XII ENCUENTROS TÉCNICOS DE LOS ÓRGANOS DE CONTROL EXTERNO

Transcripción

1 XII ENCUENTROS TÉCNICOS DE LOS ÓRGANOS DE CONTROL EXTERNO TÍTULO DE LA COMUNICACIÓN: ANÁLISIS ALTERNATIVO A LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA MEDIANTE TRES INDICADORES Autores: Nicolás Alomar Olson (pnalomar@sindicaturaib.org) Miquel Perelló Julià (mperello@sindicaturaib.org) Sindicatura de Cuentas de las Islas Baleares Grupo 2: Experiencias de fiscalización PALABRAS CLAVE/KEYWORDS: administración local, indicadores, estabilidad presupuestaria. RESUMEN/ABSTRACT La sostenibilidad de las finanzas públicas actualmente monopoliza el debate de la política fiscal y acapara una parte importante de la iniciativa legislativa. Como ejemplo más notorio de esta última tenemos la modificación de la Constitución que eleva al más alto rango legal el objetivo de la estabilidad. El hecho de que el Estado se autoimponga unos límites ilustra, entre otros aspectos, la desconfianza que los gestores tienen de si mismos y del resto de administraciones, la falta de credibilidad que transmiten a sus socios de la Unión Económica y Monetaria y a los mercados en general, convirtiéndose en un tema importante, sensible y trascendental. A efectos de los trabajos de fiscalización, este aspecto debe ser objeto de revisión en las auditorías de regularidad, donde debemos pronunciarnos sobre la corrección del cálculo de la estabilidad presupuestaria de acuerdo al marco normativo vigente. A nuestro juicio, la metodología para su cálculo no siempre diagnostica con acierto una situación de capacidad o necesidad de financiación. Vista la importancia que el legislador otorga a la materia y a las consecuencias que puede originar, es necesario que, en el apartado de opinión de los informes de fiscalización, se incluya un epígrafe sobre otros requerimientos legales y reglamentarios, en el cual se 1

2 analice específicamente el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria según la normativa vigente, y que en aquellos casos en que la situación de la entidad fiscalizada resulte financieramente insostenible así se destaque, incluso cuando ésta no hubiera sido afrontada por la entidad, al haber quedado salvada la obligación de actuar por un cálculo favorable de la estabilidad presupuestaria. La prueba de auditoría que proponemos para contrastar la sostenibilidad se basa en el uso de tres indicadores económico-financieros. Su cálculo es fácil al usar datos exclusivamente de la Cuenta General rendida por las entidades públicas sin necesidad de realizar ajustes sobre los datos primitivos. En concreto, se nutren de datos de tres estados financieros: balance, cuenta del resultado económico patrimonial y estado de flujos de efectivo. Este simple cuadro de mando pretende informar sobre tres aspectos que determinan, a nuestro juicio, la sostenibilidad de una entidad pública: La suficiencia de los ingresos recurrentes para hacer frente a los gastos estructurales. La capacidad de la entidad para generar un nivel de recursos adecuado para afrontar la devolución del endeudamiento en un plazo de tiempo razonable. La capacidad de la entidad para transformar en líquido los recursos necesarios para afrontar los pagos. De esta forma se aborda la radiografía de la sostenibilidad evaluando la capacidad de la entidad de generar flujos de efectivo estables, que los flujos reales resultantes sean suficientes para cubrir el servicio de la deuda y que el volumen de deuda sea asumible en un plazo razonable de tiempo. INTRODUCCIÓN La sostenibilidad de las finanzas públicas actualmente monopoliza el debate de la política fiscal y acapara una parte importante de la iniciativa legislativa. Como ejemplo más notorio de esta última tenemos la modificación del artículo 135 de la Constitución que eleva al más alto rango legal el objetivo de la estabilidad. El hecho de que el Estado se autoimponga unos límites ilustra, entre otros aspectos, la desconfianza que los gestores tienen de si mismos y del resto de administraciones, la falta de credibilidad que transmiten a sus socios de la Unión Económica y 2

