Consultoría para apoyar el Proceso para el Desarrollo de Asociaciones Público-Privadas en México

Transcripción

1 MÉXICO Consultoría para apoyar el Proceso para el Desarrollo de Asociaciones Público-Privadas en México TÉRMINOS DE REFERENCIA I. ANTECEDENTES 1.1 En el año 2002 el Gobierno Federal Mexicano, inspirado en la modalidad británica denominada Private Finance Initiative (PFI) inició con el análisis de las alternativas para el desarrollo de proyectos y para la prestación de servicios con la participación de la iniciativa privada. Este esquema fue conocido en México como esquema de Proyectos de Prestación de Servicios (PPS) para los cuales se emitieron en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el Acuerdo por el que se establecen las reglas para la realización de proyectos para prestación de servicios y las Reglas para la Realización de Proyectos para Prestación de Servicios, el día 26 de marzo de Bajo el esquema de Proyectos de Prestación de Servicios se desarrollaron cuatro proyectos piloto: la Carretera Irapuato-La Piedad de 74.3 Km. adjudicada en septiembre de 2005; el Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajío adjudicado en octubre de 2005, la Carretera Querétaro-Irapuato de 92.9 Km. adjudicada en junio de 2006 y la Universidad Politécnica de San Luis Potosí adjudicada en el mes de octubre de A partir de estos proyectos se han desarrollado diversos proyectos en los sectores de comunicaciones y transportes, salud, seguridad pública y educación y cultora, entre otros tanto en el orden federal como en el estatal. 1.3 Con la finalidad de fortalecer el desarrollo de proyectos bajo esquemas de Asociación Público Privada el Gobierno Federal emitió el 16 de enero de 2012, la Ley de Asociaciones Público Privadas (LAPP), el 5 de noviembre, su Reglamento y en el mes de diciembre del mismo año publicó el Manual que establece las disposiciones para determinar la rentabilidad social, así como la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante el esquema de asociación público-privada. En este contexto, la LAPP permite celebrar contratos de largo plazo entre el sector público y privado, en los cuales se establece la prestación de uno o varios servicios al sector público o al usuario final. Estos contratos requieren de la construcción parcial o total de infraestructura por parte del sector privado y la provisión del servicio respectivo.

2 - 2 - Asimismo, la LAPP establece que cualquier interesado en realizar un proyecto de asociación público-privada podrá presentar su propuesta a la dependencia o entidad federal competente a través del mecanismo de las propuestas no solicitadas (PNS). Dentro de los aspectos distintivos del nuevo marco legal en APP, se establece en el artículo 4, por primera vez en México, un marco específico para que los Estados y Municipios participen en proyectos APP con recursos presupuestales federales. 1.4 Es importante destacar, que la Unidad de Inversiones administra el registro en la Cartera de Inversiones de la SHCP al que se refiere la fracción III, del artículo 34 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. 1.5 Asimismo, la SHCP tiene por disposición expresa de la LAPP, la facultad para interpretar ésta última para efectos administrativos. Por lo anterior, el 22 de noviembre de 2012, la Unidad de Inversiones emitió los Lineamientos para la realización de proyectos mediante un esquema de asociación público-privada (Lineamientos APP). 1.6 En los Lineamientos APP, se establece el procedimiento que deberán cumplir las dependencias y entidades para evaluar la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante esquemas de asociación público privada conforme a lo dispuesto en la fracción IX del artículo 14 de la LAPP. 1.7 A fin de establecer una guía para la aplicación de los Lineamientos APP, la Unidad de Inversiones emitió el Manual que establece las disposiciones para determinar la rentabilidad social, así como la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante el esquema de Asociación Público-Privada (Manual APP). En el Manual APP, se describe de manera sistematizada y ordenada la secuencia a seguir para la toma de decisiones respecto a la conveniencia de incorporar al sector privado en la gestión de activos públicos. 1.8 Asimismo, en el Manual APP se describe el proceso que las dependencias y entidades deben realizar para obtener el registro en la Cartera de Inversiones y como presentar el análisis costo y beneficio de los programas y proyectos de inversión bajo el esquema APP. Asimismo, en el referido Manual se hace una descripción del análisis de riesgos para proyectos APP y se describe el proceso del comparador público privado para determinar la conveniencia de llevar a cabo un proyecto bajo un esquema de obra pública tradicional o mediante una APP. 1.9 En la última década, la inversión impulsada por el sector público ha aumentado,. sin embargo, sigue existiendo un largo camino por recorrer. Es necesario potenciar la inversión, lo que se traducirá en mayor crecimiento y productividad, para lo cual se requiere incrementar la participación privada.

