COMISIÓN JURÍDICA DE EXTREMADURA. DICTAMEN Nº 31 /2017, de 27 de abril.

Transcripción

1 Comisión Jurídica de Extremadura C/ Godofredo Ortega y Muñoz, Badajoz Tel: Fax: secretaria.cj@juntaex.es JUNTA DE EXTREMADURA COMISIÓN JURÍDICA DE EXTREMADURA. DICTAMEN Nº 31 /2017, de 27 de abril. Responsabilidad patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Badajoz, iniciado a instancia de D. Javier como administrador de la comunidad de propietarios de la urbanización X" por daños en un camino asfaltado que discurre por dicha urbanización. Ha sido ponente la Sra. D.ª Florencia Cuervo Torres, acordándose el dictamen por unanimidad. I. ANTECEDENTES DE HECHO. I.I.- Del asunto. De los antecedentes y documentos que obran en el expediente, son de interés para la emisión del presente dictamen, los que a continuación se detallan: 1.-Reclamación por daño patrimonial contra el Ayuntamiento de Badajoz interpuesta por D. Javier como administrador de la comunidad de propietarios de la urbanización "X", a consecuencia del deterioro provocado en un vial de dicha urbanización por la falta de conservación en un solar contiguo cuya titularidad se imputa a dicho consistorio. Reclama el pago de una indemnizaciónn de ,18, que se detalla en un informe pericial suscrito el 6 de abril de Resolución de la Alcaldía de 22 de noviembre de 2016, de admisión a trámite de la mencionada reclamación y de nombramiento de instructora. 3.- Comunicación de la misma fecha del Secretario del Ayuntamiento de Badajoz a la parte interesada sobre el nombramiento de la instructora del expediente de responsabilidad patrimonial, y requerimiento de subsanación de errores y documentación preceptiva, instándole a acreditar la representación con la que actúa. Aportación de documentación por el reclamante el 5 de diciembre. 4.- Requerimiento por la instructora el 22 de noviembre de 2016, al Servicio de Vías y Obras del Ayuntamiento para la inspección del lugar de los hechos y redacción de informe. Informe de 29 de noviembre, suscrito por el ingeniero técnico de obras públicas municipal que explicita: El Ayuntamiento no tiene propiedad alguna en dicha parcela, ni ha causado desperfecto alguno, ya que no ha hecho obras en el Plan Parcial X. 1

2 Esto es un daño causado en una propiedad privada, X, por obras en otra propiedad, antes X y ahora X, o sea un problema entre dos propiedades privadas. 5.- Comunicación de 4 de enero de 2017 a la parte reclamante de la apertura del trámite de audiencia y del plazo de diez días hábiles para el examen de la documentación obrante en el expediente, formulación de alegaciones y aportación documental que estime conveniente. Comparecencia, el 17 de enero, de la parte interesada para obtener copia del expediente, y el 1 de febrero de 2017, realiza alegaciones, con aportación del documento firmado por X que hace constar: Le informo que la mentada urbanización, desde el 16 de diciembre de 2009, está recepcionada por el Excmo. Ayuntamiento de Badajoz 6.- Nuevo requerimiento de la instructora, el 14 de febrero de 2017, al Servicio de Vías y Obras del Ayuntamiento para que de nuevo inspeccione el lugar de los hechos y emita informe sobre la titularidad de la vía. Informe del 22 de febrero suscrito por el ingeniero técnico de obras públicas municipal que explicita: Este es el problema entre dos propiedades privadas la cuales deberán dirimirlo por los medios que estimen oportunos y sin intervención municipal Por todo lo expuesto, que está suficientemente claro en plano, no procede hacer ninguna Reclamación Patrimonial al Ayuntamiento. 7.- Comunicación, el 24 de febrero, de la apertura del trámite de audiencia y plazo de diez días hábiles para examen de la documentación obrante en el expediente y formulación de alegaciones. Alegaciones de la parte reclamante realizadas el 16 de marzo. 8.- Propuesta de resolución desestimatoria de 27 de marzo, suscrita por la instructora. I.II.- De la consulta. Primero.- Registro en la secretaría de la Comisión Jurídica de Extremadura de solicitud de dictamen remitida por el Alcalde de Badajoz, el 31 de marzo de Segundo.- Resolución de la Presidencia de admisión de la consulta de 3 de abril, y de su tramitación por procedimiento ordinario, con turno de ponencia según orden preestablecido dando cuenta al Pleno del 6 de abril de tales determinaciones. Tercero.- No se considera necesaria la práctica de diligencias adicionales y concluye esta fase del procedimiento de la consulta con la documentación obrante en el expediente. Se realiza la propuesta de dictamen que se incluyen en el orden del día de la sesión plenaria que figura en el encabezamiento. Cuarto.- Información por la ponente del contenido del proyecto de dictamen, que sometido a la deliberación del Pleno, la Comisión Jurídica estima por unanimidad la suficiencia de dicho informe y su conformidad con la propuesta, por 2

