están fuertemente signadas por vectores políticos ideológicos y no institucionales. Precisamente uno de los puntos de coincidencia es la trayectoria de respeto a las instituciones que ambos estados mantienen y que los lleva a plantear una agenda de trabajo en común que podría ser sostenida en el tiempo, bajo un enfoque novedoso: la coopetencia internacional. Uruguay y Chile no sólo han estrechado sus relaciones en el ámbito de cooperación política, sino que además han identificado las ventajas que cada uno de ellos puede ofrecer a la contraparte. Ello sin descuidar sus esquemas de inserción actuales y buscando utilizar al otro como eslabón para alcanzar objetivos propios al mediano plazo. En el paper desarrollaremos la agenda de trabajo que mantienen ambos países, a la luz de la revisión de los esquemas de integración que conocemos hasta ahora. Pretendemos * Licenciado en Ciencias de la Comunicación y próximo a egresar de la Licenciatura en Ciencia Política y de la Licenciatura en Relaciones Internacionales, de la Universidad de la República. 340

341 analizar cuáles son las oportunidades y desafíos que se presentan para ambos países en la agenda bilateral y revisar si un marco institucional predefinido, que alinee al sector público y privado de ambos países en una agenda de trabajo conjunto, es una ruta factible a transitar en las relaciones bilaterales dentro de un marco regional que ya cuenta con otros procesos de integración. Un nuevo marco de relaciones bilaterales en un contexto regional. El análisis del relacionamiento entre Chile y Uruguay Puede Uruguay rever el panorama de su inserción regional para aplicar lo que ha denominado regionalismo abierto? Será capaz Chile de poder insertarse en la región luego de haber vivido el proceso de apertura extra-regional más acelerado del mundo? El presente análisis se basa en la comparación de dos modelos de inserción económica y política internacional disímiles en el período , en este caso Chile y Uruguay, que -colocados en un tránsito histórico- comenzarán un acercamiento basado en un nuevo esquema de relaciones bilaterales intra-regionales. Pasadas las reformas de primera generación donde se combinó una liberalización económica con énfasis en el sector financiero como modelo de crecimiento económico, junto a regímenes dictatoriales y violación a los derechos humanos, los países del conosur americano se encontraron con el desafío de revertir los magros resultados económicos de las políticas neoliberales radicales, y principalmente poder asegurar la estabilidad democrática bajo un Estado de Derecho que brindase un marco de seguridad a los actores del proceso. En la trayectoria, y analizados desde una perspectiva reciente, los resultados de los procesos de reformas de los ajustes y de consolidación del Estado de Derecho han sido dispares en la región. En países como Argentina, Brasil y Uruguay se habla del fracaso de las reformas económicas de los noventa, mientras que en países como Chile se pone en debate las correcciones al modelo económico seguido hasta ahora. Por otro lado analizando el desempeño del Estado de Derecho, tan solo dos países, Chile y Uruguay, 341

342 han obtenido un resultado aceptable en el mantenimiento de los gobiernos en el poder, la realización de elecciones libres y despojadas de todo sesgo de corrupción 243. Estos dos países han logrado el mantenimiento de normas básicas y una estabilidad democrática en la posdictadura que los distancia de una región que estuvo en crisis 244. La construcción democrática en Chile y Uruguay se sostuvo a pesar de los vaivenes de la economía mundial y de la convivencia con un pasado reciente doloroso; sosteniéndose por las características de la matriz socio-política que responden a los orígenes de cada uno de estos sistemas políticos. Pese a pertenecer a una región endeble democráticamente, luego del período dictatorial tanto Chile como Uruguay tuvieron durante esa etapa avances en torno a la consolidación del Estado de Derecho 245 (Chile: Uruguay: ). Pero el desempeño económico, el encare realizado en democracia a los ajustes económicos del período dictatorial tuvo resultados radicalmente disímiles en ambos países. Aislando la variable de Estado de Derecho, el desempeño económico de estos dos países de América Latina ha tomado rumbos totalmente distintos. Tomando uno de los indicadores respecto a desarrollo económico (no mero crecimiento) 246 mientras en Chile 243 En el mismo ámbito los gobiernos, tanto de Chile como de Uruguay (a exceptuar del caso MOP-GATE en el gobierno de Lagos y el caso CHILEDEPORTES en el gobierno de Bachelet) no se han visto envueltos en mayores escándalos de corrupción, tráfico de armas, etc Basta recordar los momentos más críticos de cada uno de estos regímenes: Brasil (derrocamiento de Sarney, corrupción en gobierno de Lula), Argentina (corrupción en gobiernos de Menem, derrocamiento de De La Rúa, cinco presidentes en un mes, etc.), Paraguay (Mantenimiento en el poder del partido predominante Colorado ), Perú (dictadura de Fujimori), Bolivia (sucesivos derrocamientos de presidentes, altos índices de violencia política), Colombia (cohabitación con las FARC, movimientos guerrilleros), etc Por Estado de Derecho entendemos el ejercicio del gobierno a partir de normas constitucionales surgidas de la voluntad popular. Dentro de dichas normas, la actuación dentro del régimen democrático, lo podemos ver dado que los cargos y políticas a implementar se desprendan de lo expresado en comicios electorales según conforme a la voluntad del conjunto de la ciudadanía. En ambos países según que entendemos por democracia- se puede comprobar la existencia de régimen democrático según las teorías de Schumpeter (método del voto), Dahl (ocho condiciones básicas para el régimen poliárquico), entre otros. 246 Por qué referirnos a desarrollo económico? Primero hemos de entender el desarrollo económico como uno de los vectores del desarrollo humano, que aspira a mejorar la calidad de vida de los seres humanos, 342

343 la pobreza entre 1990 y 2005 se redujo a la mitad (PNUD 2005), en el Uruguay para el 2005 aumentó al doble de los índices de (PNUD 2005) 247. Cuál ha sido el camino recorrido por estos países en el período? El por qué de los resultados es una pregunta amplia y multidimensional. Procuraremos enfocarnos en analizar los procesos de inserción internacional de cada uno de estos países en el período. A la luz del camino recorrido entre 1990 y 2005 encontraremos zonas grises en que Uruguay y Chile podrán generar un trabajo en conjunto acorde a los nuevos intereses de cada uno de sus estados, potenciando la ventaja comparativa de ambos en la región: el respeto a las instituciones. Al revisar el período no entraremos en el análisis del contenido de la política internacional como política pública en si 248, sino en la trayectoria que ambos estados realizaron para llegar a un punto de quiebre en el año Tomaremos la opción por un análisis en el que se da prioridad a la acción y objetivos propios de las elites estatales influidas por las instituciones que configuran el ambiente político en el que se desempeñan, respondiendo a una determinada identidad histórica y político-cultural. Pzeworski habla de situaciones en las cuales los partidos principales - independientemente de su inclinación ideológica - ponen en práctica propuestas similares, que resultan aceptables y aceptadas por las élites políticas, de buen grado o con resignación, por obra de las condicionantes que imperan, en función de los aprendizajes logrando que sean capaces de vivir una vida plena, cumpliendo sus objetivos y potenciando al máximo sus capacidades. Para ello entenderemos al desarrollo económico como una de las cualidades del desarrollo, que se diferencia de la mera búsqueda del crecimiento económico per se. Un desarrollo económico se basa en una estrategia bajo la cual los distintos actores trazan sus objetivos, e implementan planes de acción funcionales a su consecución. He ahí que puedan abarcar distintas áreas tales como: Estrategia productiva, Fortalecimiento Financiero, Estrategia comercial e inserción internacional, Marco jurídico para los actores económicos, Reforma del Estado, entre otras. 247 Datos de PNUD Chile 2006, PNUD Uruguay Análisis que es necesario en la disciplina Relaciones Internacionales. 343

344 realizados y de los cálculos electorales (Przeworski 2001), a lo que llama régimen normativo. Tomamos como base y diferencial el que tanto Chile como Uruguay manejan con un alto grado de coherencia interna la reorientación en torno a inserción internacional que están tomando, aunque no obviamos las diferencias que a la interna de la elite política persisten especialmente en Uruguay 249. Pero, Están estableciendo Chile y Uruguay un esquema de relacionamiento novedoso frente a los actuales mecanismos de inserción regional? Se trata de un proceso de integración o de un proceso de cooperación internacional bilateral que deja un alto margen a la competencia? Es un acercamiento que parte de soluciones concretas respondiendo a las necesidades actuales de la política exterior de cada uno de los países? Trataremos de responder esas preguntas de aquí en adelante. Estado del Arte: La coherencia de la política internacional en Sudamérica Morgenthau elaboró sobre dos conceptos abstractos e imprecisos: poder e interés, señalándonos como fines y medios de la acción política internacional. El requerimiento mínimo de un estado es la protección de su identidad física, política y cultural contra los abusos de otros estados y por lo tanto el interés nacional es un compromiso de intereses políticos conflictivos y un producto de competencia política interna constante (Baldomir, Duhalde, De Fuentes, Kosak, 2005). Por lo tanto el interés nacional no es una idea abstracta, sino producto de una competencia política interna. Es la clara expresión del realismo en política internacional. Si bien no es la concepción por la que las relaciones internacionales se han pretendido desarrollar desde la segunda mitad del siglo XX, tiene rasgos de pragmatismo que nos llevan a utilizarla para introducirnos en nuestro tema. 249 Lo que se ejemplifica con la discusión en torno a la eventual firma de un TLC con Estados Unidos dada a principios de 2006 al interior del gobierno. 344

345 Representan las políticas de inserción internacional los intereses nacionales de los países en Sudamérica? Para responder a esta pregunta debemos admitir que lo denominado interés nacional surge de la voluntad de quien ostenta o pretende ostentar- la visión del conjunto social: el estado 250. Una de las metas centrales de todo gobierno es lograr el desarrollo humano, traducido en una mejor calidad de vida para los ciudadanos. Si tomamos esta meta como un interés nacional, aceptaremos que las políticas públicas serán expresiones del mismo, utilizada como instrumentos eficaces y eficientes para lograr los objetivos planteados. La política comercial en la región como política pública- no escapa a ello. Cómo relacionarnos con los vecinos de nuestro vecindario a partir de una política comercial que responda a las estrategias de desarrollo de cada país? La integración es un proceso, es decir, un conjunto de etapas sucesivas de una operación, que se va dando en el transcurso de un período de tiempo, con el objetivo de alcanzar un determinado fin. Se trata de un proceso evolutivo, es decir, un conjunto de etapas sucesivas que van transformándose, que van procurando desarrollarse para alcanzar el objetivo que tienen planteado. En su evolución, este proceso, que llamamos integración, trata de superar la cooperación mutua, espontánea y natural, que se da entre dos o más Estados vecinos. Y lo hace con el objeto de brindar a los grupos humanos involucrados, mayores niveles de seguridad, de bienestar y de desarrollo (Luraschi, 2006). El gran objetivo de la política comercial regional es la facilitación del comercio internacional. Para resumir las bondades de la integración regional podemos remontarnos a Smith y Ricardo. Ellos planteaban la necesidad de especialización productiva (donde los mercados son más competitivos) para realzar las ventajas comparativas de los países. En este sentido cualquier acuerdo internacional que favorezca la especialización y el intercambio, estará acrecentando la eficiencia en la asignación de los recursos y la productividad de los factores. Lo cuestionable es a través de qué vías se llega a ello. 250 Por una definición de Estado y reformas de Estado, ver Narbondo & Ramos,

346 La evolución de acuerdos comerciales distingue diversas fases o grados de integración entre países ya sea un Área de Libre Comercio, Unión Aduanera, Mercado Común o Unión económica. Los maestros de la teoría de relaciones internacionales han avanzado bastante sobre ello. Desde la realidad del sur se está tejiendo un nuevo mapa de integración comercial (relacionamiento bilateral Chile/Uruguay ). Si bien el mismo no se sustenta en la institucionalidad de las fases tradicionales de la integración (como un mercado común) ha logrado avanzar en un espacio paralelo y complementario a la inserción comercial de los países -tristemente denominados- subdesarrollados. Es un ejemplo de revisión de las políticas de integración regional en el sur a raíz de la evaluación del camino emprendido desde el MERCOSUR. Si bien adoptamos una postura crítica respecto a la trayectoria de los procesos de integración, podemos concluir tal como lo realiza nuestro Profesor Torrent 251 que la naturaleza de la misma es definida esencialmente por los instrumentos legales que fundamentan y proporcionan el marco de cada proceso (sin olvidar nunca que el mismo derecho puede dar lugar a distintas prácticas) (Torrent, 2006). La Integración Económica Regional pretende moldear precondiciones sociales y económicas con el fin de alcanzar unos objetivos mediante el uso de ciertos instrumentos. Nuestra vista se posicionará entonces en lo que entendemos como nuevos instrumentos para la integración regional, que cuentan con un activo principal: el respeto a las instituciones, y por ende, el apego irrestricto y cumplimiento efectivo a los compromisos y acuerdos. 251 Ramón Torrent fue profesor y director del Curso en Relaciones Económicas Internacionales y Derecho a la Integración en la Universitat Barcelona. 346

347 La Coopetencia Internacional Una Alternativa a la integración? Page distingue distintos factores que hacen a la integración: La geografía es importante, incluyendo la facilidad de comunicaciones, una precondición que no siempre se da, incluso entre países vecinos. La población cuenta, aunque la experiencia demuestra que la diferencia de tamaño entre Estados miembros no necesariamente crea un obstáculo para el éxito de la integración El tamaño de la economía y la renta per capita son importantes, pero la experiencia demuestra que las divergencias en este aspecto son normales. La congruencia política puede ser muy importante en muchos casos. Un pasado u origen común o un sentido de comunidad puede ser el factor más importante que subyace a la integración, como en el caso de la Comunidad del Caribe (CARICOM). (Page, 2000) Pero la presencia de estos factores no actúan solos sino son capaces de ser articulados con instrumentos tales como: normas regionales (reglas jurídicas), actividades públicas, redistribución de ingresos a través de transferencias presupuestarias e instrumentos diplomáticos. La presencia de estos factores y la utilización de estos instrumentos ha permitido el desarrollo del MERCOSUR. Pero el proceso de integración vale en tanto opción de política internacional gracias a su contenido efectivo y no por lo plasmado en el Tratado de Asunción y sus sucesivos protocolos. La evaluación del status quo de la integración se hará a la luz de los resultados, es decir del contenido que pasó a la acción en la esfera diplomática. Otro de los componentes trascendentes en un esquema de integración es el compromiso político. Si el mismo existe, los instrumentos diplomáticos de diálogo y cooperación 347

348 pueden llegar a ser un medio efectivo de potenciar la integración. Si no existe, pueden llegar a ser contraproducentes, a largo plazo, porque generan en la opinión pública la percepción (correcta) de que la integración se ha convertido en un asunto puramente retórico (Torrent, 2006). Asumiendo la presencia de factores de integración, instrumentos jurídicos acordes a los compromisos internacionales de Chile y Uruguay y un serio compromiso político, podemos ahondar en lo que bajo el nuevo esquema de relación bilateral de éstos países hemos denominado Coopetencia Internacional. Coopetencia Internacional Tomado desde el lenguaje de los clusters la coopetencia se enmarca en procesos entre actores con intereses mutuos que ejercen la cooperación por lograr objetivos que hacen al desarrollo de un área, en la que bajo circunstancias normales son competidores. He ahí la importancia de innovar en las relaciones internacionales de nuestros países y comenzar a ver a nuestros potenciales competidores como potenciales aliados en la consecución de objetivos comunes. Un cluster es un grupo de empresas, compañías, universidades e instituciones relacionadas, las cuales están ubicadas y concentradas muy cerca una de otra, compartiendo y aprovechando entre sí una zona geográfica para producir bienes y servicios. Traduzcamos la realidad de Chile y Uruguay a la de vecinos que han mirado a horizontes diversos en el período Por un lado Chile, ha decidido trazar una estrategia que hábilmente profundiza el camino de liberalización y apertura comercial con distintos mercados en el mundo. Por otro lado 348

349 Uruguay ha emprendido un camino de integración en el seno del MERCOSUR mediante la cual aspiró a acrecentar el comercio con sus principales socios. Hoy cada uno de estos países requiere rever su inserción internacional abarcando áreas que en el pasado no fueron exploradas, sin descuidar el capital de integración con el que ambos cuentan. La coopetencia internacional requiere identificar los factores de integración de Page, pero además plasmarlos en agendas de trabajo que -con participación de los actores protagonistas- sean capaces de identificar las fortalezas del trabajo en conjunto, los objetivos en común y plantear mecanismos eficaces para lograrlos. Los clusters, así como los procesos de coopetencia internacional no se generan por capricho político ni retórica, sino por la relación entre oferta y demanda de un entorno geográfico específico. Cada región tiene una vocación y unas fortalezas propias para aprovechar y por consiguiente se requiere adelantar diferentes estrategias tipos de clusters. El desarrollo de un proceso de coopetencia internacional es un proceso a largo plazo y de maduración, y está determinado por las perspectivas y condiciones favorables de cada uno de los mercados que lo compongan, pero además de la capacidad de insertarse en otras cadenas productivas. RED TLC y Pacífico Chile * Inversiones en Uruguay * Sistema Portuario Pacífico * Reforma Estado * Promoción Comercial Uruguay * Capitales uruguayos participan de inversiones chilenas * Sistema Portuario Atlántico * Promoción Turística Internacional MERCOSUR y Atlántico En nuestro caso ambos países cuentan con capitales interesantes que concitan el interés del otro (los expuestos en este esquema son tan solo a modo de ejemplo), pero además tienen la factibilidad en materia de transporte y comunicaciones de integrarse en otras cadenas de producción globales. Esta relación motiva a cada uno de los actores, tanto políticos, como empresarios y actores sociales, a aprender del otro, motivando la competencia de alta calidad e inversión en innovación, toda vez que persistan los objetivos comunes en cada área. 349

350 Expandir el Hinterland. Las comunidades internacionales geográficamente conectadas pueden ser capaces de potenciar sus respectivas áreas de influencia, permitiendo abarcar una potencial cadena logística más grande, que actúe como respaldo del transporte y las comunicaciones de cada uno de ellos 252. La región, puede ser vista como un gran Shopping, donde hay distintas entradas para ingresar al mismo. Como ocurre en los Shopping, algunas entradas son más importantes que otras. Pero claro está que el conjunto debe procurar que entren más inversores al Hinterland, y luego es trabajo de cada uno que su mercado sea el escogido. En lo que muchas veces pecan los procesos tradicionales de integración regional es en la no existencia de una mentalidad colectiva, pragmática y generosa para compartir información comercial y analizar problemas comunes. Hacen falta confianza, diálogo constructivo, como también determinar objetivos estratégicos comunes, establecer un acuerdo sobre una estrategia de desarrollo conjunto y la aplicación sistemática y coherente la misma (Pinzón, 2006). Precisamente en este aspecto es en lo que los procesos de coopetencia internacional se presentan como un diferencial. Otro de los diferenciales con que cuentan los nuevos procesos de coopetencia internacional está en el involucramiento directo desde su génesis- de diversos actores tales como empresas, compañías, el gobierno, la comunidad académica / científica, consumidores, proveedores, cámaras de comercio, asociaciones de profesionales, consejos de competitividad, entre otros. Todos ellos cumplen diversos roles y aportan desde sus fortalezas a la persecución de los objetivos comunes, y de los particulares. La integración se traduce entonces en beneficios directos para los distintos actores, constituyéndose en una herramienta, donde son ellos mismos quienes trabajan por lograr los objetivos que se imponen. Un activo social sin igual, que genera compromiso entre los actores involucrados a desarrollar e implementar en los hechos los acuerdos entre los países. Entre los principales capitales que debe mantener un proceso de coopetencia internacional se cuenta un compromiso efectivo del sector público, permanente liderazgo 252 El trabajo en el marco del IIRSA y del Corredor Bioceánico MERCOSUR- CHILE que reúne en un mismo paralelo a los puertos de Valparaíso, San Antonio y Montevideo. 350

