El acuerdo de modificación de una Ordenanza fiscal que introduce un nuevo hecho imponible ha de ir acompañado de informe técnico económico.

Transcripción

1 HACIENDA LOCAL Ordenanzas fiscales El acuerdo de modificación de una Ordenanza fiscal que introduce un nuevo hecho imponible ha de ir acompañado de informe técnico económico. Sentencia del Tribunal Supremo, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, de 28 de junio de 2016 (STS 3009/ ECLI:ES:TS:2016:3009). Antecedente normativo Cita: -Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. -Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público. -Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica. 1. Planteamiento El Tribunal Supremo en sentencia de 28 de junio de 2016, desestima el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la sala de lo contenciosoadministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de 25 de febrero de 2015, sobre modificación de ordenanzas fiscales, en cuanto se refiere a la reguladora de la tasa por otorgamiento de licencias urbanísticas, en concreto, respecto la consideración de la presentación de la declaración responsable como hecho imponible. El objeto del recurso contencioso se centra en un acuerdo adoptado por el Pleno de un Ayuntamiento de modificación de numerosas ordenanzas fiscales. En concreto y en cuanto al objeto del debate que aquí interesa, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia declaró la nulidad de pleno derecho de las introducidas en la reguladora de la tasa por otorgamiento de licencias urbanísticas, en cuanto a la consideración de la presentación de la declaración responsable como hecho imponible y, en la reguladora del impuesto sobre bienes inmuebles, en cuanto a la subida delos tipos de gravamen para determinados bienes inmuebles de naturaleza urbana. Alega el Ayuntamiento, respecto del hecho imponible de la tasa por el otorgamiento de licencias urbanísticas, que el control que ha de realizar la Administración ante la presentación de una declaración responsable, es idéntico al que ha de realizar ante una licencia; se trata de la misma actividad técnico administrativa, tendente a determinar si las obras a realizar se ajustan o no a la normativa urbanística. Lo único que varía es el momento temporal en que se realiza el control. Respecto a la subida automática de los tipos de gravamen en el impuesto sobre bienes inmuebles, afirma que se fundamenta en las medidas adoptadas 1

2 mediante el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público y que no modificaron el artículo 72 del Texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas locales, sino que perseguía como objetivo corregir el déficit público; la subida no fue general, afectó a determinados inmuebles. A su entender, del citado Real Decreto-ley se deduce que lo previsto en su artículo 8 1, era de aplicación automática, sin necesidad de aprobar una ordenanza para aplicar la subida establecida en él y, que el propio artículo prevé que los municipios puedan aprobar vía ordenanza fiscal tipos diferentes. El Tribunal Supremo, en su sentencia, acoge parcialmente el recurso de casación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia en cuanto declara la nulidad de la modificación de la Ordenanza fiscal reguladora del impuesto sobre bienes inmuebles, en relación con la subida de tipos de gravamen para los bienes inmuebles y la confirma en todo lo demás. Interesa destacar en estas líneas las consideraciones jurídicas recogidas en la sentencia del Tribunal Supremo, en relación a la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por la presentación de declaraciones responsables. 2. Consideraciones jurídicas del Tribunal Supremo El Tribunal Supremo recoge la afirmación de la sala de instancia cuando dice que el coste de la actividad municipal no puede ser igual cuando se otorga una licencia que cuando se exige la presentación de una declaración responsable, de modo que al introducir este supuesto como hecho imponible de la tasa, se precisa 1 El citado artículo 8 estableció unos porcentajes de incremento en los tipos de gravamen del Impuesto sobre bienes inmuebles aprobado para los bienes inmuebles urbanos, para los periodos impositivos que se iniciaran en los años 2012 y Así establecía: Artículo 8. Tipos de gravamen del Impuesto sobre Bienes Inmuebles. 1. Con efectos para los periodos impositivos que se inicien en los años 2012 y 2013, los tipos de gravamen del Impuesto sobre Bienes Inmuebles aprobados para los bienes inmuebles urbanos con arreglo a lo dispuesto en el artículo 72 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, resultarán incrementados en los siguientes porcentajes: a) El 10 por 100 para los municipios que hayan sido objeto de un procedimiento de valoración colectiva de carácter general para bienes inmuebles urbanos como consecuencia de una ponencia de valores total aprobada con anterioridad al año 2002, no pudiendo resultar el tipo de gravamen mínimo y supletorio inferior al 0,5 por ciento en 2012 y al 0,6 por 100 en b) El 6 por 100 para los municipios que hayan sido objeto de un procedimiento de valoración colectiva de carácter general para bienes inmuebles urbanos como consecuencia de una ponencia de valores total aprobada entre 2002 y 2004, no pudiendo resultar el tipo de gravamen mínimo y supletorio inferior al 0,5 por ciento. c) El 4 por 100 para los municipios que hayan sido objeto de un procedimiento de valoración colectiva de carácter general para bienes inmuebles urbanos como consecuencia de una ponencia de valores total aprobada entre 2008 y Lo dispuesto en el presente apartado únicamente se aplicará en los siguientes términos: -A los inmuebles de uso no residencial, en todo caso, incluidos los inmuebles gravados con tipos diferenciados a que se refiere el artículo 72.4 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. -A la totalidad de los inmuebles de uso residencial a los que les resulte de aplicación una ponencia de valores total aprobada con anterioridad al año A los inmuebles de uso residencial a los que les resulte de aplicación una ponencia de valores total aprobada en el año 2002 o en un año posterior, y que pertenezcan a la mitad con mayor valor catastral del conjunto de los inmuebles del municipio que tengan dicho uso. Lo dispuesto en el presente artículo no será de aplicación a los municipios cuyas ponencias de valores hayan sido aprobadas entre los años 2005 y Tampoco tendrá efectos para el periodo impositivo que se inicie en 2013 para aquellos municipios en los que se apruebe una ponencia de valores total en el año En el supuesto de que el tipo aprobado por un municipio para 2012 o 2013 fuese inferior al vigente en 2011, en el año en que esto ocurra se aplicará lo dispuesto en este artículo tomando como base el tipo vigente en El tipo máximo aplicable no podrá ser superior, en ningún caso, al establecido en el artículo 72 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. 2

