DICTAMEN RELATIVO AL ACCESO DE LOS CONCEJALES A INFORMACION MUNICIPAL ANTECEDENTES

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1 Exp.: CN DICTAMEN Nº D DICTAMEN RELATIVO AL ACCESO DE LOS CONCEJALES A INFORMACION MUNICIPAL ANTECEDENTES PRIMERO: Por el Concejal del Ayuntamiento [ ] se ha solicitado dictamen de la Agencia Vasca de Protección de Datos, en relación con la cuestión descrita en el encabezamiento. En el escrito de solicitud se recoge lo siguiente: Me dirijo a vosotros para saber dos cuestiones: 1º.- Si tengo derecho a conocer tanto la totalidad de los decretos que se firman en el ayuntamiento como cualquier documento, acuerdo, negociación, etc. que realice cualquier miembro del equipo de gobierno y que esté relacionado con la actividad municipal. Desde hace unos 9 o 12 meses los concejales no podemos acceder a los decretos de forma directa, porque se esgrime que "la Ley de Protección de Datos nos impide conocer el nombre del ciudadano al que afecta el decreto". Yo creo que debido a nuestra condición de concejales tenemos derecho a conocer todo lo que ocurre en el ayuntamiento y a qué ciudadanos afectan las decisiones que se toman. El equipo de gobierno (tiene mayoría absoluta) tiene la obligación de notificarnos TODO? Incumple alguna ley si no lo hace? 2º.- También quisiera saber si el equipo de gobierno tiene la obligación de proporcionarnos las listas de procedencia de las personas que ocupan puestos de forma interina y la situación que ocupaban en ellas en el momento de su contratación. En el caso de no aportarnos la información que el equipo de gobierno maneja, que podemos hacer?. SEGUNDO: El artículo 17.1 de la Ley 2/2004, de 25 de febrero, de Ficheros de Datos de Carácter Personal de Titularidad Pública y de Creación de la Agencia Vasca de Protección de Datos, en su apartado n) atribuye a la Agencia Vasca de Protección de Datos la siguiente función: Atender a las consultas que en materia de protección de datos de carácter personal le formulen las administraciones públicas, instituciones y corporaciones a que se refiere el artículo 2.1 de esta Ley, así como otras personas físicas o jurídicas, en relación con los tratamientos de datos de carácter personal incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley. Corresponde a esta Agencia Vasca de Protección de Datos, en virtud de la normativa citada, la emisión del dictamen en respuesta a la consulta formulada. c/ Beato Tomás de Zumárraga, 71, 3º Vitoria Gasteiz - Tel Fax avpd@avpd.eus -

2 CONSIDERACIONES La primera cuestión que plantea la consulta se centra básicamente en la colisión entre: I - el derecho de acceso por los concejales a la información municipal en general pues se refiere a la totalidad de los decretos que se firman en el ayuntamiento como cualquier documento, acuerdo, negociación, etc. que realice cualquier miembro del equipo de gobierno y que esté relacionado con la actividad municipal ; y también cuando se pregunta si el equipo de gobierno ( ) tiene la obligación de notificarnos TODO y - el derecho a la protección de datos de carácter personal de terceras personas que opone el Ayuntamiento para denegar a los concejales el acceso directo a la información, en concreto a los Decretos en los que aparezcan dichos datos. La segunda cuestión que plantea la consulta y que deriva de la primera, es más específica y se refiere al acceso por los concejales a documentación concreta relativa a procedimientos de selección de personal funcionario interino. El análisis de estas cuestiones implica valorar la tensión existente entre ambos derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, es decir, el derecho de participación en los asuntos públicos reconocido en el artículo 23 y el derecho a la protección de datos de carácter personal extraído por la doctrina del Tribunal Constitucional del artículo Esta Agencia ya se ha pronunciado sobre esta tensión en anteriores dictámenes y concretamente en el Dictamen nº D (CN16-006) se dictaminó lo siguiente: «El artículo 23 anteriormente citado consagra el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. El Tribunal Supremo ha considerado el derecho de los miembros de las Corporaciones como esencial para el funcionamiento democrático de dichas Corporaciones y para el derecho fundamental de participación en los asuntos públicos que dimana del artículo 23 CE. Una información adecuada es presupuesto ineludible para participar en las deliberaciones y votaciones del Pleno y de los restantes órganos colegiados, para una correcta labor de control y fiscalización, o para el ejercicio de las responsabilidades de gestión, que, en su caso ostente el concejal quien, en fin, debe responder civil y penalmente por los actos y omisiones realizados en el ejercicio de su cargo (artículo 78 LRBRL). Por eso, la jurisprudencia de esta Sala ha examinado siempre con rigor los supuestos de limitación o restricción de este derecho. El ejercicio del derecho a la participación política en el ámbito local tiene su reflejo normativo en la Ley de Bases del Régimen Local, cuyo artículo 77 establece: Todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función. 2