351 por parte del sector privado (empresarios y trabajadores). Luego de haber identificado las ventajas geográficas y estratégicas, es necesaria la inversión en infraestructura física, tecnológica y de telecomunicaciones, seguridad jurídica, capital, buen gobierno, información comercial, incentivos tributa rios, facilidades de inversión conjunta y de la contraparte en el mercado propio, recursos calificados, todo ello para sostener el esfuerzo conjunto, y no morir en el intento. En qué están Chile y Uruguay? Para poder adentrarnos en el esquema de relaciones mutuas que están llevando a cabo los países en cuestión, debemos repasar brevemente cuál ha sido el camino recorrido por los mismos en materia de política comercial. Uruguay. Por lo que respecta al Uruguay debemos reconocer que el mismo es un país pequeño y ello ha presentado grandes desafíos en torno a su inserción internacional. Anclado históricamente en medio de dos grandes como Argentina y Brasil, Uruguay debe trabajar para ser la natural puerta de entrada al MERCOSUR, y no destinarse únicamente a un mercado regional. Desde 1930 en adelante, la política comercial ha pasado por diversos matices siguiendo las olas de política comercial proteccionistas y luego aperturistas del mercado. A partir de los acuerdos como el CAUCE y el PEC, ampliado luego al MERCOSUR se pone énfasis en la apertura regional. Desde el Tratado de Asunción celebrado en 1991 a esta parte, Uruguay enfocó su política exterior en el proceso de integración regional. Si bien el mismo ha evolucionado cubriendo diversas áreas no cuenta con una condición para su desarrollo futuro. El actual proceso de integración peca de falta de institucionalismo, básicamente porque aun no existen normativas de aplicación directa en el seno del proceso, lo que deja atado a los vaivenes de la política interna de cada uno de sus miembros, el cumplimiento de los acuerdos. Si bien ha sido un proceso cargado de actividades públicas, los objetivos 351

352 planteados en 1991 (constantemente postergados) han sido incumplidos, constituyendo al MERCOSUR en una zona de libre comercio imperfecta. Otra de las debilidades del MERCOSUR es que se ha desarrollado como un acuerdo que potencia las economías grandes (fuertemente proteccionista del Brasil y favoreciendo la penetración de la industria Argentina en nuestro país). No se han contemplado en forma efectiva (solo en declaraciones) medidas que apaleen las asimetrías existentes para los socios menores del bloque. Colocado en un tránsito histórico Uruguay tiene dos desafíos pendientes en torno a su política comercial. Por un lado lograr re-perfilar su rol de economía menor dentro de la región, a la de puerta de entrada de un mercado de más de 200 millones de consumidores (MERCOSUR). Esos esfuerzos están siendo perseguidos a través de la política portuaria del gobierno de Vázquez que busca posicionar a los puertos del Uruguay, en especial el de Montevideo y Nueva Palmira, como puertos hub (redistribuidores). Ayudan a ello las condiciones naturales de nuestros puertos de aguas profundas, el régimen de puerto libre y la Hidrovía Paraná-Paraguay mediante la cual existe conexión por vía fluvial con Paraguay y Bolivia. Por otro lado Uruguay tiene pendiente poder insertarse en mercados globales que a través de distintos instrumentos (que no afecten el actual proceso de integración) le permita ventajas considerables para comerciar sus productos, atraer inversiones, fomentar el turismo, etc. Estos dos desafíos para el Uruguay en materia de política comercial (que muchos ven como antagónicos), tienen en el nuevo esquema de relacionamiento con Chile una viabilidad para su éxito. Por su parte la república trasandina, a partir de los años noventa profundizó su política de apertura comercial a favor de sus exportaciones. Ésta se desarrolló en todos los 352

353 ámbitos comerciales internacionales posibles, tanto multilateral como regional, pero particularmente negociando acuerdos comerciales bilaterales con terceros países 253. Durante este período se amplió sostenidamente el número y el alcance de los acuerdos comerciales suscritos. Es así como se iniciaron negociaciones de Acuerdos de Libre Comercio que implicó la incorporación de nuevas y complejas dimensiones del comercio internacional como son los Servicios, las Inversiones, la Propiedad Intelectual, las Normas Técnicas, entre otros ámbitos. Entre el año 2002 y 2004 Chile ha vivido una etapa histórica relevante, en lo que respecta a acuerdos de libre comercio: Se firmó el Acuerdo de Asociación Política y Comercial con la Unión Europea en noviembre de 2002; concluyeron exitosamente las negociaciones del TLC con Corea del Sur y Estados Unidos, firmándose ambos Tratados en febrero y junio, respectivamente. Asimismo, Chile y la European Free Trade Association, EFTA finalizaron las negociaciones para firmar un Tratado de Libre Comercio, en junio del año Respecto a los acuerdos en negociación, podemos mencionar: El P4 que incluye a Nueva Zelanda, Singapur, Brunei Darussalam y Chile, firmado el 18 de julio de 2005; el TLC Chile - China firmado el 18 de noviembre de 2005 y el Acuerdo de Alcance Parcial Chile - India, firmado el 8 de marzo de Pero sin embargo Chile no ha sido capaz de poder traducir su exitosa inserción internacional en el escenario regional. Por el contrario, ha crecido económicamente, expandido sus exportaciones, fortalecido sus instituciones, atrayendo inversiones, pero de espaldas a la región. Y los problemas con la región no son menores: conflictos limítrofes con Perú, demanda marítima de Bolivia, problemas energéticos con Argentina. Chile, hoy tiene el desafío de pode r dar un paso más allá hacia el desarrollo, y es que los países potencia, siempre han sido líderes en sus regiones. Chile puede ejercer un rol muy positivo en la región al ir superando las tensiones con los países vecinos. Chile es un ganador con la globalización. Ha construido una sólida economía de exportación y ocupa nichos definidos en el mercado mundial que ahora busca ampliar mediante un avance tecnológico para acceder a intercambiar bienes de mayor sofisticación. Ha superado el estadio de una economía rentista propia del tercer mundo y 253 Datos sobre Chile brindados por la Dirección de Relaciones Económicas del Ministerio RR.EE. Chile 353

354 está en condiciones de aprender y adaptar prácticas de países con un alto nivel de desarrollo como Finlandia, Nueva Zelanda, Holanda o Suecia. Chile también ha consolidado su sistema político, estableciendo una agenda clara de modernización y profundización democrática. La última campaña presidencial comprueba que cuenta con los indispensables consensos internos para enfrentar las tareas del futuro; el desarrollo educacional, la creación de una red de protección social y la disminución de las desigualdades. Esto lo ubica en una situación de mayor responsabilidad regional frente a sus vecinos, cuyos debates internos están en muchos casos dominados por críticas ante las asimetrías mundiales, más que de propuestas viables para reducirlas. Chile puede aportar a una política de co-gestión y de disminución de daños del proceso globalizador. Para incidir en las coordenadas externas que determinan su desarrollo, está obligado a asumir cada vez más responsabilidades globales que comienzan por sus responsabilidades regionales ( Calderón, 2006). Tal como lo señalabamos hace un tiempo there are two main actors who must fulfill a relevant role. In this region there are great intellectuals and statesmen, as well as outstanding cente rs of investigation. The other relevant factor is that the political class is plunged into "two Left sides," with Venezuelan President Hugo Chavez on one, and expresident Lagos on the other. They have not assumed a common role in that they have not articulated their national interests beyond contingencies, trying to elaborate a project of development that uses as a tool, the construction of authentic democracies. It is necessary to initiate a plan that penetrates into each of these issues to find a way of elaborating a strategy that will help our countries obtain sustained development. It is time to overcome the division between both left sides of South America, to be able to reduce differences and to share problems, to implant a shared philosophy similar to the European Union. In this case, it should not involve the transfer of funds from one country to another (as in the example of those EU countries which benefited, such as Spain, Greece and Portugal), but commitments should be established among different countries to begin efforts to increase the possibilities of overcoming problems that affect our region today. Meanwhile, the diagnosis will be different. Statesmen have influenced the region with the exemplary management of economic matters and relations with developed countries such as Chile (Ponce, 2005). 354

355 Chile requiere de la región para poder dar el salto cualitativo que las elites políticas y económicas del país están buscando para salir adelante. Para ello debe lograr potenciar su relacionamiento con la región, pero desde su rol de economía abierta al mundo. Si hay capitales que el país trasandino puede aportar está en la estrategia comercial, la construcción de una imagen-país, y siendo una puerta de entrada (en este caso por el pacífico) de inversiones a la región. Chile y Uruguay: La coopetencia Enmarcados en una realidad que los atrae, Chile y Uruguay comienzan a explorar nuevos mecanismos de entendimiento. Los pasos seguidos responden a las necesidades en torno a política comercial que planteamos en el apartado anterior. Aquí hay un diferencial respecto al tradicional manejo de la política exterior latinoamericana ya que -si bien existe un compromiso político entre ambos gobiernos- existe un real aprovechamiento mutuo ya sea de carácter pol ítico o económico- en la interrelación. Tanto el gobierno de Michelle Bachelet, apelando a la necesidad de tender lazos hacia la región, como el gobierno de Tabaré Vázquez, acorde a la estrategia de redefinir la inserción regional uruguaya y proyectarla hacia nuevos mercados, han iniciado una nueva relación que ambos han tildado de estratégica 254. La inspiración desde el inicio de las relaciones entre ambos mandatarios es que la integración "sea efectiva y real y no sólo retórica". Si bien existe una sintonía ideológica entre los jefes de estado (los dos médicos, dos socialistas, dos presidentes de izquierda), el protagonismo en los acuerdos ha sido del sector privado. "La alianza estratégica entre Chile y Uruguay es de vital importancia, es el balcón hacia el Pacífico (para Uruguay) y hacia el Atlántico (para Chile)", dijo Vázquez ante la prensa /04/2007 Diario La República, Uruguay. 355

356 durante su estadía en Chile en la firma del acuerdo entre ambos países en abril de Este concepto, "alianza estratégica", fue reiterado luego por el propio Vázquez y por Bachelet durante una conferencia de prensa en La Moneda. La presidenta chilena indicó que "la visita del presidente Tabaré ocurre en un momento crucial para América Latina, en la que necesita reconstruir los consensos regionales y los caminos de integración en la región" y calificó el encuentro como "una señal muy potente en ese sentido". Si bien existe escepticismo frente a la posibilidad de utilizar a Chile como puerta de entrada a otros mercados 255, los hechos muestran a Uruguay una economía que desde la región al mundo tiene acceso a un mercado de millones de personas 256. Vázquez y Bachelet emitieron una declaración conjunta de 39 puntos en los que se ha avanzado al respecto. Además, ambos mandatarios fijaron un plazo de tres meses para verificar los resultados de los acuerdos. Entre ellos, se destacan: el punto 7 que establece la existencia de "negociaciones para la pronta firma de un acuerdo para evitar la doble tributación, entre ambos países". El punto 11, que establece el compromiso de "apoyar el desarrollo de una estrecha colaboración estratégica entre los centros de investigación, universidades y empresas vinculadas a la producción de alimentos de alta calidad e inocuidad". El punto 12, "impulsar iniciativas de integración científica entre ambos países en torno al Instituto Pasteur de Montevideo". El punto 17, referido a la "importancia que ambos gobiernos atribuyen a los problemas relacionados con el medio ambiente y la explotación sustentable de los recursos naturales, reafirmando su compromiso y voluntad política de impulsar iniciativas que favorezcan la protección de la biodiversidad y la ecología bajo el concepto del desarrollo sustentable". En el 21, "reiteraron su compromiso con el proceso de integración regional, particularmente en el ámbito del Foro de Consulta y Concertación Política del Mercosur, comprometiendo esfuerzos para en forma conjunta y coordinada profundizar el accionar de ese mecanismo en materia de relacionamiento externo". En el 29, "acordaron coordinar el trabajo diplomático transpacífico". En el 30, "fortalecer la institucionalidad de la Comunidad Sudamericana de 255 Muy especialmente por los rígidos regímenes de origen a los que están sujetos los beneficios en los acuerdos comerciales firmados por Chile. 256 Fuente: PROCHILE. 356

357 Naciones". El 34 señala que "la reforma de las Naciones Unidas debe ineludiblemente incluir la ampliación del Consejo de Seguridad". En el 38 y el 39 indican su rechazo a toda forma de violencia para imponer posiciones políticas y su condena al terrorismo. Pero no solo en declaraciones se ha basado el nuevo esquema de relacionamiento. La normativa bilateral se sostiene en diversos instrumentos tales como 5 acuerdos en lo que va de 2007, una declaración de intención, dos convenios y un acta; ellos son: 1) Acuerdo de Cooperación entre Pro Chile y Uruguay XXI: es un acuerdo de cooperación de institutos de promoción de exportaciones y de inversiones de ambos países, que tiene la particularidad de que además de apoyarse mutuamente se comprometen a realizar acciones conjuntas en terceros países. 2) Acuerdo de Cooperación entre Sernam de Chile y el Instituto Nacional de la Mujer de Uruguay: apunta a desarrollar actividad de complementación, cooperación y asistencia técnica institucional. 3) Acuerdo de Cooperación entre el Ministerio de Justicia de Chile y el Ministerio del Interior del Uruguay: acciones conjuntas para capacitación del personal penitenciario, rehabilitación de personas privadas de libertad, modernización de los esquemas de gestión penitenciarios. 4) Acuerdo de Cooperación entre el Comité de Inversiones Extranjeras en Chile y el Ministerio de Economía y Finanzas de Uruguay: llevar a cabo las actividades necesarias relacionadas con la inversión externa tanto de Uruguay en Chile, como de Chile en Uruguay y la atracción de inversión externa en ambos países. 5) Acuerdo de Cooperación entre la Corporación de Fomento de la Producción en Chile (Corfo) y la Corporación Nacional para el Desarrollo del Uruguay (CND): mejorar y desarrollar las oportunidades de desarrollo y complementación entre los sectores privados de ambos países. 6) Declaración de Intención sobre Defensa: se estudiarán los términos para la elaboración de un Memorando de Entendimiento sobre Cooperación en el ámbito militar, que integre toda la cooperación que existe en materias como misiones de paz, logística, capacitación y entrenamiento. No incluirá políticas de defensa, estrategia o doctrina militar. 7) Convenio para la Creación de la Comisión Bilateral del Comercio Chile-Uruguay: acelerar el programa de liberación de comercio de bienes, avanzar en la negociación 357

358 conjunta Mercosur Chile en el sector servicios, cooperar y avanzar en la materia de la complementación productiva y la asociatividad empresarial en función de esta complementación, tema que va a ser objeto de trabajo en los encuentros empresariales que se van a realizar después de la suscripción del acuerdo entre ambas cámaras privadas. 8) Acta de Constitución del Consejo Asesor Empresarial Chileno Uruguayo. Es un documento entre organismos privados. Este Consejo Asesor Empresarial está conformado por líderes empresariales de ambos países, y en su carácter de órgano independiente tendrá la función de ayudar y generar iniciativas para la Comisión Bilateral institucional. 9) Convenio marco de Cooperación Estratégica entre la Sociedad de Fomento Fabril de Chile y la Cámara de Industrias del Uruguay: es un convenio entre organismos empresariales para fomentar el intercambio tecnológico y la colaboración. A esto debe sumarse la factibilidad de que Tabaré Vázquez y Michelle Bachelet, coincidan en varios países asiáticos en la segunda mitad de En otro ámbito la idea es que en dos años los productos que se comercializan entre ambos países estén libres de arancel y que los Tratados de Libre Comercio (TLC) que Chile tiene con terceras naciones sean útiles a ambos países. Respecto al primer punto es factible su cumplimiento, pero sobre la posibilidad de utilizar los TLC de Chile con otros países existen varias dudas. Tal como lo señalábamos ello se debe a que uno de los principales puntos de todo acuerdo de libre comercio es el de régimen de origen, en el que potencias centrales como Estados Unidos, China y la Unión Europea son muy exigentes para con Chile. A pesar de la imposibilidad de utilizar la red de TLC los conceptos de coopetencia, de explorar actividades en conjunto están presentes en la relación, y es factible que los mismos se amplíen. Por un lado cuentan como principal capital el encuentro de necesidades políticas de inserción internacional que observábamos y que el relacionamiento con la contraparte le otorga, pero además existe un potencial de negocios no menor Ver anexo cedido por la Oficina Comercial de la Embajada de Uruguay en Chile. 358

359 Dos países amigos que buscan caminar juntos en una realidad compleja Carlos Pita, embajador de Uruguay en Chile, gráfica la relación entre Chile y Uruguay como dos países amigos que buscan caminar juntos en una realidad compleja que presenta muchos desafíos, pero también oportunidades 258. Al igual que en la tipología de los clusters, se presenta la asociatividad, respondiendo a la necesidad de afrontar desafíos comunes, pero traduciéndolos en oportunidades. Esos desafíos -además de comerciales- cubren diversas áreas en donde la cooperación se hace presente, no a modo de asistencialismo 259, sino a través de proyectos en donde ambas partes sacan beneficios mutuos. Chile es un exportador neto de capitales en la región -y eso debemos aprovecharlo- ha habido inversiones en el sector forestal, maderero, logística y transportes, por nombrar algunos. Pero además ha habido asociaciones empresariales como el grupo ULTRAMAR con el grupo Schandy que buscarán emprendimientos comunes. También en el sector papelero ha habido asociaciones con empresarios uruguayos, destaca el embajador. La tipología de panorama incierto en el que se mueven ambos países refiere a la realidad que impera en la región, pero además a las trayectorias de la globalización económica y financiera. Existe interés en insertarse desde la región al mundo. La región ni es una alternativa ni una competencia, ni contradicción con la inserción en el mundo. Lo que se está buscando claramente es la complementariedad. Tanto Chile como Uruguay son pa íses pequeños en el mundo. Chile es un país grande en la región -aunque no líder-, pero en cambio Uruguay es un país pequeño en la región y por ende en el mundo. Ello no hace más que enriquecer los desafíos de un proceso de exploración mutua de nuevas inserciones. La idea es poder estudiar cada capítulo de normas de origen de los acuerdos comerciales que tiene Chile, para ver qué valor 258 Las transcripciones que se hacen de aquí en adelante son extraídas de una entrevista que mantuvimos con el Embajador Pita en julio de Tal como entenderíamos la cooperación internacional brindada por los países más desarrollados a los subdesarrollados. 359

360 agregado puede tender Uruguay a los productos que salgan por ese país, por lo que estamos buscando un camino creativo de inserción. No se repiten otros esquemas que son válidos para otros escenarios, agrega Pita en lo que se trata de una clara referencia al concepto de coopetencia internacional. Teniendo además en este ámbito protagonismo el sector privado a través del Consejo Asesor Empresarial que se instaló en abril de Pero además de la exploración conjunta de reinserciones internacionales (de Chile en la región y de Uruguay en mercados extra-regionales) se ha abierto un flujo de cooperación bastante importante. A diferencia con otro tipo de cooperación, la misma esta compuesta por diversas áreas en las que uno de los países tiene elementos que aportar al otro. La cooperación no va en una sola vía de Chile hacia Uruguay, sino que es mutua en diversas áreas. This can be thought to have resulted from large criticisms to the North-South development cooperation provided in preceding years. South-South cooperation is now seen as the way out, since cooperating countries are believed to have more similar realities and to tend to develop a more horizontal cooperation (Da Silva, 2007). Si bien podemos enmarcar este proceso de cooperación entre Chile y Uruguay como un destacado proyecto de cooperación sur-sur, presenta otras particularidades como su carácter regional y una fuerte participación de privados, que se ubican mejor en el concepto de coopetencia. Pero es válido destacar que dentro de la coopetencia entre ambos países, la cooperación está fuertemente signada por la apertura del know how de cada uno de los países en áreas en las que comparativamente son potentes. Entre las dos instituciones que se encargan de posicionar la imagen de Chile y Uruguay respectivamente, PROCHILE por un lado tiene mucho éxito en materia de promoción comercial y Uruguay es un objeto de ejemplo por el país trasandino en materia de promoción turística internacional, hechos que ejemplifican en palabras de Pita- el esquema de capitalización común. 260 Ver anexo. 360