3 Monetaria y a los mercados en general. La sostenibilidad cortoplacista de las finanzas públicas ha dejado de ser exclusivamente una materia de debate en el mundo académico para convertirse en un principio prevalente de la política fiscal con blindaje legal de primer nivel que condiciona la acción de gobierno de todas las administraciones y afecta a la vida de todos los ciudadanos. Se ha convertido pues, en un tema importante, sensible y trascendental. A efectos de los trabajos de fiscalización, este aspecto debe ser objeto de revisión en las auditorías de regularidad, donde debemos pronunciarnos sobre la corrección del cálculo de la estabilidad presupuestaria, de acuerdo al marco normativo vigente y a las guías elaboradas por la IGAE. A nuestro juicio, la metodología para su cálculo no siempre diagnostica con acierto una situación de capacidad o necesidad de financiación y eso ocurre por varios motivos: 1) Utilizar como base de cálculo una contabilidad basada en la corriente real para calcular un resultado que requiere magnitudes de la corriente financiera: El Sistema Europeo de Cuentas (SEC) se rige por el principio de devengo, y armonizar la información extraída de la liquidación presupuestaria a ese criterio implica la realización de ajustes, lo que complica su cálculo e incrementa la probabilidad de error. 2) Los ajustes de armonización generalmente aplicados o son incompletos, o son insuficientes, y así a título de ejemplo no tratan adecuadamente los saldos de la cuenta de operaciones pendientes de aplicar a presupuesto (cuenta contable 413) al centrarse únicamente en su movimiento; y tampoco consideran las desviaciones de financiación, las cuales o son ignoradas o cuando las tratan las consideran en su totalidad sin discriminar aquellas que afectan a magnitudes no financieras. Vista la importancia que el legislador otorga a la materia y a las consecuencias que puede originar, es necesario que en el apartado de opinión de los informes de fiscalización se incluya un epígrafe sobre otros requerimientos legales y reglamentarios, en el cual se analice específicamente el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria según la normativa vigente, y que en aquellos casos en que la situación de la entidad fiscalizada resulte financieramente insostenible así se destaque, incluso cuando ésta no hubiera sido afrontada por la entidad, al haber 3

4 quedado salvada la obligación de actuar por un cálculo favorable de la estabilidad presupuestaria. La prueba de auditoría que proponemos para contrastar la sostenibilidad se basa en el uso de tres indicadores económico-financieros. El punto de partida son los estados contables consolidados de la entidad en cuestión y de ahí se extraen directamente los datos necesarios sin necesidad de realizar ajustes. El cálculo posterior es fácil y directo. El cuadro de mando resultante es el que permitirá valorar la sostenibilidad financiera de la entidad. I. LOS TRES ASPECTOS QUE DETERMINAN LA SOSTENIBILIDAD Los tres aspectos que definen, a nuestro juicio, la sostenibilidad financiera de una entidad pública son: La suficiencia de los ingresos recurrentes para hacer frente a los gastos estructurales. La capacidad de la entidad para generar y liquidar suficientes recursos propios para poder afrontar los pagos de las actividades de gestión y de financiación. La capacidad de la entidad para generar un nivel de recursos adecuado para afrontar la devolución del endeudamiento en un plazo de tiempo razonable. El primer aspecto se refiere a la suficiencia de los ingresos de carácter no coyuntural para hacer frente a los gastos considerados como estructurales de la entidad, es decir aquellos que difícilmente puede alterar de forma discrecional en el corto plazo. El interrogante de fondo es la sostenibilidad de la estructura de gastos conocidos los ingresos recurrentes. El segundo aspecto trata sobre si la entidad genera suficientes recursos líquidos para poder atender las obligaciones periódicas que le impone la deuda contraída. Este aspecto engloba en si otros tres, que son los siguientes: - La capacidad que tiene la entidad para generar recursos líquidos propios. - La definición y la implantación adecuada de la política de cobros y pagos, que permita el acompasamiento optimo de los cobros y pagos en el tiempo. - La razonabilidad económica del calendario de devolución de la deuda. 4

5 Aquí lo que está en cuestión es la sostenibilidad de la periodicidad de la deuda vista la capacidad de generar recursos líquidos por parte de la entidad. El último aspecto, se centra en el volumen de la deuda, y si este es asumible por la entidad de acuerdo a su capacidad de generación de recursos. La duda a despejar se refiere a la sostenibilidad del nivel de la deuda. De esta forma se aborda la radiografía de la sostenibilidad evaluando la capacidad de la entidad de generar recursos estables, que los flujos de efectivo resultantes sean suficientes para cubrir el servicio de la deuda y que el volumen de la deuda sea asumible en un plazo razonable de tiempo. II. LOS TRES INDICADORES DE LA SOSTENIBILIDAD Los indicadores que formarían parte de este hipotético cuadro de mando serían: A. Resultado estructural sobre ingresos recurrentes B. Flujos netos de efectivo de ahorro C. Periodo mínimo de devolución de la deuda A. Resultado estructural sobre ingresos recurrentes El primer indicador mide la capacidad de la entidad de generar recursos estables y suficientes para afrontar los gastos estructurales de la entidad. Las magnitudes a utilizar se extraen de la cuenta del resultado económico patrimonial obviándose los ingresos y los gastos de carácter coyuntural. La definición concreta del indicador es: Definición: Ingresos recurrentes ejercicio N Gastos estructurales ejercicio N Ingresos recurrentes ejercicio N-1 Estados y cuentas empleados para su cálculo: Numerador: Cuenta de Resultado económico patrimonial Denominador: Cuenta de Resultado económico patrimonial 5

