TEMA 2. La base fundamental está en el art. 2 de la Constitución,al disponer que:
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- Ángela de la Fuente Romero
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1 TEMA 2 1. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO: La norma fundamental vigente (CE de 1978) establece un tipo de Estado, intermedio entre el Estado unitario y el federal, denominado Estado de las Autonomías. La base fundamental está en el art. 2 de la Constitución,al disponer que: La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. Este precepto concilia la indisoluble unidad de la nación española con el reconocimiento y garantía del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran. Hay que hacer notar que según la Constitución la autonomía es un derecho y no un deber que se imponga a los citados territorios. El Estado actual tiene una configuración intermedia entre el Estado unitario y el federal, no debiendo confundirse con éste: porque la federación nace de un pacto mediante el cual se crea un super-estado en cuyo favor los estados miembros hacen delegación o renuncia de determinadas funciones propias. Las Comunidades Autónomas no son originariamente soberanas. Su poder no viene de ellas mismas sino de la Constitución del Estado que les otorga la facultad de desempeñar una serie de funciones. Este tipo de Estado reconoce a cada Comunidad Autónoma no sólo el derecho a autoadministrarse, sino que le concede el derecho a autogobernarse, e incluso autonormarse dictando aquellas normas jurídicas con rango de ley que crean oportunas para atender a los intereses que le son propios. La organización territorial del Estado se regula por la Constitución en el Título VIII, artículos 137 a 158, ambos incluidos. Dicho Título VIII se divide en tres capítulos: Capítulo Primero: Principios Generales Capítulo Segundo: De la Administración Local Capítulo Tercero: De las Comunidades Autónomas Los principios constitucionales que rigen la Organización Territorial del Estado Español son los siguientes: 1. Principio de la organización territorial del Estado Español: Este principio se encuentra recogido en el art. 137 de la CE, en virtud del cual: El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Señala asimismo que todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. 1
2 Las Comunidades Autónomas tienen personalidad jurídica propia independiente del Estado siendo auténticas entidades de derecho público y no simples órganos del Estado o de su Administración. Ello se concreta en: Autonomía política. Pueden asumir y ejecutar decisiones políticas propias y diferentes a las del Estado. Es una autonomía superior a la de las entidades provinciales y municipales, va más allá de una autonomía meramente administrativa, con potestades legislativas y de gobierno. Autonomía normativa. Tienen potestad normativa, es decir capacidad legislativa. Autonomía institucional y de gobierno. Tienen competencias para configurar sus estructuras de ordenación institucional y de gobierno. Autonomía administrativa. Además de aprobar sus propias normas de ordenación normativa sobre materias de su competencia, están habilitadas para proceder a su ejecución. Autonomía financiera. Gozan de esta autonomía para satisfacer sus competencias, asignándoles la constitución los recursos necesarios para la gestión de sus intereses, en coordinación con la hacienda estatal y con la aplicación del principio de solidaridad con el resto de los españoles. Los municipios y provincias también tienen autonomía para la satisfacción de sus fines, pero se diferencia de las Comunidades Autónomas tan sólo se trata de autonomía administrativa y financiera. 2. Principio de solidaridad El art. 2 de la Constitución recoge el principio de solidaridad entre todas las nacionalidades y regiones que integran la nación española. Este principio que es la base del sistema autonómico, se halla también plasmado, en otros preceptos a lo largo de la Constitución: Art : El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular. Art : Con objeto de hacer efectivo este principio se constituye el Fondo de Compensación Interterritorial. Con el fi n de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso. 3. Principio de igualdad 2
3 Recogido en el art y 139 de la CE, al establecer: Artículo 138.2: Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales. Artículo 139: Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español. 4. Principio de autonomía o de suficiencia financiera Previsto en el art. 142 y 156 de la CE. Artículo 142: La Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas. Artículo 156: Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles. Las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquél, de acuerdo con las leyes y los Estatutos. Todo sujeto jurídico que recibe del ordenamiento jurídico poder administrativo es una Administración Pública. Al ser varias las Administraciones Públicas podemos clasificarlas en territoriales e institucionales. Son territoriales: El Estado Las CCAA La Provincia Los Municipios Son Administración Institucional: - Los Entes públicos no territoriales - Los organismos públicos (organismos autónomos y entidades públicas empresariales). 5.- Principio de interdicción (prohibición) de federación de las Comunidades Autónomas: - Art de la CE: En ningún caso se admitirá la federación de Comunidades Autónomas. 3
