LA POLÍTICA FISCAL EN TIEMPOS DE BONANZA

Transcripción

1 LA POLÍTICA FISCAL EN TIEMPOS DE BONANZA José Luis Machinea Secretario Ejecutivo Comisión Económica para América Latina y el Caribe XIX SEMINARIO DE POLÍTICA FISCAL Santiago, 29 de enero del 2007

2 CONTENIDO La volatilidad de América Latina La bonanza fiscal de los últimos años Instrumentos para manejar la bonanza La orientación reciente de la política fiscal

3 Baja volatilidad nominal, pero elevada volatilidad real VOLATILIDAD DE LA TASA DE CRECIMIENTO (Coeficiente de variación, promedio móvil de 10 años) 2,50 2,00 Mundo Países en desarrollo s/alc América Latina y el Caribe 1,50 1,00 0,

4 Los impactos negativos de la volatilidad Sobre el crecimiento Sobre la pobreza y desigualdad

5 Los impactos negativos de la volatilidad AMÉRICA LATINA (19 PAÍSES): TENDENCIAS EN INCIDENCIA DE LA POBREZA Y DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO PERCÁPITA, Porcentaje de población pobre b/ b/ PIB per cápita (en dólares de 2000)

6 Características de la bonanza fiscal: 1. Mejora de las cuentas públicas AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESOS, GASTOS Y RESULTADO GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL, (Promedio simple, en porcentajes del PIB) 22,0 2,5 20,0 2,0 Ingresos y gastos 18,0 16,0 14,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Resultado primario 12,0-0,5 10, ,0 RESULTADO PRIMARIO INGRESOS GASTOS Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

7 Características de la bonanza fiscal: 2. Fuerte aumento de los ingresos fiscales AMERICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACION DEL INGRESO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, (En puntos del PIB) 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0-2,0-4,0 Bolivia Venezuela Nicaragua Chile Argentina Haití México Perú Colombia Brasil El Salvador Paraguay Honduras Uruguay R. Dominicana Costa Rica Ecuador Guatemala Panamá Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

8 Características de la bonanza fiscal: 3. Ingresos fiscales sensibles a variaciones de los términos de intercambio AMERICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESOS FISCALES Y TÉRMINOS DE INTERCAMBIO Ingresos Fiscales (% PIB) Términos del Intercambio (Índice 2000=100) Ingresos Fiscales Términos de Intercambio Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

9 Característica de la bonanza fiscal: 4. Recursos no previstos DIFERENCIA ENTRE INGRESOS TRIBUTARIOS RECAUDADOS Y PRESUPUESTADOS (En porcentaje de los ingresos presupuestados) p Promedio Argentina Chile Colombia Guatemala México Paraguay Venezuela Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales para América Latina. (p) Datos preliminares de recaudación tributaria.

10 Las razones de la abundancia 1. Elevado crecimiento del PIB Básicamente en América del Sur 2. Mejora en los términos del intercambio En México y América del Sur

11 Las razones de la abundancia: elasticidad de largo plazo País Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Panamá Paraguay Perú República Dominicana Uruguay Venezuela Elasticidad-ingreso de largo plazo Error estándar 0.09* * * 0.05* 0.09* * *: indica una elasticidad es significativamente superior a uno.

12 Las razones de la abundancia: La mejora de los términos de intercambio VARIACIÓN DE LOS TÉRMINOS DE INTERCAMBIO ENTRE 1990 Y % 47,3% 40% 30% 31,2% 25,5% 20% 17,1% 10% 0% -10% -20% América Latina y el Caribe América del Sur América del Sur (excluyendo Chile y Venezuela) -13,4% Centroamérica (incl. Haití y Rep. Dom.) México

13 Qué hacer con los ingresos adicionales? La política fiscal debe ser consistente en el tiempo Por política fiscal consistente se entiende aquella en que el valor presente de los gastos iguala el valor presente de los recursos, mas la variación de la deuda necesaria para llegar a la deuda pública neta óptima a partir de los niveles actuales. La deuda neta óptima no debe ser cero por: Razones de equidad intergeneracional Conveniencia de tener deuda pública como benchmark en los mercados internacionales y facilitar la creación de mercados La deuda óptima debe ser menor en los países que estan gastando sus recursos naturales.