361 Otro de los componentes destacables del relacionamiento entre ambos países es que los intereses que respaldan el trabajo en conjunto, no son solo a nivel de gobierno, sino que fundamentalmente del sector privado. Hay importantes proyectos en sectores de la economía, como por ejemplo, inversiones de capitales chilenos y uruguayos en el sector portuario y logístico. Pero además de una exploración de relacionamiento que nace desde las comunidades empresariales, lo que se concretiza, en las visitas que constantemente están realizando empresarios de ambos países. El clúster logístico de nuestro país busca potenciar su alcance con una conformación de un cluster logístico regional, para que juntos como región se logre asegurar la cadena de transporte. En otro sentido la visión de otro jerarca del gobierno uruguayo señala la importancia de atende r la demanda explosiva productiva, para lo que necesitamos de comunidades logísticas fuertes, que entiendan el negocio de punta a apunta, de productor a consumidor. Tenemos que garantizar que los productos que salgan de esa explosión productiva, lleguen a destino de la forma más competitiva posible 261, traduciendo en definitiva los términos de la coopetencia que Uruguay debe encarar en la región. Conclusiones Si bien el concepto de coopetencia internacional solo puede ser utilizado si se presentan características tales como la proximidad geográfica, el interés y aprovechamiento mutuo de la relación bilateral en cada una de las áreas, además de un compromiso no solo del sector público, sino fundamentalmente de los actores privados, el mismo puede ser explorado con otros estados tanto por Chile como por Uruguay. No se trata de la búsqueda de opciones que dejen atrás los procesos de integración regional, ni tampoco tienen el status de una zona de libre comercio, ni una unión aduanera. Son totalmente compatibles a cada una de las fases de integración en la medida que exista un serio compromiso de respetar los acuerdos que cada uno de los 261 Entrevista realizada por el portal Webpiciking.com al Ing. Fernando Puntigliano, presidente de la Administración Nacional de Puertos, en octubre de

362 participantes del proceso de coopetición mantengan con otros estados (más aún este proceso puede servir para potenciar etapas de integración ya existentes). Es el caso que Chile y Uruguay pretenden realizar tanto en la Comunidad Sudamericana de Naciones, como en la red TLC del país trasandino. Los factores económicos, geopolíticos, sociales y culturales no dejan de estar presente en la agenda de un proceso de coopetencia, al igual que en los diversos proceso de integración que ya conocemos. Lo novedoso pasa por el management de las relaciones internacionales que plantea esta iniciativa. El concepto esta a prueba del devenir de las relaciones entre Chile y Uruguay en los próximos años. El mismo no tiene aun validez teórica ni empírica, ni los alcances de este análisis han pretendido que así sea. Pero sí tiene la capacidad de ilustrar un nuevo proceso de construcción en conjunto basado en un consenso entre ambos países. Algo que los actuales mecanismos de integración regional en Sudamérica -guardando las distancias institucionales- no han logrado. Articular capacidades, identificar objetivos en común, diseñar mecanismos institucionales flexibles y acordes a las necesidades de cada uno de los países en cuestión (con participación público y privada) han sido las principales virtudes de la relación que están tejiendo Chile y Uruguay. Sortear la contingencia política (cambios de partido político al mando), persistencia en el diálogo, construcción de confianza mutua en el sector privado, capacidad de adaptabilidad y evolución institucional (de acuerdo a los compromisos de Uruguay en el MERCOSUR y de Chile con su red TLC) son los principales desafíos que este proyecto piloto tendrá en los próximos años. Tan solo en los resultados -de lo que hasta ahora es una promesa en ejecución- podremos evaluar las bases sobre las que realmente se sentaba esta relación. El contenido, la forma de relacionamiento bilateral, la agenda conjunta, la visión de la contraparte como competidor y cooperador en la consecución de objetivos propios; son los indicios de un nuevo estilo de inserción regional funcional a una apertura global. 362

363 BIBLIOGRAFÍA Baldomir, De Fuentes, Duhalde, Kosak, (2005) Temas de análisis en el estudio de la Organización y Práctica de las Relaciones Internacionales, Editorial Técnica, Montevideo, Uruguay. Calderón, Hugo (2006): Responsabilidades de Chile en la Región, una discusión necesaria, Semanario ELMOSTRADOR 27/2/2006, Chile. Luraschi, Néstor Hugo (2006) Aspectos generales de la Integración, Curso de Teoría del Comercio Internacional, Relaciones Internacionales, Universidad de la República, Montevideo, Uruguay. Morais de Sa e Silva (2007): Cooperación Sur-Sur: pasado y presente de su conceptualización y práctica, RED Latinoamericana de Jóvenes Investigadores del Desarrollo, Córdoba, Argentina. Page S. (2000): Regionalism Among Developing Countries, MacMillam Press/Overseas Development Institute, London Pinzón, Santiago (2006): Los clusters: productividad y desarrollo, Instituto de Ciencia Política de Colombia, Bogotá. Ponce, Matías (2005): CSN Has a lot of South America, Essay OHM.N. Corea del Sur. Disponible en el_no=1 Pzeworski, Adam. (1995) Las restricciones económicas en las transiciones políticas. Revista Internacional de Filosofía número seis. Torrent, Ramón (2006): Anatomía del MERCOSUR Real en 15 años de MERCOSUR, Berlinski, Pieres de Souza, Chudnovsky y López, Editorial RED MERCOSUR, Montevideo 363

364 SITIOS WEB VISITADOS ANEXO Material cedido por la Oficina Comercial de la Embajada de Uruguay en Chile. Relaciones Chile-Uruguay a julio de Comisión Bilateral de Comercio e Inversiones (CCIB) Uruguay Chile En el marco de este mecanismo se está negociando la posibilidad de acelerar el cronograma de desgravación arancelaria de los productos pendientes en el marco del ACE 35, adelantándolo a nivel bilateral, al tiempo de abordarse el estudio de diferentes aspectos técnicos a negociar en el marco de grupos de trabajo en sus respectivas materias, como ser compras públicas, zonas francas, tributación, servicios, inversiones y normas de origen Los objetivos centrales son promover el intercambio comercial y las inversiones recíprocas, utilizando el concepto de Chile país plataforma con miras al Asia Pacífico y a su vez promoviendo a Uruguay como plataforma hacia el Atlántico, incentivándose en nuestro caso los sectores de construcción, infraestructura (licitaciones y concesiones de obra pública y privada en carreteras, puertos, ferroviarias, transporte, etc), software, servicios logísticos, entre otros puntos En el caso específico de los servicios, depende de la negociación regional en el marco del ACE35, cuyo Grupo de Trabajo continúa reuniéndose con miras a definir este tema. La CCB fue firmada en ocasión de la Visita de Estado del Presidente Vázquez a Chile el 9 de abril de 2007, reuniéndose por primera vez en dicha instancia y por segunda vez en mayo del corriente, con avances sustantivos en los temas de negociación ya mencionados Se estima que la próxima reunión se realizará en agosto del 2007 en Santiago de Chile, 364

365 2- Consejo Asesor Empresarial Uruguay Chile (CASE) El 1de agosto del corriente se llevará a cabo en la sede de la Cámara Nacional de Comercio y Servicios del Uruguay (CNCS), una nueva reunión del CASE, consejo de empresarios privados con negocios e inversiones en ambos países, que tiene como rol asesorar a la CCB en los temas de interés económico comercial Cabe recordar que el Acta constitutiva del CASE fue firmada en la Visita de Estado del Presidente a Chile, estando integrados los respectivos capítulos uruguayo y chileno por empresarios a título personal en las áreas de inversiones, software, logística, plástico, arroz, frigoríficos, construcción, servicios, concesiones, entre otras. Su primera reunión tuvo lugar el día 10 de abril en la Embajada de Uruguay en Chile, con la presencia de ambos capítulos, presididos por el lado uruguayo por el Presidente de la CNCS Julio Lacarte y por el lado chileno por el Presidente de la CPC Alfredo Ovalle y la participación de los Ministros de Economía Finanzas Cr Danilo Astori y de Industria, Energía y Minería, Jorge Lepra A posteriori se realizó otra reunión del Capítulo chileno en la Embajada de Uruguay en Chile, como seguimiento de la reunión de la CCB de mayo del 2007 realizada en la Cancillería uruguaya. En esta oportunidad, la reunión del CASE con ambos capítulos, tendrá lugar en Montevideo en ocasión del 140 aniversario de la CNCS, con la presencia de autoridades de gobierno y del mundo empresarial, contando con la presencia del Ministro de Economía y Finanzas Cr Danilo Astori y los Embajadores de Uruguay en Chile Dr Carlos Pita y de _Chile en Uruguay Eduardo Araya E 2 de agosto, se realizará el Seminario Chile país plataforma para el Uruguay también en la sede de la CNCS; donde estarán presentes el Presidente de la CNCS Julio Lacarte, el Presidente de la CIU Diego Balestra, el Director Ejecutivo de Uruguay XXI Carlos Viera, el Presidente de la Confederación para la Producción y el Comercio de Chile Alfredo Ovalle y especialistas de ambos países en el comercio de servicios, inversiones, política comercial, tecnologías de la información y negociaciones comerciales, cerrando el evento el Presidente Julio Lacarte Muró y el Embajador de Uruguay en Chile Dr Carlos Pita 3.- Seguimiento de acuerdos firmados en la Visita de Estado del Presidente Vázquez a Chile Acuerdo en materia de doble tributación: especial interés de Chile, pendiente tras el inicio de la Reforma Tributaria en Uruguay, continuarán las negociaciones a partir de setiembre Acuerdo de Cooperación entre los institutos de promoción de exportaciones Uruguay XXI y Prochile, se ha avanzado sustantivamente en la definición de un plan conjunto de acciones de promoción en terceros mercados, especialmente en la región asiática 365

366 Existe la posibilidad de la participación de empresarios en la Feria que organizará en Santiago de Chile la Cámara de Comercio China y en la macrorueda de negocios a realizarse en Iquique, norte de Chile Acuerdo de Cooperación Corporación Nacional para el Desarrollo con la Corporación para el Fomento y Desarrollo (CORFO) Chile, se está ya en la etapa de implementación de un Plan de Acción, habiéndose explorado tras la visita del Presidente Vázquez y los encuentros empresariales organizados por la Cámara de Industrias del Uruguay (CIU) con la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA) y Uruguay XXI con la Cámara de Comercio de Santiago en Chile, sectores factibles de complementación productiva utilizando la red de acuerdos comerciales de Chile para acceder a terceros mercados, analizándose las diferentes normas de origen Se identificaron de modo primario los sectores del calzado, textil y vestimenta y cueros, más otros rubros con posibilidades de complementariedad. En el caso específico del sector calzado y marroquinería, el Conglomerado del Calzado organizará una Feria Comercial el 16 y 17 de agosto en Montevideo, teniendo como objetivo, entre otros, la realización de parte del calzado en Uruguay para posteriormente darle la terminación en Chile y acceder a través de los TLC a los mercados asiáticos. Es de destacar también el desarrollo del sector software, con la organización del Primer Encuentro Chileno Uruguayo de Software que tendrá lugar en Santiago de Chile el 30 de agosto, donde se promoverá la experiencia uruguaya, se identificarán áreas de alianzas o de interés común y se intercambiarán experiencias en el área informática. En el marco del convenio de la CND CORFO existen perspectivas de realización de un encuentro de empresarios del sector audiovisual de ambos países, teniendo en cuenta el gran desarrollo de dicho sector. Acuerdo de Cooperación entre el Comité de Inversiones Extranjeras de Chile y el Ministerio de Economía y Finanzas Unidad de Atención y Promoción de la inversión y desarrollo del sector privado, continúa analizándose su implementación y desarrollo de mecanismos de cooperación en este ámbito Acuerdo de Cooperación Estratégica entre la Cámara de Industrias del Uruguay y la Sociedad de Fomento Fabril de Chile, se firmó el 10 de abril de 2007 en la SOFOFA con la presencia de los Presidentes Vázquez y Bachelet, estando en la actualidad en plena vigencia, teniendo como resultado los encuentros empresariales de industriales realizados en dicha ocasión y la exploración de oportunidades de complementación industrial 366

367 8. II. Qué es una política de vinculación? Pablo Domínguez Vaselli Resumen Es difícil encontrar una buena definición de política de vinculación. En términos generales, definiremos a una política de vinculación como aquella que busca promover el contacto entre los nacionales de un mismo Estado fuera de fronteras, entre sí y con su población y Estado de origen. Nuestra discusión pasará por observar que las políticas de vinculación pueden ser y son consideradas según el caso como parte de las políticas de población, como parte de la política exterior o bien en definitiva como parte de las políticas sociales (siendo manejadas por distintas instituciones acorde a estas líneas). Cualquiera de las tres perspectivas (política social, exterior y de población) arroja luz sobre el tema, y al mismo tiempo, su énfasis en el diseño de políticas empuja el tipo de vinculación en una dirección o en otra. Dedicaremos un apartado a cada una para concluir que, te niendo componentes de los otros dos tipos de política (exterior y social), una política de vinculación es en última instancia una política de población, destinada finalmente a mantenerla integrada y contenerla cuantitativamente. Asimismo, postularemos la necesidad sobre todo de los países en desarrollo de concebir estas políticas a nivel de redes de capital social transnacional, y también que ésta es una nueva arena de competencia entre Estados que buscan optimizar su estructura demográfica. Introducción En los últimos años, y a lo largo sobre todo de esta última década, distintos Estados han comenzado a desarrollar políticas de vinculación con sus nacionales en el exterior; en particular (pero no solamente) en el caso de los Estados latinoamericanos. 367

368 Como sucede muchas veces con las políticas de Estado, su surgimiento a nivel de prácticas es anterior a su sistematización teórica de hecho, es extraño que un conjunto de políticas nazcan en abstracto en un primer lugar, siendo más común que las teorizaciones intenten reducir la complejidad de lo ya existente y proponer caminos para su optimización. En este documento intentaremos esbozar una discusión que, asumiéndose como un primer paso de investigación e indagación teórico-política, nos permita avanzar en el desarrollo de un discurso capaz de esclarecer la situación actual en torno a las políticas de vinculación. Esta situación está caracterizada por discusiones políticas y diplomáticas en torno a la vinculación, así como relatorías de medidas puntuales implementadas y resúmenes de buenas o mejores prácticas ( best practices ) que en general sólo cubren algunas experiencias (relatadas por los propios ejecutores). Son poco abundantes en cambio las sistematizaciones abstractas en torno a qué es una política de vinculación, cómo clasificarla y cuáles son los aspectos y decisiones estratégicas a tomar en cuenta en su concepción y desarrollo siendo necesario también un mapeo de las principales medidas y arreglos institucionales existentes en torno a su ejecución. Esta situación es por su parte natural considerando lo incipiente de estas nuevas políticas, estando recién ahora las condiciones dadas para un análisis de las conductas de los Estados en torno al tema. Finalmente, la reciente incursión del Estado uruguayo en el escenario de las políticas de vinculación hace más relevante aún la acumulación nacional en la materia, hasta ahora marcada por el estudio de las migraciones como fenómeno social y la política migratoria en términos generales (una excelente síntesis de esta acumulación nacional puede encontrarse en Cabella y Pellegrino, 2007). Lo cierto es que es incluso difícil dar con una definición concisa de política de vinculación, y preguntar en qué consisten éstas suele llevar a respuestas demasiado largas y enumerativas o bien demasiado simples. En términos generales, definiremos a una política de vinculación como aquella que busca promover el contacto entre los nacionales de un mismo Estado fuera de fronteras, tanto entre sí como con su población y Estado de origen. Intentaremos en adelante profundizar esta definición, que no es aún ni suficiente ni clara. Asimismo, observaremos que las políticas de vinculación pueden ser y son consideradas según el caso como parte de las políticas de población, como pa rte de la política exterior 368

369 o bien en definitiva como parte de las políticas sociales (siendo manejadas por distintas instituciones acorde a estas líneas). Cualquiera de las tres perspectivas (política social, exterior y de población) arroja luz sobre el tema y su énfasis en el diseño de políticas empuja el tipo de vinculación de un Estado dado en una dirección o en otra. Dedicaremos un apartado a cada una para concluir que, teniendo importantes componentes de los otros dos tipos, una política de vinculación es en última instancia una política de población, destinada finalmente a mantenerla integrada, conteniéndola cuantitativamente al fin y al cabo. Es importante señalar al lector que una discusión de este tipo se aparta bastante del análisis científico-empírico para entrar en el ámbito de la discusión sobre políticas de Estado. Nuestro primer apartado (a) intentará dar ejemplos, no exhaustivos, de las principales medidas que suelen tomar los Estados en esta área. El segundo apartado (b) discutirá esto desde la óptica de la política exterior. El tercer apartado (c) mostrará qué tienen estas medidas, en su espíritu o práctica, de política social y también algunas de las implicancias que su carácter social conlleva. Finalmente, el último apartado (d) definirá a las políticas de población, concluyendo que éste es el carácter de fondo de las políticas de vinculación. i. Reseña de prácticas y medidas en materia de políticas de vinculación No es fácil sintetizar las prácticas en torno a la vinculación dado que varían de Estado en Estado, siendo necesario un estudio meticuloso para hacer esto y que excede lo presentado en estas páginas. Tampoco es fácil elegir un caso de estudio típico ideal, si bien encontramos varios elementos implementados o proyectados recurrentemente (registro de los nacionales en el exterior y acumulación de información sobre éstos; creación de consejos consultivos o similares y promoción de la organización o asociación de los nacionales en el exterior; facilitación y reducción de costos de remesas; reforma de los servicios consulares; promoción del contacto con la migración calificada propiciando el brain circulation, etc.). Aún así, dentro de nuestras indagaciones, España surge como uno de los países con mayor avance y tradición en la materia, por lo que nos interesa reseñar en primer lugar su 369

370 experiencia a la que todas las demás experiencias se acercan en mayor o menor medida, siendo además muy ambiciosa en su alcance gracias a sus recursos propios de un país desarrollado. Existen otras experiencias que pudieron haber sido elegidas para observar en detalle; en particular, dentro de las experiencias latinoamericanas, las de México ( Chile ( y Uruguay ( - pese a carecer aún de voto desde el exterior) son todas políticas de vanguardia. Siendo imposible detenernos en cada política particular, sólo usaremos como insumo los resultados del Primer encuentro de Entidades Gubernamentales para Nacionales en el Exterior de Países Miembros del MERCOSUR y Asociados, que involucra a la mayor parte de las experiencias latinoamericanas y nos servirá como resumen de éstas. En este segundo caso sólo dispusimos para el análisis de documentos de trabajo cotidiano del Ministerio de Relaciones Exteriores y opiniones calificadas. En el caso del Estado Español, la política de vinculación se encuentra dispersa entre varias instituciones, estando algunas atribuciones en manos del Ministerio de Relaciones Exteriores, otras en el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y finalmente algunas en la Corte Electoral y el Instituto Nacional de Estadística. Finalmente, la mayoría de las Comunidades Autónomas tienen programas de vinculación propios, en un contexto interinstitucional complejo y quizás anárquico (ver y Los españoles que residen de forma permanente en el extranjero deben inscribirse en el Registro de Matrícula de residentes del Consulado que les corresponda geográficamente. Esta inscripción implica también la inscripción de los mayores de edad en el CERA 262, que es la que los habilita a participar en las elecciones en España. De esta forma, el derecho al voto conlleva una estimación cuantitativa del español en el exterior y su perfil además de reconocer los derechos y participación políticas que constituyen un vínculo cívico clave entre el sujeto y el Estado del que es nacional (este proceso se apoya simultáneamente en el INE, la Corte electoral y el Servicio Exterior). 262 El Censo de Electoral de Españoles Residentes es en el Extranjero, dependiente del Instituto Nacional de Estadística y de actualización mensual; ver 370

371 Por otra parte, los españoles residentes en el extranjero, tanto través de las Consejerías del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales en el exterior, como de los Consulados del Ministerio de Asuntos Exteriores, tienen programas de ayuda y promoción social independientes entre sí ( Un punto clave en este proceso de cristalización interinstitucional es el de la reciente aprobación del Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior (disponible en que profundiza y ordena en cierta medida estas líneas previas así como la apuesta hacia la vinculación y el reconocimiento del ciudadano español en el exterior. Dos cosas queremos destacar del nuevo Estatuto. En primer lugar, institucionaliza los Consejos de Residentes Españoles en el Exterior, atribuyéndoles en su artículo 13 las siguientes funciones: Ser cauce de comunicación entre las comunidades de españoles en el exterior y las correspondientes Oficinas Consulares. Debatir y proponer a las Oficinas Consulares las medidas relacionadas con su función consular que contribuyan a mejorarla en el ámbito de su circunscripción. Asesorar e informar a la Oficina Consular en los asuntos que afecten a la comunidad española. Difundir entre la comunidad española las medidas adoptadas por las Administraciones Públicas en aquellos temas que afecten a los españoles residentes en la circunscripción. Cooperar con la Oficina Consular o con otra s instituciones españolas o locales para dar mayor carácter institucional a aquellas actividades que se desarrollen en beneficio de los españoles. Colaborar con la Oficina Consular en los procesos electorales de los propios Consejos de Residentes Españoles. Participar, en la forma en que reglamentariamente se establezca, en el procedimiento de concesión de ayudas y subvenciones establecidas a favor de los españoles en el exterior. Por otra parte, el Estatuto plantea la expansión del bienestar social (por encima de las medidas previas ejecutadas por las Consejerías) así como otros derechos al 371