4 - Art establece que los Estatutos de Autonomía podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre las Comunidades Autónomas necesitarán la autorización de las Cortes Generales. Por tanto se permite lógicamente la potestad de suscribir convenios entre las distintas CCAA, que pueden ser de dos tipos: Los convenios para la gestión y prestación de servicios propios de las comunidades autónomas, que deben ser comunicados a las Cortes Generales. Los acuerdos de cooperación, más relevantes, que imponen una previa autorización de las Cortes. La Ley 40/2015, del Régimen Jurídico del Sector Público, establece las distintas formas de relacionarse las Administraciones Públicas. Título III. Relaciones Interadministrativas Se divide en cuatro capítulos: Capítulo I. Principios generales de las relaciones interadministrativas. Artículo 140. Principios de las relaciones interadministrativas Este primer capítulo recoge los principios a los que se han de sujetar las administraciones Publicas en sus relaciones con otras Administraciones y entidades u organismos vinculados o dependientes entre los que podemos destacar la solidaridad interterritorial, la programación y evaluación de resultados y el respeto a la igualdad de derechos de todos los ciudadanos. Capítulo II. Deber de colaboración. Artículos 141. Deber de colaboración entre las Administraciones Públicas y 142. Técnicas de colaboración. Este segundo capítulo hace referencia al deber de colaboración entre las distintas Administraciones Públicas para lo que se establece una serie de deberes de las Administraciones Públicas. Dicha asistencia y colaboración sólo podrá negarse cuando el organismo público o la entidad del que se solicita no esté facultado para prestarla, no disponga de medios suficientes para ello o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones o cuando la información solicitada tenga carácter confidencial o reservado. La que se comunicará motivadamente a la Administración solicitante. También se establecen las técnicas a través de las cuales se deben de cumplir las obligaciones derivadas del deber de colaboración. Capítulo III. Relaciones de cooperación. Dividido en dos secciones: Sección 1. Técnicas de cooperación. Artículos 143. Cooperación entre Administraciones Públicas, y 144. Técnicas de Cooperación. 4
5 Sección 2. Técnicas orgánicas de cooperación. Artículo 145 Órganos de cooperación, a 154. Comisiones Territoriales de Coordinación. La ley define y distingue dos principios clave de las relaciones entre Administraciones: la cooperación, que es voluntaria y la coordinación, que es obligatoria. Y sobre esta base se regulan los diferentes órganos y formas de cooperar y coordinar. Se desarrollan ampliamente las técnicas de cooperación y en especial, las de naturaleza orgánica, entre las que destaca la Conferencia de Presidentes, que se regula por primera vez, las Conferencias Sectoriales y las Comisiones Bilaterales de Cooperación. Dentro de las funciones de las Conferencias Sectoriales destaca como novedad la de ser informadas sobre anteproyectos de leyes y los proyectos de reglamentos del Gobierno de la Nación o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cuando afecten de manera directa al ámbito competencial de las otras Administraciones Públicas o cuando así esté previsto en la normativa sectorial aplicable, de este modo se pretende potenciar la planificación conjunta y evitar la aparición de duplicidades. También se aclara que las Conferencias Sectoriales podrán adoptar recomendaciones, que implican el compromiso de quienes hayan votado a favor a orientar sus actuaciones en esa materia en el sentido acordado, con la obligación de motivar su no seguimiento; y acuerdos, que podrán adoptar la forma de planes conjuntos, que serán de obligado cumplimiento para todos los miembros no discrepantes, y que serán exigibles ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Cuando la Administración General del Estado ejerza funciones de coordinación, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el acuerdo será obligatorio para todas las Administraciones de la conferencia sectorial. Se prevé el posible funcionamiento electrónico de estos órganos, lo que favorecerá las convocatorias de las Conferencias Sectoriales, que podrán ser más frecuentes, ahorrando costes de desplazamiento. Dentro del deber de colaboración se acotan los supuestos en los que la asistencia y cooperación puede negarse por parte de la Administración requerida, y se concretan las técnicas de colaboración: la creación y mantenimiento de sistemas integrados de información y el deber de asistencia y auxilio para atender las solicitudes formuladas por otras Administraciones para el mejor ejercicio de sus competencias y cualquier otra prevista en la Ley. No obstante, el deber de colaboración al que están sometidas las Administraciones Públicas se ejercerá con sometimiento a lo establecido en la normativa específica aplicable. Se da también respuesta legal a las interrelaciones competenciales que se han venido desarrollando durante los últimos años, propiciando la creación voluntaria de servicios integrados o complementarios, en los que cada Administración tenga en cuenta las competencias de otras Administraciones Públicas y conozca sus proyectos de actuación para mejorar la eficacia de todo el sistema administrativo. 2. LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL: Tras la entrada en vigor de la Constitución, en 1979, se aprobaron los primeros Estatutos de Autonomía, los del País Vasco y Cataluña. En 1981 se aprobó el Estatuto de Galicia, con lo que quedaban constituidas las tres Comunidades Autónomas que habían plebiscitado sus 5