3 - 3 - Por lo anterior, resulta de mayor interés público, lograr adelantar la inversión pública mediante la participación de la inversión privada mediante el esquema de Asociación Público Privada (APP) En este sentido, el 20 de mayo de 2013, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) , el cual propone contar con una infraestructura de transporte que se refleje en menores costos para realizar la actividad económica y que genere una logística más dinámica. Esto se traduce en líneas de acción tendientes a ampliar y conservar la infraestructura de los diferentes modos del transporte, mejorar su conectividad bajo criterios estratégicos y de eficiencia, promover un mayor uso del transporte público en sistemas integrados de movilidad, así como garantizar más seguridad y menor accidentalidad en las vías de comunicación. Asimismo, busca propiciar una amplia participación del sector privado en el desarrollo de proyectos de infraestructura a través de APP. En la Meta IV México Próspero del PND, se establece la Estrategia , la cual tiene como objetivo promover la participación del sector privado para impulsar proyectos de alto beneficio social, para elevar la productividad de la economía. Dentro de las Líneas de acción de la Estrategia antes señalada, se encuentra la de fomentar el desarrollo de relaciones de largo plazo entre instancias del sector público y del privado, para la prestación de servicios al sector público o al usuario final, así como la priorizar los proyectos con base en su rentabilidad social y alineación al Sistema Nacional de Planeación Democrática y complementar el financiamiento de proyectos con alta rentabilidad social en los que el mercado no participa en términos de riesgo y plazo.. Por lo anterior, el impulso a la inversión privada, a través de esquemas atractivos como las APP es fundamental Cabe señalar, que hasta el momento el esquema no ha logrado detonar toda su capacidad a la inversión privada como se esperaba. Por su reciente creación, las entidades y dependencias empiezan a visualizar la conveniencia de llevar a cabo proyectos bajo el esquema APP y se encuentran interesadas en cumplir con lo previsto en la LAPP, como es el caso de la presentación de los proyectos y su viabilidad técnica Sin embargo, para 2014 se presenta para autorización de la Cámara de Diputados un proyecto APP del sector salud, específicamente del hospital Dr. Gonzalo Castañeda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE). II. PROBLEMÁTICA Y JUSTIFICACIÓN

4 - 4 - Capacitación. El incremento en la gestión de proyectos bajo esquemas de APP, implica la puesta en marcha de una serie de funciones en la SHCP, particularmente en la Unidad de Inversiones, distintas a las que tradicionalmente realiza dicha unidad. Es por ello, que el personal requiere de capacitación en los temas de planificación, estructuración y ejecución de proyectos bajo los esquemas mencionados. Entre otros aspectos, los siguientes temas son los que habría que reforzar con mayor énfasis: i. Análisis de Riesgos (valoración, cálculo de eficiencias en la parte privada) ii. Estructuración de bases de concurso y contratos APP (criterios para la adjudicación; mejores prácticas de contratos; establecimiento de indicadores; régimen de penalizaciones; etc.) iii. Evaluación Financiera (determinación de variables realistas en el mercado mexicano: tasas, coberturas, costo de capital, estructura del capital y su cambio a lo largo de la vida del proyecto, etc.) iv. Diseño y auditoría de modelos financieros (diferentes tipos de cierre de modelos, sensibilidad, etc.). Los aspectos anteriores resultan indispensables para asegurar la toma de decisiones en la formulación y autorización de proyectos APP. Diseño de procesos y normatividad. Procesos. Dado que se espera un crecimiento rápido de la utilización del esquema APP el próximo año, es conveniente realizar un análisis de los procesos administrativos que implica la realización de proyectos APP, los cuales serán revisados junto con los funcionarios de las dependencias y sus consultores en reiteradas ocasiones durante diferentes etapas de la vida del proyecto. Los proyectos APP deben ser analizados desde etapas tempranas a fin de revisar el caso de negocio y evitar costos de realización de estudios por parte de las dependencias en casos que no sean elegibles. Las bases de licitación y los contratos y sus modificaciones, deberán ser vigilados por la SHCP en virtud de que implican gasto de recursos públicos. Actualmente no se cuenta con un procedimiento claro para intervenir en todo el ciclo de gestión de los proyectos. Normatividad. Si bien, contamos con la Ley, Reglamento, Lineamientos, Criterios y Manual. La experiencia ganada con los proyectos APP recibidos en la UI en el presente año nos demostró que hay algunos puntos técnicos que no necesariamente se consideran en los lineamientos o en el manual. La normatividad deberá diseñarse en congruencia con los procesos que se definan como los óptimos para el ciclo de gestión de proyectos APP.

