Reporte de Seguimiento a la Reforma del Sistema Aduanero de El Salvador

Transcripción

1 Reporte de Seguimiento a la Reforma del Sistema Aduanero de El Salvador Engelbert Romero y Juan Carlos Barahona Junio, 1997 CEN 331

2 Documento en Proceso. Este trabajo busca estimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos, posibles opciones de abordaje de problemas y sugerencias para la eventual puesta en marcha de políticas públicas, proyectos de inversión regionales, nacionales o sectoriales y de estrategias empresariales. No pretende prescribir ni se hacen responsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible del INCAE acerca de una incorrecta interpretación de su contenido, de buenas o malas prácticas administrativas, gerenciales o de gestión pública. El objetivo ulterior es acrecentar el nivel de discusión y análisis sobre la competitividad y el desarrollo sostenibles en la región centroamericana. El contenido es responsabilidad, bajo los términos del texto anterior, de CLACDS y no necesariamente de los socios contribuyentes del proyecto. Junio, 1997.

3 TABLA DE CONTENIDO 1. MEDICIÓN DEL GRADO DE AVANCE DE LA REFORMA ADUANERA EN EL SALVADOR SISTEMA DE INDICADORES DE DESEMPEÑO Funciones del Sistema Aduanero Facilitador del comercio Generador de información Recaudador del fisco Controlador del tráfico internacional de mercancías Indicadores de Desempeño Resultado de las mediciones DIAGNÓSTICO ELABORADO A PARTIR DE LAS MEDICIONES DIAGNÓSTICO EN EL AREA DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO DIAGNÓSTICO EN EL AREA DE GENERACIÓN DE INFORMACIÓN DIAGNÓSTICO EN EL ÁREA DE RECAUDACIÓN DEL FISCO INDICADORES DE RECURSO HUMANO DIAGNÓSTICO DEL AVANCE DE LA REFORMA LA ADUANA SALVADOREÑA CON RESPECTO A CENTROAMÉRICA FACILITADOR DEL COMERCIO Tiempo Promedio de Trámite de las Declaraciones de Importación Tiempo Promedio de Trámite de las Declaraciones de Importación Indicador Cantidad Declaraciones Tramitadas por Funcionario Indicador Cantidad Declaraciones Tramitadas por Funcionario GENERADOR DE INFORMACIÓN Porcentaje de Aduanas con Solución Informática Porcentaje de Aduanas Interconectadas RECAUDADOR DEL FISCO IndicadorDistribución de la Recaudación (Impuestos Internos y Derechos Arancelarios) Porcentaje que Representa el Presupuesto de los Tributos Recaudados Costo de Recaudación Costo de Recaudación por Unidad Organizacional Tasa de Crecimiento de la Recaudación a Nivel Nacional Indicador Recaudación por Funcionario Indicador Recaudación por Funcionario por Unidad Administrativa CONTROLADOR DEL TRÁFICO DE MERCANCÍAS Capacidad de Fiscalización: Empresas Auditadas por Funcionario Fiscalizador Indicador Declaraciones Reclasificadas por Fiscalizador Indicador Personal Profesional en Fiscalización Indicador Capacidad de Fiscalización: Acciones de Fiscalización hasta cuatro años después Indicador Recurso Humano Estrategia de Profesionalización Tasa de Crecimiento de Personal Profesional... 24

4 1. MEDICIÓN DEL GRADO DE AVANCE DE LA REFORMA ADUANERA EN EL SALVADOR Este documento resume los princiales hallazgos hechos a raíz de la medición de los indicadores de desempeño de la aduana salvadoreña. La medición se realizó durante el mes de Mayo de SISTEMA DE INDICADORES DE DESEMPEÑO Funciones del Sistema Aduanero Las aduanas en Centroamérica deberían cumplir los siguientes cuatro roles: Facilitador del comercio Como facilitador del comercio el Sistema Aduanero debe modificar el paradigma de la competencia administrada de las décadas anteriores, donde su cliente era un Estado proteccionista e interventor, al paradigma de la competencia total donde su cliente es el conjunto de empresas e industrias que compiten en mercados globales donde la velocidad, seguridad y el costo del trasiego de bienes tienden a ser cada vez más importantes Generador de información Como generador de información, el Sistema Aduanero debe modificar su papel tradicional de simple generador de estadísticas para convertirse en un generador de datos confiables, oportunos y de fácil acceso, que permitan la creación de información útil a todos los interesados en la actividad comercial Recaudador del fisco Como recaudador del fisco, el Sistema Aduanero debe modificar su papel de simple cobrador medido por el total de tributos recaudados en cada operación aduanera, por un papel de recaudador sofisticado que reconoce que un cobro ineficiente de obligaciones perjudica los ingresos del fisco y, además, introduce distorsiones en la forma en que compiten las empresas, afectando así la competitividad nacional Controlador del tráfico internacional de mercancías Con el incremento de la actividad comercial y la profundización de esquemas de integración económica, además de proteger la seguridad nacional, a los consumidores, la salud humana, animal o vegetal, y el medio ambiente, las aduanas deben emprender acciones para la protección de la propiedad industrial e intelectual y la verificación del cumplimiento de diversas disposiciones contenidas en acuerdos y tratados comerciales, tales como las reglas de origen para la aplicación de preferencias arancelarias. 1