6 Estatutos durante la II República. Vías de acceso a la autonomía: Según lo establecido en el art de la CE, en el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas: las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y, las provincias con entidad regional histórica En estos casos, la iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas (art ) y en caso de no prosperar la iniciativa sólo podrá reiterarse pasados cinco años (art ). Ahora bien, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 144, las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional: Autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143. (ej. Comunidad de Madrid). Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial. (ej. Ceuta y Melilla) Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el apartado 2 del artículo 143. La Constitución establece dos vías de acceso denominadas: Vía común Vía especial La consecuencia final de la opción ejercida por los territorios, es decir, las consecuencias de optar por una u otra vía, se traducen en el nivel de competencias que pudieron alcanzar las recién constituidas Comunidades Autónomas. Si la vía de acceso era la vía rápida la Comunidad podía acceder a las competencias establecidas en el artículo 148 de la Constitución y también a competencias establecidas en el artículo 149. Si por el contrario la opción se ejercía sobre la vía lenta, las competencias adoptadas del artículo 148, solo podrían ampliarse una vez hubieran transcurrido cinco años y previa reforma del Estatuto de Autonomía. 1. Vía Común o general Art. 143: En este caso la iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. 6
7 Estos requisitos deberían ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas. La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podría reiterarse pasados cinco años. La Disposición transitoria 1ª de la Constitución permitía que en los territorios dotados de un régimen provisional de autonomía, sus órganos colegiados superiores, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros, sustituyeran la iniciativa de las Diputaciones Provinciales o a los órganos interinsulares correspondientes. En el caso de Navarra, la iniciativa correspondía al órgano Foral competente, el cual adoptaría su decisión por mayoría de los miembros que lo componían. Para la validez de dicha iniciativa era preciso, además, que la decisión del órgano Foral competente fuera ratificada por referéndum expresamente convocado al efecto, y aprobado por mayoría de los votos válidos emitidos. Por último, y en relación con Ceuta y Melilla, la Disposición Transitoria 5ª de la Constitución estableció que podrían constituirse en Comunidades Autónomas si así lo decidían sus respectivos Ayuntamientos, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de miembros y así lo autorizaban las Cortes Generales, mediante una ley orgánica. Una vez ejercida la iniciativa, el siguiente paso era la elaboración de un proyecto de Estatuto de Autonomía. En este punto, establece el artículo 146 que el proyecto de Estatuto será elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley. Por tanto, tras la aprobación del proyecto de Estatuto, debía remitirse éste a las Cortes Generales para su aprobación como ley orgánica, con lo que quedaba completado el proceso. 3. Vía especial Art. 151: La iniciativa del proceso autonómico debe ser adoptada, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los Municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica. El procedimiento para la elaboración del Estatuto será el siguiente: 1. El Gobierno convocará a todos los Diputados y Senadores elegidos en las circunscripciones comprendidas en el ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno, para que se constituyan en Asamblea, a los solos efectos de elaborar el correspondiente proyecto de Estatuto de autonomía, mediante el acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros. 2. Aprobado el proyecto de Estatuto por la Asamblea de Parlamentarios, se remitirá a la Comisión Constitucional del Congreso, la cual, dentro del plazo de dos meses, lo examinará con el concurso y asistencia de una delegación de la Asamblea proponente para determinar de común acuerdo su formulación definitiva. 7
8 3.Si se alcanzare dicho acuerdo, el texto resultante será sometido a referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyectado Estatuto. 4.Si el proyecto de Estatuto es aprobado en cada provincia por la mayoría de los votos válidamente emitidos, será elevado a las Cortes Generales. Los Plenos de ambas Cámaras decidirán sobre el texto mediante un voto de ratificación. Aprobado el Estatuto, el Rey lo sancionará y lo promulgará como ley. 5.De no alcanzarse el acuerdo a que se refi ere el apartado 2, el proyecto de Estatuto será tramitado como Proyecto de Ley ante las Cortes Generales. El texto aprobado por éstas será sometido a referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyectado Estatuto. En caso de ser aprobado por la mayoría de los votos válidamente emitidos en cada provincia, procederá su promulgación en los términos del párrafo anterior. Según la Disposición Transitoria Segunda, Los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía y cuenten, al tiempo de promulgarse esta Constitución, con regímenes provisionales de autonomía, podrán acceder a las competencias establecidas en el artículo 148 de la Constitución y también a competencias establecidas en el artículo 149 sin esperar el plazo de 5 años, cuando así lo acordaren, por mayoría absoluta, sus órganos preautonómicos colegiados superiores, comunicándolo al Gobierno. El proyecto de Estatuto será elaborado de acuerdo con lo establecido en el artículo 151, a convocatoria del órgano colegiado preautonómico. Sin embargo, en 1981 Andalucía puso en marcha el procedimiento del artículo 151 de la Constitución para acceder de inmediato al primer grado de competencias, lo que generó un proceso de emulación en otros