3 lo que se acuerda la aprobación del proyecto de dictamen sin necesidad de debate en ulterior sesión. II. OBJETO Y ALCANCE DE LA CONSULTA. Se somete a la consideración de este órgano consultivo, en los términos dispuestos en la disposición adicional primera, apartado 5 d) Ley 19/2015, de 23 de diciembre, por la que se deroga la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de Extremadura y del artículo 54 del Decreto 99/2009, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Abogacía General de la Junta de Extremadura y de la Comisión Jurídica de Extremadura que regula que ésta deberá ser consultada en expedientes tramitados por la Junta de Extremadura, por entidades locales y por las universidades públicas sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial en aquellos casos en que la cantidad reclamada sea igual o superior a quince mil euros e inferior a cincuenta mil euros. En esta consulta se analiza un expediente de responsabilidad patrimonial instruido por la Administración local, de conformidad con lo regulado en el capítulo IV de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y en los artículos 65, 67, 81, 91, y e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPACAP), por remisión expresa de los artículos 5 y 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LRBRL). El dictamen debe pronunciarse sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida, y en su caso, sobre la valoración del daño causado, su cuantía y modo de la indemnización, considerando los criterios previstos en la legislación antes referida; al tiempo que se examinará si en la tramitación del procedimiento administrativo se han atendido a las exigencias de orden formal legalmente prescritas. III. FUNDAMENTOS DE DERECHO. PRIMERO: Competencia y carácter preceptivo del dictamen. La disposición adicional primera de la citada Ley 19/2015, de 23 de diciembre, prescribe que la Comisión Jurídica debe ser consultada preceptivamente en aquellos asuntos en que por la Ley se establezca tal obligación. Tal y como se ha referido en el fundamento de Derecho precedente, la Comisión Jurídica de Extremadura es competente para emitir el presente dictamen según lo dispuesto en la disposición adicional primera, apartado 5 d) de dicha Ley y de conformidad con lo establecido en los artículos 52.1.d) del Decreto 99/2009, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento 3

4 de la Abogacía General de la Junta de Extremadura y de la Comisión Jurídica de Extremadura, según modificación operada mediante Decreto 3/2016, de 12 de enero. La normativa autonómica determina la preceptividad de la consulta en relación con aquellos expedientes tramitados por la Junta de Extremadura, entidades locales y universidades públicas que versen sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial cuando la cantidad reclamada sea igual o superior a quince mil euros e inferior a cincuenta mil euros, y de conformidad con el artículo 81.2 de la citada Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Por todo ello, se emite este dictamen con carácter preceptivo y no vinculante, a tenor de lo dispuesto en el apartado 4, de la disposición adicional primera, de la Ley 19/2015, de 23 de diciembre, por la que se deroga la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de Extremadura. SEGUNDO.- La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas: régimen jurídico. La responsabilidad patrimonial de la Administración, es una institución jurídica que goza de rango constitucional. El artículo de la Constitución Española establece que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. La regulación de las previsiones constitucionales se contiene en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y en los correspondientes preceptos de la LPACAP, siendo esta normativa estatal aplicable a las corporaciones locales, por remisión expresa de los artículos 5 y 54 de la LRBRL, tal y como se ha señalado. Las principales características del sistema de responsabilidad patrimonial, tal y como aparece configurado en los preceptos constitucionales y legales citados, se puede sintetizar así: (...) es un sistema unitario en cuanto rige para todas las Administraciones; general en la medida en que se refiere a toda la actividad administrativa, sea de carácter jurídico o puramente fáctico, y tanto por acción como por omisión; de responsabilidad directa de modo que la Administración cubre directamente, y no sólo de forma subsidiaria, la actividad dañosa de sus autoridades, funcionarios y personal laboral, sin perjuicio de la posibilidad de ejercitar luego la acción de regreso cuando aquellos hubieran incurrido en dolo, culpa o negligencias graves; pretende lograr una reparación integral; y, finalmente es, sobre todo, un régimen de carácter objetivo que, por tanto, prescinde de la idea de culpa, por lo que el problema de la causalidad adquiere aquí la máxima relevancia (...) (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso-Administrativo, 51/2010, de 22 de febrero). 4

