MARCO CONCEPTUAL SISTEMA NACIONAL DE LA PREINVERSIÓN (SINAPRE) (Documento en discusión)

Transcripción

1 MARCO CONCEPTUAL SISTEMA NACIONAL DE LA PREINVERSIÓN (SINAPRE) (Documento en discusión) Guatemala, abril de 2007

2 ÍNDICE INTRODUCCIÓN LA PREINVERSIÓN ENTORNO DE LA PREINVERSION PÚBLICA EL MERCADO CARACTERIZACION DE LA DEMANDA Oferta La oferta actual La oferta futura DIAGNÓSTICO DE LA PREINVERSIÓN EN GUATEMALA EL SISTEMA NACIONAL DE LA PREINVERSIÓN CONCEPTO OBJETIVOS INTEGRACIÓN DEL SISTEMA Ente rector Instituciones del sector público que formulan y postulan iniciativas de inversión Las organizaciones no gubernamentales -ONGs- y otras instituciones que con fondos públicos y de la cooperación externa financien la contratación de estudios de preinversión Estas son instituciones que ejecutan preinversión con fondos públicos y de la cooperación externa Instituciones de apoyo Empresas consultoras que pueden realizar estudios de preinversión Sistemas vinculados al SINAPRE Componentes del sistema BENEFICIARIOS Y CIUDADANO MARCO LEGAL EL PROCESO DE LA PREINVERSIÓN FINANCIAMIENTO DE LA PREINVERSIÓN PRODUCTOS DEL SISTEMA PRODUCTO PRINCIPAL SUBPRODUCTOS

3 INTRODUCCIÓN Se entiende por Sistema Nacional de Preinversión (SINAPRE) al conjunto de elementos (instituciones y sistemas de apoyo, así como la política, normas y estándares y subsistemas de información (SINIPRE), de capacitación y fondos en preinversión) que operando íntimamente interrelacionados tienen como objetivo generar preinversión de calidad en congruencia con las políticas nacionales de desarrollo. El SINAPRE opera de manera asociada con los otros sistemas que componen el Modelo de Gestión Territorial (MGT) que impulsa la SEGEPLAN por medio de la Planificación territorial (a través del SINPET) y la programación de la inversión pública (a través del SNIP). Hacia dentro, el sistema se integra con sus diversos componentes: la política de preinversión, el subsistema de normas y estándares, el SINIPRE el subsistema de capacitación y fondos para la preinversión, algunos de ellos ya desarrollados y otros en proceso. También interactúa con otras instituciones y grupos de interés con responsabilidad en el tema de la preinversión bajo la coordinación de la Dirección de Preinversión, a quien le corresponde la rectoría del sistema. La mejor manera de comprender los objetivos, alcances y la naturaleza del SINAPRE es conociendo la visión que la Dirección de Preinversión, como ente rector, tiene del mismo a mediano plazo y que se expresa de la manera siguiente: Se cuenta con un Sistema Nacional de la Preinversión que genera preinversión de calidad en congruencia con las políticas nacionales de desarrollo. Hacia adentro del Sistema, sus componentes operan de manera sinérgica y eficiente, los actores actúan de acuerdo con el área de su competencia y adoptan la política, las metodologías, las normas, los estándares e instructivos para la formulación, evaluación y análisis técnico económico emanadas del ente rector de la preinversión; Asimismo, y como consecuencia de lo anterior, las instituciones del sector público cuentan con recurso humano capacitado, recursos técnicos y financieros necesarios y suficientes para formular sus estudios de preinversión de acuerdo a las mejores prácticas de la formulación. En el presente documento se describe el entorno de la preinversión y el marco conceptual del Sistema Nacional de la Preinversión (SINAPRE) como temas fundamentales, sin omitir otros relacionados con la preinversión. 2

4 1. LA PREINVERSIÓN Se entiende por preinversión todos aquellos gastos que se realizan para estudios, investigaciones y desarrollo de actividades, que son previos y necesarios para la implementación y puesta en marcha de un proyecto de inversión. La preinversión es parte del proceso llamado Ciclo de Proyectos, que consiste en las etapas por las cuales debe pasar un proyecto, desde que nace como idea hasta que toma la decisión de realizar las inversiones. En la fase de preinversión se identifican iniciativas de inversión, formulan, evalúan y seleccionan las opciones más rentables desde el punto de vista económico social. La fase de preinversión está conformada por varias etapas, las cuales determinan el grado de desarrollo de la información relativa de un proyecto para la toma de decisiones. Al terminar cada etapa se debe analizar si se puede tomar la decisión de ejecutarla con base a la información que se dispone, o si es necesario avanzar a la siguiente para ganar certidumbre, si este fuera el caso, se debe determinar si los costos incurridos en obtener certidumbre adicional supera a los beneficios derivados del desarrollo de la misma. Las etapas del ciclo de los proyectos, comprendidas dentro de la preinversión son las siguientes: Idea. Está asociada a la identificación del problema, y consiste en puntualizar la necesidad insatisfecha o problema por resolver, su localización geográfica, la identificación de los beneficios esperados, los objetivos, el sector de la economía y la institución que lo identifica. Perfil. En esta etapa se incorpora información adicional y se precisa aquella proveniente del nivel anterior. La información adicional debe referirse a: cuantificación preliminar de la oferta y la demanda y el tamaño del proyecto a partir de la información disponible; un análisis preliminar de alternativas técnicas, una estimación de montos de inversión, costo anual de operación promedio, vida útil. Con base en la información anterior se debe hacer una evaluación técnico económica de las alternativas planteadas como solución al problema. Prefactibilidad. En esta etapa se precisa con mayor detalle la información proveniente del nivel anterior y se incorporan datos adicionales para descartar ciertas alternativas y perfeccionar las restantes. Para cada una de las alternativas se harán evaluaciones económicas y técnicas, con el propósito de identificar aquellas que resultan o presentan la mayor rentabilidad económica social y descartar las restantes. Factibilidad. Consiste en perfeccionar la alternativa que presente mayor rentabilidad económica y social, reduciendo su rango de incertidumbre a límites aceptables mediante la realización de todos los estudios que sean necesarios. Diseños finales. Comprende la elaboración de diseños finales de ingeniería y arquitectura, de aspectos administrativos, legales e institucionales, la inscripción de terrenos y la determinación final de los costos del proyecto. 3