372 ciudadano en el exterior; en particular, el Artículo 17 del citado estatuto sostiene que los españoles residentes deben tener acceso a una protección a la salud equiparable a las prestaciones del Sistema Nacional de Salud Español; asimismo, esta atención integral promovida por el Estado debería replicar además las contemplaciones que este sistema tiene para con niños y ancianos. El Estado suscribirá entonces convenios preferentemente con entidades de salud públicas en los países donde sea necesario garantizar la efectividad del derecho a la protección de la salud, pudiendo suscribir acuerdos con instituciones de la salud privadas (privilegiando en la decisión a las instituciones españolas) en caso de ser necesario. Por su parte, el Artículo 18 se extiende en medidas similares en lo que hace a la seguridad social y las pasividades, y a lo largo del Estatuto se intenta sistemáticamente proponer y consagrar las formas de asegurar los distintos derechos ciudadanos en el exterior. Finalmente, un último punto de interés de este Estatuto es que consagra también la creación de un portal de Internet específico para hacer llegar de la forma más rápida, cómoda y ágil posible una información integral de todas las cuestiones que les afectan a los españoles que se encuentran fuera del país, así como para recibir con inmediatez y facilidad las consultas, solicitudes y cualquier tipo de sugerencia de sus usuarios ( Este portal depende del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Nos interesa subrayar 6 rasgos clave del caso descrito: El diseño de la política es, a la fuerza de necesidades y procesos concretos más que a una planificación original, eminentemente interinstitucional, debiendo involucrar a distintas áreas del Estado. Se intenta construir información sobre el ciudadano en el exterior Se buscan y construyen canales de expresión democrática: uno, el acto electoral (voto desde el exterior); otro, la participación social a través de consejos de residentes en el exterior Se promueve el acceso del ciudadano en el exterior a redes de seguridad nacionales, extendiendo la red del Estado de bienestar hacia un nuevo tipo de beneficiario 372

373 Se enfatiza la utilidad estratégica del uso de nuevas tecnologías como canales de comunicación Se busca promover la cultura nacional entre los nacionales en el exterior Estos rasgos nutrirán las reflexiones teóricas de los apartados (b), (c) y (d) de este documento. Agregando a esto una breve reseña de la situación latinoamericana, me interesa señalar algunos puntos emergentes del Primer encuentro de Entidades Gubernamentales para Nacionales en el Exterior de Países Miembros del MERCOSUR y Asociados (que tuvo lugar en Santiago de Chile el 25 y 26 de julio de 2006), en cuyo cierre (y de acuerdo a informantes calificados del Ministerio de Relaciones Exteriores), se concluye como puntos a tratar en el ámbito del MERCOSUR y Estados Asociados: Registro o Censo de los nacionales emigrantes en el exterior y construcción de información sobre el perfil de los migrantes en el exterior 263 Institucionalización de atención a nacionales en el exterior de acuerdo a nuevos métodos de acercamiento a los compatriotas Protección de los Derechos Humanos y derechos ciudadanos de los emigrantes Regularización de los emigrantes Valoración de sus aportes al desarrollo del país de origen (más allá de remesas) Capacitación de funcionarios del Servicio Exterior para atención consular y asistencia al compatriota Dentro de este marco se expusieron varias experiencias y buenas prácticas concretas, como por ejemplo la presentación del nuevo Programa Provincia que nuclea la 263 Sobre esta línea, una iniciativa que fue muy destacada en el Encuentro es la del Registro de Chilenos en el exterior. Este registro combinó información de censos poblacionales de los países de acogida, registros de los consulados y encuestas directas a la colonia y presencia en el país, para poder delinear un perfil del emigrante y evaluar las necesidades de atención y de servicios públicos que demanda. 264 Es también interesante como se repite el concepto de la diáspora como una división administrativa más; así, Chile llamó a su iniciativa originalmente Región 14 ; poco tiempo después, Uruguay lanza su 373

374 política de vinculación argentina (proyectando elementos que contemplan el derecho al voto, la facilitación de trámites consulares, la atención de demandas sociales y un sistema de comunicación permanente). En forma similar, Ecuador presentó el funcionamiento de sus consulados itinerantes mientras que Chile destacó, entre otros, su proyecto con empresarios nacionales en el exterior Chile Global, y así sucesivamente. Antes de continuar, merece especial mención el funcionamiento de los Consejos Consultivos Peruanos que incluyen el desarrollo de sistemas de información previos a la emigración sobre condiciones en el país de acogida, facilitando el proceso de migración y reduciendo sus riesgos. Cerraremos este apartado articulando tres núcleos problemáticos en torno a las medidas reseñadas en él: Todas requieren de un mínimo nivel de intervención del Servicio Exterior y, para ser óptimas, requieren acuerdos con segundos Estados (tratados jubilatorios, por ejemplo), por lo que las políticas de vinculación suelen nuclearse en las cancillerías y abren la discusión sobre la reforma de los servicios consulares y su jerarquización dentro de la política exterior; Buscan extender derechos políticos y sociales a los ciudadanos en el exterior, asumiendo el carácter de política social sobre una definición amplia de ciudadanía (no reducida al vínculo político-electoral); y Todas buscan tender en definitiva puentes hacia la población fuera de fronteras, intentando más que su retorno inmediato, su permanencia subjetiva y objetiva en sus redes sociales de origen, promoviendo estructuras sociales transnacionales 265. Departamento 20 y, finalmente, Argentina lanza su Provincia 25. Esta imagen es de notoria fuerza simbólica, recalcando la pertenencia del migrante a su sociedad (y Estado) de origen. 265 Si bien atravesará nuestros planteos, no podremos desarrollar con el merecido detalle la discusión en torno al transnacionalismo, debiendo priorizar otros ejes que nos interesa destacar aún más. Baste mencionar como contexto que quizá el primer pilar de la discusión lo pusieron Keohane y Nye (1971) en su trabajo colectivo sobre las relaciones transnacionales y la política mundial, donde se examinan diversas actividades y contacto entre fronteras de diversos actores no controlados por órganos de gobierno. El trabajo resultaría en un cuestionamiento en definitiva de la vigencia del Estado como unidad de análisis 374

375 En torno a estos temas transitará lo que queda del texto. ii. Las políticas de vinculación como política exterior y reforma de los servicios consulares La política de vinculación inevitablemente conlleva el tratar con otros Estados, lo que requiere de la diplomacia sobre todo a niveles micro (o sea, de gestiones consulares) pero también a niveles macro (entre Cancilleres). Asimismo, la tradicional función consular de atención al nacional en el exterior constituye una forma previa de vinculación, que genera una cierta tensión en torno a la creación de nuevas figuras y su relación con la figura previa del cónsul. Plantea además como tema clave la discusión en torno a la medida en que es necesario reformular esta última figura. Estas razones prácticas (y requisitos de interrelación con otros Estados) llevan a que en muchos casos la política de vinculación se centre en la Cancillería, y desde allí tienda alianzas con otras entidades del Estado. No obstante, la relación entre la política de vinculación y la política exterior es ambigua y tensa, y sólo clara cuando el esquema se centra en una importante reforma de los Servicios Consulares, siendo más oscura su relación con la política exterior en cuanto tal. Qué entendemos por Política Exterior? Romeo Pérez Antón (2001:129) la define como la gestión de las relaciones internacionales por un Estado y por el Sistema Político que lo incluye. Por su parte, Roberto Russell (1990) conside ra tres dimensiones analíticamente separables dentro de la política exterior: la político-diplomática, la militar-estratégica y la económicocomercial, todas trabajando al mismo tiempo en planos bilaterales y multilaterales y ante actores gubernamentales y no gubernamentales. Finalmente, Fernández Luzuriaga (2002:15) sostiene que la política exterior de Estado tiene como objetivo primordial acrecentar indivisa y central en el estudio de las relaciones internacionales. Esta perspectiva teórica e incluso política se ha expandido en múltiples esferas, incluyendo los estudios sobre la migración y el propio accionar de los distintos actores sociales relacionados a ella. Portes (2003) realiza una buena síntesis de las convergencias teóricas y la evidencia empírica en torno al transnacionalismo en las redes de migrantes. Asimismo, Vertovec (2003) analiza la migración comparada con otras formas de transnacionalismo, como las empresas transnacionales, utilizando conceptos como los de red social y capital social en torno a la migración. Usaremos estos conceptos más adelante. 375

376 la credibilidad internacional de un Estado, ( ) cualidad que se vuelve ineludible para los pequeños países. La credibilidad de un Estado supone encontrar reconocimiento internacional a sus diferentes políticas, como forma de facilitar la ejecución de las mismas. Estas definiciones funcionales no son contrarias a la inclusión bajo la cartera exterior de la política de vinculación, sin embargo tampoco afirman particularmente su pertinencia con relación a otras dependencias estatales, como la Dirección de Migración o equivalente o un Ministerio de Desarrollo Social si bien resultan claras las ventajas transaccionales de la Cancillería, que inevitablemente debe jugar aunque sea un mínimo rol en la política de vinculación. No siendo derivación directa del interés central de la política exterior, es entonces a raíz de una de las varias funciones consulares tradicionales, la de ser el brazo del Estado ante el ciudadano en el exterior, que surge la tendencia de ejecutar la política de vinculación a través de los agentes consulares (dimensión que es y ha sido además residual en la historia diplomática). Tendencia que por cierto no es necesidad lógica considerando la posibilidad de generar agregadurías de vinculación en diálogo con, pero en paralelo, a la figura del agente consular, e incluso dependientes de órganos distintos al Ministerio de Relaciones Exteriores (como las Consejerías del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Español). Por supuesto, median aquí importantes consideraciones en torno a los recursos, donde no es tan claro si es en realidad más barato reformar a la figura consular o agregar nuevas figuras. Ahora bien, la función consular tradicional incluye los aspectos de atención al ciudadano en el exterior en medidas en realidad bastante acotadas y discrecionales, construyendo además un vínculo relacional Estado - individuo aislado, carente este último de recursos interponibles en el corto plazo 266. En el caso de nuestro país, la definición legal actual del Cometido de los Agentes Consulares proviene de la Legislación Consular del Uruguay de 1964: 266 Un ciudadano a quien se niegue asistencia puede presentar sus reclamos ante la Cancillería, entrando en un proceso de demanda burocrática no comparable con el contrapeso de un grupo organizado e institucional. 376

377 Art. 49 Los Agentes Consulares velarán por el prestigio e intereses generales de la República y especialmente los mercantiles y marítimos; indicarán los medios de mejorar y extender las relaciones morales y materiales con los demás países; protegerán las personas, bienes y derechos de los ciudadanos, comerciantes, capitanes y gente de mar de la república, en todo cuanto sea compatible con la jurisdicción del país en que residen; procurarán con el mayor celo prestar la más eficaz cooperación para el mejor éxito de las negociaciones del Gobierno en el exterior, así como también para el adelanto de la ciencia, artes, industrias, y demás elementos que puedan contribuir al progreso y prosperidad públicos. (IASE, 1964:36) La definición legal de las funciones del agente consular entonces incluye las funciones de vinculación sólo dentro de un largo listado donde, si bien son consagradas, no aparecen en lo absoluto como el elemento clave. Por otra parte, y siguiendo con el caso uruguayo, se han lanzado por supuesto entre las Misiones distintas directivas posteriore s sistematizando las líneas sobre Protección de Ciudadanos Uruguayos en el Exterior, resumiendo la Legislación vigente y dando pautas al agente consular sobre la protección de los ciudadanos en el exterior. Hasta antes del actual gobierno, definieron siempre la protección consular con arreglo a la delimitación tradicional del Derecho Internacional, que gira sobre todo en torno a aspectos formales, jurídicos y notariales en materia penal, siniestra o excepcional (la protección se interpone sobre todo en casos de arresto en los que se presuma discriminación), sin expedirse particularmente en ningún lineamiento de trabajo con la comunidad uruguaya o bien de ayuda social. Sólo recientemente, tras la creación de la nueva Dirección General para Asuntos Consulares y Vinculación, se han emitido nuevas directivas en torno a medidas concretas (por ejemplo, ordenando al agente consular a interactuar con los nuevos Consejos Consultivos), sin que se haya reformado la Legislación Consular ni dotado aún a los Consejos Consultivos de institucionalidad legal 267. Se puede encontrar más información sobre estas medidas del caso uruguayo en Luego del Primer Encuentro de Consejos Consultivos de Uruguayos en el Exterior (en Montevideo, diciembre de 2006) se promovió por parte de los delegados asistentes la necesidad de dotar de 377

378 Así es que en el modelo consular tradicional es sólo en términos no sistemáticos que se ha jerarquizado el esfuerzo por ayudar al nacional en el exterior, emergiendo recientemente lineamientos todavía no operacionalizados en forma detallada y expresados en instrumentos de legalidad pública y por tanto de derechos efectivamente consagrados. Vale aclarar que el estilo de asistencia tradicional de los Agentes Consulares es en términos generales, global, estando sus límites funcionales y estatuto de prerrogativas regulados para todos por igual en la Convención de Viena sobre el Derecho Consular de 1963 (Jiménez de Aréchaga, 1995), si bien usamos antes como ejemplo la Legislación Consular del Uruguay de 1964 (IASE, 1964). En el modelo tradicional, entonces, si bien se jerarquiza en líneas generales la función de apoyo y vinculación del nacional en el exterior (viajero o residente por igual), ésta se encuentra librada a criterios arbitrarios de una figura consular que, además, se encuentra fuertemente limitada en sus recursos en el caso de los países latinoamericanos. Cada cónsul debe entonces evaluar en cuántos costos (en tiempo y en dinero) es razonable incurrir caso por caso en buena parte de las ocasiones. Asimismo, por lo menos en el caso uruguayo, no existe en los consulados un rubro específico para la ayuda al ciudadano en el exterior, formando ésta parte del rubro de oficina del consulado y, por tanto, a mayor ayuda al compatriota menor liquidez para afrontar con eficiencia otras asignaturas, como las económicas y comerciales. Pero no es sólo en las funciones y recursos económicos del agente consular que se plantean problemas para la política vinculatoria, sino en las pericias y en el mismo estilo de interacción que caracteriza al funcionario diplomático - como reflejo lógico de las necesidades centrales de la política exterior. Así, el funcionario diplomático es educado y capacitado para interactuar en situaciones de la más alta formalidad, y trabaja fuertemente sujeto a una cadena de mando. Esto no es mero capricho; se requiere de la más fuerte sujeción dada la seriedad y sensibilidad política de sus funciones funciones que en el caso más extremo llegan a las actividades de contrainteligencia. Esta pesada institucionalidad a los mismos. Esta institucionalidad se encuentra incluida en el nuevo Proyecto de Ley sobre Migraciones que está actualmente en estudio por el Poder Legislativo (y muy cercano a su aprobación). 378

379 responsabilidad tiene que ver en última instancia con la compleja relación entre Estados soberanos que permiten una presencia de actores que responden (legal y funcionalmente) a otros Estados, pero que se desempeñan en el territorio en que éstos monopolizan la fuerza física e imponen una única ley. En cambio, las actividades de vinculación requieren, como aptitudes, de capacidad de iniciativa y manejo político-discursivo para negociar con, y promover a, los consejos consultivos (o símil extranjero) y demás organizaciones sociales de nacionales en el exterior, y en definitiva para mantener a la comunidad lo más activa como colectivo social que sea posible. El tipo de interacción es entonces mucho más informal; los interlocutores, en vez de diplomáticos o empresarios, son personas de distintas clases sociales (incluyendo clases bajas y excluidos ilegales) con intereses militantes o corporativos. Dada su distinta naturaleza, deben ser seducidos o alentados de diferente manera, y con la previsión suficiente como para canalizar empujes voluntaristas coyunturales hacia resultados concretos. Finalmente, cuanto mayor y más seria protección se quiera dar al ciudadano en el exterior, mayores habilidades de trabajador social (o bien de conocimiento sociológico y psicológico) se vuelven necesarias para cumplir las metas. Esta situación problemática abre dos grandes opciones polares a los Estados que emprenden el desarrollo de políticas de vinculación. La primera es la de una reforma de los servicios consulares que permita a los funcionarios y estructura del Servicio Exterior actuales llevar adelante las nuevas funciones, implicando recalificar y modificar el perfil de los funcionarios consulares, incurriendo en gastos de formación fácilmente subestimables y en programas de capacitación potencialmente contradictorios ( se puede esperar que la misma persona optimice su capacidad para ser sumamente formal, en vestimenta, maneras y expresiones, y además sea un promotor comunitario? Cuánto cuesta ésta formación dual?). No obstante estos problemas, este camino optimiza la capacidad de interacción interestatal al centrarse en diplomáticos profesionales. Llamémosle a esta opción reforma de la práctica del agente consular (i). 379

380 La segunda opción, diametralmente opuesta a esta, es la de una reforma de los servicios consulares en la que los agentes consulares no se alejen particularmente de sus actividades y formación tradicionales y solamente trabajen en interacción con nuevas figuras de la política de vinculación 268, como las Consejerías del Ministerio de Trabajo y Asistencia Social de España, los Consejos Consultivos o bien una nueva figura ( un agregado de vinculación?). Esta sería entonces una reforma de la estructura de servicios consulares (ii) pero no de su personal y figuras básicas. Finalmente, sería viable también una tercer solución en cierta forma intermedia que proponga el desarrol lo de perfiles de funcionario diplomático funcionalmente diferenciado 269. Desde esta alternativa, se podría buscar formar además de los funcionarios diplomáticos o consulares tradicionales un nuevo perfil que optimice las habilidades necesarias para la vinculación una reforma de la estructura funcional del Servicio Exterior (iii). Múltiples son las consideraciones que median entre la elección de una u otra de estas opciones. La tercer opción sólo es viable en el caso de un Servicio Exterior con un gran número de funcionarios (y por tanto de funcionarios por misión en el extranjero), mientras que la primera parece ser la más económica escondiendo el engaño de creer que sencillamente se pueden agregar funciones a unidades productivas existentes sin que éstas pierdan eficiencia, así como que no es relevante la contradicción entre estilos de interacción personal. La segunda es más intensiva en medidas que desafían al derecho internacional público contemporáneo (es el caso de las oficinas abiertas por gobiernos locales, como por ejemplo las de las comunidades autónomas españolas o de la intendencia de Maldonado en España.) y, al implicar en menor medida una reforma 268 Que por supuesto desde el punto de vista del Derecho Internacional deben depender del Consulado, constituyéndose en definitiva en Agregadurías parte de la misión de acuerdo a la Convención de Viena sobre Derecho Consular de 1963 y la Convención de Viena sobre Derecho Diplomático de 1960 (Jiménez de Aréchaga, 1995). 269 En el caso del Servicio Exterior Uruguayo, no existen diferencias funcionales a la interna del cuerpo diplomático, recibiendo todos exactamente la misma formación con independencia de si su desempeño es consular o diplomático, y en general un diplomático realiza ambas funciones a lo largo de su carrera. 380

381 estricta del cuerpo consular estable en el exterior (usando al contrario más agregadurías), es de esperar que respondan más fuertemente a los cambios en el sistema político. Finalmente, el nivel de ciudadanía social del emigrante que se quiera alcanzar, como veremos en el apartado siguiente, también condicionará fuertemente estos asuntos. De todas formas, y más allá de la discusión anterior, resulta claro que las nuevas políticas de vinculación (sobre todo ante la creciente prevalencia de la creación de Consejos Consultivos o similares) generan un cambio clave en el vínculo Estado-individuo. Al consagrar el derecho de agrupación del ciudadano en el exterior, la negociación Estadoactor individual reduce su asimetría al trasladarse hacia un diálogo entre Estado y actor colectivo organizado, lo que forzosamente altera la dinámica consular tradicional más allá de la reforma interna concreta de los servicios consulares. Los rasgos de la discrecionalidad y ausencia de control inmediato del accionar del servicio consular se ven entonces alterados a partir de esto, siendo que la propia institucionalización legal de los consejos de residentes como interlocutores legítimos conlleva una importante dosis de accountability horizontal (O Donnell G., 2001) 270 Antes de cerrar este apartado, nos interesa subrayar un último nivel en el que las políticas de vinculación son eminentemente una forma no ortodoxa de política exterior: el de la competencia de los distintos Estados por maximizar el tamaño de sus redes sociales y, en suma, por optimizar su estructura demográfica. Volveremos sobre este punto clave más tarde, cuando hablemos de la política de vinculación como política de población. iii. Las políticas de vinculación como políticas sociales y extensión de la ciudadanía social Existen múltiples formas de definir la política social. Nosotros elegiremos el enfoque de Esping-Andersen, quien sostiene que el principal objetivo subyacente a la política social [es] 270 En definitiva, la función de control de estas asociaciones es asimilable a la noción de accountability horizontal asignada de O Donnell (2001:19-20), es decir, organizaciones dotadas de un jucio de alguna forma calificado (por el carácter de sus miembros) y que busca prevenir riesgos de arbitrariedades en el aparato estatal. 381