5 La responsabilidad patrimonial de la Administración, de naturaleza directa y objetiva, conforme a reiterada jurisprudencia y consolidada doctrina exige los siguientes presupuestos: A) La existencia de un daño o perjuicio en la doble modalidad de daño emergente o lucro cesante. El daño ha de ser efectivo y cierto, nunca contingente o futuro, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. B) El daño se define como antijurídico, toda vez que la persona que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. C) La imputación a la Administración de la actividad dañosa se produce como consecuencia tanto del funcionamiento normal como anormal de los servicios públicos, por lo que tan indemnizables resultan los daños que procedan de un tipo como de otro, en tanto esta responsabilidad patrimonial se configura como objetiva o por el resultado. D) La relación de causalidad entre la actuación administrativa y el daño ocasionado o producido. Este necesario e imprescindible nexo causal ha de ser directo, inmediato y exclusivo. Esta exclusividad del nexo causal ha sido matizada por la jurisprudencia que sostiene la exoneración de responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del daño producido aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público. Dicha exoneración de responsabilidad patrimonial puede ser también, obviamente, parcial, lo que se producirá en el supuesto de que el daño ocasionado haya sido debido tanto a la conducta de la Administración como a la del propio afectado, esto es, la concurrencia de causas (concausas) puede dar lugar a la graduación del quantum indemnizatorio que, en su caso, deba abonar la Administración. E) Ausencia de fuerza mayor. F) El derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. El Tribunal Supremo, en Sentencia de 14 de noviembre de 2011, resume otros aspectos de la jurisprudencia, aplicables a esta institución: La jurisprudencia de esta Sala (por todas la STS de 1 de julio de 2009, recurso de casación 1515/2005 y las sentencias allí recogidas) insiste en que no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa. En esa misma línea reiterada jurisprudencia (STS de 25 de septiembre de 2007, rec. casación 2052/2003 con cita de otras anteriores) manifiesta que la viabilidad de la responsabilidad patrimonial de la Administración exige la antijuridicidad del resultado o lesión siempre que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso 5

6 producido. Insiste la Sentencia de 19 de junio de 2007, rec. casación 10231/2003 con cita de otras muchas que es doctrina jurisprudencial consolidada la que sostiene la exoneración de responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del daño producido aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público. Por su parte las SSTS de 19 de junio de 2007, recurso de casación 10231/2003, y 9 de diciembre de 2008, recurso de casación 6580/2004, reiteran (con cita de otras anteriores) que la prueba de la relación de causalidad corresponde al que reclama la indemnización. De lo acabado de exponer se concluye que la responsabilidad de las administraciones públicas es objetiva al residenciarse en el resultado antijurídico pero sin que, como dice la jurisprudencia, se constituya la Administración en aseguradora universal. En este asunto, además hay que recordar lo regulado en el artículo 54 de la LRBRL que establece que Las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa, previsión que se traslada, casi literalmente, al artículo 223 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre. Finalmente, mencionar que en cada petición concreta de responsabilidad patrimonial de la Administración se realiza un examen puntual y particular, con el análisis de sus circunstancias específicas y peculiares, hasta llegar a determinar si concurren o no todos los requisitos exigibles para poder declararla, y en particular el nexo causal, pues de concitarse todos ellos, surge la obligación de reparación que debe dejar a la víctima indemne del daño, toda vez que la indemnización por este título jurídico debe cubrir los daños y perjuicios hasta conseguir su reparación integral. TERCERO.-Consideraciones sobre el procedimiento administrativo tramitado. En cuanto al previo examen del procedimiento seguido en la tramitación de los expedientes de responsabilidad patrimonial es preciso comprobar si se adecua a las previsiones contenidas en las normas que lo regulan como garantía del interés general y de los derechos de los administrados. En líneas generales, en este expediente iniciado a instancia de parte, hay constancia de la realización de los principales actos de instrucción, como el nombramiento de instructora, aunque expresamente no aparece en el acuerdo de 6