territorios. Ante tal circunstancia, los partidos mayoritarios celebraron el Pacto Autonómico de 1981, que estableció el mapa definitivo de las Comunidades Autónomas y se acordó que las Comunidades Autónomas que quedaban por constituir, salvo Andalucía, accederían a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución, con un techo competencial inicialmente más reducido que las cuatro primeras. También se acordó que todas las Comunidades Autónomas tendrían una Asamblea legislativa, con lo que todas reproducirían el esquema institucional del artículo 152 de la Constitución y, por ello, funciones legislativas. En la década de los noventa, los dos partidos mayoritarios celebraron un nuevo Pacto Autonómico, el de Como consecuencia de éste, se incrementaron las competencias de las Comunidades Autónomas de segundo nivel, primero mediante Ley Orgánica de transferencias del artículo de la Constitución, y después mediante la reforma de sus Estatutos. También se dotó de Estatuto de Autonomía, aunque sin potestad legislativa, a las ciudades de Ceuta y Melilla. 3.LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA: Concepto: Los Estatutos vienen a ser las normas supremas de cada Comunidad autónoma, estableciendo las competencias de éstas y las reglas básicas de la ordenación de los poderes 8
9 autonómicos. El Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico. Además según el art. 81 de la CE son Leyes Orgánicas del Estado. Este carácter esencial se recoge en el art. 147 de la CE, a cuyo tenor, Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico. Contenido: La Constitución, en el apartado segundo de este mismo artículo establece el contenido mínimo que deberá contener: a) La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica. b) La delimitación de su territorio. c) La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias. d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas. e) Su procedimiento de reforma, que requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica. En los Estatutos aprobados por el procedimiento del art. 151 (vía especial), se debe regular además la organización institucional autonómica que se basará en: a) Una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio; b) Un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas, c) Un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea. d) Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. Reforma: Reforma de los Estatutos de Autonomía. La reforma de los Estatutos aprobados por la Vía Común: Se ajustará al procedimiento establecido en los Estatutos y requerirá en todo caso la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica. La reforma de los Estatutos aprobados por la Vía especial: Se ajustará al procedimiento establecido en los Estatutos y requerirá referéndum entre los electores inscritos y aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica. Si fue necesario un referéndum para aprobar los Estatutos por esta vía, también lo será para aprobar cualquier reforma de los mismos. 9
10 Actualidad: Durante la década de 2000, y no obstante el espectacular proceso de descentralización llevado a cabo con anterioridad, las Comunidades Autónomas han promovido, mediante la reforma de sus Estatutos, nuevos intentos de profundización en la asunción de poderes y competencias. Tal ha ocurrido con las Comunidades Autónomas de Cataluña (en 2006), Andalucía, Islas Baleares, Aragón y Castilla y León (todas en 2007). Estos nuevos Estatutos incluyen nuevos derechos de los ciudadanos, mejoras institucionales y nuevas cláusulas de reparto de competencias. Por su especial relevancia, debe destacarse la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que fue objeto de recurso de inconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional, mediante Sentencia 31/2010, de 28 de julio, declaró inconstitucionales algunos de sus artículos y otros determinó que no son inconstitucionales siempre que se interpreten en los términos fijados en la Sentencia. 4. DELIMITACIÓN DE LAS FUNCIONES Y COMPETENCIAS DEL ESTADO Y DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: 4.1. Competencias exclusivas del Estado Vienen reguladas en el art. 149 de la CE El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: 1. La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. 2. Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo. 3. Relaciones internacionales. 4. Defensa y Fuerzas Armadas. 5. Administración de Justicia. 6. Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas. 7. Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas. 8. Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. 9. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del derecho, con respeto, en este último caso, a las normas de derecho foral o especial. 10
11 10. Legislación sobre propiedad intelectual e industrial. 11. Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior. 12. Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación de crédito, banca y seguros. 13. Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial. 14. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. 15. Hacienda general y Deuda del Estado. 16. Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica. 17. Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos. 18. Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas. 19. Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas. 20. Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas. 21. Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas; puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves. 22. Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y radiocomunicación. 23. La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial. 24. Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. 11