14 Qué hacer con los ingresos adicionales? La política fiscal debe ser consistente en el tiempo Si los ingresos son permanentes, las alternativas (en una situación previa de equilibrio ) son: Gastarlo (mejor alternativa en gran parte de la región, dados los niveles de pobreza y deficiencia de infraestructura) Gasto social Políticas de desarrollo productivo (innovación) Distribuirlo, vía reducción de impuestos El ritmo debe evitar impactos no deseados, como la apreciación excesiva del tipo de cambio.

15 Qué hacer con los ingresos adicionales? La política fiscal debe ser consistente en el tiempo Si los ingresos son transitorios, las alternativas (no necesariamente excluyentes), dependen de la fase del ciclo: Aumentar en gastos transitorios (con los problemas asociados a la economía política de la transitoriedad ) Invertir en proyectos que remuevan trabas al crecimiento (infraestructura) Ahorrar

16 Políticas contracíclicas (respecto del PIB) Las políticas fiscales contra-cíclicas o neutras generan ganancias de bienestar. Suavizar el ciclo, aunque difiere entre países, es muy significativo. En la OCDE el efecto de los estabilizadores fiscales automáticos es 25% en promedio. Un ejemplo: el caso de Chile Resultados macro: crisis externas y política fiscal Variable ICE(1) -4,0-5,1 Crecimiento PIB -8,2% 2,8% Desempleo (Promedio) 20,4% 9,0% Inversión Pública (Crecimiento Real) -13,2% 7,8% Fuente: Ministerio de Hacienda y Banco Central de Chile. (1) El Índice de Condiciones Externas se expresa como porcentaje del PIB e incorpora los efectos de la evolución de los términos de intercambio, los volúmenes de exportaciones y el nivel de los flujos de capital

17 Políticas contracíclicas respecto al precio de los bienes primarios Tener pasivos vinculados al precio de las commodities y al PBI: escaso desarrollo Vender futuro: no hay mercados de largo plazo Mercados financieros (no disponibles en la región cuando empeoran los precios de exportación) Autoseguro Incremento de reservas Fondos de estabilización

18 Políticas contracíclicas respecto al precio de los bienes primarios Los fondos de estabilización deben tener un límite máximo en cuanto a los recursos acumulados dado por una evaluación de la liquidez necesaria en un mal escenario Por ej. no acceso a los mercados financieros). El momento de gastar los recursos excedentes dependerá de la fase del ciclo.

19 Cómo ahorrar? Discrecionalmente (depósitos, papeles de deuda, otros) Con reglas o normas explícitas En cualquier caso la liquidez es esencial Dónde invertir el ahorro: En el exterior o en el mercado interno? En el exterior para evitar excesiva apreciación del tipo de cambio (aunque su impacto dependerá de las imperfecciones del mercado financiero).

20 Principales características del actual ciclo macroeconómico Más ahorro, inversión y exportaciones que en el ciclo previo AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: TASAS DE CRECIMIENTO PROMEDIO ANUAL EN EL PERÍODO ,3 ELASTICIDAD INGRESO DE LAS IMPORTACIONES : 3, : 2, ,5 7,0 8,5 8,1 10, ,3 4,2 4,3 5,6 4,2 Crecim. del Ingreso p PIB Consumo Total Inversión Exportaciones de Bienes y Servicios Importaciones de Bienes y Servicios 4,4

21 Qué ha pasado en el plano fiscal? Los estudios muestran que en América Latina las políticas han sido pro-cíclicas. Las metodologías son variadas, y sus resultados no siempre convincentes. La elasticidad del gasto público respecto del PIB no es un indicador adecuado. Es preferible comparar la brecha de PIB con el saldo cíclicamente ajustado o con el cambio en la deuda pública.