5 - 5 - III. OBJETIVOS DE LA CONSULTORÍA En el objetivo general de esta consultoría tiene por finalidad facilitar la fase de aprobación de programas y proyectos APP definidos en el Plan Nacional de Desarrollo. Los objetivos específicos son los siguientes: 1. Realizar un diagnóstico e implementar un plan de capacitación orientado específicamente a satisfacer las necesidades de aprendizaje y fortalecimiento institucional de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en general y de la Unidad de Inversiones en particular. 2. A la luz de lo definido en el punto 1.7 y 1.8 generar un diagnóstico técnico debidamente coordinado con los profesionales de la Unidad de Inversiones acerca de los aspectos centrales de dichas metodologías y de los procesos que subyacen para su uso, con objeto de generar las condiciones para facilitar su aplicación a nivel nacional. 3. Proponer reglas y/o políticas para colaborar con las dependencias y entidades gubernamentales desde etapas tempranas de definición y evaluación de sus proyectos (que ayuden a reducir las iteraciones pero que no comprometa a la Unidad de Inversiones) hasta las etapas de diseño de bases de licitación y contratos. IV. CARACTERÍSTICAS DE LA CONSULTORÍA. ACTIVIDADES El cumplimiento del objetivo de los servicios de consultoría comprende como mínimo la realización de las siguientes actividades: Con relación al Objetivo 1. (i) (ii) (iii) (iv) Revisión de la reciente normativa federal en relación a APP. Realizar un proceso de entrevistas con los funcionarios de la SHCP vinculados a los procesos de APP y generar un diagnóstico de las necesidades de capacitación general y específica, y de fortalecimiento institucional en materias de APP. Preparar un reporte que identifique la oferta actual de capacitación a nivel nacional e internacional de programas de enseñanza y cursos en APP. Implementar los contenidos de un Programa de Capacitación presencial que se fundamente en las necesidades detectadas, en la mejor práctica internacional y en la propia experiencia del Consultor a la luz de la reciente normativa de las APP en

6 - 6 - (v) México. En principio, el Programa de Capacitación deberá estar limitado a dos módulos en dos periodos de tiempo distinto, separados por máximo dos meses cuyas fechas deberán ser acordadas con la Coordinación de la consultoría. El programa diseñado tendrá una duración de 80 horas y deberá combinar aspectos conceptuales y casos aplicados. El consultor contratado deberá proporcionar y se responsabilizará de proveer el servicio completo del Programa de Capacitación. Los aspectos logísticos y de convocatoria necesarios para la impartición del Programa de Capacitación serán provistos por la Coordinación de la consultoría en la Unidad de Inversiones de la SHCP. Con relación al Objetivo 2. (vi) Revisar la situación actual de las metodologías internacionales que se utilizan para evaluar la conveniencia de una APP. (vii) Detectar los aspectos más sensibles de la actual metodología disponible en México. (viii) Proponer mecanismos de optimización, de ser el caso, que tengan por objetivo facilitar la comprensión y aplicación de las metodologías entre las distintas dependencias federales involucradas en la estructuración de APP. Con relación al Objetivo 3. (ix) (x) (xi) Sistematizar los procesos y procedimientos actualmente vigentes para la presentación y aprobación de proyectos APP en el marco de la LAPP, tomando como casos de estudios los proyectos preparados por las dependencias federales ante la Unidad de Inversiones de la SHCP. Adicionalmente, la situación de la vinculación de los Estados con la federación deberá ser estudiada. Revisar experiencias internacionales entre las que se incluyan Canadá y Brasil, y otras 3, sobre los procesos y procedimientos para la presentación y aprobación de Propuestas no Solicitadas (PNS), realizar un análisis comparativo con lo establecido en la LAPP y proponer un proceso adecuado para México. Preparar un documento que contenga buenas prácticas, lecciones aprendidas y recomendaciones del Consultor referidas a procesos y procedimientos y aspectos de organización institucional orientadas a impulsar las APP con las adaptaciones propias para México. Al término de los trabajos, presentar los principales resultados de la consultoría a funcionarios de la SHCP y del Banco Interamericano de Desarrollo en una