382 asegurar a la población contra los riesgos sociales. Cómo, en qué medida y qué tipos de riesgos se comparten colectivamente son decisiones que tendrán consecuencias inmediatas aunque secundarias para la pobreza, la distribución de la renta, las oportunidades económicas y, de modo más general, para las solidaridades sociales y la estratificación resultante (Esping-Andersen, 2000:49-50). Y como contraparte, el Estado de Bienestar conlleva una responsabilidad estatal para asegurar unos mínimos básicos de protección social para sus ciudadanos (Esping-Andersen, 1993: 37-38). Si bien una concepción estricta de vinculación no necesariamente conlleva una expansión de las coberturas contra los riesgos sociales, varias de las medidas que documentamos anteriormente, como la función de advertencia sobre peligros y condiciones de migración practicada por Consejos Consultivos Peruanos, así como la enorme expansión de derechos propuesta en el Estatuto español, son ejemplos de propuesta de expansión del control de riesgos a un ciudadano particularmente expuesto a riesgos: el trabajador migrante. Esta última figura está caracterizada por su virtual exclusión de los sistemas de control de riesgos, fruto de su separación geográfica con su Estado de origen y su reconocimiento parcial por el Estado en cuyo territorio reside. Desde esta óptica, la extensión del reconocimiento de derechos sociales al ciudadano residente en el exterior implica una ampliación de los tipos de riesgos que se comparten colectivamente, asunto clave para los países latinoamericanos de escasos recursos y con grandes contingentes de migrantes en condiciones precarias o de ilegalidad en sus países de acogida. Esta es por supuesto la gran ironía de la vinculación: las diásporas más desprotegidas son las que provienen de los países de limitada capacidad económica, mientras que países ricos como España están en mucho mejores condiciones de proteger diásporas sometidas a un menor nivel de riesgos (dada su mayor capacidad para comprar seguridad en el mercado). Ahora bien, los efectos del control de riesgos van más allá de meras prestaciones o beneficios sino que tienen un efecto central en la concepción y alcance de la ciudadanía y reconocimiento de la condición del migrante. 382

383 Según informantes calificados 271, no existen siquiera en el Derecho Internacional definiciones exactas de migrante (ni que conlleven derechos internacionales), apareciendo la primer aproximación en la reciente Convención Internacional sobre los derechos de los trabajadores migrantes y sus familias. En ésta se define al trabajador migrante como toda persona que vaya a realizar, realice o haya realizado una actividad remunerada en un Estado del que no sea nacional, y se le adjudican una serie de derechos, aplicables a la mayoría de los migrantes en situaciones de alto riesgo. Lo significativo de esta concepción es que en definitiva ata los derechos del migrante a su condición de trabajador; los anuda en torno a una figura de sujeción plena al mercado, concediéndole derechos sólo en cuanto víctima de esta situación de mercantilización (o bien gracias a ésta), y no por su carácter de humano migrante. En contraposición a esto, y desde el espíritu de la política social de la escuela de Esping- Andersen, hemos preferido considerar los derechos sociales en términos de su capacidad para la desmercantilización. El criterio relevante de los derechos sociales debe ser el grado en que éstos permiten a la gente que sus niveles de vida sean independientes de las puras fuerzas del mercado. Es en este sentido que los derechos sociales disminuyen el status de los ciudadanos como mercancías (Esping-Andersen, 1993: 37-38). Así, al estirar los brazos de la solidaridad social fuera de fronteras, las políticas de vinculación permiten acercar el sistema de bienestar social al principio de Beveridge de los derechos universales de los ciudadanos, independientes del grado de necesidad o del rendimiento laboral (Esping-Andersen, 1993: 72-73). Y la misma vinculación como política social es, además, interpretable dentro del life course framework ( estructura del curso de vida ; Esping-Andersen, 2002), contemplando el bienestar de los ciudadanos a lo largo de toda su vida, que puede eventualmente atravesar un ciclo migratorio. Así, de la misma forma que la enfermedad es mejor prevenirla para evitar mayores costos de bienestar en la vejez, un ciclo migratorio exitoso conlleva una mejor situación para el migrante de retorno (y para el sistema de bienestar social) que una migración fallida. Por otra parte, otras medidas de la política de vinculación, en 271 La Dra. Beatriz Pintos, experta en derecho migratorio y refugio, y redactora de la nueva ley sobre migraciones. La nueva legislación uruguaya en trámite intenta abordar el fenómeno migratorio en su conjunto, tanto a nivel de inmigración como emigración, e institucionaliza como señalamos antes a los Consejos Consultivos uruguayos. 383

384 particular la del fortalecimiento de las asociaciones de residentes en el exterior, son en definitiva acciones que buscan fortalecer el capital social existente 272 de grupos vulnerables, similares en este sentido a las medidas de política social para afrontar la pobreza que describen autores como Norton (2002). De acuerdo a estos autores, existe evidencia fuerte de que el desarrollo de redes protección social informal ( de por fuera del Estado) fortalece en gran medida la cohesión social y governanza de los grupos sociales, y en particular el capital social de sus miembros que son de hecho vulnerables en gran medida en función de esa carencia (Norton et al, 2002:11). Trazados estos ejes, que incluyen redes de capital social transnacional, universalismo y control de riesgos (y la desmercantilización relativa resultante), es posible agregar una nueva dimensión presente en forma no necesariamente sistemática en las políticas de vinculación, a saber, la de los distintos tipos de migración (y de emigrante) y su tratamiento diferenciado o sea, la utilidad (y existencia objetiva) de políticas focales en materia de vinculación, así como la necesidad de que éstas sean distintas con arreglo a los países de origen y de destino. Portes y Böröcz (1989), estudiosos de las migraciones, trabajaron entre otros temas sobre los procesos de incorporación de migrantes de países dependientes a las sociedades y economías desarrolladas y, pese a las enormes dificultades para construir una tipología (fruto de las importantes diferencias relacionadas con las coyunturas históricas concretas en los países de origen y destino), sistematizan los siguientes tipos: 272 Portes (1995:12) define el capital social como la capacidad de los individuos para movilizar recursos escasos en virtud de su pertenencia a redes o estructuras sociales más amplias Los recursos en sí mismos no son el capital social; el concepto refiere a la habilidad individual para movilizarlos bajo demanda. Así, el capital social no es una propiedad inherente a un individuo, sino más bien emerge del tejido de relaciones en que éste está inmerso. 384

385 Cuadro 1: Tipología de modos de incorporación de inmigrantes a los países adelantados Trabajadores Manuales Clase de origen Profesionales Técnicos Empresarios Contexto de recepción Discriminatorio Neutral Aventajado Incorporación a mercados secundarios (1) Incorporación mixta al mercado de trabajo (4) Movilidad ascendente a pequeño empresariado (7) Proveedores de servicios a nivel de ghetto (2) Incorporación al mercado primario (5) Movilidad ascendente a posiciones de liderazgo profesional (8) (Fuente: Portes y Böröcz, 1989:170) Intermediarios de minorías (3) Pequeños empresarios (6) Economías de enclave (9) Como se aprecia en el cuadro, es posible pensar en múltiples posiciones sociales típico ideales según consideremos la clase social de origen del migrante y el contexto de recepción que le espera en la sociedad de acogida (en nuestro caso, aparecen 9 posiciones claramente diferenciadas). Antes de seguir evaluando el cuadro, es importante subrayar que, además, los migrantes pueden salir de su país en contextos históricos anteriores al de la vinculación y que explican sobre todo la presencia de la clase empresarial en el cuadro como el caso del exilio político, que potencialmente puede afectar a toda clase por igual. Asimismo, también es central notar que, si bien en general se piensa que el contexto de recepción del migrante es negativo y discriminatorio, esto no siempre es así. Al contrario, han existido muchas políticas de acogida de migrantes que conforman contextos de recepción aventajados para los mismos. Podríamos decir de hecho que los dos grupos que conforman blancos típicos de los estudios sobre migración, y de las políticas de vinculación, son el grupo 1 y 8. En el primero encontramos al trabajador inmigrante ilegal, incapaz de acceder al mercado formal en la economía de recepción, 385

386 mientras que el grupo 8 es el del brain drain por excelencia: las políticas de atracción de recursos humanos altamente calificados. Lo cierto es que cuanto más nos alejamos del grupo 1 y nos acercamos al 9, encontramos niveles decrecientes de riesgos sociales sin cubrir así como niveles crecientes de recursos. Estos recursos, si se fortalecen las redes informales y de capital social que señalamos antes, se transforman en recursos para la diáspora en su conjunto (e incluso para la sociedad de origen, si pensamos en términos de donaciones y negocios potenciales, así como de las remesas provenientes incluso de las clases emigrantes más bajas). Por su parte, cada uno de estos grupos requiere de distintos tipos de vinculación y muestra ejes distintos de trabajo en suma, políticas focales que satisfagan necesidades críticas y exploten ventajas comparativas. Cada país, además, encontrará su diáspora distribuida de distinta manera entre los grupos señalados de acuerdo a las condiciones de salida y los contextos de recepción de los distintos países a los que migren sus ciudadanos. Consecuentemente, la única forma que tienen los Estados de construir una política eficiente es mediante la reseñada tendencia a intentar construir información sobre el ciudadano en el exterior. Desafortunadamente, esto es difícil de lograr, y no todos los Estados tienen presente la necesidad de identificar no un perfil de migrante sino múltiples perfiles clave que permitan avanzar hacia una red crecientemente inteligente de capital social transnacional. Nos interesa subrayar entonces la necesidad radical y urgente de generar información y conocimiento sobre la diáspora, paso clave para la generación de políticas complejas y maximizadoras de resultados. Establecidos estos puntos, es necesario retomar el problema anteriormente tratado de la reforma de los servicios consulares. Siendo conscientes de la existencia de redes sociales, y de su potencial fortalecimiento y promoción, se puede hacer jugar entonces a la red de agentes consulares (reformulada con arreglo a alguno de los modelos descritos anteriormente) como una red que corte a las demás redes de nacionales en el exterior, y actúe conscientemente en pos del fortalecimiento y contacto transnacional de las mismas. Así, el carácter casi ubicuo a nivel global de la red de oficinas consulares puede potencialmente no sólo fortalecer los vínculos dentro de un país de acogida y con la madre patria : podría incluso hacerlo entre dos países de acogida distantes entre sí, 386

387 como Estados Unidos y Australia, y entre obreros manuales en España y académicos en Canadá. Esta lógica de tendido de redes parece la más viable para países en desarrollo, incapaces por un asunto de costos de sencillamente extender servicios sociales como lo hace España. Estos esfuerzos focales no quitan, no obstante, la necesidad de sostener el acceso universal a los derechos, debiendo una política de vinculación ser cautelosa en lo que hace a favorecer a algunos grupos sobre otros (como suele suceder con la migración calificada). Al igual que en la discusión en torno al voto, la discusión en torno a los derechos sociales corre en dos líneas: por una parte, la legitimidad del residente en el exterior para usufructuar determinados derechos (otorgada por su nacionalidad pero negada por su separación geográfica), y por otra la actualización del vínculo del ciudadano con su sociedad de origen a través del ejercicio igualitario de derechos. No obstante, el nivel de ciudadanía que se desee alcanzar determina fuertemente el nivel de reforma necesaria de los servicios consulares. Una ciudadanía exclusivamente política, centrada en el voto en el exterior, no requiere de un cuerpo consular particularmente distinto al actual, más allá de la necesaria coordinación con la Corte Electoral o equivalente. Pero en cambio, cuantos más riesgos se pretendan cubrir y más derechos reconocer y asegurar (por los medios que sean), mayor será la divergencia con el modelo tradicional. Es de importancia capital entonces incorporar la discusión de la política social en la discusión de las políticas de vinculación, de forma de sistematizar los avances y modelizarlos, así como estructurar con mayor eficiencia (e interdisciplinariedad) la toma de decisiones en el diseño y ejecución de las políticas de vinculación. iv. Las políticas de vinculación como política de población Juan José Calvo (2007:13) se sirve de varios autores para definir qué es una política de población, entre ellos Tapinos 273, que sostiene que Las políticas de población comprenden el conjunto de metas que tienen por efecto influir sobre el ritmo de crecimiento de la población. Incluyen todas las disposiciones que, directa o indirectamente, de manera explícita o latente, 273 Tapinos (1996: ), en Calvo (2007:13). 387

388 actúan sobre los factores del crecimiento demográfico, la fecundidad, la mortalidad, las migraciones externas al territorio considerado. De esta manera, es política de población (o política demográfica) toda aquella que repercuta sobre una de las tres grandes variables demográficas 274. Una primer lectura directa de las políticas de vinculación como políticas de población es que las primeras buscan afectar las migraciones externas al territorio, buscando en suma el retorno de los migrantes. Sin embargo, esto no es del todo cierto, la mayor parte de las medidas que reseñamos no están orientadas directamente al retorno y algunas pueden hacer lo contrario, como la función preventiva de los Consejos peruanos. No resulta claro además en los países de emigración intensa, como Uruguay, que un retorno masivo fuera deseable o incluso contenible los casi uruguayos que hoy residen en el exterior (Pellegrino y Cabella, 2006) probablemente no encontrarían lugar en nuestra estructura económica, y con seguridad tampoco lo encontrarían algunas pocas decenas de miles, siendo que justamente esa es la cantidad que nuestro mercado expulsó en los últimos años (Pellegrino y Cabella, 2006). Tampoco medidas como la de la creación de consejos consultivos o la promoción del contacto entre nacionales pueden ser directamente reducidas a la búsqueda del retorno del migrante. Este problema es soluble sosteniendo que en definitiva las políticas de población buscan mantener a la población original cohesa, vinculada, lo que no meramente desplaza la variable retorno hacia el futuro sino que incluso le quita relevancia analítica. Pararse desde la óptica de una política de vinculación implica en primer lugar quitarle valor al aspecto territorial de la población, o directamente a la concepción territorialmente acotada de ésta. La concepción predominante de población en los estudios demográficos ha optado por un reduccionismo territorial, por ejemplo al sostener que la población ha sido definida como un conjunto humano, situado en el seno de un mismo espacio geográfico y revestido de cierto significado social. Evidentemente, es imposible determinar a priori las poblaciones que, estando espacialmente limitadas, tienen o no significado social (Gérard y Wunsch, 1975:19). Y, ante esta 274 Natalidad, mortalidad y migración. Calvo (2007:14) también señala que es difícil pensar una política que no afecte al menos una de estas variables. 388

389 imposibilidad, se considera una aproximación razonable su permanencia en el territorio del Estado. Pero ante todo, esta opción es la tradicional e imperante dado que era la única viable con la capacidad de comunicación y manejo de información previa a la que ha surgido tras el advenimiento de la sociedad de la información y el fenómeno de la globalización. Y en gran medida lo sigue siendo; pero sin embargo en el mundo de hoy estamos en condiciones de intentar priorizar el significado social en la concepción de la población y hacerla gravitar a nivel de políticas de Estado. Este significado social, en lo que hace a las políticas de vinculación, nuevamente es un recorte pragmático en torno a lo posible, por ejemplo, estar registrado en el CERA en el caso de España, un atributo igualmente incapaz que el territorio de ser él mismo algo inaprensible como la pertenencia, pero más abarcativo que el anterior. El territorio es vencido entonces por un registro de actualización mensual. Definamos población entonces a través del demógrafo italiano Massimo Livi Bacci, diciendo que se definirá como tal si tiene continuidad en el tiempo y si ésta continuidad está asegurada por vínculos de reproducción que ligan padres e hijos y garantizan la sucesión de las generaciones. ( ) Finalmente, [una población] se define por las características que trazan su perfil y sus límites. Estas características pueden ser de distinta naturaleza y la más común es la geográfica, es decir, la pertenencia a un determinado territorio. Sin embargo, no es la única, la pertenencia a un determinado grupo étnico o religioso puede ser suficiente para aislar y definir a una población (Livi Bacci, 1993:9) Este vínculo, como hemos visto en las medidas reseñadas, se actualiza a través del ejercicio de derechos sociales y políticos. El estar cubierto por el bienestar social estando en el extranjero (y aportar a él) implica estar inmerso en redes sociales de fondo, teniendo la fuerza simbólica que sólo tienen los lazos que tienen una contraparte económica y su poder de sujeción. Ser titular de derechos ante el Estado, y no meramente ser pasible de ayudas discrecionales, es tener poder en vez de depender de favores. Votar desde el exterior implica que la propia opinión no es meramente tomada en cuenta si no que tiene la misma soberanía que la de los demás se trata de partes iguales del mismo grupo social. La actualización de estos vínculos sociales es la que permite la continuidad en el tiempo de sujetos en cuanto miembros del grupo social en síntesis, la actualización o 389

390 disol ución de estos vínculos son respectivamente procesos cohesivos y repulsivos en términos de Livi Bacci (1993:12-13); es decir, que conservan o destruyen la población. Llegado a este punto, el territorio sale de la definición del objeto a intervenir políticamente, la población, y pasa en cierta medida a ser una de variable de ajuste macro cuali-cuantitativo. Una política ambiental de población busca considerar las preocupaciones demográficas inmediatas para definir en el mediano y el largo plazo un escenario global donde el equilibrio cantidad-calidad de la población esté asegurado (Calvo, 2007:17). O sea, en nuestro caso, que la permanencia de la población no absorbible por el mercado de trabajo dentro del territorio del Estado implica un equilibrio entre la cantidad de población y su capacidad de desarrollo individual y social alejado de un punto óptimo; en el caso inverso, a través de su eventual desvinculación permanente tras la migración geográfica se pierde en cantidad y fuerza absoluta. Mientras ese margen residente en el exterior se mantenga vinculado, queda abierta la posibilidad de un retorno al territorio de su Estado cuando las condiciones lo permitan (y compensando en cierta medida ciclos económicos). Pero más allá de ese potencial retorno, el objetivo debe ser lograr conservar una población transnacionalizada (pero nacional). Antes de cerrar nuestro artículo, queremos subrayar (en función de lo antedicho) que no es tanto lo que hay de filantrópico en el accionar de los Estados que emprenden políticas de vinculación. Al contrario, en un mundo que ya casi ha atravesado la transición demográfica, llegando a estructuras envejecidas, un buen equilibrio demográfico es clave para el desarrollo en particular en lo que hace a la relación entre activos y pasivos y la viabilidad de los sistemas de seguridad social. Las políticas de vinculación (y migratorias en general) son un arma de los Estados para competir por una estructura demográfica lo más óptima que sea posible. 390

391 BIBLIOGRAFÍA Cabella, W.; Pellegrino, A. (2007) Emigración: Diagnóstico y aportes para discutir políticas. En Calvo, J.C., y Mieres, P. (compiladores) (2007) Importante pero urgente: Políticas de población en Uruguay. UNFPA/RUMBOS, Montevideo, Uruguay. Cabella, W.; Pellegrino, A. (2006) Una estimación de la emigración internacional uruguaya entre 1963 y Facultad de Ciencias Sociales, Montevideo, Uruguay. Calvo, J.C. (2007) Qué es una política de población?. En Calvo, J.C., y Mieres, P. (compiladores) (2007) Importante pero urgente: Políticas de población en Uruguay. UNFPA/RUMBOS, Montevideo, Uruguay. Esping-Andersen, G. (2002) Why we need a new welfare state. Oxford University Press (2001) Reestructuración de la protección social. Nuevas estrategias de reforma en los países adelantados. En Franco, R. (2001) Sociología del Desarrollo, Políticas Sociales y Democracia. CEPAL (2000) Fundamentos sociales de las economías postindustriales. Ariel, Barcelona, España (1993) Los tres mundos del Estado de Bienestar. Ed. Alfonso el Magnánimo, España. Fernández Luzuriaga, W. (2002) Política Exterior de Estado: Aspectos Teóricos para su comprensión. Universidad ORT, Montevideo, Uruguay. Gérard, H.; Wunsch, G. J. (1975) Demografía. Madrid. Pirámide. Instituto Artigas del Servicio Exterior (1964) Legislación Consular del Uruguay. Ministerio de Relaciones Exteriores, Montevideo, Uruguay. Jiménez de Aréchaga, E. et al. (1995) Derecho Internacional Público. Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, Uruguay. Keohane, R.O.; Nye, J.S. (1971) Transnational relationships and World politics: An introduction. En Keohane, R.O.; Nye, J.S. (editores) (1971) Transnational relationships and World politics Harvard University Press. Livi Bacci, M. (1993) Introducción a la demografía. Ariel, Barcelona, España. Norton A.; Conway T. and Foster M. (2002); Social Protection: Defining the Field of Action and Policy. Development Policy Review, No 20. O Donnell G., (2001) Accountability Horizontal: La institucionalización legal de la desconfianza política. Mimeo. 391

