Nota de Información y Análisis

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1 No 1 Enero 2014 Nota de Información y Análisis Por: Gustavo Avila Palomino gavila@desco.org.pe Una medida a ser mirada con una lupa más amplia LA PROPUESTA DE REDISTRIBUCIÓN INTRA-DEPARTAMENTAL DEL CANON En la última semana de noviembre de 2013, el Premier Cesar Villanueva, en su presentación ante el Congreso de la Republica anunció la inmediata revisión de la distribución intra-departamental del canon y sus mecanismos de estabilización, para que no sea factor de desigualdad al interior de cada departamento y hacerlo un instrumento efectivo para el desarrollo 1. Es de precisar, que además de la desigualdad identificada al interior de los departamentos, también se da la misma situación entre los departamentos. Si queremos tener una mejor lectura debemos conocer el conjunto de transferencias de recursos que realiza el Gobierno Nacional, conocido como transferencias intergubernamentales. A continuación describimos las transferencias intergubernamentales a nivel de departamentos, que también debería ser evaluado. La pregunta relevante es, Qué sucede con las otras transferencias intergubernamentales distintas a la del canon? Con qué criterios son asignadas dichas transferencias? Son en la práctica transferidas con criterios compensatorios y/o con el fin de promover equidad? LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES En los últimos 10 años, el Gobierno Nacional ha transferido a los Gobiernos Regionales y Municipalidades de todo el Perú más de S/. 130,000 millones, donde el canon representa el 46% en promedio. Sin embargo, las estadísticas muestran que la importancia del canon en el total de transferencias ha tenido altibajos. En el periodo , su peso pasó de representar el 17% en el 2004 al 65% en el 2007, explicado en buena parte por el incremento del canon minero. De allí su peso relativo desciende desde el 2008 en adelante, con un ligero incremento entre el , Nota de Información y Análisis Enero 2014

2 donde en los últimos cinco años los recursos por canon representan en promedio el 44% de todas las transferencias. (Grafico 1) Grafico 1: TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES SEGÚN CANON Y NO CANON Una manera distinta de mirar las transferencias de recursos a los gobiernos subnacionales es separándolas entre determinadas y no determinadas. Las primeras, tienen un esquema de distribución definido, incluso por ley, y por tanto se respetan, salvo que se cambie la ley. Entre ellas están incluidas las partidas por canon, regalías mineras, FOCAM, FONCOMUN, Programa de Vaso de Leche, Renta de Aduanas, entre otras. Las otras transferencias, las no determinadas 2, no tienen un esquema definido y permiten márgenes de discrecionalidad en su distribución, o son transferidas según evaluación y/o criterio del Gobierno Nacional, o dependen en algunos casos de la capacidad de negociación política de la autoridad regional o local. Es de remarcar que los recursos que se transferían hasta el 2008 eran fundamentalmente los determinados, y por ende el margen de acción para corregir inequidades identificadas desde el Gobierno Nacional eran limitadas. Dicha figura 2 En este rubro están las siguientes transferencias: Recursos ordinarios por transferencias de partidas y otras asignaciones, Plan de incentivos a la mejora de la gestión y modernización municipal, Participaciones FONIPREL, participaciones BOI, Proyecto transportes rurales PROVIAS, Fideicomiso regional, financiamiento de proyectos de inversión en ejecución (canon y otros), comedores, alimentos por trabajo, hogares y albergues, saldo de transferencias, transferencias de entidades de Gobierno Nacional a gobierno regional, participaciones - COFIDE y otros, donación y apoyo presupuestario, participaciones Ley N y complementarias, impuestos derogados, programa de alimentos y nutrición para el paciente con tuberculosis y familia, transferencias de entidades de gobierno a Gobierno Local, participaciones FORSUR, bonos - traspasos de recursos, participaciones seguridad ciudadana y víctimas del terrorismo. 2 Nota de Información y Análisis Enero 2014

3 cambia cuando a partir del 2009, las transferencias no determinadas aumentan y son en promedio el 30% del total, lo cual le permite al Gobierno Nacional un margen de maniobra para corregir algunas inequidades. (Grafico 2). Grafico 2: TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES SEGÚN ESQUEMA DE DISTRIBUCIÓN Así, en los últimos cinco años, mirando el grafico 3, encontramos que los recursos por canon, que tienen un esquema determinado, en promedio representan el 44% del total de las transferencias intergubernamentales. En el mismo periodo, los otros recursos determinados, en promedio alcanzan el 27%, y los recursos no determinados representan casi el 30%. Es decir, si el Gobierno Nacional quiere corregir algún tipo de inequidad identificada, lo puede hacer utilizando estos recursos, los cuales han cobrado importancia con respecto al conjunto. 3 Nota de Información y Análisis Enero 2014

4 Grafico 3: TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES SEGÚN TIPO EL CULPABLE ES EL CANON MINERO? Tras el anuncio del Premier, y desde hace buen tiempo, la mayoría de las críticas se dirigen al sistema de distribución del canon minero, señalado como el culpable de la concentración de recursos en pocas regiones, que además deja sin recursos a las regiones no productoras de minerales 3. Al respecto, y sobre la base de la información mostrada, es importante precisar algunas cosas: Las transferencias por canon entre los años , representaron en promedio el 55% de todas las transferencias, siendo en los años donde alcanzaron el mayor peso. A partir del 2009, el MEF establece nuevas transferencias con las cuales busca mejorar la distribución. Producto de ello, la importancia de las transferencias no determinadas aumenta y las transferencias por canon disminuyen (pasan a representar el 44% del total de transferencias en los últimos 5 años). 3 Ex ministro de Economía y Finanzas y actual presidente de la Asociación de Administradoras de Fondos de Pensiones, Luis Valdivieso, en entrevista en La Republica, advierte: La pregunta es qué hacemos con las regiones sin canon. En: 4 Nota de Información y Análisis Enero 2014