5 El desarrollo de las referidas etapas permite establecer escalones de decisión los cuales a su vez permiten minimizar los riesgos de incurrir en gastos de preinversión no recuperables por la inviabilidad del proyecto. Cada una debe suministrar indicadores económicos para la toma de decisiones e información que contribuya a continuar con el desarrollo de las etapas siguientes. Es necesario mencionar que el grado de desarrollo de la fase de preinversión, dependerá de la naturaleza y dimensión del proyecto. Este proceso puede demorar un tiempo variable, según la información de base disponible para llegar hasta la iniciación concreta de un proyecto. La preinversión puede representar entre un 5 al 10 % del monto de la inversión, según el tipo de proyecto sea éste de infraestructura, de desarrollo, formación de recursos humanos, sociales, etc. Cuando comienza a realizarse la ejecución física del proyecto, finalizan las actividades de preinversión y comienzan las de supervisión y administración de la ejecución. Eventualmente se pueden generar en el futuro reposiciones o nuevos proyectos de mejoramiento del mismo proyecto lo que significará una nueva preinversión. 2. ENTORNO DE LA PREINVERSION PÚBLICA 2.1 EL MERCADO CARACTERIZACION DE LA DEMANDA La preinversión se refiere a los estudios del proyecto desde su identificación y preparación o sea antes de la ejecución de las actividades planificadas. Asimismo, comprende las cinco etapas siguientes: a) idea o identificación del proyecto, b) elaboración de perfil, c) preparación del estudio de prefactibilidad, d) estudio de factibilidad y e) diseño final. Los estudios comprendidos en dichas etapas, constituyen la demanda de preinversión. La demanda de preinversión se origina en: Las necesidades de las poblaciones 332 municipios del país, canalizadas a través de las solicitudes de alcaldes, consejos de desarrollo y las instituciones gubernamentales con presencia local a través del modelo de gestión territorial que impulsa SEGEPLAN. Dentro del modelo de gestión territorial, el Sistema Nacional de Planificación Estratégica Territorial (SINPET) es el encargado de generar los planes estratégicos de desarrollo territorial, en donde se incluyen los proyectos estratégicos relacionados con el desarrollo del territorio. Otro elemento de inducción de la demanda son las orientaciones del Gobierno contenidas en los documentos: Lineamientos de Gobierno, período , así como el Programa de Reactivación Económica y Social , Vamos Guatemala!, con sus cuatro componentes estratégicos: Guate Solidaria, Guate Crece, Guate Compite y Guate Verde y las prioridades de desarrollo territorial que se establezcan en los planes estratégicos de territoriales elaborados por el Sistema Nacional de Planificación Estratégica -SINPET- en el marco del Modelo de Gestión Territorial de la SEGEPLAN. Otro elemento de inducción de demanda son las Estrategias de Reducción de la Pobreza (ERP) elaboradas en el año 2003 por la SEGEPLAN en los 22 departamentos del país y en 135 municipios. 4

6 De reciente presencia, las necesidades de preinversión para la reconstrucción de los territorios afectados por la tormenta tropical Stan. La demanda de recursos para preinversión para el periodo , se calculó sobre la base de la inversión pública según proyecciones de la SEGEPLAN incluidas en el Programa de Inversiones Públicas De acuerdo a dichas proyecciones la demanda de recursos para la preinversión puede estimarse para el periodo entre Q. 3,312.7 millones (preinversión estimada aplicando el 5 por ciento del monto total de la inversión publica) y Q. 6,625.3 millones (preinversión estimada aplicando el 10 por ciento al monto total de la inversión pública). Respecto a la estimación anterior, conviene señalar que se sustenta en la inversión pública que el Gobierno puede invertir con los recursos de que dispone; las cifras estimadas no incluyen la inversión que pueden realizar las municipalidades con sus propios recursos. Cuadro 1 Estimación de demanda de preinversión con base a la proyección de la inversión pública Años (Cifras en millones de quetzales) Presupues Total Proyecciones Concepto to proyectado Inversión 10, , , , , , ,254.6 Preinversión estimada: Al 5% del monto total de la inversión pública ,312.7 Al 10% del monto total de la inversión pública 1, , , , , , ,625.3 Fuente: Cálculos con base a información contenida en el Programa de Inversiones Publicas SEGEPLAN Conviene señalar que este escenario es representativo del mercado global de la preinversión pública con la demanda que los registros muestran actualmente, empero, por los efectos de la tormenta tropical Stan a futuro este escenario, se presume será distinto Oferta La oferta actual El SINAFIP Durante el período , el SINAFIP a través de la ejecución del Programa de Preinversión para la Paz desarrolló y financió 707 estudios de preinversión con un costo que en total ascendió a la suma de US$10.0 millones llegando a la plena utilización de los recursos del fideicomiso con que se venía financiando el referido Programa. El SINAFIP es actualmente parte del Sistema Nacional de la Preinversión Capacitación del recurso humano de las instituciones públicas. 5