3 la elaboración de un informe técnico-económico que evalúe la previsible cobertura del coste. Conviene destacar, en primer lugar, los argumentos jurídicos de la sala del Tribunal Superior de Justicia de 25 de febrero de 2015 (a) y, en segundo, los defendidos por el Tribunal Supremo en la sentencia de 28 de junio de 2016 (b), en relación a la necesidad de que el acuerdo de aprobación de la Ordenanza fiscal que introduce este hecho imponible se acompañe del informe técnico-económico y sobre la naturaleza de las declaraciones responsables a efectos de la tasa que se establezca. a) Sentencia del Tribunal Superior de Justicia El Tribunal Superior de Justicia en su sentencia de 25 de febrero de 2015 recuerda que el artículo 24.2 del Real Decreto legislativo 2/2014, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas locales, dice (FJ 5) que: "En general, y con arreglo a lo previsto en el párrafo siguiente, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida. Para la determinación de dicho importe se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya prestación o realización se exige la tasa, todo ello con independencia del presupuesto u organismo que lo satisfaga. El mantenimiento y desarrollo razonable del servicio o actividad de que se trate se calculará con arreglo al presupuesto y proyecto aprobados por el órgano competente". Añade que el artículo 25 exige que los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público o para financiar total o parcialmente nuevos servicios, se adopten a la vista de informes técnico-económicos en los que se el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquéllos, respectivamente". No resulta de aplicación la excepción recogida en el propio artículo 25, párrafo segundo, introducida en virtud de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre (artículo 14.1) aplicable a partir de 1 de enero de 2013 y para los supuestos de disminución del coste del servicio superior al 15% 2. La sala, al respecto, recuerda que los citados preceptos 3 recogen el principio de equivalencia que es consustancial a las tasas, y que implica que el importe de las mismas no puede ser superior al coste del servicio o actividad que 2 El artículo 25, a través de la disposición final 4 de la Ley 2/2015, de 30 de marzo, fue objeto de una nueva modificación (esta vez más acorde con la redacción original de 2004), dispone lo siguiente: Los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnicoeconómicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquellos, respectivamente. Dicho informe se incorporará al expediente para la adopción del correspondiente acuerdo. 3 Se refiere a los artículos 24.2 y 25 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas locales. 3