12 25. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias. 26. Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma. 27. Bases de régimen minero y energético. 28. Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos. 29. Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas. 30. Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas. 31. Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica. 32. Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia. 33. Estadística para fines estatales. 34. Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum. Sigue diciendo el art. 149: Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas. Las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas Materias de la competencia de las Comunidades Autónomas: 12
13 La Constitución reconoce tres vías para su conformación: Un grupo originario constituido por las competencias relacionadas en el art. 148, que las CC.AA podrán asumir en sus Estatutos de Autonomía. Se dice podrán porque no están obligadas a ello. Un segundo grupo constituido por las competencias no reservadas expresamente al Estado en el art. 149: Las CC.AA que accedieron a la autonomía por la vía del art. 151 o por la Disposición Transitoria pueden asumir en sus Estatutos de Autonomía desde el primer momento tanto las competencias del 148 como las del 149. Las CC.AA que accedieron a la autonomía por la vía del art. 143 deberán dejar transcurrir cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco del art En tercer lugar hay un procedimiento no estatutario de transferencias, es decir no producidas a través de los Estatutos de Autonomía, sino por medio de una Ley de las Cortes Generales; Según el artículo Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas. Según el artículo El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado. Según el El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad. De acuerdo con el art. 148 de la CE, las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: 1. Organización de sus instituciones de autogobierno. 2. Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones 13
14 locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local. 3. Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. 4. Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio. 5. Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable. 6. Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales. 7.. La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía. 8. Los montes y aprovechamientos forestales. 9. La gestión en materia de protección del medio ambiente. 10. Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales. vial. 11. La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca flu 12. Ferias interiores. 13. El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional. 14. La artesanía. 15. Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma. 16. Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma. 17. El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la Comunidad Autónoma. 18. Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial. 19. Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio. 20. Asistencia social. 21. Sanidad e higiene. 22. La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica. 14
15 4.3. Técnicas de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas: Competencias exclusivas: Cuando una materia integra y todas las funciones sobre la misma corresponden al Estado o a la Comunidad Autónoma. Competencias compartidas: Cuando dos entes distintos comparte la materia o una función ya sea la legislativa (legislación básica-legislación de desarrollo), la ejecutiva, etc. Competencias concurrentes: Hace referencia a dos competencias distintas, con instrumentos normativos iguales, que deben actuar sobre un mismo espacio físico, con un cierto grado de interdicción, pudiendo vincularse en un mismo procedimiento, pero manteniéndose diferenciada la decisión final de cada Administración. Por ejemplo en el espacio físico de un puerto de interés general pueden concurrir el ejercicio de la competencia del Estado en materia de puertos y el de la CA en materia de urbanismo. - Competencia indistinta: Es un tipo excepcional. La misma función sobre las mismas materias podrá ejecutarse simultáneamente por el Estado o las Comunidades Autónomas (por ej. Competencia en materia de cultura, pero no plantea problemas al tratarse de una función de fomento) Principio de prevalencia, la regla de la supletoriedad y las leyes de armonización 1. Principio de prevalencia: Establecido en el art de la CE, al indicar que las normas del Estado prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. 2. La regla de supletoriedad: Recogida en el art de la CE, al indicar que el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas. 3. Leyes de armonización: (art ) El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad. Por último, señalar que el Estado Autonómico, tras 35 años, está siendo objeto de un profundo debate sobre su futuro, poniéndose de esto distintas posiciones encontradas sobre su devenir. 5. TIPOLOGÍA DE LOS ENTES LOCALES 5.1. La Administración Local: La Constitución se ocupa de la Administración Local en su Título VIII, relativo a la Organización Territorial del Estado. El estudio de la regulación constitucional de la Administración Local lo podemos dividir en tres apartados: 15