7 incoación del procedimiento, y se han realizado las principales actuaciones de la fase de instrucción, con emisión de los informes precisos para la comprobación de los daños objeto de reclamación y su relación con el funcionamiento del servicio público. Concluida la fase de instrucción, y otorgado el trámite de vista del expediente y audiencia a la parte interesada, se emitió propuesta de resolución desestimatoria que ahora se dictamina por esta instancia consultiva. No obstante de lo expuesto anteriormente, en la instrucción de este expediente se ha omitido la comprobación de determinados requisitos formales que operan como presupuesto previo y garantía de los principios que sustentan la institución de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, puesto que no basta únicamente con el simple cumplimiento formal de los trámites sino que la instrucción debe cumplir con su finalidad, esto es, se deben efectuar todos los trámites y actos necesarios para determinar, conocer y comprobar los datos en virtud de los cuales se deba pronunciar la resolución. Estas omisiones son relativas a los extremos que se mencionan a continuación. De una parte, no se examina si la acción se ha interpuesto en el plazo prescriptivo de un año para el ejercicio de la acción resarcitoria que determina el artículo 67.1 de la Ley 39/2015 de la LPACAP cuando señala que sólo podrá iniciarse este procedimiento si no ha prescrito el derecho a reclamar para el que se determina un año a partir de producido el hecho o acto que motiva la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. La reclamación se interpone el 16 de noviembre de 2016, mientras que el informe pericial en el que se detallan los daños alude expresamente a la fase de construcción de un inmueble en abril de A pesar de esta circunstancia que podría determinar la extemporaneidad de la acción, y al referir a diferentes tipos de daños que podrían ser considerados como continuados en el tiempo, es necesario que analicemos la naturaleza de los supuestos daños y perjuicios cuya indemnización se pretende. La diferencia entre uno y otro tipo de daños ha llevado a la jurisprudencia a señalar, con reiteración, que el plazo de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial no empieza a computarse hasta que no cesan los efectos lesivos, en el supuesto de daños continuados, por contraposición a lo que ocurre con los casos de daños permanentes en que el plazo empieza a computarse en el momento en que se produce la actuación o el hecho dañoso. El TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª) en Sentencia de 22 febrero 2011,valga por otras, en lo que a este punto se refiere sostiene: ha de señalarse que estamos en presencia de lo que ha venido denominándose "daños permanentes", por contraposición al concepto de "daños continuados", entendiéndose por los primeros aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, en tanto que los segundos, los daños continuados, son aquellos que en base a una unidad de acto se producen día a día de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad 7

8 Ante estas circunstancias cabría admitir, según el tipo de daños que se describen en el informe pericial, que la reclamación ha sido interpuesta en plazo. Por otra parte, es necesario el adecuado examen de la acreditación del reclamante, que no es la persona que sufre los daños y que dice ser el representante de una mercantil de administración de fincas que actúa en nombre de la comunidad de propietarios X sin que aporte prueba alguna admitida en Derecho que acredite tal representación; y aunque se le requiere según lo establecido en el artículo 68.1 de la Ley 39/2015 para que subsane y aporte dicha documentación, según consta, únicamente aporta certificado como secretario de dicha comunidad de propietarios con la fotocopia del acta de la sesión del nombramiento del presidente, documento a todas luces insuficiente para acreditar su actuación en representación de dicha comunidad. Y ante tal circunstancia la instrucción no procede a la consecuente desestimación, sino que continúa con la tramitación del procedimiento solicitando la emisión de informes del servicio competente del ayuntamiento. Sobre la acreditación de la representación, según doctrina consolidada y asentada jurisprudencia, es necesaria la aportación de un documento que permita dejar constancia de que se ha producido un acto expreso de apoderamiento a favor de la persona que realiza la reclamación, en consonancia con el criterio general, según el cual justificar la representación no es una cuestión adjetiva, sino un requisito sustantivo, por cuanto justifica la intervención en el procedimiento administrativo de un tercero en nombre de un interesado (Memoria del año 2005 del Consejo de Estado), y aunque rige un criterio antiformalista que permite otorgar cierto valor probatorio del apoderamiento al escrito de un interesado en el que afirma ratificar la representación que dice ostentar el Letrado, no ocurre lo mismo cuando la justificación se limita a unir al expediente un escrito por el que aporta la firma del reclamante, sin mayor precisión y sin constar, en particular, una declaración suya expresa de la voluntad de otorgar su representación. En el supuesto particular que constituyen las comunidades de propietarios, a las que el artículo 13 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre Propiedad Horizontal, atribuye la representación al presidente, sin embargo el Consejo de Estado, en aplicación de dicha norma ha rechazado reiteradamente, que los secretarios o los administradores puedan formular reclamaciones de responsabilidad patrimonial, valgan por otros los dictámenes 487/09, de 14 de octubre; 149/10, de 9 de junio; 156/12, de 14 de marzo y 141/14, de 2 de abril; si bien, se ha admitido su subsanación si se aportaba posteriormente documentación firmada tanto por el secretario, como por el presidente, es el caso de los dictámenes 286/11, de 1 de junio y 397/11, de 13 de julio. Y en el dictamen 38/13, de 6 de febrero, se recoge la posibilidad de que el presidente de la comunidad interponga reclamaciones respecto de elementos privativos tal y como admite la jurisprudencia civil - sentencia del Tribunal Supremo (sala primera) de 15 de abril de 2004 (recurso 82/1998). Hay que señalar que tampoco se aporta prueba de que la infraestructura dañada sea de propiedad comunal, tal y como se pretende en la reclamación, 8