5 1.1.2 Indicadores de Desempeño Para medir el desempeño de las aduanas es necesario establecer indicadores que, siendo verificables objetivamente, permitan comparar la ejecutoria de las aduanas centroamericanas con las mejores del mundo. Se han definido dos clases de indicadores. Unos ligados a la productividad y al control de la gestión, y otros que permitan monitorear el proceso de reforma y cambio por el que están atravesando las aduanas en Centroamérica. Los indicadores de gestión comprenden, según los roles que deben cumplir las aduanas, los siguientes: Facilitación:! Tiempos promedios que dura la tramitación de la declaración de importación y/o exportación con o sin pago anticipado, así como declaraciones tramitadas por funcionario. Recaudación:! Costo de recaudación, recaudación por funcionario de aduana, porcentaje de recaudación total sobre el PIB, sobre el presupuesto nacional, entre otros. Control de Mercancías:! Valor de los decomisos como porcentaje de la importación, como porcentaje del presupuesto de la policía fiscal, número de empresas auditadas por fiscalizador, entre otros. Generación de Información:! número de informes estadísticos generados automáticamente, días de retraso para la generación de estadísticas de operación, cantidad de destinatarios que reciben informes públicos. En cuanto a los indicadores de avance del proceso de reforma, se concentran en cinco (5) áreas en las que se prevén ajustes integrales: Procesos:! Porcentaje de reconocimientos físicos, aumento del porcentaje de declaraciones con pago anticipado, porcentaje de inspecciones procesadas con criterios aleatorios y de declaraciones autodeterminadas, son algunos de los indicadores. Tecnología de Información:! Porcentaje declaraciones transmitidas electrónicamente, grado de avance en la adopción del estándar UN-EDIFACT, nivel de conexión electrónica con los usuario y con la región. Adicionalmente, se mide la cantidad de recursos informáticos: personal informático por aduana, presupuesto en informática, número de aduanas interconectadas. 2

6 Organización:! Aplicación de la Nueva Ley sobre Valoración Centroamericana, sistema de clasificación y origen, uso de laboratorios privados acreditados, profesionalización del personal, rigurosidad en reclutamiento, selección y capacitación, convenios de intercambio de experiencias con otros países. Asimismo, se incluyen los recursos financieros (presupuestos ligados a la recaudación) y el desarrollo del sistema de indicadores de gestión. Marco Legal:! Penas mínimas y máximas por subvaloración, por clasificación incorrecta, por defraudación por cuantía y origen,aprobación legislativa de cambios procedimentales. Infraestructura:! Porcentaje de presupuesto asignado a instalaciones, estado general de las mismas Resultado de las mediciones A continación se presentan las principales conclusiones elaboradas a partir de los indicadores generados. En la parte II se resume el diagnóstico del sistema aduanero salvadoreño en cuanto al cumplimiento de sus cuatro funciones, y en cuanto al grado de avance de la reforma. En la parte III se detallan todos los indicadores medidos y sus valores. 3