7 - 7 - reunión convocada por la UI de la SHCP. V. CALIFICACIONES DEL CONSULTOR 5.1 Economista y/o ingeniero de cualquier especialidad, de nacionalidad española, de preferencia con grados académicos de Doctor y/o Master, con al menos 20 años de experiencia en áreas de participación privada en infraestructura, asociaciones público privada y/o concesiones. (35 puntos) 5.2 Demostrada capacidad y conocimientos en materia de formulación, regulación y negociación de contratos APP/concesión de infraestructuras de alta complejidad y de servicios públicos en el marco internacional. (20 puntos) 5.3 Será una condición relevante contar con experiencia en técnicas y modelos de asociación público privada; en análisis de valor por dinero, análisis de riesgos y economía de la regulación y en sistematización/impartición de programas de capacitación. (45 puntos) VI. INFORMES Informe I con un reporte de las actividades correspondientes al Objetivo 1. Informe II con un reporte de las actividades correspondientes al Objetivo 2 Informe III con un reporte de las actividades correspondientes al Objetivo 3 Un Informe Final que deberá incluir un reporte de la actividad xi. VII. PLAZOS Y DURACIÓN 7.1 Los consultores interesados en esta consultoría deberán remitir su CV vía a David Bloomgarden (davidb@iadb.org) a más el día 6 de noviembre de La consultoría tendrá una duración de 80 días de trabajo repartidos en 120 días, comenzando el 30 de noviembre y finalizando el 30 de marzo de El consultor tendrá que realizar al menos cuatro misiones de trabajo a Ciudad de México de una semana cada una en fechas a ser acordadas con el FOMIN.

8 - 8 - VIII. PRESUPUESTO Y CRONOGRAMA DE PAGO 8.1 El presupuesto de la consultoría asciende a una cantidad suma alzada de USD 80,000 (por confirmar) 8.2 La forma de pago prevista es la siguiente: 20% del monto total será pagado a la firma del contrato; 20% a la aprobación del Informe I, 20% a la aprobación del Informe 2, un 20% a la aprobación del Informe 3, y un 20% restante a la aprobación del Informe En la primera quincena del trabajo, el Consultor deberá proponer las fechas estimadas de entrega de cada uno de los informes. Se podrán entregar dos informes en una misma fecha si así lo propone y estima el Consultor seleccionado. IX. COORDINACIÓN Y SUPERVISIÓN 9.1 La coordinación y supervisión de la consultoría será llevada a cabo por David Bloomgarden (davidb@iadb.org) desde la sede del BID en Washington. 9.2 La coordinación técnica de los servicios de consultoría desde México será efectuada por: El Equipo Técnico del Programa de Impulso a Asociaciones Público-Privadas en Estados Mexicanos (PIAPPEM). En la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la coordinación de la asesoría en estrecha relación con el FOMIN será realizada por Rosa De La Paz Urtuzuástegui Carrillo, Directora Adjunta de la Unidad de Inversiones. Dicha coordinación proveerá de información y facilitará la organización de los eventos de capacitación y la coordinación interinstitucional necesaria para el adecuado desarrollo de la Consultoría.