EL INDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS

Transcripción

1 EL INDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS LA MEDICIÓN DE LA DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE BANCO MUNDIAL

2 LA MEDICIÓN DE LA DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE* M María es una niña de seis años que vive en una zona rural de Guatemala. Ella tiene cuatro hermanos y su madre es una viuda analfabeta con ingresos de alrededor de US$180 por mes, trabajando como campesina. Cuáles son las probabilidades de que María se convierta en una abogada de renombre o en una profesora universitaria? No muy altas, ciertamente mucho más bajas que las de un niño de seis años creciendo en la Ciudad de Guatemala con sus dos padres, ambos con educación universitaria y un buen ingreso, y un solo hermano. Para muchos niños en América Latina y el Caribe, al igual que María, circunstancias de las que no son responsables: su género, raza, lugar de nacimiento u origen familiar, reducen sus opciones de progresar económica y socialmente. Una sociedad en la que haya igualdad de oportunidades es una en la que María y todos los demás niños tengan las mismas opciones de llevar una vida digna y ser exitosos. La reducción de la desigualdad de ingresos y de la riqueza es uno de los principales desafíos para el desarrollo en América Latina. La desigualdad en la región se manifiesta en el ámbito económico, social y político; es persistente, y en muchos casos, injusta. A pesar de esta realidad, no existe un consenso político sobre si y cómo actuar, desde la política pública, en reducir la desigualdad. Una explicación para esto radica en que las personas aceptan la desigualdad derivada de las decisiones, esfuerzos y talentos individuales; mientras que consideran injusta a la desigualdad derivada de las diferencias de oportunidades. En una muestra de países de la región, estimaciones conservadoras indican que entre la mitad y un cuarto de la desigualdad en el consumo se explica por la desigualdad de oportunidades, una proporción bastante alta. Igualdad de oportunidades significa nivelar desde un principio las condiciones para todos, de manera que las circunstancias que estén más allá del control personal no determinen el curso de la vida de los latinoamericanos. Significa que el futuro de María no esté influenciado por el hecho de ser niña, indígena, y sus padres poco educados. Su bienestar y progreso económico y social debe depender de sus decisiones, esfuerzos y talentos personales y no debe depender de esas circunstancias. Consensuar una agenda para la reducción de la desigualdad de oportunidades es urgente. Muchas de la políticas necesarias son factibles de implementar, y quizás son más viables políticamente que concordar sobre políticas redistributivas para reducir la desigualdad de ingresos. * El Indice de Oportunidades Humana se describe en la publicación Midiendo la Desigualdad de Oportunidades en América Latina y el Caribe, R. Barros, F. Ferreira, J. Molinas y J. Saavedra. (2008), Banco Mundial, Washington, DC.