7 2. DIAGNÓSTICO ELABORADO A PARTIR DE LAS MEDICIONES 2.1 Diagnóstico en el Area de Facilitación del Comercio El procedimiento de despacho no es uniforme en todas las aduanas, esto se evidencia por los diferencias de tiempos promedio de duración del trámite de despacho. A nivel nacional la duración promedio del trámite de despacho de las mercancías se encuentra en 31 horas, cifra que refleja la presencia de pasos redundantes e innecesarios. 2.2 Diagnóstico en el Area de Generación de Información El 72% de las aduanas ( 10 de 15) se encuentran parcialmente automatizadas. Se cuenta con un sistema de información que automatiza la mayoría de las actividades: control de manifiestos, aforo y liquidación (no todos los módulos del sistema están en uso). La digitación de las declaraciones de tramitación del resto de las aduanas se realiza en la Dirección General. 2.3 Diagnóstico en el Área De Recaudación Del Fisco Las Aduanas de El Salvador tiene un costo promedio de $0.014 para recaudar un dólar de tributos. Comparando esa cifra con las Aduanas de Centroamérica es uno de los países con costos más bajos de la región. El presupuesto destinado para la operación de las Aduanas representa un 1.4% del monto recaudado. El promedio anual de recaudación por funcionario aduanero se encuentra en $ , comparando dicha cifra con las aduanas de centroamérica, El Salvador ocupa el segundo lugar, superado por Costa Rica con un monto de $ Indicadores de Recurso Humano El personal de las aduanas tiene un nivel alto de profesionalización y de capacitación, ocupa el segundo lugar del área centroamericana (el 12% es profesional). La mayoría de los profesionales se encuentran concentrados en las unidades de valoración y fiscalización. A nivel nacional no existen instituciones de enseñanza superior para la formación de profesionales en comercio exterior y materia aduanera. El régimen de contratación está basado en el régimen de servicio civil. Lo que imposibilita el despido de trabajadores con bajo rendimiento, o la aplicación de sanciones en caso de ser necesarias. 4

8 2.5 Diagnóstico del Avance de la Reforma El 100 % de las declaraciones de importación son revisadas físícamente, lo cual incrementa el grado de discrecionalidad del funcionario aduanero y no permite la atención selectiva de acuerdo a criterios de importancia fiscal. 5

9 3. LA ADUANA SALVADOREÑA CON RESPECTO A CENTROAMÉRICA 3.1 Facilitador del Comercio Facilitador Facilitador del del Comercio Comercio Generador Generador de de Información Información Competitividad Regional Tiempo promedio de duración de trámite de importación (Marzo, 1997) Cantidad de declaraciones por funcionario Recaudador Recaudador del del Fisco Fisco Controlador Controlador del Tráfico de del Tráfico de Mercancías Mercancías Tiempo Promedio de Trámite de las Declaraciones de Importación! Este indicador presenta el tiempo promedio de duración de trámite de despacho en las aduanas de un país. La duración del trámite únicamente incluye las actividades que realiza la aduana a partir de la presentación de la declaración hasta el despacho de las mercancías.! El análisis del resultado de este indicador, permitirá establecer acciones sobre: Posible simplificación del trámite, normalización de procedimientos Resultado: Guatemala : Honduras: El Salvador: Nicaragua: Costa Rica: Tiempo promedio 31 horas Tiempo promedio 20 horas Tiempo promedio 19 horas Tiempo promedio 48 horas Tiempo promedio 1 hora 6

10 3.1.2 Tiempo Promedio de Trámite de las Declaraciones de Importación! Este indicador presenta el tiempo promedio de duración de trámite de despacho en las diversas aduanas de un país. La duración del trámite únicamente incluye las actividades que realiza la aduana a partir de la presentación de la declaración hasta el despacho de las mercancías. Resultados: San Bartolo 48 hrs Acajutla 8 hrs El Salvador 48 hrs La Hachadura 1 hr Anquiatu Metapán 2 hrs La Unión 24 hrs El Poy Citalá 17 hrs 7

11 3.1.3 Indicador Cantidad Declaraciones Tramitadas por Funcionario! Este indicador presenta la cantidad de declaraciones de importación tramitadas por funcionario a Nivel Nacional. El indicador se calcula dividiendo el total de declaraciones de importación entre el total de funcionarios aduaneros. Resultado: Guatemala : No disponible Honduras: No disponible El Salvador: 36 declaraciones Nicaragua: 8 declaracione Costa Rica: 65 declaraciones 8

12 3.1.4 Indicador Cantidad Declaraciones Tramitadas por Funcionario! Este indicador presenta la cantidad de declaraciones de importación tramitadas por funcionario por unidad administrativa. El indicador se calcula dividiendo el total de declaraciones de importación de cada aduana entre el total de funcionarios por aduana. Resultado: San Bartolo: Acautla: El Salvador: Hachadura: Santa Ana: Amatillo: 27declaraciones por funcionario 19 declaraciones por funcionario 60 declaraciones por funcionario 110 declaraciones por funcionario 15 declaraciones por funcionario 80 declaraciones por funcionario 9