4 justifica su existencia; y establecen también un requisito esencial, vinculado a ese principio de equivalencia, cual es la necesidad de que conste en el expediente administrativo el informe o memoria que recoja el valor de mercado o cobertura del coste de ese servicio o actividad de modo que la ausencia del mismo determina la nulidad de la tasa. La sentencia de la sala de instancia trae a colación la doctrina de la sala de 23 de mayo de 2008, reiterada en la de 4 de mayo de 2010 y confirmada por el Tribunal Supremo en la sentencia de fecha 24 de febrero de 2014, en la que se afirma la necesidad de exigir los informes técnico-económicos como mecanismo o medio de control del cumplimiento del referido principio. Este informe o estudio se exige no solo cuando se establece la tasa sino también cuando se modifica la existente. Recuerda la sala del Tribunal Superior de Justicia que la modificación de la ordenanza reguladora de las tasas por otorgamiento de licencias urbanísticas afecta al título, al incluir como supuesto que permite la exacción de la tasa las declaraciones responsables. La incorporación de esta nueva técnica fundamentada en la Directiva de Servicios 4 y en la legislación de transposición interna 5 ha supuesto una modificación en el régimen de tasas por la realización de actividades administrativas de autorización. Determinadas actividades sujetas a otorgamiento de licencia ahora solo necesitan de la presentación de una declaración responsable, que habilitará con carácter general al interesado para el ejercicio de la correspondiente actividad. Esta técnica se ha incorporado a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (artículo 71 bis 6 ) y en la Ley reguladora de las bases del Régimen local (artículo 84 y 84 bis y ter). Tiene como objetivo simplificar la actividad administrativa de autorización, por lo que no se trata solo de un cambio en el régimen de la actividad administrativa de autorización, sino que pretende su simplificación, por ello, correlativamente y en coherencia, el procedimiento administrativo correspondiente a esta técnica se simplifica, de manera que su tramitación ha de ser más sencilla. Desde este punto de vista, la sala del Tribunal Superior de Justicia considera que es evidente que la presentación de una declaración responsable constituye un hecho imponible distinto y ha de tener su reflejo en la tasa que se cobre. El coste de la actividad administrativa, no puede ser igual que si se otorga una licencia y, por esto, es preciso realizar el correspondiente informe técnicoeconómico al que se refiere el artículo 25 del Texto refundido de la Ley de las Haciendas locales. En consecuencia, declara nula la modificación de la Ordenanza 4 Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006 relativa a los servicios en el mercado interior. 5 Ley 17/2009 de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y por la Ley 25/2009 de 22 de diciembre de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. 6 Recogido en el artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas que entra en vigor el 2 de octubre de

5 fiscal, porque no va acompañada del informe técnico-económico. b) Sentencia del Tribunal Supremo El Tribunal Supremo comparte el criterio de la sala. Así, tras exponer la evolución que se ha seguido a nivel normativo en el ámbito de las declaraciones responsables, advierte el sustancial cambio de régimen que supone pasar del sometimiento de las actividades de los ciudadanos a un control preventivo mediante licencia o autorización, a otro en el que este mismo ejercicio de actividad se supedita a la realización de una comunicación previa o a la presentación de una declaración responsable. El control administrativo no desaparece, sino que se traslada en el tiempo, una vez realizada la comunicación previa o presentada la declaración, por ello se ha de convenir en que la intensidad de la intervención administrativa y el alcance del control no son el mismo en uno y otro caso. Si se trata de simplificar la actividad administrativa para facilitar el acceso de los ciudadanos a las actividades de servicios sería incoherente sostener y mantener que con unas y otras técnicas la actividad administrativa a desarrollar es la misma. Y en la realidad de las cosas, resulta evidente que la actuación administrativa para comprobar que un determinado proyecto cumple las exigencias legales para su desarrollo no es igual si requiere el examen previo de instalaciones y proyectos que si de lo que se trata es de confrontar que unos y otras se han implantado y se desarrollan con arreglo al ordenamiento jurídico. Esta modificación en la Ordenanza fiscal supone un nuevo hecho imponible y para ello se requería un informe técnico-económico que no existió. Por ello confirma la declaración de nulidad de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia y desestima este motivo de casación. 3. Conclusiones Tal y como se ha expuesto a lo largo de estas líneas, el hecho imponible de la tasa por la actividad administrativa mediante la que se verifica la adecuación al ordenamiento jurídico de las declaraciones responsables presentadas constituye un nuevo hecho imponible y, por ello, se requiere que el acuerdo de establecimiento correspondiente se acompañe del informe técnico-económico, previsto en el artículo 25 del texto refundido de la ley reguladora de las Haciendas locales, que ponga de manifiesto la previsible cobertura del coste de los servicios. 5