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393 8. III. La negociación sobre bienes ambientales en la OMC y sus derivaciones regionales. Rafael Tejera Introducción El presente texto repasa las negociaciones sobre bienes ambientales desarrolladas en el marco de la OMC, con énfasis en el rol que tomaron los países en desarrollo durante su última etapa, así como los escenarios que a nivel regional se derivaron de ella. En noviembre de 2001 la O.M.C. lanzó el programa de Doha, que entre los te mas a debatir incluye una serie de propuestas sobre cuestiones ambientales. Este conjunto de disposiciones fue abordado en los años siguientes, aunque sin lograr avances debido al recelo de que incorporar la dimensión ambiental pudiera generar trabas o distorsiones imprevisibles en el flujo comercial. Entre los puntos incluidos en el llamado paquete ambiental de Doha, tres se insertaron bajo la figura de mandato negociador ; esto implica que se debatiría sobre ellos no para un mero sondeo de opiniones sino con la meta explícita de alcanzar un acuerdo sobre normas comerciales concretas. Entre estos puntos había una disposición que en principio no despertó mayor expectativa ni inquietud (lo cual fue en buena medida la causa de su aprobación para un mandato negociador): por el artículo 31iii los países miembros se comprometen a negociar la asignación de beneficios arancelarios al comercio de bienes y servicios ambientales (BSA). 275 Debido a que los otros puntos ambientales del mandato negociador (relacionados a vincular la normativa de la OMC con las disposiciones de los Acuerdos Multilaterales sobre Medio Ambiente -AMUMAs-) fueron rápidamente percibidos como urticantes por distintos grupos de países (y en consecuencia eludidos), el 31iii y su propuesta sobre bienes ambientales terminaría por ser, de forma inesperada, la cuestión más agitadamente discutida dentro del paquete ambiental de Doha, tomando especial énfasis durante Pese a su enunciado, en el que se engloban los servicios, solo se registraron avances y debate sustantivo en la identificación de bienes ambientales. 393

394 Los caracteres claves de este tema para su avance en la O.M.C. fueron: 1) Si bien el concepto de bienes ambientales había sido manejado previamente, no había una definición clara y consensuada sobre qué productos podían estar incluidos en dicha figura; de ahí que no hubiera miembros predispuestos a bloquear la negociación en tanto los países más interesados no explicitaran qué concepto de bienes ambientales promoverían. 2) Por otra parte se esperaba que los productos involucrados fueran un grupo marginal, sin impactos relevantes para el conjunto de la economía. Hipótesis que se vio progresivamente contrastada por la realidad conforme las negociaciones avanzaron y las propuestas se hicieron más detalladas y abarcativas. Posibles conceptos sobre bienes ambientales y sus implicancias comerciales Los beneficios ambientales generados por el comercio de un producto pueden ser entendidos en relación a su ciclo de vida. El cuadro inferior expone la posible amplitud que puede darse al concepto y algunos de los rubros productivos que fueron propuestos. PAPs BSA por PRODUCTOS AMBIENTALMENTE PREFERIBLES (definición comparativa) definición CICLO sustantiva DE VIDA DE UN PRODUCTO (definición comparativa) PRODUCCION USO RESIDUO BSA definidos por su método de producción BSA definidos por USO BSA definidos por RESIDUO Productos para gestión de contaminación (combaten impacto negativo) Productos para mejorar gestión de recursos (explotación más eficiente): Residuos más limpios o de mayor sintropía * Productos orgánicos *Productos extractivos *Productos para evaluación ambiental *... para prevenir daños ambientales *... para corregir daños ambientales * para potabilizar agua *Maquinaria para gestión de residuos y reciclaje *Por menor consumo de energía *Por evitar pérdida de energía *Explotación de energía renovable *Desechos procesados para reciclar *Energía limpia (gas, biocombustibles) *Insumos para agropecuaria orgánica *Insumos industriales naturales (caucho y cera naturales, aceite vegetal) *Textiles vegetales *Productos reciclables 394

395 Concepto minimalista: Una versión acotada del concepto entiende como bienes ambientales aquellos utilizados en el combate a la contaminación (campo naranja). En principio este abordaje permitiría una negociación rápida en tanto el conjunto de bienes a afectar es, comparativamente, pequeño y sencillo de definir. Sin embargo aún en este concepto simple presenta dificultades ya que muchos de los insumos utilizados para estos fines son de uso dual, es decir que se les utiliza también para fines industriales convencionales. Concepto ampliado: Una visión más abarcativa propone incluir entre los productos ambientalmente preferibles (PAPs) definidos por su uso o residuo (productos cuyo consumo genera un impacto ambiental más deseable que el de sus productos alternativos ya sea por implicar un uso más eficiente de los recursos o por generar menor contaminación). Esta definición, en la que caben desde turbinas hidroeléctricas hasta lámparas de bajo consumo, termos o biodisel, es de mucho mayor amplitud y también más arbitraria y polémica al momento de hacer operativo el límite preciso de la categoría. Concepto maximalista: Las propuestas más amplias extienden el concepto de PAPs a aquellos cuyo impacto ambiental preferible está en la forma en que se producen, como por ejemplo los orgánicos o derivados de prácticas extractivas. A las dificultades de la categoría anterior, este concepto añade las relativas a la resistencia de gran parte de los miembros de la OMC a que se dé un trato arancelario distinto a productos exteriormente iguales (como una naranja tradicional y una de producción orgánica). Por otra parte implica también dificultades operativas relacionadas con la codificación del producto (que exigiría cambios en el Sistema Armonizado utilizado a nivel mundial) y a su certificación. 395

396 Antecedentes para la identificación de bienes ambientales Los antecedentes invocados desde las primeras propuestas presentadas al CTE (Comittee on Trade and Environment) de la Organización Mundial del Comercio llevaban implícito de diverso modo esa dificultad para definir de manera clara y consensuada el objeto de los eventuales beneficios arancelarios. Al comenzar a tratarse el tema el referente teórico básico era la definición de industria ambiental formulada en la OCDE, que no estaba pensada originalmente para su aplicación directa a normas de comercio: La industria de los bienes y servicios ambientales abarca las actividades que producen bienes y servicios para evaluar, prevenir, limitar, minimizar o corregir los daños ambientales que se ocasionen al agua, la atmósfera y el suelo, así como los problemas relacionados con los desechos, el ruido y los ecosistemas. Esto incluye las tecnologías, productos y servicios menos contaminantes, que disminuyen los riesgos para el medio ambiente y reducen al mínimo la contaminación y el uso de recursos (The Environmental Goods and Services Industry; París, OCDE/Eurostat, 1999). Puede verse que, aún ciñéndose a productos industriales, la segunda oración abre ya el concepto a la posibilidad de incluir los PAPs, por lo cual los países interesados en una negociación rápida y acotada manejaron la definición de la OCDE citando solo el primero de sus términos. A esta formulación genérica de los bienes ambientales como productos industriales de combate a la contaminación sumaron la experiencia de la APEC como modelo práctico de negociación a adoptar. En la APEC había realizado la primera lista de bienes ambientales específicamente destinada a fijar reducciones arancelarias. Para evitar las complejidades de negociar una definición conceptual la APEC optó por una estrategia pragmática, limitándose a enumerar una lista de productos beneficiarios. El CTE hizo suya esta línea recomendando a los miembros de la Organización Mundial del Comercio presentar listas con sus productos de interés sin detenerse a deliberar en torno a definiciones en abstracto. 396

397 Sin embargo ni la lista de APEC ni la formulada por OCDE reflejan un concepto claro. Ambas se ciñen en términos generales a los productos propios de una definición minimalista, pero incluyen también algunos PAPs de forma marginal y poco sistemática. Por otra parte ambas listas coinciden en no más de un tercio de los productos enumerados, siendo además muchos de ellos productos de uso doble. Tales inconsistencias y debilidades pudieron sostenerse en el marco de un tratamiento menos comprometido, como el de los estudios de la OCDE, y negociaciones más acotadas como la resuelta por la APEC. Pero al pasar al foro de la OMC el formato de la negociación por listas de productos sin respaldo en definiciones precisas se hizo crecientemente polémico conforme la discusión involucró a nuevos actores. Tipos de propuesta presentadas por los miembros de la OMC i. Enfoque minimalista En un primer grupo de propuestas puede situarse a los países interesados en una negociación rápida y acotada (países industriales de Asia oriental, así como EUA y Canadá) cuyas listas de productos se circunscribieron al modelo de la OCDE y la APEC, manejando conceptos restringidos de bienes ambientales, expresados fundamentalmente en productos químicos e instrumental de combate a la contaminación. 276 Sin embargo entre estas propuestas solo la de Taiwán se atiene de forma estricta al criterio de utilización directa en productos de gestión de la contaminación, mientras el resto (tal como había sucedido con las listas de la OCDE y la APEC) incluye otros rubros, relacionados principalmente con la generación de energía renovable Presentaciones de E.U.A. (9 jul. 2002, TN/TE/W/8), China (6 jul. 2004, TN/TE/W/42), Territorio Aduanero Distinto de Taiwán, Penghu, Kinmen y Matsu (3 dic. 2004, TN/TE/W/44/Corr.1), Rep. de Corea (18 feb. 2005, TN/TE/W/48) y Canadá (1 jul. 2005, TN/TE/W/50/Suppl.1). 277 En el anexo se desglosan los rubros de productos propuestos desde los distintos enfoques elevados al CTE. 397

398 Desde los países en desarrollo (PED) estas listas fueron cuestionadas por la amplia inclusión de productos de uso dual, así como por ceñirse a productos industriales (lo cual dejaba fuera de consideración los rubros de interés exportador de estos países). ii. Enfoques intermedios Las propuestas de corte minimalista habían hecho explícito que bajo su óptica el interés de los PED en este tema se reflejaría en el hecho de que los compradores en estos países pudieran acceder a menor costo a la tecnología de los desarrollados. Pero los cuestionamientos hechos desde los PED así como desde países desarrol lados interesados en una cobertura mayor de productos llevaron a replantear el tema. Así, desde una plataforma similar en sustancia a las propuestas minimalistas, EUA y Nueva Zelanda tendieron a buscar el apoyo de los PED en base a la inclusión de algunos rubros marginales que pudiesen contemplar sus intereses en exportación (parte de la propuesta de Nueva Zelanda va explícitamente dirigida a dar cabida a ciertos productos derivados del agro propios de países africanos y asiáticos), y a introducir pautas más flexibles para el cumplimiento de las eventuales rebajas arancelarias. Estas propuestas, en donde ambos países avanzan sobre formas de considerar las bienes ambientales a la vez más flexibles y amplias (en especial en lo que hace a tecnologías más limpias y eficientes) se sumaban a las efectuadas ya desde el inicio de la negociación por países interesados especialmente en dar cabida a cierto grupo específico de PAPs como los productos de bajo consumo energético (Japón) o la tecnología para uso de gas (Qatar). 278 Este tipo de planteos, si bien no representa una salto cuantitativo en la consideración de PAPs (manteniendo una presencia acotada de estos productos e incorporando muy escasos rubros relacionados al sector primario) dejó abierta la posibilidad de ahondar en 278 Presentaciones de Qatar (9 oct. 2002, TN/TE/W/14), Japón (20 nov. 2002, TN/MA/W/15, TN/TE/W/171), EUA (19 jun. 2003, TN/MA/W/18/Add.4; 7 jul. 2003, TN/MA/W/18/Add.5, TN/TE/W/38), Nueva Zelanda (6 jun. 2002, TN/TE/W/6; 10 feb. 2005, TN/TE/W/46; 16 jun. 2005, TN/TE/W/49/Suppl.1) y China (6 jul. 2004, TN/TE/W/42; propuesta que se adscribe a los enfoques minimalistas en cuanto a amplitud y a los intermedios en su planteo sobre formas de aplicación paulatinas y diferenciales para los PED). 398

399 el tema de forma más exhaustiva, y esto es lo que hicieron durante 2005 los miembros interesados en proponer enfoques inclusivos. iii. Enfoques inclusivos Los enfoques inclusivos, planteados originalmente desde Europa (cuyo papel fue determinante para que el conjunto de temas ambientales se introdujera en la Ronda de Doha) pauta una aplicación muy amplia del concepto de PAP, habilitando así a una gran variedad de productos no postulados por otros enfoques. Junto a esta amplitud, pautada por un incremento cuantitativo de los productos identificados, el enfoque plantea además un quiebre cualitativo en el debate al proponer que se admitan productos definidos según su forma de producción. En este sentido se ha propuesto que, junto a los productos detallados en las listas, se contemple la habilitación de una red mundial de etiquetado ecológico (por ej. para productos orgánicos) que certificaría la condición ambiental de productos en base a sus métodos y procesos de producción. Los productos certificados por esta red pasarían a integrar también el conjunto de bienes ambientales reconocidos por la OMC. Los países europeos han fundamentado este enfoque en base a tres motivos principales: a) fomentar un cambio en las pautas de consumo y desarrollar la responsabilidad empresarial (estimulando el crecimiento de los mercados ecológicos por incentivos a nivel de la demanda y la oferta); b) suministrar tecnología de punta a los PED facilitando su acceso a bienes y servicios ambientales (esto incluye el punto, muy polémico para los PED, de liberalizar la prestación de servicios para suministrar agua potable); c) incorporar productos de interés exportador para los PED (lo cual puede lograrse de manera significativa en tanto se pase de un concepto acotado en bienes industriales hacia un criterio amplio). Las propuestas europeas han sido también las más ambiciosas en cuanto al vínculo de esta negociación a otros ámbitos, planteando que las ventajas asignadas a los bienes ambientales se determinen teniendo en cuenta que sirvan de herramienta para el 399

400 cumplimiento de otros compromisos ambientales (AMUMAs, Programa 21, Plan de Aplicación de la CMDS, Objetivos de Desarrollo del Milenio). 279 Este criterio maximalista ha sido resistido por su complejidad y por el rechazo a someter a revisión las formas de producción. La actitud tradicional de los PED en general (y de Latinoamérica en particular) ha sido defensiva, viendo en la propuesta una amenaza a sus rubros exportadores tradicionales, pues la aplicación generalizada de procesos de certificación sobre PPMs implicaría dar a los países desarrollados nuevos argumentos para bloquear el ingreso de productos primarios de los PED. Por otra parte, en tanto la certificación está en manos de países desarrollados, su incorporación a la normativa de la OMC pondría a los PED en una situación dependiente, teniendo que recurrir a aquellos para avalar su producción. 280 Sin embargo en los últimos años algunos PED han adoptado la estrategia inversa, trocando la posición defensiva por una actitud ofensiva, que acepta la inclusión de los métodos y procesos de producción como criterio de definición de bienes ambientales para fortalecer su posición exportadora. La diferencia entre ambas posturas estriba en el grado en que la producción local se adecue al perfil requerido por los mercados ecológicos. Si la compatibilidad es baja los requisitos de certificación en beneficio de los PAPs pueden ser vistos como una amenaza. Pero si se responde a la producción ecológica como un nicho de mercado, adecuando la matriz productiva a ese perfil, la certificación amplifica el potencial exportador y los enfoques maximalistas permiten adscribir a la liberalización una amplia gama de productos primarios en rubros agropecuarios y extractivos. 279 La propuesta europea de incluir los servicios de suministro de agua potable en el conjunto de bienes y servicios ambientales es una pieza importante en el tendido de estos lazos. India ha formulado un encuadre similar al europeo en cuanto a aplicar la negociación de BSA al cumplimiento de un conjunto amplio de tratados internacionales sobre medio ambiente, pero en la propuesta india estos referentes son un pool que las autoridades nacionales podrían manejar con gran autonomía (según veremos más adelante). 280 La certificación de productos ecológicos es resistida además por los efectos que podría tener sobre la producción de organismos genéticamente modificados, que podrían ser objeto de exigencias de etiquetado especial en tanto avance la certificación de producción ecológica. 400

401 Esta ha sido la posición de Brasil en el debate internacional y regional sobre el tema, como así también la de Cuba. Por su parte, Colombia tiene antecedentes similares en la orientación hacia los productos ecológicos como nicho exportador. 281 En estos casos el enfoque inclusivo alentado desde Europa fue tomado como una herramienta para ampliar radicalmente el campo de los bienes ambientales y responder a la visión minimalista, centrada en productos industriales, con la extensión del tema a una gran cantidad de rubros primarios y derivados de la agricultura. A diferencia de la postura europea estos planteos incluyeron el reclamo de detener la negociación de listas de productos y pasar a discutir, como paso previo, una definición clara de BSA. Brasil fue quien más desarrolló este planteo y su implementación práctica en listas tentativas de productos a incluir, protagonizando además el inicio de la discusión del tema a nivel regional, convocando a la creación de un grupo de discusión ad hoc a nivel de MERCOSUR (el grupo comenzó a sesionar en 2005 en el marco del SGT6-Mercosur con participación estable de Argentina, Brasil y Uruguay). iv. Enfoque de proyectos Al tiempo que Brasil desarrollaba una respuesta a la óptica centrada en productos industriales, basándose en la ampliación del concepto de BSA, India generó una respuesta alternativa partiendo de una disconformidad semejante (el hecho de que en las listas presentadas eran los países desarrollados quienes verían favorecidas sus exportaciones). Pero al contrario de la fórmula brasileña, en la respuesta de India el camino propuesto es limitar el alcance práctico de los beneficios arancelarios y hacer que el los gobiernos nacionales conserven pleno control sobre su desarrollo y efectos. Hasta el planteo de India los miembros habían discutido la amplitud del concepto con propuestas minimalistas, intermedias y maximalistas pero siempre apuntando a la liberalización genérica de los productos incluidos. 281 Presentaciones de Comunidades Europeas (17 feb. 2005, TN/TE/W/47; 27 jun. 2005, TN/TE/W/47/Add.1; 5 jul. 2005, TN/TE/W/56), Cuba (5 jul. 2005, TN/TE/W/55), Suiza (6 jul. 2005, TN/TE/W/57) y Brasil (8 jul. 2005, TN/TE/W/59). 401

402 Con el enfoque de proyectos, India planteó que la reducción de aranceles operara no sobre productos sino sobre emprendimientos concretos que los gobiernos nacionales determinen como ambientales en función de pautas y requisitos consensuados por la OMC. Los proyectos designados por la autoridad nacional recibirían beneficios arancelarios en las compras de BSA contenidos en los criterios establecidos por la OMC. Dichos beneficios serían a término, aunque eventualmente renovables. El enfoque de proyectos expresa la óptica de PED que se perciben como futuros importadores netos de BSA y frente a este escenario optan por una posición defensiva que permita contener las consecuencias de la negociación en la OMC dentro de límites manejados por los gobiernos nacionales. De la óptica ofensiva (referida a qué rubros de exportación estarían incluidos) se propone girar la negociación hacia el punto de vista contrario: la condición de BSA no pertenece al producto per se sino que es una característica de la que dota al producto quien lo utiliza para fines ambientalmente deseables. Y es la autoridad nacional quien define, según sus propias prioridades de política ambiental, cuándo esa condición se genera. El enfoque de proyectos desarticularía el problema central que ha representado la negociación sobre bienes ambientales para los PED. En los enfoques restringidos el concepto de BSA abarca productos sin interés exportador para los PED. El enfoque amplio, al incluir rubros derivados del agro, permite acercar al equilibrio el resultado de balanza comercial entre países desarrollados y en desarrollo. Pero a diferencia de los PED de África y Asia, América Latina (aún beneficiándose por la aplicación de un concepto amplio) tendría un saldo deficitario de balanza comercial incluso bajo enfoques inclusivos. Frente a este problema el enfoque de proyectos presenta la ventaja de que su resultado en balanza comercial a nivel global no está plenamente determinado por el flujo comercial actual, sino que depende de las autoridades nacionales. Por otra parte, al centrarse en transacciones concretas de importación, el enfoque de proyectos pone el acento en un tema que ha sido soslayado en el debate previo. En los enfoques exportadores cada país ha examinado su sistema productivo en busca de potenciales BSA, pero en cambio han faltado análisis que establezcan qué productos sería más conveniente a cada país importar, según sus particulares objetivos ambientales. 402