6 Detalle cuentas: Ingresos recurrentes ejercicio N Gastos estructurales ejercicio N (71) (785) +(786)+(787)+(788)+(789) El valor objetivo del indicador sobre el resultado estructural es cualquiera que sea superior a cero, es decir, que los ingresos recurrentes sean al menos suficientes para hacer frente a los gastos estructurales. La holgura del margen necesario la valorará el indicador sobre el periodo mínimo de devolución de la deuda. B. Flujo neto de efectivo de ahorro El siguiente indicador nos informará sobre la capacidad de la entidad de generar ahorro neto líquido. Valorará el grado de realización de los cobros y los pagos, la eficiencia económica de la política de tesorería aplicada y la razonabilidad del calendario de devolución de la deuda. Las magnitudes a utilizar se extraen del estado de flujos de efectivo. La definición concreta del indicador es: Definición: Flujos netos de efectivo por actividades propias de gestión _ Pagos por reembolso de pasivos financieros Flujos netos de efectivo por actividades propias de gestión Estados y cuentas empleados para su cálculo: Numerador: Estado de flujos de efectivo Denominador: Estado de flujos de efectivo Detalle cuentas: Flujos netos de efectivo por actividades propias de gestión A1+A2+A3+A5+A6-A7-A8- A9-A10-A12-A13 6

7 Pagos por reembolso de pasivos financieros H6+H7+H8 El valor objetivo del indicador sobre los flujos netos de efectivo por actividades propias de gestión es cualquiera que sea superior a cero, es decir que los flujos netos de efectivo por actividades propias de gestión al menos sean suficientes para poder hacer frente a los pagos de la deuda vencida. C. Periodo mínimo de devolución de la deuda El tercer y último indicador nos informará sobre la capacidad de la entidad de afrontar la deuda, y lo hará, expresando el número de años que supuestamente requerirá para su devolución a la vista de la capacidad de generar recursos demostrada en el último ejercicio. Definición: Pasivo exigible (financiero) Ingresos recurrentes ejercicio N - Gastos estructurales ejercicio N Estados y cuentas empleados para su cálculo: Numerador: Balance de situación Denominador: Cuenta de Resultado económico patrimonial Detalle cuentas: Ingresos recurrentes ejercicio N - Gastos estructurales ejercicio N El valor objetivo del indicador sobre el periodo mínimo de devolución de la deuda es aquel que se encuentre dentro de una horquilla razonable de tiempo. 7

8 Cuadro de mando Obtenidos los valores de los tres indicadores del cuadro de mando se procede a la valoración de los mismos, y si uno, dos o todos se encuentran fuera del conjunto de los valores objetivo, podremos afirmar que la entidad no es financieramente sostenible. A continuación planteamos distintos casos para ver la aplicabilidad de la prueba: a) Entidad A (alerta indicador 1): Esta entidad no presenta endeudamiento al cierre del ejercicio aunque sus ingresos recurrentes son inferiores a sus gastos estructurales. Esta entidad está en una fase embrionaria de insostenibilidad financiera, y así ese desequilibrio en su resultado estructural si no se atiende incrementando los ingresos recurrentes o reduciendo los gastos estructurales puede derivar en un incremento paulatino y constante del endeudamiento. b) Entidad B (alerta indicador 2): Esta entidad presenta endeudamiento al cierre del ejercicio. Sus ingresos recurrentes son superiores a sus gastos estructurales. Los flujos de efectivo netos de las actividades propias de gestión son insuficientes para afrontar los pagos correspondientes a la devolución de la deuda. Esta entidad es capaz de generar recursos líquidos pero estos son insuficientes para afrontar el ritmo de pagos que fija el calendario de devolución de la deuda. c) Entidad C (alerta indicador 3): Esta entidad presenta un gran endeudamiento al cierre del ejercicio de acuerdo al indicador 3 que fija un periodo mínimo de 30 años. Sus ingresos recurrentes son superiores a sus gastos estructurales. Los flujos de efectivo netos de las actividades propias de gestión son suficientes para afrontar los pagos correspondientes a la devolución de la deuda. Esta entidad no es capaz de generar los recursos necesarios para poder afrontar la deuda en un plazo razonable de tiempo. III. UN EJEMPLO. Caso particular del Ayuntamiento de Palma (Cuenta General del ejercicio 2015) A. Resultado estructural sobre ingresos recurrentes Las magnitudes necesarias para calcular el indicador se han extraído de la cuenta del resultado económico patrimonial y se muestran junto a magnitudes comparativas de interés, en el siguiente cuadro: 8