5 El Gobierno Nacional (anterior y actual) ha buscado corregir las inequidades atribuidas al canon, a través de otras transferencias como los Recursos Ordinarios, Plan de Incentivos, FONIPREL, Plan de Modernización, FONIE, entre otras. En suma, las transferencias intergubernamentales se pueden agrupar en tres tipos: I. Canon Determinado: que son transferencias relacionadas a la explotación de recursos naturales, que cuentan con un esquema de distribución, pero se transfieren únicamente a las regiones donde se ubican los recursos y que priorizan a las provincias productoras; II. III. Otros recursos determinados: son transferencias que cuentan con un esquema de distribución, pero no relacionadas a las explotación de recursos naturales, y que llegan a todas las regiones del país, entre los principales tenemos a: FONCOMUN y Programa de Vaso de Leche; Transferencias No determinadas, que en buena cuenta son transferencias sin esquema de distribución preestablecido, y que son utilizadas por el Gobierno Nacional para corregir inequidades. LAS TRANSFERENCIAS NO DETERMINADAS CORRIGEN LAS INEQUIDADES? Para responder a la pregunta anterior, revisaremos de las transferencias no determinadas más importantes a las municipalidades. Así, en el 2012, por Plan de Incentivos y Recursos Ordinarios, los departamentos que reciben poco o nada de canon, y que denominaremos sin canon (Amazonas, Apurímac, Ayacucho, Callao, Huancavelica, Huánuco, Lambayeque, Lima, Madre de Dios, San Martin y Ucayali) recibieron S/. 1,681 millones; mientras que los departamentos con canon (Ancash, Arequipa, Cajamarca, Cusco, Ica, Junín, La Libertad, Loreto, Moquegua, Pasco, Piura, Puno, Tacna y Tumbes) recibieron S/. 1,941 millones. En el 2013 la figura fue de S/. 1,977 millones para los departamentos sin canon y S/. 2,757 millones para los departamentos con canon. Vistos estos números, la primera impresión es que no hay un esfuerzo por reducir la concentración de recursos que tienen los recursos determinados, en especial los del canon, tal como puede verse en el Grafico 4. 5 Nota de Información y Análisis Enero 2014

6 Grafico 4: TRANSFERENCIAS CANON, PLAN DE INCENTIVOS Y RECURSOS ORDINARIOS A LAS MUNICIPALIDADES Sin embargo, cuando dichas transferencias se expresan en términos per cápita 4 encontramos que hay una mayor transferencia hacia los departamentos sin canon. Así, en el 2012, las municipalidades de los departamentos sin canon recibieron por habitante S/.136 frente a los S/. 106 que recibieron las de los departamentos con canon. En el 2013, esta figura crece, pues el grupo sin canon recibió S/. 192 frente a los S/. 123 del grupo con canon. Estas cifras sugieren que si hay un esfuerzo por compensar a las regiones que reciben poco o nada de recursos por canon. Lo que no es claro es cómo lo hacen, con qué criterios e indicadores. (Ver gráfico 5). 4 Para tal fin se ha considerado la información del INEI. 6 Nota de Información y Análisis Enero 2014

7 Grafico 5: TRANSFERENCIAS PER CÁPITA POR CANON, PLAN DE INCENTIVOS Y RECURSOS ORDINARIOS A LAS MUNICIPALIDADES , INEI. QUÉ SUCEDE CON LAS INVERSIONES QUE EJECUTA EL GOBIERNO NACIONAL? Es importante considerar que las inversiones directas que realizan las instituciones del Gobierno Nacional en los departamentos se orientan en mayor medida a los departamentos sin canon, aunque este resultado está influenciado por la presencia del departamento de Lima. (Ver Gráfico 6). Cuando retiramos al departamento de Lima, la figura cambia, pues los departamentos con canon reciben mayores montos. Sin embargo, cuando se hace el análisis per cápita y sin el departamento de Lima, encontramos que las transferencias per cápita se orientan más a los departamentos sin canon, utilizando los recursos no determinados. (Ver Gráfico 7) 7 Nota de Información y Análisis Enero 2014

8 Grafico 6: INVERSIONES DE LAS INSTITUCIONES DEL GOBIERNO NACIONAL Grafico 7: INVERSIÓN PER CÁPITA DE LAS INSTITUCIONES DEL GOBIERNO NACIONAL EN LAS REGIONES, SIN LIMA (En nuevos soles), INEI. 8 Nota de Información y Análisis Enero 2014

9 En suma, consideramos necesaria la revisión de las transferencias por canon que ha planteado el gobierno. Sin embargo, ésta debe considerar dos aspectos: Existen otras transferencias determinadas, que son transferidas a los departamentos, no asociadas a la explotación de recursos naturales, y que requieren ser tomadas en cuenta. Las inversiones del Gobierno Nacional tienen que ser consideradas al momento de la evaluación, toda vez que el mismo tiene la potestad de darle un direccionamiento. Es importante conocer cuáles son los mecanismos y/o criterios que utiliza el gobierno para la orientación de los recursos que van a las regiones en general. Finalmente, como foto final, vemos cómo el gobierno nacional, sea a través de las transferencias no determinadas y/o con las inversiones de los sectores, busca disminuir la brecha que hay entre los departamentos que reciben canon y los departamentos que no reciben recursos por canon. Grafico 8: TRANSFERENCIAS E INVERSIONES DIRECTAS DEL GOBIERNO NACIONAL PER CÁPITA POR TIPO DE DEPARTAMENTO (En nuevos soles), INEI. 9 Nota de Información y Análisis Enero 2014