403 El enfoque de proyectos apunta a situar el análisis en este último terreno, aunque de hecho su esclarecimiento podría quedar postergado hasta el momento en que cada país comience a implementarlo, e incluso podría definirse según las solicitudes presentadas desde el mercado. En este sentido el enfoque de proyectos es funcional a los PED que no se perciben como posibles exportadores netos de BSA y por tanto no están interesados en el tipo de negociación planteada en los enfoques previos, y que además no han definido aún sus pautas de preferencia en relación al consumo de los BSA. Finalmente, el enfoque de proyectos revestiría una gran complejidad para la negociación, debiendo acordarse una definición de BSA, los rubros y productos involucrados en ella, el modo de estructurar un sistema de selección nacional de proyectos y finalmente la designación de los beneficiarios concretos. Esta complejidad implica diferir más aún la puesta en vigor de las reducción arancelaria, lo cual de por sí hace atractivo este enfoque a los países que no percibirían ventajas comerciales en la negociación sobre BSA. En contraparte, el enfoque de proyectos presenta dificultades por su naturaleza heterodoxa. Algunos miembros han postulado que su liberalización selectiva, que diferencia no productos sino importadores, dándoles un trato diferente según hayan sido o no incluidos en los programas de producción ambiental, es una forma de discriminación ante productos iguales que contraviene el sentido general de la labor de OMC. También la selección de casos librada a las autoridades nacionales ha sido cuestionada. No obstante la propuesta generó gran interés entre los PED. A nivel regional, Argentina presentaría poco después al CTE un planteo cercano al de India, y Uruguay ha incorporado también la noción de proyectos como forma de aplicación de los beneficios arancelarios en la postura nacional manejada hasta el momento y presentada bajo formato no definitivo ante la OMC. 403

404 Comentarios finales La negociación desarrollada hasta el momento deja aspectos a destacar en distintos niveles. Desde la óptica de los PED muestra la posibilidad de que estos intervengan de modo relevante en el curso de una negociación multilateral incluso respecto a un tema que en principio les fuera absolutamente ajeno. Por otra parte cabe destacar que los formatos de respuesta generados desde los PED apelan a fórmulas heterodoxas. Heterodoxia que, aún de no obtener el apoyo necesario para imponerse, ha resultado eficaz como reacción de bloqueo frente al curso previo de la negociación (atrayendo el apoyo de PED que hasta entonces se habían limitado a ser espectadores de un proceso en el que no descubrían posibles intereses propios). La propuesta de Brasil es también heterodoxa respecto a la postura tradicional de los PED y su reserva frente a los posibles nexos entre comercio y medidas de preservación ambiental. Es de hecho un giro respecto a la propia actitud brasileña legación en Ginebra recibió la introducción del paquete ambiental de Doha señalando, al inicio de 2002, que era un elemento preocupante para los PED debido a su posible uso con fines de bloqueo a las exportaciones de productos primarios. La inversión de la óptica brasileña, apos tando a la construcción de esos nexos como oportunidad para el desarrollo de nuevos nichos de mercado, contribuyó a obstaculizar la estrategia minimalista de algunos países industriales respecto a los BSA, pero abre también un nuevo corte transversal entre PD y PED: el giro brasileño suma una perspectiva propia de los PED (enfocada a productos derivados del sector primario) a lo que ha sido la tradicional postura europea de maximizar la incidencia de los acuerdos ambientales en el plano comercial. Este acercamiento está en la base de la propuesta brasileña por la que se incorporó el tema de los BSA a las conversaciones MERCOSUR-UE, y ha tenido uno de sus principales puntales en la proyección de los biocombustibles. Argentina, sin respaldar la posición brasileña en sus ribetes más ambiciosos (como la incorporación de los métodos y procesos de producción a los criterios para definir los BSA) ha apoyado su intención de incluir los biocombustibles como PAP (definidos en términos de uso y residuo). Dicha 404

405 coincidencia en relación a los biocombustibles se constituye así en uno de los saldos más relevantes de las conversaciones sobre BSA a nuivel de Mercosur. La declaración emitida posteriormente por Brasil y la UE sobre la necesidad de apoyar el desarrollo de mercados para los biocombustibles, y hacerlo en el marco de fuertes estándares ambientales para los países productores, continúa esta línea. No obstante, el reciente choque de Brasil y Argentina con la UE respecto a las repercusiones ambientales de los cultivos utilizados en esta producción muestra que mantener con claridad la línea de asumir, promover y aprovechar una alta incidencia de la normativa ambiental sobre el comercio implica esfuerzos de negociación complejos. 282 Otro punto a destacar en el rol de Brasil, que ha actuado como eje de transferencia, dando al tema de los BSA una gran movilidad de escenarios (desde el debate en la OMC hacia el foro regional de Mercosur y desde allí al inter-regional Mercosur-UE) es su traslado al de las políticas internas, ocupándose de definir qué productos y tipos de producción merecerían ser objeto de estímulos fiscales por su carácter de bienes ambientales, categoría que pasa a ser entonces una herramienta de política nacional, al margen de su origen como objeto de acuerdos arancelarios multilaterales. Por su parte, Uruguay mantiene pendiente una definición precisa de los rubros locales a los que interesaría promover como bienes ambientales, tanto en relación al debate en la OMC como a oportunidades de comercio que podrían desarrollarse de forma paralela. Definición esta que es esencialmente política, en tanto puede ponerse énfasis en distintas áreas de producción, y de estas diferencias resultan orientaciones también diversas respecto al tipo de acuerdo multilateral a promover. Repasando algunos ejemplos de abordaje a los distintos formatos planteados, Uruguay, como se ha señalado recientemente, tiene un potencial importante para la exportación de zeolita, mineral usado para captar y aislar sustancias contaminantes. Este producto pertenece al rubro típico incluido en cualquier definición de BSA, el de productos de combate a la contaminación promovido por el enfoque minimalista y mantenido junto a 282 En las reuniones de julio de 2007 de asesoría a la Convención sobre la Diversidad Biológica, la UE propuso desarrollar marcos de política nacional para que la expansión agrícola derivada de la producción de biocombustibles no se traduzca en amenazas a la biodiversidad. Brasil y Argentina, secundados por Indonesia y Malasia, se opusieron fuertemente a esta propuesta, sosteniendo que este tipo de temas debería tratarse exclusivamente en el pleno de la Conferencia de Partes. 405

406 otros rubros por los enfoques más amplios. Si ha de priorizarse este elemento podría entonces convenir a Uruguay una resolución rápida y de amplitud acotada sobre los BSA, tal como ha sido propuesto desde Norteamérica y Asia oriental. 283 El potencial desarrollo a futuro de productos como los biocombustibles podría indicar una postura como la ya asumida por Brasil y Argentina, extendiendo el concepto de bienes ambientales a los PAP definidos por uso y residuo. En este caso cabe además indicar una ampliación del concepto de PAP ajustándolo a los productos de una economía pecuaria, dado que la idea de PAP ha sido desarrollada hasta el momento exclusivamente en función de la agricultura (por ejemplo han sido propuestos como PAP en diversas listas los textiles de origen vegetal como preferibles respecto a los sintéticos, sin dar cuenta de la lana y demás textiles de origen animal). En particular, la pecuaria basada en la explotación en criadero de especies silvestres, como la del ñandú en Uruguay, podría ser incluida sin mayores dificultades bajo el mismo tipo de criterios con que han sido promovidos diversos rubros agrícolas y extractivos por otros países. Por su parte, también el enfoque maximalista, que da cuenta de los métodos de producción preferibles como parte del concepto de bines ambientales, puede ser de interés para la producción local. También aquí es ostensible que el concepto de PAP ha sido manejado de modo innecesariamente acotado, promoviendo la producción orgánica como agricultura orgánica solo porque en los miembros patrocinantes (UE, Brasil, Cuba) el desarrollo de este modo de producción es básicamente agrícola. Desde el punto de vista de Uruguay, donde las exportaciones de este rubro son cárnicas, resulta claro que dichos planteos deben incorporar la ganadería orgánica y natural para dar cuenta del sector en forma coherente Todo el sector económico relacionado con el procesamiento de residuos y generación de materia prima reciclada queda también directamente involucrado en este tipo de enfoque, aunque en propuestas más abarcativas encontraría además elementos adicionales en el mismo sentido (por ej., los enfoques inclusivos engloban los propios productos hechos con material reciclado, además de la materia prima y la maquinaria para realizarlos que es citada por los enfoques minimalistas). 284 La carne natural, exportada por Uruguay, se ubica en un género de producción intermedio, definido por pautas de menor exigencia que las que definen la producción orgánica. Este tipo de modalidades intermedias también son incluidas en las propuestas formuladas a la OMC para agricultura orgánica. 406

407 Por otra parte el énfasis brasileño en la producción y consumo de orgánicos como un objetivo central de su desarrollo agrícola y de su orientación en foros de negociación internacional, advierten sobre la posibilidad de potenciar en relación a ello el sector de agricultura orgánica uruguayo. Habiendo avanzado su posición favorable a un abordaje de proyectos, Uruguay deberá proceder a un examen de los rubros de producción concretos que podría promover en relación a esta herramienta, tanto en el marco de la OMC como en los escenarios derivados. A su vez, también la propuesta uruguaya respecto a tomar los AMUMAs (varios de los cuales hacen también a cuestiones comerciales) como fuente privilegiada para la definición de los BSA requiere un examen detenido sobre sus posibles consecuencias. Vale repasar a modo de ejemplo una de ellas. Uruguay está en la lista de incumplidores (Lista Montreux) de uno de los AMUMAs compilados por la OMC para su futura vinculación a normas de comercio: la Convención de Ramsar (cometida a la protección de humedales clave para aves migratorias), ante la cual Uruguay se comprometió a conservar bañados de Rocha que luego fueron absorbidos por la expansión arrocera. En tanto Uruguay permanezca en la Lista Montreux sus exportaciones de arroz estarán potencialmente en riesgo de bloqueo si se establecen vínculos estrechos entre los AMUMAs y la normativa de la OMC. Esto no implica que por ello Uruguay deba revisar su posición, ya que el país puede salir de la situación de incumplimiento canjeando las áreas de bañado perdidas en Rocha por una superficie igual de humedales afectables a Ramsar en otras zonas del país. Este canje fue iniciado con humedales de los ríos Uruguay y Santa Lucía, aunque no cubre aún la superficie asignada originalmente en Rocha, debiendo completarse con nuevas incorporaciones de áreas Ramsar. La posición sostenida por Uruguay (y enfatizada también por la UE) respecto a los AMUMAs y sus vínculos a la normativa comercial implica entonces para este caso la conveniencia de llevar a término el proceso de canje en relación a Ramsar y despejar sus eventuales implicancias respecto al arroz. 407

408 ANEXO Categorías y rubros promovidos por los miembros de la OMC como bienes ambientales Gestión de contaminación Categoría y rubros consolidados, bajo enfoques minimalistas los bienes ambientales estarían constituidos casi exclusivamente por este tipo de productos. Lucha contra la contaminación atmosférica Tratamiento de aguas residuales Tratamiento de residuos sólidos y peligrosos Regeneración, saneamiento y descontaminación de suelos y aguas Materiales de monitoreo, análisis y evaluación ambiental Amortiguación de ruidos y vibraciones Gestión de los recursos Los productos relacionados a la gestión de recursos están contemplados aún bajo enfoques restringidos en virtud de que las instalaciones de energía renovable son otro de los rubros consolidados. Los sistemas de reciclado tienen también un amplio apoyo. Instalaciones de energía renovable Sistemas de reciclado 285 Potabilización del agua / Abastecimiento de agua 286 Conservación del suelo Gestión del riesgo natural 287 Gestión de recursos naturales: extractivos y productos relacionados con conocimientos comunitarios tradicionales, madera certificada En algunas propuestas incluye una larga nómina de materiales de desecho industrial presentados como material para reciclado. En las versiones más inclusivas incluye también los vehículos para recogida de desechos. 286 La potabilización del agua y sus insumos es contemplada como BSA incluso en propuestas relativamente restringidas como la de Canadá. Las visiones maximalistas planteadas desde Europa extenderían el rubro al suministro de agua incluyendo los insumos utilizados en cualquier tipo de instalación sanitaria. 287 Ru bro propuesto por Nueva Zelanda, para productos como los sismógrafos, ya presente en la formulación de la OCDE aunque sin mayor eco en las negociaciones de la OMC. 288 Propuestos por Brasil y países europeos bajo enfoques inclusivos. Los gestión de recursos extractivos hace en especial a los productos forestales no madereros (caucho natural, frutos, cera, plantas de uso farmacológico). 408

409 PAPs La categoría de los PAPs estuvo implícita (aunque de forma muy acotada) incluso en algunas propuestas restringidas bajo el rubro gestión del calor y la energía (con PAPs por eficacia). Los enfoques intermedios introdujeron explícitamente la categoría y los inclusivos procuran proyectarla hacia una mayor variedad de productos, abarcando los PAPs por eficacia, productos limpios, biodegradables, reciclables o relacionados a un manejo sustentable de los recursos naturales. Productos de los PED han nutrido esta categoría en los rubros agrarios, mientras que los países desarrollados la han incrementado ampliando sus rubros industriales. Desde enfoques intermedios su inclusión se acota a PAPs definidos por uso y residuo, mientras que las aproximaciones maximalistas han contemplado la posibilidad de incluir también los definidos por su forma de producción. PAPs por desecho: Productos y tecnología más limpias En los enfoques intermedios más tempranos las tecnologías limpias no se diferenciaban del rubro instalaciones de energía renovable (solar, eólica, hidroeléctrica). Propuestas más inclusivas lo extienden hacia nuevos productos en el campo de la energía, hacia los propios combustibles derivados de fuentes renovables, y hacia las tecnologías que los utilizan. Una segunda línea de ampliación propone los insumos relacionados a agricultura orgánica y sustentable. Instalaciones de energía renovable 289 Instalaciones de suministro de gas Biocombustibles y los motores que los utilizan 290 Medios de transporte alternativos a los de combustible fósil 291 Insumos utilizados por la agricultura orgánica y natural PAPs por uso: Definidos por eficacia (menor consumo o ahorro de energía/recursos naturales). El embrión de esta categoría es el rubro gestión del calor y la energía contemplado incluso en algunas propuestas restringidas. Junto a la introducción de los PAPs como categoría el grupo se incrementó, y bajo los enfoques más amplios se sugirió llevarlo más allá de la energía, hacia los insumos relacionados a sistemas que maximizan el rendimiento de los recursos. Productos de iluminación de bajo consumo, calentadores de acción rápida y productos aislantes Rubro presente ya en enfoques restringidos como parte de la gestión de recursos naturales. 290 Propuesto por Brasil y países europeos. 291 Las propuestas europeas generalizan este rubro que se extendería al transporte eléctrico por ferrocarril, los automóviles solares, las bicicletas, las gabarras y las embarcaciones de remo y vela. 292 El rubro incluye insumos industriales y productos cuyo uso es también doméstico como los tubos fluorescentes, los calentadores de inmersión o los recipientes aislantes para líquidos. 409

410 Sistemas para maximizar el rendimiento agrícola de los recursos (ejs.: riego por goteo o siembra directa) PAPs por desecho: Definidos por sintropía (reciclabilidad o biodegradabilidad) Categoría relacionada a productos de origen vegetal (cuyo contenido quedó delineado ya en los enfoques intermedios) y extendida, bajo enfoques inclusivos, a los productos reciclables en general. Productos derivados de vegetales no sometidos a tratamientos químicos (textiles como el yute, lino, cáñamo y sisal; cuero vegetal, corcho y aceites obtenidos exclusivamente por prensado) Productos reciclables. PAPs por forma de producción Categoría impulsada bajo los enfoques de mayor amplitud. Productos reciclados Producción orgánica y ecológica 293 NOTAS BIBLIOGRÁ FICAS Sobre las negociaciones a nivel de la OMC: Comunicaciones nacionales al Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC (en Comentarios en el periódico Bridges ( Sobre los antecedentes regionales respecto al paquete de negociaciones de comercio y medio ambiente: Carta de Genebra, n 1, feb 2002, (expresa el posicionamiento temprano de la cancillería brasileña respecto al programa ambiental de Doha en general, sin atender el tema de los bienes ambientales en particular). Luciana de Almeida, Paula Dutra: Comércio e Meio Ambiente (2004, Economia Política Internacional, n 1) y Felipe Oliva, Silvia Miranda: Definiçao de bens e servicos ambientais é pauta da Rodada de Doha ( hacen un repaso general sobre los distintos puntos a negociar cuando la posición de Brasil sobre bienes ambientales aún estaba en gestación. Nicola Borregaard, Annie Dufey, Zulma Guzmán: Bienes y servicios ambientales: insumos para la discusión desde la perspectiva latinoamericana (set 2002; es una temprana introducción al tema cuando las negociaciones aún no habían comenzado y constituye también uno de los pocos textos redactados desde Hispanoamérica sobre el tema. Sobre la construcción de la posición de Brasil: Shigeo Shiki: Definiçao de bens e servicos ambientais nas negociaçioes comerciais (1er seminario del Forum Mercosul sobre Mercados para Bens e Serviços Ambientais, 29 mar. 2005), 293 Propuesta por países europeos, considerada también en Latinoamérica (Brasil, Cuba). 410

411 Cássia Saretta: Panorama de inserçao comercial e suas dimensoes ambientais e sociais (texto presentado al Congreso de Funcionarios Públicos de 2005, que es ya un texto de difusión de la posición construida) Para el diálogo regional, con participación de Argentina, Brasil, Chile, Paraguay, Uruguay y UNCTAD: Actividades del Grupo Ad Hoc para Bienes y Servicios Ambientales del SGT6 Mercosur ( ). Sobre el marco de discusión en la OMC y las presentaciones realizadas por países del Mercosur: Rafael Tejera: Bienes y servicios ambientales (2005) y Evolución del diálogo sobre bienes y servicios ambientales a nivel global y regional (2006) para el estudio GEO Mercosur (PNUMA/Dinama/Claes) en Sobre la derivación a la agenda de política interna del tema en Brasil: Gerusa Barbosa: Seminario discute incentivos tributarios para bens e serviços ambientais ( 10 nov. 2005). 411

412 9- PALABRAS DE LA SUB-SECRETARIA DE RELACIONES EXTERIORES Belela Herrera * Señoras y Señores: Es para mi un gran honor poder clausurar en la tarde de hoy este Seminario sobre la Inserción Internacional del Uruguay, el cual ha arrojado resultados que aportan elementos esenciales al debate y reflexión sobre las grandes directrices de nuestra política exterior. La Cancillería juega un rol central en la inserción internacional de nuestro país, sin embargo este es un tema en el que todos, académicos, diplomáticos, parlamentarios, integrantes de los distintos órganos de gobierno, partidos políticos y sociedad civil, tenemos una tarea que cumplir: reflexionar sobre qué país queremos construir y como lo queremos proyectar al futuro y al mundo. En un mundo revolucionado por las tecnologías de la información y altamente globalizado, resulta fundamental y casi obvio para Uruguay, apostar a una mayor inserción internacional, mirar al mundo y ampliar no sólo nuestro comercio, sino también nuestros vínculos culturales, sociales y políticos, tanto fuera como dentro de la región. Acercarnos a nuestros vecinos no tiene por qué suponer alejarnos del resto del mundo, ni viceversa. El regionalismo abierto, como concepto, supone reforzar nuestros lazos más próximos pero para proyectarnos al mundo. Nuestra apuesta es y seguirá siendo fortalecer el MERCOSUR y para ello estamos trabajando activamente, muy especialmente en esta Presidencia Pro Témpore. Pero sabemos que todo proceso de integración es complejo y generalmente poco lineal. Somos concientes de que existen deficiencias en nuestro modelo. Sin embargo estamos * Subsecretaria del Ministerio de Relaciones Exteriores. 412