3 QUÉ MIDE EL ÍNDICE 1 2 DE OPORTUNIDADES HUMANAS? Hasta ahora no existían mediciones sistemáticas de la desigualdad de oportunidades. La comunidad del desarrollo no contaba con las herramientas metodológicas para monitorear avances en otorgar oportunidades a todos los niños, independientemente de sus circunstancias. El Índice de Oportunidades Humanas intenta llenar ese vacío midiendo las diferencias de oportunidades entre los niños. El índice reconoce que mientras en un país haya niños que no tengan acceso a oportunidades básicas, críticas para su desarrollo futuro (como la educación primaria o el agua potable) y que tal acceso dependa de las circunstancias personales, la desigualdad de oportunidades estará presente. Avanzar en este tipo de medición facilita el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas enfocadas a este objetivo. CÓMO SE CONSTRUYÓ EL ÍNDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS? El Índice de Oportunidades Humanas sintetiza el nivel de cobertura de oportunidades básicas en una sociedad y el grado de igualdad en la distribución de esas oportunidades. El primer componente del índice la disponibilidad general de una oportunidad dada puede ser fácilmente determinado utilizando la información recopilada en encuestas de hogares, como por ejemplo, el acceso a agua potable y saneamiento, educación primaria y electricidad. El segundo componente la distribución de las oportunidades está basado en qué tan disímil es el acceso de estas oportunidades para las personas con diferentes circunstancias (género, ubicación, educación e ingreso de los padres, número de hermanos, presencia de ambos padres en el hogar). Por lo tanto, un incremento en la cobertura de servicios básicos a nivel nacional siempre mejorará el Índice de Oportunidades Humanas. Sin embargo, si el incremento de la cobertura de estos servicios favorece a un grupo desaventajado (por ejemplo, niños que viven en áreas rurales o cuyos padres son de recursos escasos), la desigualdad de oportunidades disminuirá, aumentando el Índice de Oportunidades Humanas más que proporcionalmente. Igualdad perfecta habrá cuando el acceso sea universal y todos los niños tengan acceso a esas oportunidades básicas. A medida que se consolidan los datos referentes a servicios básicos, niños y circunstancias particulares en un solo indicador, emerge una visión de conjunto de la equidad (o falta de) dentro de una sociedad. Utilizando datos representativos de cerca de 200 millones de niños con edades de entre 0 y 16 años, que abarcan aproximadamente la última década ( ), se ha creado un Índice de Oportunidades Humanas para cada uno de los 19 países más grandes de América Latina y el Caribe. Las cinco oportunidades consideradas básicas fueron la finalización a tiempo del sexto grado de educación, asistencia escolar entre los 10 y 14 años de edad, acceso al agua potable, servicios sanitarios y electricidad.

4 QUÉ NOS DICE EL ÍNDICE RESPECTO A LA REGIÓN? 3 Para la construcción de un único indicador que pueda facilitar la medición de las oportunidades en cada país, los cinco indicadores de oportunidad para la niñez fueron resumidos en un solo Índice de Oportunidades Humanas (tabla 1). Los resultados indican que para las cinco oportunidades tomadas en cuenta, Argentina, Chile, Costa Rica, Uruguay y Venezuela están más cerca de la universalidad. Guatemala, Honduras y Nicaragua son los más alejados de esa meta, debido tanto a la baja cobertura como a la distribución desigual de oportunidades. Los mayores avances en el Índice de Oportunidades Humanas se observaron en Paraguay y Perú (ambos con 1.4 puntos porcentuales promedio anual), Brasil (1.3 puntos porcentuales promedio anual) y El Salvador, Guatemala y México (todos con 1.2 puntos porcentuales por año) (gráfico 1). Sin embargo, los avances por cada una de las oportunidades fueron diferentes en cada país. Así, Brasil, Colombia y El Salvador registraron los incrementos más rápidos en educación, mientras que Costa Rica, Guatemala, Paraguay y Perú en las oportunidades relacionadas a condiciones de vivienda. GRÁFICO 1: CAMBIOS EN EL ÍNDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS (CIRCA 1995 A CIRCA 2005) Paraguay Perú Brasil El Salvador México Guatemala Costa Rica Colombia Ecuador Nicaragua Chile Panamá Venezuela, R.B. Jamaica Cambio anual en puntos porcentuales Se puede mejorar el Índice de Oportunidades Humanas a través de avances en la cobertura promedio y/o reduciendo la desigualdad en la distribución de las oportunidades existentes. Es decir, un aumento en el índice se logra ampliando cobertura, pero con un patrón que privilegie a grupos específicos inicialmente desfavorecidos. El análisis muestra que dos tercios de las mejoras en el Índice de Oportunidades Humanas se deben a un incremento en la oferta global de oportunidades disponibles, y un tercio a la reducción de la desigualdad en la distribución de las oportunidades disponibles. Sin embargo, esta tendencia varía según el país y las oportunidades básicas. En los países latinoamericanos, la desigualdad de ingresos y de oportunidades revelan historias distintas pero estrechamente relacionadas. Algunos países, como Costa Rica y Uruguay, muestran una desigualdad de ingresos relativamente baja y un nivel de oportunidades relativamente alto para sus niños, según lo medido por el Índice de Oportunidades Humanas (tabla 2). Algunos países con una alta desigualdad de ingresos hoy en día, como Brasil y Chile, podrían ser menos desiguales en el futuro debido a que el nivel de oportunidades básicas está mejorando como resultado de políticas gubernamentales proactivas de largo plazo. Al menos, el piso estará más parejo, y las desigualdades estarán menos vinculadas a diferencias injustamente originadas desde la niñez. Otros países, como Bolivia y Honduras, podrían estar atrapados en una situación de elevada desigualdad de ingresos entre los adultos hoy y bajo nivel de oportunidades para sus niños, indicando la necesidad de políticas de equidad de oportunidades más eficaces. Mientras que estos ejemplos pueden ilustrar las diferencias en la región, es importante recalcar que todos los países enfrentan desafíos individuales muy particulares y que las políticas y acciones necesarias para proveer de oportunidades básicas a todos los niños varían. TABLA 1: ÍNDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS IOH para IOH para Índice de Educación Vivienda Oportunidades Humanas (IOH) Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica República Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Jamaica México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Uruguay Venezuela, R. B Promedio Fuente: estimado por los autores. TABLA 2: INGRESO Y OPORTUNIDADES Nivel de oportunidad Bajo nivel de oportunidades básicas para los niños Alto nivel de oportunidades básicas para los niños Bajo nivel de desigualdad de ingresos Desconcertante: El Salvador Igualdad relativa: Argentina Costa Rica Uruguay Venezuela Alto nivel de desigualdad de ingresos Trampa de desigualdad: Bolivia Honduras En transición: Brasil Chile Colombia Nota: para algunos países no se dispuso de información comparable en dos puntos en el tiempo. Fuente: estimado por los autores. Fuente: compilación de los autores basada en Banco Mundial y Universidad Nacional de La Plata. Información de ingresos obtenida de SEDLAC (Socioeconomic Database for Latin America and the Caribbean).