7 Con la finalidad de mejorar la capacidad del recurso humano de las instituciones del sector publico y para ordenar y optimizar la inversión pública el SNIP conjuntamente con el SINAPRE, han venido realizando un proceso de capacitación permanente en materia de formulación, administración y evaluación de proyectos. Aunque estos no constituyen recursos para financiar la preinversión, vienen a mejorar la capacidad instalada de las instituciones del sector público responsables de postular propuestas de solución (proyectos) a los problemas de las comunidades que representan Recursos del Estado para la preinversión. Las entidades públicas de inversión que requieren recursos para preinversión del presupuesto del Estado deben cumplir con las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) establecidas para el efecto. La referida normativa establece para las instituciones la obligación de dedicar al menos el 5.0% de los recursos asignados para financiar su programa institucional de inversiones, para financiar estudios de preinversión Instituciones que realizan preinversión Otras instituciones que realizan estudios de preinversión son el INFOM y la Dirección General de Caminos, sin embargo, lo hacen únicamente en el ámbito de su competencia La oferta futura Existen dependencias que en el ámbito de su competencia generan estudios de preinversión y la SEGEPLAN a través de actividades de capacitación ha mejorado la capacidad de los técnicos del sector público para mejorar sus propuestas de inversión. Sin embargo, aún existe limitada capacidad para generar estudios de preinversión en la cantidad y calidad requeridos. Para incrementar la capacidad de generar estudios de preinversión en las instituciones públicas se consideró necesario transformar la orientación que se le ha venido dando a la actividad de la preinversión para adaptarla a las necesidades del país. La nueva orientación es realizar la preinversión con una dirección sistémica de enfoque estratégico, innovadora, de servicio al cliente y transparente. Actualmente, la Dirección de Preinversión tiene la rectoría del Sistema Nacional de la Preinversión (SINAPRE) que forma parte del modelo de gestión territorial (MGT) por el que se desarrollan y articulan entre sí un conjunto de procesos incorporando el enfoque territorial a través de: i) la planificación territorial (a través del Sistema de Planificación Estratégica Territorial - SINPET), ii) la coordinación de la preinversión (a través del Sistema Nacional de la Preinversión - SINAPRE), y iii) la programación de la inversión pública (a través del Sistema Nacional de Inversión Pública - SNIP La oferta futura se vislumbra a través de la adecuada articulación por el ente rector del SINAPRE de los factores que intervienen en el proceso de la preinversión en el marco del modelo de gestión territorial (MGT). Para este propósito, cabe esperar el acelerado desarrollo de los componentes del sistema así como la coordinación eficiente de sus actores y de los sistemas vinculados. 6

8 2.2 DIAGNÓSTICO DE LA PREINVERSIÓN EN GUATEMALA Con ocasión de la realización del curso Marco Lógico en la Preparación y Evaluación de Proyectos realizado en la ciudad de Guatemala del 18 al 20 de julio de 2003, bajo el patrocinio del SINAFIP y del Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP), utilizando la metodología para la elaboración del marco lógico fue elaborado el diagnóstico (árbol de problemas) de la preinversión en Guatemala, la soluciones a los problemas detectados (árbol de soluciones) y la matriz de marco lógico. El ejercicio fue realizado por personal técnico de SEGEPLAN, todos participantes del curso, quienes por trabajar en el área de la preinversión son conocedores del tema. En la gráfica siguiente se presentan los resultados del ejercicio: 7

9 Árbol de problemas Retraso económico y social regional EFECTOS Baja calidad de la inversión pública Baja capacidad de la región para generar empleo Persistencia de los estados de pobreza Demanda no satisfecha de preinversión Algunos proyectos no son viables por falta de estudio de proinversión La actividad económica regional no se dinamiza Persistencia de los niveles bajos de NBI Pocos estudios que salgan a licitarse Baja ejecución financiera de presupuesto de inversión Bajo desarrollo social Escasos recursos de inversión mal utilizados Baja capacidad para entender la demanda de preinversión PROBLEMAS Falta de cultura de proyectos Incapacidad del gobierno para otorgar recursos financieros Limite de recursos humanos e insumos para atender la demanda de preinversión El proceso administrativo de preinversión es limitado Falta de coordinación institucional interna No existe capacidad técnica en los Consejos de Desarrollo para la generacion de los proyectos No esta definido el proceso presupuestario de preinversión Falta incluir parsonal multidiciplinario Las fuentes financieras condicionan el uso de los recursos Poca comunicación entre delegados y SINAFIP Ausencia de oficinas de preinversión y recursos humanos Fondos asigados a municipalidades para preinversión, son insuficientes Pocos vehículos Municipalidades necesitan apoyo técnico (no cuentan con técnicos) Falta de recursos financieros para atender la demanda de preinversión CAUSAS 8