9 circunstancia que también afectaría a la legitimación activa. Finalmente, y en cuanto a la necesaria consideración a la fecha de inicio del procedimiento, puede afirmarse que aún es posible dictar resolución en el plazo legal de seis meses establecido en el artículo 91 de la citada Ley 39/2015. A pesar de este omisión de carácter esencial sobre la falta de acreditación y legitimación del reclamante y en base al principio de eficacia, y tal y como se viene realizando por la mayoría de las instancias consultivas en solicitudes similares se continua con el análisis del caso. CUARTO.- Análisis del caso concreto sometido a consulta. Como se ha expuesto, esta consulta se centra en el expediente de responsabilidad patrimonial iniciado por don Javier, quien dice actuar en nombre de la comunidad de propietarios de la urbanización X contra el Ayuntamiento de Badajoz, a consecuencia de los presuntos daños originados en un camino asfaltado que discurre por la misma debido a situación de abandono de en un solar adyacente que, según se afirma, resulta ser de titularidad municipal. Interesa en concepto de resarcimiento por los referidos daños y de conformidad con las conclusiones expuestas en el informe pericial que obra en el expediente la cuantía de ,18. La intervención de esta Comisión en los procedimientos seguidos como consecuencia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial se debe centrar esencialmente en el examen de la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, en la valoración del daño y la cuantía y modo de indemnización. En cuanto a la acreditación del daño, en la instrucción del procedimiento se da por bueno lo relatado en el informe pericial sin que nada se cuestione sobre la acreditación de la titularidad de los reclamantes sobre el vial afectado. Como consecuencia de la instrucción, constan dos informes suscritos por el ingeniero técnico municipal, que constituyen prueba en contrario de lo planteado por el reclamante, toda vez que de forma concluyente vienen a explicitar que el solar al que se atribuyen los daños, que se denomina M-3 en el planeamiento municipal y que linda con el camino asfaltado denominado Travesía del Potosí que resulta dañado, es un solar de titularidad privada. En el segundo informe afirma de forma contundente: no pertenece al Ayuntamiento, sino a la M-3. Este es el problema entre dos propiedades privadas, las cuales deberán dirimirlo por los medios que estimen oportunos y sin intervención municipal. Por lo que a falta de otros medios de prueba que deberían haber sido aportados por el reclamante, conforme a las reglas que rigen la distribución de la carga de la prueba en materia de responsabilidad patrimonial que corresponde a quien formula la acción de responsabilidad probar la certeza de los hechos determinantes de la existencia de la antijuridicidad, del alcance y valoración económica de la lesión, así como del substrato fáctico de la relación de causalidad 9

10 que permita la imputación de la responsabilidad a la Administración, y ateniéndonos a los datos de que disponemos, debemos recordar que según los informes mencionados del Servicio Técnico de Obras no es posible imputar al Ayuntamiento de Badajoz los referidos daños al haber declarado éstos que el solar no es de titularidad municipal, de forma que no procede considerar la existencia de daños por servicio público. QUINTO.- Cuantía de la Indemnización. Al no proceder la responsabilidad patrimonial administrativa, resulta ocioso entrar en la valoración del daño causado, cuantía y modo de la indemnización. CONCLUSIÓN. En mérito de lo expuesto, la Comisión Jurídica de Extremadura dictamina, Que teniendo presentes las consideraciones realizadas y con especial relevancia de lo manifestado en el fundamento tercero, resulta procedente declarar la desestimación de la presente solicitud de responsabilidad patrimonial. 10