16 - los principios constitucionales reguladores del gobierno local, la posición constitucional de municipios y provincias y, particularmente, el significado del principio constitucional de la autonomía local. Por la importancia fundamental de este principio en el Derecho local, debemos también estudiar su regulación en la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local y en la Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía Principios constitucionales sobre la Administración Local Principio general de autonomía Según el artículo 137 de la Constitución, El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses Principio de solidaridad. Según el artículo 138 de la Constitución, el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español y atendiendo en particular las circunstancias del hecho insular. En relación con este precepto el artículo de la Constitución establece que con el fin de corregir los desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso Igualdad de derechos y obligaciones Según el artículo todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. El artículo continúa diciendo que ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español Autonomía municipal Según el artículo 140 de la Constitución, La Constitución garantiza la autonomía de los Municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio 16
17 universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto Autonomía provincial Según el artículo 141 de la Constitución, La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica. El gobierno y administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones y otras Corporaciones de carácter representativo. Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia. En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos Principio de suficiencia de recursos económicos Según el artículo 142 de la Constitución, Las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficiente para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas. Este artículo está relacionado con el artículo 133 de la Constitución que, después de establecer que la potestad originaria de establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado mediante ley, añade, no obstante, que las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes Posición constitucional de municipios y provincias De acuerdo con su regulación constitucional, los municipios y provincias tienen un doble carácter, el de Administraciones públicas y el de entidades políticas. Como Administraciones públicas, los municipios y las provincias son organizaciones cuya función es gestionar servicios públicos de interés general, y tanto su propia organización como su actividad están sujetas al Derecho Administrativo, así como sus actos sometidos a la jurisdicción contencioso-administrativa. En segundo lugar, por su carácter político, los municipios y las provincias son elementos básicos de la organización territorial del Estado y su organización tiene una base representativa de acuerdo con el principio democrático de elección El principio de autonomía local El principio fundamental que inspira el régimen jurídico de las entidades locales es el de la autonomía local, referida a municipios y provincias, reconocido en los artículos 137,
18 y 141 de la Constitución. Según el Tribunal Constitucional, la autonomía local debe ser entendida: como una garantía institucional, que asegura la existencia de las entidades locales; y como el derecho de la comunidad local a intervenir, a través de sus órganos propios, en los asuntos que le atañen, correspondiendo al legislador ordinario fijar el ámbito competencial concreto que llene de contenido esa autonomía o esa intervención. En esta remisión al legislador ordinario, hay que tener presente la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Es fundamental a este respecto el artículo , según el cual corresponde al Estado, con carácter exclusivo, la competencia sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas. De acuerdo con esta competencia, el Estado fijará la legislación básica del régimen local, correspondiendo a las Comunidades Autónomas, de acuerdo con los respectivos Estatutos de Autonomía, el desarrollo legislativo de las bases dictadas por el Estado. Es decir, el régimen local es una materia compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas El principio de autonomía local en la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local De acuerdo, pues, con el artículo de la Constitución, el Estado ha aprobado la Ley 7/85, de 2 de abril de Bases del Régimen Local. Según la Exposición de Motivos de la LBRL, para cumplir su función de garantía de la autonomía local, el régimen local debe regular dos aspectos: Los elementos necesarios para configurar a las entidades locales como Administraciones Públicas: organización, funcionamiento, reconocimiento de potestades y medios personales y materiales, cuestiones éstas reguladas, con carácter básico, en la LBRL. La imposición a la legislación sectorial, ya sea estatal ya autonómica, de acuerdo con las reglas de distribución de competencias aplicables en cada caso, de la intervención de las entidades locales en aquellas materias que son de interés ineludible de la comunidad local. El ámbito competencial de los entes locales, asegurado por la autonomía local constitucionalmente reconocida y garantizada viene dado, en la terminología de la LBRL, por el juego de tres conceptos: - Intereses peculiares - Competencias propias - Servicios mínimos preceptivos de los entes locales. Las anteriores ideas se desarrollan en los siguientes preceptos de la LBRL En general El artículo 2.1 expresa el contenido objetivo de la autonomía local, y lo define como un ámbito competencial propio que deben crear la legislación estatal y autonómica y que supone el reconocimiento de un interés local sobre determinados asuntos que da derecho a las entidades locales a intervenir en los mismos. 18