3 La solicitud de ejercicio del derecho recogido en el párrafo anterior habrá de ser resuelta motivadamente en los cinco días naturales siguientes a aquél en que se hubiese presentado. De la lectura del precepto se pueden extraer dos conclusiones importantes: 1.- El derecho de los concejales a obtener información se refiere a aquélla que resulte precisa para el desarrollo de su función. 2.- Se establece un procedimiento sencillo, basado en solicitud previa y la resolución posterior en un plazo máximo de cinco días naturales. La Ley de bases del régimen local no prevé por tanto un acceso indiscriminado a la información municipal, sino que introduce un criterio de prudencia tanto al enunciar el derecho (cuantos datos resulten precisos para el desarrollo de su función), como al articular su procedimiento de ejercicio (solicitud y resolución). A igual conclusión podemos llegar si analizamos el desarrollo que de dicho artículo se contiene en el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), concretamente en los artículos 14 a 16. La misma mención a la necesidad de la información para el desarrollo de las funciones del concejal se contiene en el artículo Todos los miembros de las Corporaciones Locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función. En el artículo 15 se establece la obligación de facilitar la información a los concejales cuando se trate de corporativos que ostenten delegaciones o responsabilidades de gestión, y la información sea propia de las áreas correspondientes; también se obliga a ceder a los concejales la información y documentación correspondiente a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que formen parte, así como a las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal y, por último, aquella información que sea de libre acceso para los ciudadanos. Finalmente, en el artículo 16 se regula con detalle el procedimiento de consulta y examen de expedientes, libros y documentación en general». Según lo indicado, y a modo de resumen de lo que ha mantenido esta Agencia en anteriores dictámenes, se pueden señalar como elementos fundamentales del derecho de los concejales a recibir información, los siguientes: 1.- El derecho de información es un elemento esencial en el ejercicio de la función representativa que asume el concejal. Consecuentemente dicho derecho de información es contenido sustancial del derecho fundamental de participación política artículo 23 CE y específicamente de su punto segundo en cuanto la norma constitucional perdería toda su eficacia si el ejercicio del cargo resultara mediatizado o impedido arbitrariamente a través de la denegación de la información necesaria. 2.- Es un derecho de configuración legal. El artículo 77 LBRL y los artículos 14,15 y 16 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades 3

4 Locales, sin olvidar los Reglamentos Orgánicos de cada Ayuntamiento, contienen el régimen jurídico del ejercicio de dicho derecho. 3.- De acuerdo con dicho régimen jurídico (y muy especialmente de los artículos 77.1 LBRL y 14.1del ROF) el derecho de información de los concejales aparece estrecha y directamente relacionado con el desarrollo de su función, y muy especialmente, en los términos del artículo 22.2 a) de la propia LBRL, con las funciones de control y fiscalización de los órganos de gobierno. Es dicha labor la que, no solo ampara el derecho de información, sino que impone el deber de conocimiento de los datos que han de ser previos a la propuesta, discusión y decisión en la reunión del Pleno de la Corporación (STS de 7 de diciembre de 1988), porque la esencia de la petición de información está en el control natural de la acción de gobierno que deben realizar los concejales (STS de 27 de junio de 1988). Y aplicando el régimen jurídico de acceso al caso concreto planteado en la consulta, en lo relativo a los Decretos de Alcaldía, habría que distinguir: - Si el Decreto tiene naturaleza de acuerdo o resolución administrativa, su régimen de acceso por los concejales es el recogido en los citados artículos 14 y 15 del ROF. - Si el Decreto tiene naturaleza de disposición de carácter general, que conlleve una interpretación del Derecho o tenga efectos jurídicos, deberá ser objeto de publicidad activa por el propio Ayuntamiento en virtud de lo contenido en el artículo 7 a) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y en el artículo 53 b) de la Ley del Parlamento Vasco 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi. También se refiere la consulta a cualquier documento, acuerdo, negociación, etc. que realice cualquier miembro del equipo de gobierno y que esté relacionado con la actividad municipal, y a la existencia o no de una obligación del equipo de gobierno del Ayuntamiento de notificar TODO a los concejales. La consulta así planteada no puede tener una respuesta genérica por esta Agencia, ya que habrá que concretar la información a la que los concejales quieren tener acceso para que el Ayuntamiento pueda aplicar el régimen jurídico de acceso anteriormente recogido. El acceso a la información municipal se configura como un derecho de los concejales para el ejercicio, entre otras, de las funciones de control y fiscalización, pero de este derecho no se deriva una obligación absoluta del Ayuntamiento a notificar con carácter previo al ejercicio de dicho derecho toda la información concerniente a la actividad administrativa del mismo. Y en cuanto a la última cuestión planteada en la consulta referida al acceso a las listas de procedencia de las personas que ocupan puestos de forma interina y a la situación que ocupaban en ellas en el momento de su contratación, dicha información formará parte de un expediente administrativo, y los concejales tendrán derecho a acceder a la información contenida en el mismo cuando sea estrictamente necesaria para el ejercicio de funciones de control, previa petición motivada y resolución o acuerdo estimatorio en los términos del artículo 14 del ROF. 4