13 3.2 Generador de Información Facilitador Generador Facilitador Generador del de del de Comercio Información Comercio Información Competitividad Regional Porcentaje de aduanas con solución informática (Marzo, 1997) Porcentaje de aduanas interconectadas (Marzo, 1997) Recaudador Recaudador del del Fisco Fisco Controlador Controlador del Tráfico de del Tráfico de Mercancías Mercancías Porcentaje de Aduanas con Solución Informática! Este indicador presenta el procentaje de aduanas que cuentan con solución informática para realizar las operaciones. 10

14 Resultado: Guatemala : Honduras: El Salvador: Nicaragua: Costa Rica: 25 % de las Aduanas 18% de las Aduanas 72% de las Aduanas 48% de las Aduanas 100% de las Aduanas Porcentaje de Aduanas Interconectadas! Este indicador presenta el procentaje de aduanas que se encuentran interconectadas por medio electrónicos. Resultado: Guatemala : 25% de las aduanas Honduras: 20% de las aduanas El Salvador: 0 % Nicaragua: 0 % Costa Rica: 45% de las aduanas 11

15 3.3 Recaudador del Fisco Facilitador Generador Facilitador Generador del de del de Comercio Información Comercio Información Competitividad Regional Recaudador Controlador Recaudador Controlador del del Tráfico de del del Tráfico de Fisco Mercancías Fisco Mercancías Distribución de la recaudación entre Tributos internos y Derechos Arancelarios (1996) Costo de recaudación (1996) Tasa crecimiento de recaudación( ) Recaudación por funcionario (1996) Recaudaión por funcionario por unidad administrativa (1996) IndicadorDistribución de la Recaudación (Impuestos Internos y Derechos Arancelarios)! Señala la distribución porcentual del total de tributos recaudados en derechos a la importación e impuestos internos. 12

16 Resultado: Derechos arancelarios Impuestos Internos Guatemala : 40% 60% Honduras: 60% 40% El Salvador: 37% 63% Nicaragua: 35% 65% Costa Rica: 24% 76% Porcentaje que Representa el Presupuesto de los Tributos Recaudados! Este indicador señala el porcentaje que representa el presupuesto de las aduanas del monto anual recaudado. El indicador se calcula dividiendo el monto de presupuesto entre el total de recaudación anual. Resultado Guatemala : el presupuesto representa un 1% de lo recaudado (1996) Honduras: el presupuesto representa un 4.8 % de lo recaudado (1996) El Salvador: el presupuesto representa un 1.4% de lo recaudado (1996) Nicaragua: el presupuesto representa un 3.5 de lo recaudado (1996) Costa Rica: el presupuesto representa un 1.2% de lo recaudado (1996) 13

17 3.3.3 Costo de Recaudación! Este indicador presenta el costo que tiene recaudar un dólar en cada país centroamericano. El cálculo se realiza tomando en consideración el costo en que incurre el país -presupuesto total- entre el monto de impuestos recaudado.! El análisis de este indicador, permitirá establecer acciones sobre:asignación de recursos. Resultado: Guatemala: Honduras: El Salvador: Nicaragua: Costa Rica: $ por dólar recaudado. $ por dólar recaudado. $ por dólar recaudado. $ por dólar recaudado. $0.012 por dólar recaudado. 14

18 3.3.4 Costo de Recaudación por Unidad Organizacional! Este indicador presenta el costo que tiene recaudar un dólar en cada unidad organizativa. El cálculo se realiza tomando en consideración el costo en que incurre la unidad organizativa entre el monto de impuestos recaudado. Resultado Aduanas El Salvador Aduana San Bartolo: $ por dólar recaudado. El Salvador: $ por dólar recaudado. San Cristobal: $ por dólar recaudado. El Poy Citalá: $ por dólar recaudado. Fardos Postales: $ 0.60 por dólar recaudado. 15

19 3.3.5 Tasa de Crecimiento de la Recaudación a Nivel Nacional! Este indicador presenta la tasa crecimiento de recaudación a nivel nacional. Se calcula comparando el monto de los tributos recaudados en relación al año anterior (1995 a 1996) Resultado: Guatemala: 13% Honduras: 16% El Salvador: -10% Nicaragua: 2% Costa Rica: -1% 16