10 3. EL SISTEMA NACIONAL DE LA PREINVERSIÓN 3.1 CONCEPTO Se entiende por Sistema Nacional de Preinversión (SINAPRE) al conjunto de elementos (instituciones y sistemas de apoyo, así como la política, normas y estándares y subsistemas de información (SINIPRE), de capacitación y fondos en preinversión) que operando íntimamente interrelacionados tienen como objetivo generar preinversión de calidad en congruencia con las políticas nacionales de desarrollo. La visión del sistema a mediano plazo es la siguiente: Se cuenta con un Sistema Nacional de la Preinversión que genera preinversión de calidad en congruencia con las políticas nacionales de desarrollo. Hacia adentro del Sistema, sus componentes operan de manera sinérgica y eficiente, los actores actúan de acuerdo con el área de su competencia y adoptan la política, las metodologías, las normas, los estándares e instructivos para la formulación, evaluación y análisis técnico económico emanadas del ente rector de la preinversión; Asimismo, y como consecuencia de lo anterior, las instituciones del sector público cuentan con recurso humano capacitado, recursos técnicos y financieros necesarios y suficientes para formular sus estudios de preinversión de acuerdo a las mejores prácticas de la formulación. 3.2 OBJETIVOS Objetivo general El objetivo del sistema es generar preinversión de calidad en congruencia con las políticas nacionales de desarrollo. 3.3 INTEGRACIÓN DEL SISTEMA El SINAPRE lo integran: la Dirección de Preinversión, que lo coordina y regula; las instituciones del sector público que postulan iniciativas de inversión pública, las organizaciones no gubernamentales -ONGs- y otras instituciones que con fondos de la cooperación externa financien la contratación de estudios de preinversión, otras instituciones y sistemas de apoyo (el Ministerio de Finanzas Públicas, bancos del sistema, agencias de cooperación internacional, universidades, centros de capacitación, grupos de interés, ONGs, empresas consultoras que desarrollan estudios de preinversión y opera de manera asociada con los otros sistemas que componen el Modelo de Gestión Territorial (MGT) que impulsa la SEGEPLAN por medio de la Planificación territorial (a través del SINPET), la programación de la inversión pública (a través del SNIP) y el sistema de gestión desconcentrada y descentralizada (gestión D/D). 9

11 También forman parte del Sistema de Preinversión: La política de preinversión, el subsistema de normas y estándares de la preinversión, el Sistema Nacional de Información de la Preinversión (SINIPRE), el subsistema de capacitación y los fondos para la preinversión. SISTEMA NACIONAL DE LA PREINVERSIÓN SINAPRE ENTE RECTOR Dirección de Preinversión Componentes del sistema Política de preinversión Subsistema de normas y estándares SINIPRE Subsistema de capacitación Fondos para la preinversión Empresas consultoras que desarrollan estudios de preinversión PROCESO Instituciones y sistemas de apoyo Ministerio de Finanzas Públicas. Bancos del sistema. Agencias de cooperación internacional, Universidades, Centros de capacitación, Grupos de interés. ONGs. SINPET SNIP GESTION D/D Otros. INSUMOS ESTUDIOS DE PREINVERSIÓN Instituciones del sector público que formulan y postulan iniciativas de inversión pública Ente rector La Dirección de Preinversión es la rectora del sistema y de acuerdo a sus atribuciones le corresponde: 10

12 a) Coordinar, administrar y dirigir el SINAPRE en congruencia con las políticas nacionales de desarrollo para contribuir a la calidad de la preinversión e inversión pública y preinversión. b) Elaborar y coordinar la política nacional de preinversión. c) Definir y mantener actualizados los instrumentos que permitan el funcionamiento del SINAPRE, donde de respuesta oportuna a las necesidades de las instituciones involucradas en el proceso de preinversión y a las autoridades de Gobierno; para ese efecto, elaborar las normas, instrucciones y procedimientos de preinversión pública que los ministerios, secretarías e instituciones autónomas del sector público deben cumplir. d) Velar por el cumplimiento; administrar y mantener actualizado el Sistema Nacional de Información de Proyectos de Preinversión Pública (SINIPRE), para la transparencia y divulgación de información al ciudadano. e) Asesorar, capacitar y certificar permanentemente a los ministerios, secretarías e instituciones autónomas del sector público, al Sistema de Consejos de Desarrollo y oficinas municipales de planificación, tanto en el ámbito sectorial como en el territorial y coordinar con las oficinas regionales y departamentales de la SEGEPLAN en aspectos de preinversión pública, a través del SINAPRE. f) Medir el impacto de la preinversión pública, con la finalidad de obtener la información que contribuya a la definición o redefinición de la política de preinversión a nivel nacional. g) Preparar los informes y dictámenes que en el tema de la preinversión deba suministrar la SEGEPLAN. h) Ejecutar los programas y proyectos de cooperación internacional, encomendados a la SEGEPLAN, cuyas actividades se desarrollen en el ámbito de la preinversión pública. i) Administrar y dirigir el Registro de Precalificados de Consultores. j) Coordinar, administrar y dirigir técnicamente el SINAFIP, asumir las atribuciones de la Unidad Ejecutiva y Técnica, establecidas en el artículo 8 del Acuerdo Gubernativo , y, principalmente, las atribuciones de secretaría del Consejo Directivo de ese sistema. k) Las demás atribuciones inherentes a la naturaleza de sus actividades y las que el Secretario o Subsecretario, bajo cuya competencia se desempeña, le asignen para realizar eficiente y eficazmente las atribuciones de la institución. 11

13 3.3.2 Instituciones del sector público que formulan y postulan iniciativas de inversión Corresponde a las entidades del sector público, con base a los lineamientos de Gobierno, y las prioridades de desarrollo territorial que se establezcan en los planes estratégicos territoriales elaborados por el Sistema Nacional de Planificación Estratégica -SINPET- en el marco del Modelo de Gestión Territorial de la SEGEPLAN y la política de preinversión que se establezcan formular estudios de preinversión de calidad para postular, de acuerdo a las normas y al proceso establecido y con la participación de los diversos actores, las demandas de inversión ante el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), para ser evaluados y considerados en el Plan de Inversión Pública (PIP). Dentro de estas instituciones se incluye a las municipalidades en lo que les sea aplicable Las organizaciones no gubernamentales -ONGs- y otras instituciones que con fondos públicos y de la cooperación externa financien la contratación de estudios de preinversión. Estas son instituciones que ejecutan preinversión con fondos públicos y de la cooperación externa Instituciones de apoyo Las instituciones que por el área de su competencia apoyan al SINAPRE, son las siguientes: Ministerio de Finanzas Públicas Dotando de recursos financieros a las dependencias que formulan preinversión y en la gestión y asignación de recursos de contraparte para contratos de préstamos para la preinversión, entre otros Bancos del sistema Participan como fiduciarios en fideicomisos para la preinversión Agencias de cooperación internacional Aportan al sistema con donaciones y financiamiento para la preinversión Universidades Contribuyen con programas de capacitación en formulación de proyectos Centros de capacitación 12