5 II Desde el punto de vista del derecho fundamental a la protección de datos, el acceso a la información municipal que contenga datos personales de terceras personas puede considerarse una cesión o comunicación de datos, tratamiento definido en el artículo 3.i) de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (en adelante LOPD) como toda revelación de datos realizada a una persona distinta del interesado. El régimen general de las cesiones se contiene en el artículo 11 de la LOPD, fijándose en el punto1 la regla general de la necesidad de consentimiento del afectado y en el punto 2 las excepciones a la misma, interesando destacar a nuestros efectos la del apartado a) cuando la cesión está autorizada en una ley. Efectivamente la Ley que habilita la comunicación de información a los concejales sin el consentimiento de sus titulares es la Ley de Bases de Régimen Local, concretamente el ya citado artículo 77, previsión completada mediante los artículos 14 a 16 del ROF. Por todo ello, si bien es clara la habilitación legal existente, y por ende, la facultad de los concejales de acceder a la información municipal, debe recordarse que los derechos fundamentales no son absolutos; así se ha establecido en numerosas Sentencias por el Tribunal Constitucional, al declarar: Igualmente es doctrina de este Tribunal que el derecho a la intimidad no es absoluto, como no lo es ninguno de los derechos fundamentales, pudiendo ceder ante intereses constitucionalmente relevantes, siempre que el recorte que aquél haya de experimentar se revele como necesario para lograr el fin legítimo previsto, proporcionado para alcanzarlo y, en todo caso, sea respetuoso con el contenido esencial del derecho (SSTC 57/1994, F. 6, y 143/1994, F. 6, por todas). Analizada la cuestión de la habilitación legal, a la vista de la doctrina constitucional citada, procede detenerse en los análisis de otros principios del derecho fundamental, igualmente importantes, y que han de ser observados por el responsable del tratamiento de los datos. Y es que, los tratamientos de información personal no sólo deben cumplir el requisito del consentimiento o habilitación legal sino que deben respetar igualmente otros principios, entre ellos el principio de calidad de datos, proclamado en el artículo 4 de la LOPD: Los datos de carácter personal sólo se podrán recoger para su tratamiento, así como someterlos a dicho tratamiento, cuando sean adecuados, pertinentes y no excesivos en relación con el ámbito y las finalidades determinadas, explícitas y legítimas para las que se hayan obtenido. La aplicación del principio de calidad al tratamiento de datos de carácter personal exige una labor de ponderación, implica valorar la proporcionalidad de los datos que se tratan respecto a la finalidad pretendida. Pensemos, por ejemplo, que en la información municipal que se solicita por el concejal puedan existir datos especialmente protegidos del artículo 7 de la LOPD, que tiene un régimen de protección más reforzado, o datos de trascendencia tributaria, que se rigen por su normativa específica. Ha de resaltarse que esta necesidad de ponderación está presente también en las normas que regulan el acceso a la información pública; así, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, al regular el derecho de acceso a la información pública o transparencia pasiva, recoge la necesidad de ponderación en el artículo 15.3, aun tratándose de datos no especialmente protegidos. En igual sentido lo recoge el artículo 62.7 de la Ley del Parlamento Vasco 2/2016, de 7 de 5

6 abril, de Instituciones Locales de Euskadi. Es cierto que el derecho de los corporativos de acceder a la información es un derecho cualificado respecto al de los ciudadanos en general, no obstante, esta facultad no puede implicar un acceso automático a la información. Hay que tener en cuenta también que en numerosas ocasiones el deber de información puede ser cumplido mediante el ofrecimiento de información disociada, práctica más respetuosa con el derecho fundamental y que deberá observarse siempre que ello sea posible. Por último, también deben ser conscientes los corporativos del deber de secreto al que están sujetos por el artículo 10 de la LOPD, sin que la información que obtengan en ejercicio del derecho de acceso pueda ser utilizada para finalidades distintas de las que motivaron su tratamiento. En Vitoria-Gasteiz, 10 de abril de

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