9 Cuadro 1. Sostenibilidad de la estructura de gastos (miles de euros) Conceptos Totales Estructurales %Estruct. Ingresos ,9% Gastos ,1% Resultado económico patrimonial ,3% Los ingresos y gastos estructurales del Ayuntamiento de Palma tienen un peso similar respecto a sus totales, un 74%. El 26% resultante, tanto de los ingresos como de los gastos son de tipo coyuntural. El resultado estructural es positivo, y supone miles de euros. El indicador sobre la sostenibilidad de la estructura de gastos, que arroja un valor de 0,3%, nos informa que el Ayuntamiento dispone de suficientes ingresos recurrentes para hacer frente a sus gastos estructurales. Ahora bien, el margen es muy reducido. B. Flujo neto de efectivo de ahorro A continuación se muestra un cuadro con las magnitudes necesarias para calcular el indicador, extraídas del estado de flujos de efectivo, así como magnitudes comparativas de interés: Cuadro 2. Sostenibilidad de la periodicidad de la deuda miles de euros Conceptos Totales Propias %Propias Flujos netos efectivo actividades gestión ,4% Pagos por devolución deuda Flujo neto de efectivo resultante ,1% Los flujos netos de efectivo de las actividades de gestión son positivos e importan miles de euros. Si tal y como prevé el indicador solo consideramos las actividades propias ese importe se incrementa ligeramente hasta los miles de euros. Por su parte, los pagos destinados a la devolución de la deuda efectuados durante el ejercicio 2015 ascienden a miles de euros. A 9

10 primera vista se observa que los flujos netos de efectivo por actividades propias de gestión son del todo insuficientes para poder atender los pagos de la devolución de la deuda. Así pues el Ayuntamiento durante el ejercicio 2015 no ha generado suficientes recursos para hacer frente a estos pagos y debe recurrir a la disponibilidad generada en ejercicios anteriores, obtener recursos vía desinversiones o incrementar su endeudamiento (si el corsé legal así se lo permite). A la vista de los datos del cuadro anterior existen dudas sobre la capacidad de la entidad para atender las obligaciones periódicas derivadas de la deuda. C. Periodo mínimo de devolución El cuadro siguiente recoge las magnitudes necesarias para calcular el indicador, extraídas del estado del endeudamiento: Cuadro 3. Sostenibilidad del nivel de deuda miles de euros Conceptos Totales Deuda Resultado estructural Periodo mínimo para devolver la deuda (años) 331,1 La deuda al cierre del ejercicio 2015 del Ayuntamiento de Palma asciende a miles de euros, y los recursos que la entidad es capaz de generar en un ejercicio de acuerdo al resultado estructural del ejercicio 2015, son miles de euros. Puestas en relación ambas magnitudes de acuerdo a la definición del indicador, nos da como resultado que el Ayuntamiento de Palma necesitaría 331 años para poder devolver su deuda, un periodo de tiempo ilustrativo de un nivel de deuda insostenible. El análisis conjunto de los indicadores del cuadro de mando, nos permiten afirmar que el Ayuntamiento de Palma genera los recursos suficientes para poder hacer frente a sus gastos, pero el margen sobrante es insuficiente para atender su deuda. En definitiva el ayuntamiento presenta un problema de sostenibilidad financiera de su deuda que deberá acometer. 10

11 IV. CONCLUSIONES 1. La sostenibilidad de las finanzas públicas es una exigencia legal. 2. Vista la importancia, es necesario que en el apartado de opinión de los informes de fiscalización se incluya un epígrafe sobre otros requerimientos legales y reglamentarios, en el cual se analice específicamente su cumplimiento. 3. Los tres aspectos que definen, a nuestro juicio, la sostenibilidad financiera de una entidad pública son: a. La suficiencia de los ingresos recurrentes para hacer frente a los gastos estructurales. b. La capacidad de la entidad para generar y liquidar suficientes recursos propios para poder afrontar los pagos de las actividades de gestión y de financiación. c. La capacidad de la entidad para generar un nivel de recursos adecuado para afrontar la devolución del endeudamiento en un plazo de tiempo razonable. 4. La metodología de cálculo de la IGAE no siempre diagnostica con acierto una situación de capacidad o necesidad de financiación 5. La prueba de auditoría que se propone se basa en el uso de tres indicadores económico-financieros: a. Resultado estructural sobre ingresos recurrentes b. Flujo neto de efectivo de ahorro c. Periodo mínimo de devolución de la deuda BIBLIOGRAFÍA Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (BOE de ). Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (BOE de ). Orden HAP/1781/2013, de 20 de septiembre, por la que se aprueba la Instrucción del modelo normal de contabilidad local (BOE de ). Intervención General de la Administración del Estado (2006): Manual de cálculo del déficit en contabilidad nacional adaptado a las Corporaciones Locales. 11