14 Coadyuvan con capacitación en formulación de proyectos Grupos de interés Interesados en promover iniciativas de inversión Empresas consultoras que pueden realizar estudios de preinversión Estas son las empresas que se encuentran inscritas y activas en el registro de precalificados de SEGEPLAN, que estén calificadas en el área de específica de la consultoría y que cumplan con las políticas, normas y estándares establecidos por el SINAPRE. Cumpliendo con los requisitos que establece la Ley, podrán ser contratadas por las municipalidades y entidades del sector público, para realizar estudios de preinversión cuando la complejidad de estos exceda capacidad institucional de estás Sistemas vinculados al SINAPRE El modelo de la gestión territorial (MGT) de la SEGEPLAN está integrado por los sistemas nacionales articulados entre sí, de Planificación Estratégica Territorial (SINPET), Preinversión (SINAPRE) e Inversión Pública (SNIP) en la Subsecretaría de Políticas Territoriales. Estos a su vez, se articulan con los sistemas de las políticas económicas y sociales sectoriales y de la cooperación internacional en el marco institucional de la Secretaría. Estos sistemas nacionales desarrollan las funciones sustantivas también denominadas técnicas de la SEGEPLAN que se articulan y operacionalizan en el sistema de la gestión desconcentrada y descentralizada (gestión D/D) de la misma por medio de una red de oficinas en el territorio nacional, con una diversidad de actores en los niveles municipales y comunitarios. El modelo, a su vez, impulsa una estructura matricial de las funciones sustantivas en los niveles regionales y departamentales y su articulación con el municipio y la comunidad para responder con mayor flexibilidad a las demandas y retos que supone el enfoque territorial. El contexto del modelo tiene como variables importantes para su funcionamiento el sistema de consejos de desarrollo urbano y rural (CODEUR). El sistema de consejos de desarrollo está concebido para el manejo de la variable participación ciudadana y la coordinación interinstitucional, entre otras cosas. Asimismo, el tema de la descentralización constituye otra variable importante de este contexto. El modelo de gestión territorial busca incorporar el enfoque territorial en los procesos de planificación y gestión de las Instituciones públicas con presencia local. 13

15 Modelo de Gestión Territorial de la SEGEPLAN SINPET Planificación Estratégica con enfoque Territorial SINAPRE SNIP Formulación de Estudios de Preinversión Programa de Inversión Pública Sistema de Consejos de Desarrollo MINFIN (Proyecto Presupuesto General) CONGRESO (Presupuesto General) Nacional: Políticas Nacionales Regional/Departamental : Política de Desarrollo Territorio: Plan Estratégico Territorial Municipio: Plan de Desarrollo Mpal. Comunidad: Micro-plan Comunitario 14

16 El Sistema Nacional de Planificación Estratégica Territorial (SINPET) Se le define como un modelo de coordinación y articulación interinstitucional amplio, que permite integrar las políticas sectoriales y fortalecer la gestión del desarrollo en los niveles nacional, regional, departamental, territorial y municipal. Es también el medio para ordenar los procesos de planificación en los ámbitos territoriales Sus instrumentos básicos son: una metodología de planificación participativa con enfoque territorial, que incluye un programa de capacitación en PET, y un sistema de usuarios de información para la planificación estratégica territorial que permite que la información territorial sea accesible en formatos o plataformas informáticas para orientar las decisiones y contribuir a la formulación de un proceso PET. Uno de los principales productos de la PET es la definición de las inversiones públicas y privadas que permita alcanzar un desarrollo integral desde lo local, según el análisis del balance de capitales (Humano, físico, natural y social) que se concretarán en programas y proyectos estratégicos que pueden ser sometidos a la consideración del SINAPRE para generar el plan de preinversión territorial y, asimismo, obtener de éste asesoría y capacitación para la gestión de financiamiento y contratación de la preinversión El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) Al SNIP se le define como el conjunto de normas, instrucciones, procedimientos y herramientas cuyo propósito es ordenar el proceso de la Inversión Pública, para concretar las opciones de inversión más rentables económica y socialmente, considerando los lineamientos de la Política de Gobierno. A través del SNIP se busca racionalizar y mejorar la calidad de la inversión y disponer de una cartera de proyectos bien formulados y evaluados, para poder programar la inversión pública en una perspectiva de largo plazo, acorde con las políticas sectoriales y nacionales, y para negociar más eficientemente con la cooperación internacional. Asimismo, permite la retroalimentación al actuar como verificador de la calidad de preinversión generada por el SINAPRE y el seguimiento de la ejecución de la preinversión con información generada con el monitoreo de la ejecución de los proyectos cuando se establezca este módulo de seguimiento de la inversión pública Sistema de gestión descentralizada El sistema de la gestión desconcentrada y descentralizada o gestión D/D de la SEGEPLAN, está basado en el funcionamiento de sus oficinas de campo y la amplia trama de funciones y relaciones de estas en los diferentes departamentos y regiones del país. 15