22 Qué ha pasado en el plano fiscal? Cepal, 2007: En la década de 1990 las políticas fueron pro-cíclicas en la fase de bonanza en algunos países (en 7 de 18 aumentó la deuda pública), lo que generó un sesgo de endeudamiento. En el resto, las políticas han sido contra-cíclicas o al menos no procíclicas. La actual fase ( ) se caracteriza por la adopción de políticas contra-cíclicas, o al menos no procíclicas, con pocas excepciones. Considerable reducción de la deuda pública. Subsisten problemas de vulnerabilidad en algunos países (nivel de deuda y dolarización).

23 La mejora fiscal ha permitido una caída de la deuda pública AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: DEUDA PÚBLICA DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO (En porcentajes del PIB) II-2006 Gobierno central SPNF Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

24 En el ciclo actual el comportamiento fiscal ha sido mucho mejor que el del pasado AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIONES DE LOS PRINCIPALES INDICADORES FISCALES, , , (Variaciones en puntos del PIB) Ingreso total Gasto total Resultado primario Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

25 con algunas notas de alerta AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIóN DEL GASTO PRIMARIO DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, (En puntos del PIB) Venezuela Colombia Argentina Ecuador Bolivia Paraguay México Brasil Perú El Salvador Guatemala Uruguay Costa Rica R. Dominicana Chile Haití Honduras Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

26 Reglas fiscales e instituciones Aunque en la actual fase parece existir un cierto consenso respecto de políticas anticíclicas (o al menos no procíclicas) es conveniente diseñar una institucionalidad apropiada basada en una regla de balance fiscal estructural. Ventajas también desde la óptica de la economía política Los fondos de estabilización relacionados con los productos primarios han tenido resultados poco alentadores, por lo que se impone una revisión.

27 A modo de conclusión La abundancia..no es para siempre A diferencia del pasado, en particular los 90, en los últimos tres años la mayoría de los países no han adoptado políticas procíclicas. Es importante desarrollar Instituciones para manejar las fases de bonanza, otorgando mayor credibilidad y transparencia y favoreciendo la economía política del proceso. La tributación seguirá siendo la única fuente genuina de recursos y en este ámbito la región tiene deficiencias. Necesidad de mejorar la calidad del gasto Mejorar la institucionalidad pero recordar que no siempre una deuda muy baja es la mejor solución; se requiere: Mejorar la equidad Usar parte de los recursos excepcionales para agregar mayor conocimiento a las exportaciones y a la estructura productiva en general (innovación).

28 LA POLÍTICA FISCAL EN TIEMPOS DE BONANZA José Luis Machinea Secretario Ejecutivo Comisión Económica para América Latina y el Caribe XIX SEMINARIO DE POLÍTICA FISCAL Santiago, 29 de enero del 2007

29 Características de la bonanza: 1. importante mejora de las cuentas públicas. AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESOS, GASTOS Y RESULTADO GLOBAL DEL SECTOR PÚBLICO, (Promedio simple, en porcentajes del PIB) 27,0 4,5 25,0 4,0 3,5 Ingresos y gastos 23,0 21,0 19,0 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 Resultado global 17,0 0,5 0,0 15, ,5 RESULTADO PRIMARIO INGRESOS GASTOS Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

30 Características de la bonanza: 2. fuerte aumento de los ingresos fiscales AMERICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACION DEL INGRESO TOTAL DE LOS SECTORES PÚBLICOS, (En puntos del PIB) Bolivia Venezuela Argentina Chile México Haití Colombia Ecuador Perú Brasil El Salvador Paraguay Honduras R. Dominicana Costa Rica Panamá Guatemala Uruguay Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

31 En la bonanza actual el comportamiento fiscal ha sido ejemplar AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIONES DE LOS PRINCIPALES INDICADORES FISCALES, , , (Variaciones en puntos del PIB) 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0-0,5-1, Ingreso total Gasto total Resultado primario Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

32 con algunas notas de alerta AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIóN DEL GASTO PRIMARIO DEL SECTOR PÜBLICOES, (En puntos del PIB) Argentina Venezuela México Brasil Colombia Ecuador Perú Guatemala Haití El Salvador R. Dominicana Paraguay Honduras Costa Rica Panamá Bolivia Uruguay Chile Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.