413 convencidos de que éste es el camino; el MERCOSUR es una realidad y no un proyecto y por ello apostamos a más y mejor MERCOSUR. El concepto de región es cada vez más amplio y nuestro continente se ha vuelto un gran vecindario, donde confluyen diversas iniciativas de integración, que son muestra de que la voluntad política sigue viva y se renueva. Pero nuestra visión es la de un Uruguay integrado no solo a la región sino también al mundo. En este sentido trabajamos intensamente con los demás países de la ALADI, con los Estados Unidos y con Canadá y hemos realizado verdaderas ofensivas diplomáticas, por primera vez en la historia, a Africa y a los países Arabes. En este mismo contexto el Presidente Vázquez estará visitando la Unión Europea y a nuestros históricos socios estratégicos en ese bloque España, Portugal y planifica importantes viajes al Asia, continente donde queremos expandir nuestra presencia y nuestros flujos comerciales ya muy dinámicos. Es en esta línea estratégica, de relacionamiento con todos los países del mundo, que hemos reforzado nuestro histórico compromiso con el multilateralismo, con la paz y la seguridad internacionales, las que -estamos convencidos-, sólo habrán de ser posibles mediante un verdadero diálogo de civilizaciones. Estamos convencidos del impacto que el accionar de la comunidad internacional tiene en los procesos nacionales. Encontramos desde mediados del siglo XX, afortunadamente, ejemplos que nos demuestran la impacto favorable que el accionar de la comunidad internacional tiene en las sociedades nacionales, cuando es coordinado y basado en los principios de la solidaridad y el respeto a los derechos humanos de todas y todos. 413

414 No sólo el vergonzoso régimen del Apatheid cayó en Sudáfrica producto de la lucha del pueblo sudafricano y del enorme respaldo de una Comunidad Internacional que indignada presionó en mou diferentes foros y de múltiples formas. También siempre debemos recordar, -porque el rescate de la memoria y la verdad son elementos clave para hacernos crecer como nación-, la importancia crucial que jugo, durante los oscuros y largos años de la dictadura y el terrorismo de Estado en nuestro país, la presión internacional y el accionar de Gobiernos, organizaciones internacionales y de la sociedad civil. Fueron fundamentales las acciones que se dieron en los foros donde se denunciaban las atrocidades que se venían cometiendo en el Uruguay y en los demás países de la región. También fue remarcable el apoyo que las Naciones Unidas, por ejemplo a través del ACNUR, y numerosos países, y ONGs, brindaron en el otorgamiento de refugio a tantos uruguayos que debieron abandonar el país, porque sus vidas corrían peligro y porque las autoridades de la época los convertía muchas veces en apátridas. Es en este sentido y con esta lógica que, con responsabilidad, verdadero compromiso y con convencimiento del valor que tiene la solidaridad internacional y la cooperación como forma de reracionamiento en la que todos ganan, que venimos cumpliendo un rol protagónico en la construcción del nuevo Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Uruguay es miembro de este Consejo y ejerce la Vice Presidencia del mismo en representación de todos los países de América Latina y el Caribe. Asimismo, hemos profundizado nuestra participación en los diversos foros ambientales. Recordemos que fue la Conferencia de Naciones Unidas del Convenio de Estocolmo sobre los Contaminantes Orgánicos Persistentes el primer gran evento mundial que organizó esta Administración y que abrió el señor Presidente Tabaré Vázquez. 414

415 Es dable destacar que también logramos concretar la realización de una Conferencia Iberoamericana consagrada al tema de las migraciones internacionales, y participamos activamente en todos los foros que abordan, regional y globalmente, esta cuestión, defendiendo muy especialmente los derechos de los trabajadores migratorios y sus familias. Es en esta política de alta participación en los foros multilaterales que esperamos muy pronto poder concretar el ingreso de Uruguay como miembro de la Comisión de Desarrollo Sostenible y del Consejo Económico y Social de la ONU. Además, seguimos impulsando la ronda Doha de la OMC, esperando resultados que hagan honor a su denominación como Ronda del Desarrollo. Señoras y señores, Permítanme subrayar que entendemos a la protección y promoción de los Derechos Humanos como un eje central y transversal de nuestra política exterior. Derechos Humanos estos, que no sólo son civiles y políticos, sino que también son derechos económicos, sociales y culturales, incluido el fundamental Derecho al Desarrollo. Un desarrollo que entendemos debe tener rostro humano, es decir que nos permita erradicar la pobreza, luchar contra las inequidades y combatir todas las formas de discriminación. Pero un desarrollo que también y, sobre todo, sea sostenible, es decir que contemple a la protección del medio ambiente como un elemento fundamental que asegure que las generaciones futuras recibirán un Uruguay Natural, más productivo y mucho más integrado a la región y al mundo. Habiendo delineado estas ideas, quisiera referirme a la importancia que reviste para nuestra Administración, para alcanzar estos altos objetivos que he reseñado rápidamente, 415

416 contar con un Servicio Exterior efectivo, de carrera, que siendo cada vez más profesional sea capaz de articular la política exterior como una verdadera política orientada a operar los cambios que nuestra sociedad está demandando. En ese sentido, estamos trabajando en la formación y capacitación de nuestros funcionarios a través de la renovación de los cursos que imparte el Instituto Artigas del Servicio Exterior, que es la Academia Diplomática del Uruguay. En el marco de este proceso de adecuación de nuestra Academia Diplomática a las prioridades de la política exterior de la actual administración y a los desafíos de la nueva agenda internacional es que me es muy grato mencionarles que esta semana ha culminado un muy completo Curso de Formación en Derechos Humanos para nuestros funcionarios. Esperamos continuar también formando a nuestros funcionarios en la el tema de las Misiones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas, que también son un factor fundamental de la presencia del Uruguay en el mundo, y desearía aprovechar esta oportunidad para invitarlos, a todas y todos los presentes, a participar este lunes 20 de agosto a las 15:30 horas, en este Anfiteatro, de un importante seminario que estamos organizando junto al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, a las Naciones Unidas, y a prestigiosas Embajadas extranjeras. Denominamos a este Seminario El Cambio climático como un desafío global y queremos que sea una instancia de reflexión y análisis al más alto nivel, que sirva como evento preparatorio del próximo debate mundial que sobre esta cuestión, tendrá lugar en Naciones Unidas, convocado por su Secretario General. Señoras y señores, En el desafío de la inserción internacional del Uruguay tenemos un largo camino que transitar, el que sin lugar a dudas está cargado de desafíos, pero también y sobre todo, de oportunidades, y, es por eso que me es muy grato ver en el público un importante número de jóvenes estudiantes, los que seguro habrán de formar parte, en el futuro, de la construcción de la inserción internacional del Uruguay que todas y todos queremos. Muchas gracias y felicitaciones por esta importante iniciativa. 416

417 10. ANEXOS 10.I Globalización y cambios de las reglas: multilaterales, regionales y unilaterales. (Diapositivas). Marcel Vaillant * RESUMEN Globalización Multilateralismo Regionalismo Unilateralismo Ideas finales * Doctor en Economía (UFSIA-Bélgica). Profesor Titular dcomercio Internacional del Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. 417

418 DIAPOSTIVIA 1 Globalización: hechos estilizados Mayor intensidad de comercio: bienes y servicios. Ampliación transables internacionalmente Costos de transporte disminuyen Nuevas Tecnologías se hacen transables nuevos bienes y servicios. Mayor movilidad de factores productivos Asimétrica Capital (Físico -IED- y Financiero) Trabajadores con alto contenido de capital humano (trabajo calificado). 418

419 DIAPOSITIVA 2 419

420 DIAPOSTIVA 3 Multilateralismo: Doha Actual Ronda del Desarrollo (Nov, 2001): Inició agenda temática amplia y muy ambiciosa Fracaso reuni ón de medio término Cancun (Set, 2003). Nuevas coaliciones incrementa papel de los países en desarrollo. G20: papel Brasil. Paquete de julio de 2004 (reducción agenda y focalización) permite llegar a HK (TED y subsidios a las exportaciones) (dic, 2005). Julio 2006 suspensión negociación. G4 Postdam junio Acusaciones mutuas. Julio 2007 Reunión CG. Mucho trabajo técnico. Planificada negociaciones en setiembre de Textos de Jefes Negociadores en Agricultura y NAMA. 420

421 DIAPOSITIVA 4 Estado de situación Ronda Doha Triángulo de la negociación (Balance) Agricultura (Se avanz ó) 1) Medidas de ayuda interna- 3 niveles de reducción (UE, Japón y EEUU, Resto). Restricciones sobre las cajas. Subsidios a las exportaciones- fin en el También otros instrumentos efecto equivalente. 2) Acceso al mercado- cuatro bandas. Listas y modalidades.. 3) Productos no agrícolas (NAMA) (Algunos temas abiertos) Desarrollados ofensivos versus en desarrollo defensivos. Fórmula no lineal (fórmula suiza) coeficientes distintos. Sobre que se aplica consolidado o aplicado. Cobertura.. Resto compromisos más débiles Servicios No se avanzó y se plantea que se retrocedió. No existe obligación de participar en rondas de ofertas multilaterales. G90 en desarrollo más pobres reclaman flexibilidad. Normas Antidumping- claúsula de extinción, prueba del daño, transparencia procedimientos. Anti- subsidios no se acumula consenso respecto a su modificación. ACR- transparencia. Mejora redacción del XXIV. Condiciones der adhesión. Facilitación del comercio- cooperación para alcanzar estandares. Materias del desarrollo (algodón, concesiones menos adelantados) en HK se avanzó. 421

422 DIAPOSITIVA 5 Triángulo negociación (OMC) AGRICULTURA ACCESO A LOS MERCADOS Temas principales Reducción de? aranceles PDs Reducción de? aranceles PEDs Otros temas: SGE MSE Productos Sensibles Productos Especiales NAMA Temas principales Coeficientes Otros temas: Para. 8 flexibilidades AYUDA INTERNA AGRICULTURA Temas principales Recorte global de ADC De minimis Disciplinas: MGA topes por productos específicos Límites específicos en Caja Azul Otros temas: MGA Caja Azul 422

423 DIAPOSITIVA 6 NAMA- fórmula Suiza de reducción t f = k k + t t i i Intenso cambios en la estructuras arancelarias de países desarrollados y en desarrollo. Picos y escalonamientos. Asunto de 30 economías. PMA, EP y TED. 423

424 DIAPOSITIVA 7 Perspectivas Intereses cruzados y bloqueo (cuadro) Problema de USA: TPA. Refinamiento de coaliciones G20, G90, amigos de, Grupos rectores erosionados- cuatro (EEUU, EU, India, Brasil); cinco + Australia, seis + Japón. Idea es no detener la negociación, tomará más tiempo pero no dar espacio al fracaso. 424

425 DIAPOSITIVA 8 Sectores, intereses y tipos de países. Matrices de intereses en conflicto en el marco multilateral a) Norte- Sur entre sectores Sectores/Tipo de Intereses Ofensivos Defensivos Agricultura Productos manufacturados & servicios Algunos países en desarrollo Unión Europea Unión Europea Algunos países en desarrollo b) Norte- Sur dentro de servicios Modos de servicios/tipo de Intereses Ofensivos Defensivos Modo 3- presencia comercial. Países desarrollados Países en desarrollo Modo 4- movilidad de personas Países en desarrollo Países desarrollados c) Norte- Norte en agricultura Instrumentos/Tipo de Intereses Ofensivos Defensivos Acceso al mercado. Disciplinas en ayuda alimentaria Estados Unidos Unión Europea Unión Europea Estados Unidos 425

426 DIAPOSITIVA 9 426

427 DIAPOSITIVA 10 Perspectivas Riesgos de una Ronda no exitosa: Ganancias de liberalización Reversión a políticas distorsionantes en agricultura. Regionalismo es útil con multilateralismo fuerte. Incremento contenciosos- legislar versus litigar. Sistema SC puede colapsar. Asuntos para una nueva futura ronda Servicios: asignatura pendiente del multilateralismo Multilateralismo del regionalismo 427

428 DIAPOSITIVA 11 Regionalismo (ACR): razones Contexto origen del nuevo regionalismo Apertura comercial: cambio modalidad crecimiento Regionalismo: efecto dominó y erosión del marco multitaleral. 90` Erosión multilateralismo y respuesta regional Sustancia problema: papel regulador arancel disminuyó frontera políticas con disciplina y políticas sin; neoproteccionismo (BNA, defensa comercial). Comportamiento de actores: necesidad de potencia hegemónica; efecto polizón (penalizar desvíos) Presente situación en parte es similar: Revitalización ACR (+300 notificados en la OMC) Europa: moneda común y 10+. Liberalización competitiva USA y los TLC Asia- ASEAN, Japón Corea y China Marco multilateral con incertidumbres. Mejora acceso al mercado y relación apertura del propio.. 428

429 DIAPOSITIVA 12 el efecto plato de espagueti continente 14 República Dominicana Canadá-CA-4- EEUU-MCCA Nicaragua Costa Rica MCCA El Salvador Guatemala Honduras Panamá ALCA EEUU Canadá México Chile Bahamas Hait í EEUU-Chile Brasil Mercosur Uruguay Paraguay Argentina CARICOM Trinidad y Dominica Surinam Tobago Jamaica Sta. Lucia Belize San Kitts y Nevis Grenada Barbados GuyanaSt. Vincent & Grenadines Antigua y Barbuda Colombia Venezuela Perú Ecuador CA Bolivia ALADI Tratados de libre comercio vigentes y en proceso de negociación en las Américas Fuente: Estevadeordal (2001) BID - Departamento de Integración y Programas Regionales 429

430 DIAPOSITIVA 13 el efecto plato de espagueti subcontinente Cuba Venezuela a) Bolivia Guyana Argentina Brasil Paraguay Uruguay Ecuador Colombia Perú CAN Surinam Chile MERCOSUR México Resto Caribe Estados Unidos y Canadá ALADI CASA CARICOMOM TLCAN ALBA/TLP 430

431 DIAPOSITIVA 14 Problemas ACR Sur-Sur versus Sur-Norte Espaguetis o cables Visión pesimista regionalismo: Spaguetti bowl. Transparencia, proteccionismo encubierto. Visión optimista: cableado economía internacional. Provisión de bienes públicos regionales. dimensión cooperación de la integración económica. Multilateralismo de las regiones Convergencia dentro de acuerdos plurilaterales con muchos ACR. Más restricciones multilaterales para que ACR califiquen. NMF 431

432 DIAPOSITIVA 15 Que quedó del regionalismo abierto Diferencias estrategias de integración: posturas más o menos aperturistas en relación al resto del mundo. Combinación estrategia discriminatoria regional y grado de apertura en relación a los no socios. Cuan abierto es el regionalismo que se proclama. Hoy se traduce en cual es la canasta de acuerdos de integración con la que se cuenta: SUR-SUR vis a vis SUR- NORTE. Consenso hacia las políticas de apertura comercial se rompió en la región. Este hecho contrasta con que el dinamismo que ha tenido la región surja del hecho de la creciente vinculación de esta con la economía global y la capacidad de verse beneficiada por un sostenido incremento de la demanda de los principales productos de su canasta exportable. 432

433 DIAPOSITIVA 16 Unilateralismo Pequeña economía que toma reglas con escaso o nula capacidad de modificarlas Correcto diagnóstico de donde se está y de las dinámicas futuras posibles. Lineamientos estratégicos globales Hay espacio para políticas domésticas unilaterales Son necesarias, complejas de definir y sostener. Riesgos de capturas. Favorecen la apertura y sumarse a la onda de globalización (Eficiencia y crecimiento) Amortiguan, compensan o revierten efectos distributivos no deseados (Equidad pero también crecimiento). Apertura e importancia del sector público en la actividad económica. 433

434 DIAPOSITIVA 17 Mapa de la negociación y las políticas domésticas relacionadas Acción de gobierno Coherencia: temas; entre políticas inserción y domésticas. Negociación combinación de estrategias es una decisión importante (multi, Sur-Sur, Sur-Norte). Gobierno: quién tiene responsabilidad; coordinación entre agencias; Diseño institucional. Temas, Ámbitos y Políticas Que se alcanzó Negociación y políticas domésticas Intereses revelados negociación Sectorial versus global 434

435 DIAPOSITIVA 18 Agenda/Ámbito Bienes Agricultura No agrícolas Automotriz Azúcar Sectores resistencia Facilitación del comercio Varios Defensa comercial Salvaguardas Antidumping Derechos UNILATERAL Apertura unilateral principios 90: reducción tasas y número alícuotas/ofensivo modelo de crecimiento liderado por exportaciones. Liberalización- Protección/ Defensivo. Aranceles específicos muy pocos/defensivo. Simplificación inicio 90/Ofensivo SUB REGIONAL MERCOSUR ACE 18 Tratado de Asunción Libre comercio intrazona/aec y negociación con terceros. Cambio reglas circulación en proceso implementación. Comercio administrado con vecinos./defensivo. Excluido (EN) negociación Barreras no arancelarias/defensivo. Muchas normas algunas vigentes para los 4 /Ofensivo. Prohibidas intrazona. Terceros sin aplicar NV 4. Aplica comercio intrazona Terceros en negociación. Terceros en negociación BILATERALISMO Desde el México ACE MERCOSUR 60 Chile (ACE 35) y Bolivia (ACE 36) libre comercio Acuerdo de Asociación con la UE en negociación (EN)/Ofensivo Chile Bolivia está. UE EN y no Con UE sectores resistencia Libre comercio universal. Único acuerdo con formato TLC/Ofensivo Fuera ACE 60, en el ACE 55. Procedimientos aduaneros, Normas técnicas, etc. USA Sin Negociar (SN) SN SN PLURILATERAL ALCA Negociación interrumpida (NI)/Ofensivo NI/Defensivo MULTILATERAL OMC Negociación DOHA Ayuda interna vis a vis acceso al mercado/interés ofensivo pero con intensidad decreciente Negociación DOHA /Interés defensivo siguiendo países región. SN NI/Ofensivo Negociación Doha. SN SN SN NI/Ofensiva NI/Ofensiva NI/Ofensiva Segundo lustro 90 decretos domésticos OMC compatibles en estas disciplinas/ofensivo 435

436 DIAPOSITIVA 19 Agenda/Ámbito Servicios Modos Sectores Nuevas disciplinas Contratación pública Política de Competenci a Propiedad Intelectual Inversiones UNILATERAL SUB REGIONAL MERCOSUR Liberalización moderada en algunos sectores Protocolo servicios portuarios. energía eléctrica, telecomunicaciones a lo largo de los noventa. Avance en regulación sectoriales- Ley mínima PC de Montevideo, acuerdo global sin desarrollo/ofensivo. Protocolo Compras Gubernamentales no vi gente (NV)/Defensivo Protocolo Fortaleza NV 4/Defensivo Protocolo Propiedad Intelectual NV 4 Protocolo Colonia NV 4. Desde el MERCOSUR Chile y Bolivia SN. Con UE UE modo 1 y el MERCOSUR modo 3/Defensiva. UE discusión listas. Chile y Bolivia SN. UE sin datos (SD) Chile y Bolivia SN. EU SD Chile y Bolivia SN. EU SD Chile y Bolivia SN. EU SD BILATERALISMO México ACE 60 Capitulo Modo 1 (transfronterizo) liberalizante/defensivo Telecomunicaciones, financiero futuro /Defensivo Se negociará en el futuro. Forma parte del TLC, énfasis en monopolios públicos/defensiva, excluye solución controversias PC. Forma parte del TLC/Defensiva. Forma parte del TLC/Defensiva USA SN SN SN SN SN Negociado etapa ratificación/ Defensivo. PLURILATERAL ALCA NI/Defensiva NI/Defensiva NI/Defensiva NI/Defensiva NI/Defensiva NI/Defensiva MULTILATERAL OMC Posicionado oferta amplia c on Oferta amplia, pero monopolio público en telefonía básica Fuera de la negociación multilateral a partir del conocido paquete de julio del año

437 IDEAS FINALES: Globalización 1: Oportunidades ganancias progreso técnico, especialización, acumulación, crecimiento y empleo. Globalización 2: Ampliación de las políticas públicas relacionados a disciplinas internacionales. Ámbitos de los cambios de reglas Multilateral- - Hoy- profundizar apertura en bienes transables (agrícolas y no agrícolas). - Mañana- servicios y regionalismo. Regional- - Sur-Sur versus Sur-Norte; - Armonización con reglas multilaterales. NMFplurilateral. Unilateral- - Casi nula influencia en reglas recíprocas. Combinación de estrategias respuesta a momentos de cada una. - Hay espacio de políticas domésticas y son necesarias. - Coherencia y eficiencia de la acción de gobierno 437

438 10.II Programa del evento 438

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