Apuntes sobre la denominada deuda flotante en Guatemala

Transcripción

1 Apuntes sobre la denominada deuda flotante en Guatemala 1. Técnicamente, la deuda flotante no es lo que acá en Guatemala hemos entendido desde hace algunos años. En el sentido de la jerga técnica y en rigor, la deuda flotante es un gasto asignado, comprometido y devengado, pero no pagado. Es decir, son compromisos de gasto que sí tienen asignación presupuestaria, fueron comprometidos y devengados, pero por falta de recursos líquidos, el pago efectivo no se realiza en un ejercicio fiscal, pasando como deuda al siguiente o posteriores. Técnicamente desde 1997 no se registra deuda flotante en Guatemala. Las estadísticas financieras de la Administración Central que el Ministerio de Finanzas Públicas publica en su portal de Internet, específicamente el cuadro de serie histórica de la situación financiera de la Administración Central para el periodo , 1 muestran que el último año en el que se generó deuda flotante fue 1995, con Q millones. En 1996 la deuda flotante fue negativa, es decir que no se generó deuda, sino que se realizaron pagos por un total de Q millones. En 1997 se liquidó el saldo de la deuda flotante de Q millones. En los años siguientes, no se ha generado deuda flotante, y por supuesto, no se ha pagado. 2. Lo que hoy en día denominamos "deuda flotante" corresponde a compromisos de gasto que no cuentan con crédito presupuestario, es decir que no poseen asignación presupuestaria, y por ello, son operaciones fuera del presupuesto. En la práctica, esto ocurre cuando un ministro o el funcionario responsable de una unidad ejecutora suscribe un contrato para la construcción de una obra, la adquisición de bienes o la prestación de servicios, sin tomar en consideración si se cuenta o no con asignación presupuestaria que respalde ese contrato. Como "compromiso" del Gobierno con el contratista o proveedor, el Ministerio o unidad ejecutora usualmente realiza un pago parcial en calidad de anticipo, a cuenta o cargado al presupuesto de otra obra o proyecto. Ahora bien, si por ejemplo en el presupuesto se tienen asignados Q 100 para los proyectos A, B y C, pero un ministro toma parte de estos Q 100 para pagarle anticipos a los contratistas A, B y C (los que sí estaban originalmente contemplados), pero también a los contratistas D, E, F, G, H, I, J y K, pues el presupuesto de Q 100 no alcanza para cubrir el costo de todos esos proyectos, generándose una "deuda" con todos los contratistas. Nótese que este esquema es muy distinto a la deuda flotante que se terminó de pagar en Estos "compromisos" de gasto no están registrados, no cuentan con respaldo documental, y por supuesto, no cuentan con asignación presupuestaria o registro contable en el Sistema Integrado de Administración Financiera. 1 En línea en 1

2 3. La "deuda flotante" (así, entre comillas), es una práctica financieramente insostenible. La Constitución Política de la República ordena que todos los gastos y deudas deben ser aprobados por el Congreso de la República para, entre otros propósitos, ejercer control sobre los compromisos financieros del Estado. Esta práctica, al margen del control presupuestario genera contingentes fiscales que desvirtúan las cifras oficiales del sector fiscal, distorsionan severamente el ordenamiento de prioridades del gasto público, amenazan la estabilidad macroeconómica y, en demasiados casos, fomentan la corrupción y la manipulación del gasto público con fines político electorales, derrochando los escasos ingresos tributarios y el endeudamiento público. 4. La "deuda flotante fomenta la corrupción y el tráfico de influencias. En el ejemplo, si originalmente existe crédito presupuestario sólo para los proyectos A, B y C, pero un ministro suscribe contratos con A, B, C, D, E, F, G, H, I, J y K, a la primera disponibilidad de recursos todos estos contratistas y proveedores pelearán por que se les pague a ellos, y no a los demás, porque claramente los recursos no alcanzarán a todos. Así, cada año con la aprobación del presupuesto, estos contratistas se asociarán o agruparán para negociar y cabildear en el Congreso para lograr que en algún presupuesto se contemple una asignación presupuestaria que cubra lo que el Gobierno les "debe", y así, por fin, legitimar el proyecto y la deuda (pese a que desde el principio, el proyecto se originó de un "compromiso" ilegal). 5. La deuda flotante, además de ser una práctica financieramente insostenible, es ilegal. Es una violación flagrante a la ley, en particular viola las disposiciones siguientes: a) Segundo párrafo del artículo 26 de la Ley Orgánica del Presupuesto, Decreto del Congreso de la República No que literalmente dice: "No se podrán adquirir compromisos ni devengar gastos para los cuales no existan saldos disponibles de créditos presupuestarios, ni disponer de estos créditos para una finalidad distinta a la prevista". b) Literal c) del artículo 63 de la Ley Orgánica del Presupuesto, Decreto del Congreso de la República No que literalmente dice: "Artículo 63. Deuda pública de mediano y largo plazo. Se denomina deuda pública, de mediano y largo plazo, a los compromisos monetarios, contraídos o asumidos por el Estado de Guatemala y por sus entidades descentralizadas y autónomas y pendientes de reembolso, de acuerdo con las condiciones previamente establecidas. Esta constituida por: c) La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el transcurso de más de un ejercicio financiero posterior al vigente, siempre y cuando lo que se financie haya sido devengado con anterioridad; c) Artículo 3 de la Ley de Contrataciones del Estado, Decreto del Congreso de la República No , tal como fue reformado por el artículo 1 del Decreto del 2