20 3.3.6 Indicador Recaudación por Funcionario! Este indicador presenta el promedio de recaudación por funcionario a Nivel Nacional. Se calcula dividiendo el monto de los tributos recaudados entre el total de funcionarios. Resultado: Guatemala: Honduras: El Salvador: Nicaragua: Costa Rica: $ anual No disponible $ anual $ anual $ annual 17

21 3.3.7 Indicador Recaudación por Funcionario por Unidad Administrativa! Este indicador presenta el promedio de recaudación por funcionario por unidad administrativa. Se calcula dividiendo el monto de los tributos recaudados por aduanas entre el total de funcionarios por aduana. Resultado: San Bartolo: Acajutla: Anguiatu: Fardos P: $ anual $ anual $ anual $ anual 18

22 3.4 Controlador del tráfico de mercancías Facilitador del Comercio Competitividad Recaudador del Fisco Generador de Información Controlador del Tráfico de Mercancías Capacidad de fiscalización: Empresas Auditadas por fiscalizador (1996) Declaraciones reclasificadas por funcionario de fiscalización (1996) Porcentaje de personal profesional en la unidad de fiscalización (Marzo, 1997) Porcentaje de personal profesional del total de profesionales (Marzo, 1997) Capacidad de fiscalización: Acciones de fiscalización tomadas hasta cuatro años después (Marzo, 1997) 19

23 3.4.1 Capacidad de Fiscalización: Empresas Auditadas por Funcionario Fiscalizador! El establecimiento de una unidad de fiscalización moderna implica planes de fiscalización basados en datos e información sobre importadores, exportadores y auxiliares, sobre la base de un análisis estadístico de comportamiento que permita optimizar las actividades de fiscalización y auditoría a las empresas de comercio exterior. Resultado Guatemala: El Salvador: 10 empresas por funcionario de fiscalización 11 empresas por funcionario de fiscalización Indicador Declaraciones Reclasificadas por Fiscalizador Significado! Este indicador presenta la cantidad de declaraciones reclasificadas por fiscalizador El indicador se calcula dividiendo la cantidad de declaraciones revisadas entre el total de funcionarios de fiscalización. 20

24 Resultado Guatemala : El Salvador: Nicaragua: Costa Rica: 52 declaraciones por fiscalizador 1 declaración por fiscalizador No disponible 10 declaraciones por fiscalizador Indicador Personal Profesional en Fiscalización! Este indicador presenta el porcentaje de personal profesional que conforma la unidad de fiscalización. El indicador se calcula dividiendo la cantidad de funcionarios profesionales entre el total de funcionarios de fiscalización. Resultado: Guatemala: El Salvador: Nicaragua: Costa Rica: 31% de personal de fiscalización es profesional 21% de personal de fiscalización es profesional 10% de personal de fiscalización es profesional 17% de personal de fiscalización es profesional 21

25 Personal profesional en Fiscalización/Personal Total del departamento 17% Guatemala: Dirección General 31% El Salvador: Dirección General 10% Nicaragua: Dirección General 21% Costa Rica: Dirección General Indicador Capacidad de Fiscalización: Acciones de Fiscalización hasta cuatro años después! Las acciones de fiscalización a posteriori permiten: comprobar, en todo o en parte, las declaraciones que no fueron comprobadas antes del levante en zona primaria o; comparar los datos declarados con otra información del importador consignatario. Como consecuencia, la Aduana puede revisar la declaración y girar notas de cargo o liquidaciones complementarias.! Estas inspecciones pueden hacerse directamente o contratando firmas de auditoría especializadas. Resultado: Guatemala: Honduras: El Salvador: Nicaragua: Costa Rica: 1 año 1 año 1 año 4 años 4 años 22

26 3.4.5 Indicador Recurso Humano Estrategia de Profesionalización! Este indicador presenta el porcentaje de personal profesional de las aduanas. El indicador se calcula dividiendo la cantidad de profesionales entre el total de funcionarios. Resultado: Guatemala: porcentaje de funcionarios profesionales 5% El Salvador: porcentaje de funcionarios profesionales 12% Nicaragua: Porcentaje de funcionarios profesionales 5% Costa Rica: porcentaje de funcionarios profesionales 21% 23

27 3.4.6 Tasa de Crecimiento de Personal Profesional! Este indicador presenta la tasa de crecimiento del personal profesional en el Servicio Nacional de Aduanas. Se calcula comparando la cantidad de profesionales en relación al año anterior (1996 a 1997). Resultado Guatemala: 31% Honduras: No disponible El Salvador: 112% Nicaragua: 11% Costa Rica: 3% 24

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