17 Hasta el momento, la SEGEPLAN cuenta con unas 25 oficinas en los 22 departamentos. Algunas de ellas cumplen funciones regionales además de departamentales. Con estas oficinas SEGEPLAN operacionaliza la estructura matricial de las funciones sustantivas en los niveles regionales y departamentales y su articulación con el municipio y la comunidad. Este sistema permite entregar los servicios del SINAPRE a las instituciones del sector público en el ámbito territorial a través de la red oficinas regionales y departamentales Componentes del sistema La política de preinversión. El literal i) del articulo 14 de la Ley del Organismo Ejecutivo, Decreto No , señala que es función de la SEGEPLAN: Formular, para conocimiento y aprobación del Presidente, la política de preinversión, y promover la creación de los mecanismos financieros que funcionen descentralizadamente para el efecto. En atención a dicha disposición legal, la Dirección de Preinversión actualmente está en el proceso de desarrollo de la propuesta de la política de preinversión que deberá enmarcarse en las políticas, planes y prioridades de inversión del Gobierno. Los lineamientos y criterios de orientación de la inversión están plasmados en los documentos: Lineamientos de Gobierno, período , Vamos Guatemala!, Guate Verde, Guate Participa y Guate Solidaria Rural y en las prioridades de desarrollo territorial que se establezcan en los Planes Estratégicos Territoriales elaborados por la SEGEPLAN a través de los ejercicios de planificación estratégica territorial que realice la Dirección de Planificación Regional y Departamental. La política de preinversión será el gran lineamiento que deben seguir las instituciones del sector público para tomar decisiones relacionadas con la preinversión Subsistema de normas y estándares de la preinversión. Este subsistema comprende las normas y estándares que deberán cumplir las dependencias del sector público que formulan y postulan iniciativas de inversión pública, así como las ONGs y otras instituciones que con fondos públicos y de la cooperación externa financien la contratación de estudios de preinversión. Las normas y estándares de la preinversión serán entregadas a los usuarios en la medida en que sean generadas y se focalizarán en aspectos tales como: 16

18 Normas técnicas para la preinversión. Las instrucciones y procedimientos técnicos para la selección, formulación, evaluación, contratación, supervisión y seguimiento de estudios de preinversión. En esta materia se encuentran en proceso de desarrollo, los siguientes: Guía técnica para la contratación de la preinversión. Se elaborarán los modelos de bases y sus correspondientes instructivos para la contratación de estudios de preinversión conforme a la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento: Modelo de bases para cotización, modelo de bases para licitación y modelo de bases siguiendo el procedimiento de excepción. Proceso para el seguimiento de estudios de preinversión. Se diseñará, modelará y manualizará el proceso para la supervisión del desarrollo de la preinversión contratada por las entidades públicas. Proceso para la certificación en preinversión. Se diseñará, modelará y manualizará el proceso para la certificación en preinversión. El SINAPRE propiciará el desarrollo de herramientas que permitan la formulación de los estudios de preinversión de forma sistematizada. Términos de referencia La Dirección de Preinversión en su Plan Estratégico incluyó el diseño y desarrollo de un banco de términos de referencia estándar como un servicio de información dirigido en primer plano al ciudadano, y, en segundo lugar, como un servicio de asesoría para las instituciones del sector público que, para reducir los niveles de incertidumbre previo a la ejecución de sus proyectos, requieren contratar estudios de preinversión. Esté servicio está orientado a suministrar a los usuarios del servicio, los elementos que les permitan determinar los contenidos de los estudios de preinversión a ser contratados así como la información básica que deben proveer a las firmas consultoras como guía para ofertar y desarrollarlos. El servicio también facilita un instrumento para orientar a los profesionales encargados de la supervisión del desarrollo de las consultorías contratadas así como para la revisión de los estudios de preinversión. Los términos de referencia que se ofrecen al usuario contienen: La información básica relacionada con la problemática que se desea resolver con el proyecto. Descripción del problema. 17

19 Propósitos del proyecto. Contenido mínimo del estudio ( según el contenido clásico de proyectos) El banco se inicia con los términos de referencia con que cuenta la Dirección de Preinversión que sirvieron de base para la contratación de los estudios de preinversión realizados durante la ejecución del Programa de Preinversión de la Paz, financiado con recursos provenientes del convenio de préstamo1106/oc-gu celebrado con el Banco Interamericano de Desarrollo BID. El banco será enriquecido con nuevos términos de referencia según sean requeridos y generados con la ejecución del Plan estratégico de la Dirección de Preinversión Sistema Nacional información de Preinversión (SINIPRE). Un sistema de información de apoyo que facilite información al ciudadano sobre las decisiones en materia de preinversión se considera elemento indispensable en el proceso de fortalecimiento del SINAPRE. Ello garantizará el acceso a la información y la vigilancia pública sobre su desarrollo. En el diseño del SINIPRE se contemplan los módulos de información siguientes: Preinversión Sistema Nacional de Preinversión (SINAPRE) (Boletines, informes, publicaciones, información al ciudadano, otros). Marco Conceptual. Manuales. SINAFIP. SINIPRE. Políticas y normas. Procedimiento para Contratación y Supervisión de Estudios de Preinversión (Flujo del proceso). Términos de referencia estándar. Bases de contratación estándar. Manuales de contratación y supervisión de estudios de preinversión. Registro de Estudios de Preinversión. Base de estudios. Búsqueda georeferenciada. Búsqueda por sector. Capacitación y Asesoría 18