3 Congreso de la República No , que literalmente dice: "Artículo 3. Disponibilidades Presupuestarias. Los organismos del Estado, entidades descentralizadas y autónomas, unidades ejecutoras y las municipalidades a que se refiere el artículo primero, podrán solicitar ofertas aún sino se cuenta con las asignaciones presupuestarias que permitan cubrir los pagos. Para la adjudicación definitiva y firma del contrato, sí se requerirá la partida y créditos presupuestarios que garanticen los recursos necesarios para realizar los pagos por los avances de ejecución a ser realizados en el ejercicio fiscal correspondiente. Solicitadas las ofertas no podrá transferirse la asignación presupuestaria para otro destino, salvo que se acredite que los recursos no serán utilizados durante el ejercicio fiscal en vigor para cubrir avances de ejecución. Cuando el contrato continúe vigente durante varios ejercicios fiscales, la entidad contratante debe asegurar las asignaciones presupuestarias correspondientes. La contravención a lo dispuesto por el presente artículo, hace responsables a los funcionarios o empleados correspondientes de lo establecido en el artículo 83 de la presente Ley, sin perjuicio de las demás responsabilidades a que haya lugar." Esta disposición legal es muy importante, porque reconoce que un proyecto de infraestructura puede tener un horizonte de ejecución de varios años. No obstante, norma cómo proceder en cuanto a la disponibilidad de crédito presupuestario. Además, establece con claridad la responsabilidad de los funcionarios. d) Artículo 66 de La Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2012, Decreto del Congreso de la República No , que literalmente dice: "Artículo 66. Prohibición para adquirir compromisos sin la existencia previa de créditos presupuestarios. En cumplimiento del Decreto Número del Congreso de la República de Guatemala, Ley Orgánica del Presupuesto, las Entidades de la Administración Central, Entidades Descentralizadas y Autónomas, no podrán adquirir compromisos ni devengar gastos para los cuales no existan los saldos disponibles de créditos presupuestarios correspondientes. Las autoridades superiores de las entidades indicadas en el párrafo anterior, no podrán negociar o suscribir contratos administrativos o de otra índole, sus prórrogas, sus ampliaciones, disminuciones, variaciones o modificaciones, especialmente de ejecución de obras de infraestructura, así como autorizar el pago de sobrecostos, si no se cuenta con la disponibilidad presupuestaria y financiera necesaria que garantice su cumplimiento durante la vigencia del contrato respectivo. El incumplimiento de esta norma es causa justificable para ser separado de su cargo y deberá dilucidar su situación ante los órganos competentes. 3

4 No podrán suscribirse contratos nuevos o ampliaciones, o ejecutar contratos que no cumplan con la ley vigente de contrataciones del Estado, reprogramaciones o prórrogas de contratos existentes respaldados por disponibilidades presupuestarias destinadas al cumplimiento de estos últimos. En caso de incumplimiento a la presente disposición, la Contraloría General de Cuentas impondrá a los responsables, las sanciones correspondientes. " Esta norma reitera lo establecido en las Leyes Orgánica del Presupuesto y de Contrataciones del Estado y tiene vigencia de sólo un año (en 2012). Normas similares o iguales han estado vigentes en ejercicios fiscales anteriores. Esta norma figura como el artículo 7 del Decreto del Congreso de la República No , Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal Lamentablemente estas normas están incluidas en la ley anual del presupuesto, la cual pierde vigencia al final de cada ejercicio fiscal. Es así que cada año la existencia de esta norma está supeditada a la voluntad de los diputados al Congreso de la República, quienes formalmente tienen la facultad de decidir ya no incluirla. Por esta razón, se insiste en la urgente aprobación de las leyes de transparencia, en particular de la iniciativa de ley número de registro 4461, la cual entre otras propuestas, traslada las normas de transparencia de la ejecución presupuestaria incluidas en las leyes anuales de cada presupuesto, a la Ley Orgánica del Presupuesto, la cual es de vigencia permanente. 6. Sin embargo, pese a la existencia y vigencia de disposiciones legales que la prohíben, la deuda flotante continúa generándose. Incluso, en enero de 2012 la Contraloría General de Cuentas presentó denuncias penales, 2 pero las investigaciones no han avanzado y no se ha abierto juicio en contra de ningún exfuncionario o funcionario responsable. Esto hace del problema de la deuda flotante un caso más de impunidad en Guatemala. Pese a la existencia de normas legales vigentes que prohíben la práctica, y de denuncias penales del ente contralor, no existe castigo ejemplar a los transgresores, estimulando con ello la continuidad de la práctica. 7. Una parte importante en la solución del problema es lograr frenar la creación de más deuda flotante, y así evitar que siga creciendo. Para ello, es imperativo que la Contraloría General de Cuentas cumpla lo que ya está legislado en las normas transcritas arriba. 2 Ver 4

5 Adicionalmente, en las normas presupuestarias en ejercicios fiscales recientes se ha creado la Constancia de Disponibilidad Presupuestaria, 3 un mecanismo administrativo que tiene como propósito frenar la creación de más deuda flotante. Aunque esta constancia ha logrado cierto éxito en frenar la deuda flotante, debido a que en realidad es un problema de impunidad (violación de las leyes sin sanción ni castigo), lamentablemente así como se violan la Ley Orgánica del Presupuesto y la Ley de Contrataciones del Estado, los transgresores pueden también violar las leyes que obligan al a respaldar las compras o contrataciones del Estado con la constancia. 3 En 2012 contenida en el artículo 69 de la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2012, Decreto del Congreso de la República No En la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2013, Decreto del Congreso de la República No , quedó incluida en el artículo 8. 5