5 4 PUEDE UTILIZARSE EL ÍNDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS PARA GUIAR A LAS POLÍTICAS PÚBLICAS? En base a estos nuevos datos, los políticos podrán dar un mejor uso a los siempre escasos fondos públicos. Si la desigualdad actual de ingresos refleja una anterior desigualdad de oportunidades básicas, entonces es aún más importante que los políticos puedan monitorear la asignación de oportunidades básicas entre los niños como soporte para el diseño de políticas que quiebren los ciclos de desigualdad intergeneracionales y mejoren los resultados en el futuro. Un análisis del Índice de Oportunidades Humanas indica que el nivel educativo de los padres y, en menor medida, el número de hermanos, son factores críticos para explicar diferencias en las probabilidades de que un niño asista a sexto grado a tiempo. El género del niño, conjuntamente con la educación de los padres son factores importantes para explicar la desigualdad en el acceso a la escuela entre los 10 y 14 años. El área de residencia (urbano/rural) es el principal determinante de la desigualdad de oportunidades en condiciones de la vivienda. Este factor es uno de los dos principales detrás de las diferencias de oportunidades en acceso al agua potable en 17 países, en servicios sanitarios en 15 países, y en acceso a la electricidad en 14 países. Claramente, la división urbano/rural es el factor más importante detrás de la desigualdad de oportunidades en condiciones básicas de la vivienda. La educación e ingreso paternos tienen un rol menor pero aún importante. Las oportunidades básicas consideradas por el Índice de Oportunidades Humanas son servicios que se aspira sean de cobertura universal en América Latina y el Caribe, y de hecho en todo el mundo. Sin embargo, el Índice de Oportunidades Humanas puede ser utilizado para examinar otras oportunidades que puedan ser de interés para un país en particular, y que de acuerdo al proceso de desarrollo, pueden empezar a considerarse oportunidades básicas a las que todos deben acceder. Por ejemplo, en Chile es posible considerar que el acceso a computadoras e internet forman parte de las oportunidades básicas de los niños. Los resultados muestran que mientras Chile ha tenido un éxito considerable en la expansión de la cobertura y equidad de muchas oportunidades básicas, aún tiene grandes desafíos en relación al acceso a computadoras e Internet. Otra utilización posible del Índice de Oportunidades Humanas es el análisis de la desigualdad de oportunidades dentro de un mismo país. Un análisis a nivel subnacional en Brasil demostró que el Índice de Oportunidades Humanas varía considerablemente según el estado, y que el progreso en las diferentes regiones ha sido disparejo. En el caso de la finalización a tiempo del sexto grado, los estados más ricos de Brasil muestran valores bastante más bajos que el promedio en Chile, el país de mejor desempeño en la región. En el extremo opuesto de la escala, los estados más pobres, casi todos en el nordeste, tienen valores más bajos que Guatemala y Nicaragua, países de más bajo desempeño en la región. Los estados de Santa Catarina y San Pablo tienen un desempeño en el Índice de Oportunidades Humanas cuatro veces mejor que los estados de Alagoas y Piauí.