20 Programa de capacitaciones. Portafolio de capacitaciones y asesoría. Cursos impartidos (Materiales y documentos). Foros virtuales. Registro de Consultores Precalificados Base de consultores Búsqueda georeferenciada. Búsqueda por especialidad. Búsqueda por nombre. Reracionamiento. Externo. Interno. Unidades Ejecutoras del Estado. Oficinas de Planificación del Estado. Empresas consultoras. Planificación Estratégica Territorial. Inversión Pública. El SINIPRE se integrará al sistema de información territorial de la SEGEPLAN en el que también estarán los sistemas de información de del SINPET y SNIP ((SINIT y SINIP) con lo cual se espera articular la demanda de información territorial necesaria para los tomadores de desiciones Subsistema de capacitación, asesoría, investigación y certificación en preinversión. Este componente tendrá su expresión en el Plan Anual que elaborará la Dirección de Preinversión de la SEGEPLAN. La capacitación y asesoría se realizará de conformidad con el manual que desarrollará la Dirección de Preinversión. Los productos sustantivos de los componentes que integran el SINAPRE serán entregados a las instituciones a través de la capacitación y asesoría in situ. En el plano territorial la capacitación y la asesoría serán coordinadas con las oficinas regionales, departamentales y municipales de la SEGEPLAN. En este subsistema se prevé articular la capacitación de instituciones como el INAP, universidades y otros centros que ejecutan capacitación en preinversión, para orientar su actividad como un apoyo al sistema. 19

21 Se certificará a las instituciones del sector público, que vía la capacitación se hayan graduado para generar su propia preinversión. La certificación se hará de conformidad con el proceso que se establezca para la certificación. Los cursos serán presenciales y virtuales. Cursos presenciales Un curso presencial cubrirá parte o la totalidad de la agenda siguiente, sin perjuicio de otros temas que puedan ser incorporados: Modelo de Gestión Territorial (SINPET, SINAPRE, SNIP). Plan estratégico de SINAPRE 1. Leyes relacionadas con la preinversión. Política de preinversión*. Preinversión Generalidades (Definición, propósito, objetivos, etapas, contenidos según etapas de la preinversión, componentes del estudio, preparación y presentación de proyectos, etc.) Taller. Análisis de casos (estudios formulados). Términos de referencia (importancia, definición, propósito, alcances, usos, componentes, contenido, etc.). Taller para elaboración de términos de referencia. Ley de Contrataciones (Generalidades, procesos para contratación de estudios por cotización, licitación y concurso por el procedimiento de excepción. Taller para elaboración de bases para cada proceso)*. Proceso para solicitud, contratación, seguimiento, aprobación, pago, liquidación y entrega de estudios de preinversión. Taller para elaboración de proceso. Seguimiento en la elaboración de estudios de preinversión. Registro de precalificados (Marco legal, objetivos, organización, funciones y atribuciones, servicios que presta, reingeniería del registro) Normas técnicas de la preinversión*. Gestión para el financiamiento de la preinversión*. 1 Estos temas serán incorporados en la agenda de los cursos en la medida en que sean desarrollados. 20

22 Sistema Nacional de información de Preinversión (SINIPRE)* Materiales de apoyo. A los participantes se les proporcionara por medios digitales las diapositivas de las presentaciones de los docentes, documentos de respaldo y leyes relacionadas con los temas tratados. Técnicas de enseñanza-aprendizaje. Se utilizará la técnica de conferencia magistral. También se realizarán talleres de descripción de tareas, práctica de desarrollo de documentos e inferencia de conclusiones. Además, bajo la conducción del docente, los participantes generarán documentos que serán discutidos en sesión plenaria. Los talleres se desarrollarán en grupos no mayores de cinco personas para obtener resultados aceptables y concluyentes. En los talleres se utilizarán casos (estudios de preinversión que fueron realizados por consultores contratados por SINAFIP, en su momento evaluados y corregidos; términos de referencia que se utilizaron para la contratación de estudios de preinversión contratados por SINAFIP-; y los instrumentos que contengan las normas técnicas de la preinversión así como las instrucciones y procedimientos técnicos para la selección, formulación, evaluación, contratación, supervisión y seguimiento de estudios de preinversión que sean generados por el subsistema de normas y estándares de la preinversión y por el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), que apliquen. Aprovechamiento de los participantes Al terminar cada evento de capacitación se espera que los participantes puedan gestionar, apoyar y/o asesorar eficientemente la preinversión de las instituciones que representan; asimismo, que conozcan y estén familiarizados con el modelo de gestión territorial (MGT) y particularmente con el SINAPRE, sus componentes y sus vinculaciones con otros sistemas. Cursos virtuales Se diseñaran cursos virtuales para desarrollar temas relacionados con la preinversión, a fin de ampliar la cobertura de la capacitación y hacer más eficiente dicho proceso Los fondos para la preinversión. Este componente lo integran los fondos que tengan por destino el apoyo a la preinversión, cualquiera que sea su origen. Acerca de este tema conviene señalar el rol de facilitador, que de acuerdo a sus funciones, le corresponde a la Dirección de Preinversión, en la gestión recursos financieros, humanos etc. para formular estudios estratégicos de preinversión, así como la asesoría y capacitación permanente a los ministerios, secretarías e instituciones autónomas del sector público y al Sistema de Consejos de Desarrollo, en la gestión de recursos financieros, técnicos, humanos, etc. para realizar dichos estudios, tanto en el ámbito sectorial como en el territorial. 21