19 El artículo 7 diferencia entre competencias propias de las entidades locales, que sólo podrán ser atribuidas por ley, y competencias de las entidades locales atribuidas por delegación, siendo las competencias propias las que se ejercen en régimen de autonomía y bajo su responsabilidad, mientras que las competencias atribuidas o delegadas se ejercerán en los términos de la delegación, que puede establecer técnicas de dirección y control. Tras la modificación de la LBR efectuada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, las Entidades Locales solo podrán ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública. En todo caso, estas competencias deben ejercerse en los términos previstos en la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas. Para el ejercicio por las entidades locales de competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación la LBRL regula dos informes necesarios y vinculantes: El informe previo de la Administración competente por razón de materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades. El informe previo de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias. Por otra parte, de acuerdo con la Disposición Adicional Novena, apartado 1, de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, los convenios, acuerdos y demás instrumentos de cooperación suscritos por el Estado y las Comunidades Autónomas con toda clase de Entidades Locales antes de la entrada en vigor de la Ley, que llevasen aparejada cualquier tipo de financiación destinada a sufragar el ejercicio por parte de éstas últimas de competencias delegadas y de competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación, debieron adaptarse a lo previsto en la citada Ley a fecha 31 de diciembre de 2014, de modo que transcurrido este plazo sin haberse adaptado quedarían sin efecto. En este contexto, la Comunidad Autónoma de Andalucía ha aprobado el Decreto Ley 7/2014, de 20 de mayo, por el que se establecen medidas urgentes para la aplicación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Su contenido puede dividirse en tres partes: La determinación de las competencias propias de los municipios andaluces tras la modificación del artículo 7 LBRL por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre. La emisión de los informes, introducidos por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de inexistencia de duplicidades y de riesgo para la sostenibilidad financiera para el ejercicio por parte de las entidades locales de competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación. La regulación del procedimiento para llevar a cabo, antes del 31 de diciembre de 19
20 2014, la adaptación prevista en la disposición adicional novena de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de los convenios, acuerdos y demás instrumentos de cooperación suscritos con las entidades locales que financien competencias delegadas o competencias distintas de las propias y de las delegadas. La regulación de las competencias propias de los municipios andaluces obedece a que el artículo 9 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, atribuye a los municipios, como propias, competencias en materias que han sido suprimidas del listado del artículo 25 de la LBRL, concretamente en materia de educación, sanidad e inspección sanitaria y servicios sociales. Según la exposición de motivos del Decreto ley 7/2014, la reforma que introduce la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, consiste fundamentalmente en suprimir algunas materias del artículo 25 de la LBRL; este artículo enumera las materias en las que la ley estatal o autonómica deben atribuir competencias propias a los Municipios y que, como tales, ejercen en régimen de autonomía y bajo su responsabilidad según el artículo 7 LBRL. Tras la reforma, se suprimen del listado de materias del artículo 25 LBRL la educación, la salud y los servicios sociales; materias que sí se incluían en la redacción anterior del citado artículo 25. Esta apreciación se ve confirmada no sólo por la nueva redacción del artículo 25 LBRL, sino también por la disposición adicional 15ª y las disposiciones transitorias 1ª, 2ª y 3ª de la Ley 27/2013, en las que se prevé la asunción por las Comunidades Autónomas de la titularidad de las competencias previstas como propias de los Municipios relativas a salud e inspección sanitaria, educación y servicios sociales. Pues bien, al respecto establece el Decreto Ley 7/2014, de 20 de mayo, que las competencias atribuidas a las entidades locales de Andalucía por las leyes anteriores a la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, se ejercerán por las mismas de conformidad a las previsiones contenidas en las normas de atribución, en régimen de autonomía y bajo su propia responsabilidad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local En relación con los Municipios a) Capacidad general de actuación El artículo 25.1 LBRL contiene el reconocimiento de la capacidad general de actuación de los Municipios para satisfacer las necesidades de los vecinos en el ámbito de sus competencias al afirmar que El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal. b) Atribución de las competencias propias municipales El artículo 25.2 LBRL enumera las materias en las que la ley estatal o autonómica deben atribuir competencias propias a los Municipios, y que por tanto ejercerán en régimen de autonomía, esto es, sin control político o administrativo del Estado o de la Comunidad Autónoma. La ley estatal o autonómica que atribuya competencias propias a los municipios: 20
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