6 POR QUÉ LAS OPORTUNIDADES HUMANAS SON NECESARIAS PARA EL DESARROLLO DE LA REGIÓN? 5 Mientras exista una gran desigualdad en el acceso a oportunidades básicas en América Latina y el Caribe, los niños de la región tendrán diferentes probabilidades de progresar económica y socialmente. Muchos de los programas y políticas sociales en funcionamiento mejoran las oportunidades. Pero teniendo como objetivo explícito la igualdad de oportunidades entre los niños, y midiendo mejor el avance en base a este nuevo Índice de Oportunidades Humanas, los políticos y tecnócratas podrán dar un mejor uso a los recursos existentes y definir políticas más eficaces. Poniendo el énfasis en la necesidad de igualar oportunidades se han descubierto nuevos puntos para enfatizar. Más allá de las oportunidades básicas que se han mencionado, insistir en el concepto de darle un piso parejo a los niños, las intervenciones tempranas, desde el monitoreo prenatal y nacimientos asistidos profesionalmente, hasta la nutrición temprana, la identidad jurídica, y el desarrollo neurológico, se convierten en una prioridad. También el acceso preescolar (tal como la guardería) y el buen funcionamiento durante la educación primaria (habilidades de lectura y razonamiento). En un enfoque más comprensivo que incluya a los jóvenes, la seguridad física, la educación reproductiva, las pruebas vocacionales para los adolescentes, el financiamiento de la educación técnica y superior para muchos jóvenes, áreas frecuentemente pasadas por alto, adquieren una nueva relevancia. Los subsidios generalizados consumidos por aquellos que no los necesitan (la educación universitaria gratuita para los ricos, por nombrar sólo uno) se revelan como un uso ineficaz de recursos. El debate alrededor de la desigualdad en América Latina y el Caribe ha sido fuerte y enconado. Ha polarizado la política latinoamericana y ha dificultado una potencial visión común sobre el desarrollo. Ha cuestionado el rol mismo del estado. Sin dejar de lado el tema de la desigualdad de ingresos y riqueza entre los adultos, es necesario poner en el debate de la política pública, con urgencia, la necesidad imperiosa de reducir la desigualdad de oportunidades entre los niños. El debate debería concentrarse en la equidad (mismas oportunidades para todos). La idea de proporcionar igualdad de oportunidades para todos en una etapa temprana, más allá de la situación socio-económica, es un tema de justicia social y equidad para algunos, y una condición necesaria para desplegar esfuerzo personal para otros. Pero en cualquier caso, un objetivo urgente para todas las sociedades. Mientras el lugar de nacimiento, la raza, el género y el origen familiar sigan influenciando las oportunidades y destinos individuales, la población latinoamericana seguirá sintiendo que el campo de juego está muy desnivelado.

7 BANCO MUNDIAL 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, EE.UU. Teléfono: Todos los derechos reservados