23 Ejemplos de estos fondos son: El Sistema Nacional de Financiamiento de la Preinversión El Sistema Nacional de Financiamiento de la Preinversión (SINAFIP) que fue creado con el propósito de que pudiera atender en forma eficiente la demanda de preinversión como consecuencia de los compromisos adquiridos en los Acuerdos de Paz y los requerimientos de los Consejos de Desarrollo. Los recursos de dicho fondo se utilizaron en su totalidad y se encuentra en su fase de liquidación. El Convenio para el Establecimiento de la Línea de Crédito para la Preparación de Proyectos Número PPF/014-GU, fue suscrito el 2 de diciembre de 1996, entre el Representante del gobierno de Guatemala y el Representante del Banco Interamericano de Desarrollo por un monto de US$5,000, El referido convenio establece como Organismo Nacional a la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia. Su vigencia es indefinida pudiéndose suspender a solicitud del Gobierno o del BID. Esta facilidad de financiamiento ha sido manejada con el propósito de contar con la disponibilidad de recursos para la etapa preparatoria de los proyectos. Entre los objetivos de esta facilidad está reforzar la preparación de proyectos que forman parte del programa operativo del BID e incrementar el apoyo para actividades que financien la puesta en marcha del proyecto antes del primer desembolso y el establecimiento del marco institucional que permita su sostenibilidad; también cubre actividades previas a la puesta en marcha del proyecto. Los proyectos a ser apoyados por el financiamiento de los recursos de esta línea de crédito deben estar contenidos en el programa de préstamos del BID, para lo cual deberán contar con un Perfil II o un perfil de préstamo sectorial aprobado. Si bien formalmente la SEGEPLAN actúa como organismo nacional, el BID es el que define, prioriza y selecciona las operaciones que deben impulsarse para la ejecución del proyecto. El proyecto Fondo de preinversión para proyectos locales, que constituye una iniciativa de las autoridades de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia SEGEPLAN- para contribuir a la reconstrucción de los territorios afectados por la tormenta tropical Stan y propiciar el desarrollo económico y social de los municipios más pobres del país con el respaldo de estudios de preinversión adecuadamente elaborados, así como crear capacidad en las instituciones del sector público y gobiernos locales para generar su propia preinversión una vez haya sido superada la actual etapa. 4. BENEFICIARIOS Y CIUDADANO 22

24 Los beneficiarios y el ciudadano tienen una connotación especial para en el sistema. En el caso de los beneficiarios, por ser quienes demandan los bienes y servicios a ser generados con los proyectos de inversión. Por su parte, el ciudadano es el que con sus impuestos contribuye al sostenimiento del sistema y por tanto debe ser informado hacia donde se emplean sus impuestos. 5. MARCO LEGAL El Sistema Nacional de la Preinversión tiene su fundamento legal en las disposiciones legales siguientes: La ley del organismo ejecutivo, Decreto No , cuyo artículo 14, señala las funciones de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia. Las disposiciones relacionadas el Sistema Nacional de la Preinversión, son: Literal b) Diseñar, coordinar, monitorear y evaluar el Sistema Nacional de Proyectos de Inversión Pública y el Sistema Nacional de Financiamiento a la Preinversión Literal h) Coordinar el proceso de planificación y programación de la inversión pública a nivel sectorial y público y territorial, Literal i) Formular, para conocimiento y aprobación del Presidente, la política de preinversión, y promover la creación de los mecanismos financieros que funcionen descentralizadamente para el efecto El Reglamento Orgánico Interno de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia, aprobado por acuerdo gubernativo número Las disposiciones relacionadas con el Sistema Nacional de la Preinversión son El artículo 2, señala las atribuciones de la SEGEPLAN, Literal a) Realizar las atribuciones que la Constitución Política de la República atribuye al órgano de planificación de Estado, las que le asigna el artículo 14 de la Ley del Organismo Ejecutivo y otras leyes del país Literal g) Contribuir a mejorar el nivel de ejecución y la calidad de la inversión pública por medio de: dar seguimiento a la ejecución del presupuesto público de inversión y preinversión; evaluar los proyectos de inversión pública que ejecuten los ministerios, secretarías y entidades autónomas del sector público, con base en la información que están obligados a proporcionar conforme la Ley Orgánica del Presupuesto y su Reglamento y administrar el Sistema Nacional de Financiamiento de la Preinversión, el Sistema Nacional de la Inversión Pública, en lo sucesivo denominados, respectivamente, SINAFIP Y SNIP y el Registro de Precalificados de Consultores 23

25 El artículo Territoriales. 12, señala las atribuciones de la Subsecretaría de Políticas Literal a) Implementar los procesos de planificación participativa, y por ende descentralizados, de formulación, ejecución y evaluación de políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo en los niveles regional, departamental y municipal, orientándolos hacia los fines de la Nación y del Estado previstos en la Constitución Política de la República, las leyes, las prioridades gubernamentales y las necesidades de desarrollo humano integral y sostenible; en dichos procesos de planificación participativa se incluye la validación, en el Sistema de los Consejos de Desarrollo, de las políticas de desarrollo global, social y económico aprobadas por el Gobierno. Para el efecto, brindar al Sistema de Consejos de Desarrollo el apoyo técnico para la formulación de políticas, planes, programas y proyectos, dentro del marco general de las políticas de Estado Literal c) Procurar que las necesidades de preinversión e inversión priorizadas en los consejos de desarrollo sean incluidas en los planes de inversión de los ministerios, secretarías y fondos sociales, en el marco de las disponibilidades financieras del sector público. Para ese efecto: identificar y priorizar los proyectos de inversión pública que requieran el financiamiento del SINAFIP y los que puedan directamente canalizarse al SNIP Literal d) Propiciar la calidad de la inversión pública, mediante la creación de normas técnicas, procedimientos e instrumentos para: la formulación y evaluación; el análisis técnico, económico y social; la priorización; la programación; la ejecución; el seguimiento y evaluación de los proyectos, todo lo cual forma parte del SNIP. Y coordinar las actividades que la SEGEPLAN debe cumplir para administrar en forma eficiente dicho Sistema. Las disposiciones citadas son explícitas en el sentido de aclarar que corresponde a la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia la rectoría del sistema, la que por delegación la realiza la Dirección de Preinversión que se desempeña bajo la competencia de la Subsecretaría de Políticas Territoriales de la referida Secretaría. Por otra parte la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto Ley , establece para los Consejos de Desarrollo en sus niveles nacional, regional y departamental, las funciones relacionadas con la preinversión, siguientes: Formular políticas, planes programas y proyectos de desarrollo. 24