INFORME DE POLÍTICA FISCAL- EJECUCIÓN A MARZO DE 2012

Transcripción

1 INFORME DE POLÍTICA FISCAL- EJECUCIÓN A MARZO DE 2012 Aspectos destacados 15 de mayo de A marzo de 2012 el Gobierno Central Total presentó un superávit de 1,2% del PIB estimado para el año en curso. Este resultado es similar al obtenido en el mismo período en 2011, pero contrasta con el déficit de 1,5% del producto registrado en el último trimestre de 2011, el que se debió a la alta concentración del gasto en los últimos meses del año. 2. A marzo se había ejecutado un 20,9% del gasto presupuestario y un 15,1% de la inversión. Estas cifras muestran una leve mejora en el ritmo de avance respecto del año pasado, aunque se mantiene la tendencia a concentrar la ejecución en el segundo semestre. 3. El gasto del Gobierno Central Total creció un 6,6% respecto del primer trimestre de 2011, mientras que la inversión aumentó un 14,3% en igual lapso. Ambas cifras se explican por la muy baja ejecución del gasto en el primer trimestre del año pasado. 4. Los ingresos del Gobierno Central Total aumentaron un 8,1% respecto del primer trimestre de El mayor aumento se observa en la tributación no minera (9,6%), seguido por los ingresos por cobre bruto (5,0%), cifras que contrastan con la caída de 4,5% de la tributación minera privada, que se explicaría por el menor envío de remesas al exterior por parte de estos contribuyentes y por el menor precio del cobre. 5. Al cierre del primer trimestre los activos financieros del fisco totalizaron un 11,9% del PIB mientras que la deuda bruta llegó a 10,5% del PIB, obteniéndose una posición financiera neta acreedora equivalente al 1,4% del PIB. Esta cifra es superior al saldo positivo de 1,0% del producto con que se finalizó el año 2011, lo que implica que se mantiene la sólida posición fiscal de los últimos años. 6. Cabe notar que el escenario económico ha evolucionado en los últimos meses, alejándose la posibilidad de una desaceleración fuerte, pero surgiendo presiones inflacionarias. Es así como el Banco Central aumentó su estimación de crecimiento del PIB para 2012 a un rango de entre 4,0%- 5,0%, a la vez que aumentó su proyección de la inflación promedio para el año a un 4%. 7. Ante esta coyuntura, se abre la interrogante sobre cómo reaccionará la política fiscal, en particular, si es que recortará el gasto aprobado, tal como hizo en En este sentido, el nuevo escenario es consistente con que el Ministerio de Hacienda actualice sus metas de balance estructural para converger más rápidamente a un balance, considerando, además, que durante 2011 ya se alcanzó la meta de un déficit estructural de 1% del PIB establecida por la autoridad originalmente para Finalmente, se reitera la nota de alerta que se ha señalado desde 2010 con respecto a la sustentabilidad de mediano plazo del gasto público. Es necesario obtener financiamiento permanente para los gastos permanentes comprometidos durante la actual administración. En este sentido, se valora que el Ejecutivo se haya abierto a una reforma tributaria que genere mayores ingresos estructurales, pero no es claro que su propuesta recaude lo suficiente para cubrir los montos ya comprometidos más los nuevos gastos anunciados (como los beneficios en educación superior, nueva carrera docente, subsidio permanente al Transantiago, FONDENOR, entre otros). 1

2 I. BALANCE Al primer trimestre del año 2012, el Gobierno Central Total presentó un superávit de 1,2% del PIB estimado para el año en curso (Gráfico 1). Este resultado es similar al superávit alcanzado el primer trimestre de 2011, aunque contrasta con el trimestre inmediatamente anterior, en el cual se alcanzó un déficit equivalente a un 1,5% del PIB. Gráfico 1 II. GASTOS El gasto del Gobierno Central Total durante el primer trimestre de 2012 correspondió a 4,6% del PIB estimado para el año. De este total, el gasto corriente equivale a 4% del PIB mientras que la inversión pública equivale al restante 0,6% del PIB (Gráfico 2). El gasto central total tuvo una variación real anual positiva de 6,6% cuando se compara con el mismo período del año anterior. La inversión aumentó 14,3% en igual lapso, mientras que el gasto corriente lo hizo en un 5,6% (Gráfico 3). En el caso de la inversión, la alta tasa de crecimiento se debe a que la ejecución en el primer trimestre de 2011 fue particularmente lenta. 2

3 Gráfico 2 Gráfico 3 3

4 A marzo de 2012, el gasto del Gobierno Central Presupuestario mostró un avance de 20,9% respecto del presupuesto aprobado. Esta cifra es levemente superior a la exhibida en el mismo período de 2011, cuando se alcanzó un 19,7%, aunque es significativamente inferior al avance del trimestre inmediatamente anterior, que llegó a un 31,0% (Gráfico 4). En cuanto a la inversión pública, durante los primeros tres meses del año se concretó un 15,1% del total presupuestado para el año. Este porcentaje es muy inferior al 42,3% concretado en el último trimestre de 2011, que concentró una fracción especialmente alta de la inversión debido a la lentitud que había mostrado la ejecución en los trimestres precedentes. En este sentido, las cifras del primer trimestre de 2012 muestran un mejor ritmo de ejecución de la inversión pública que en el primer trimestre de 2011, cuando alcanzó a 13,1%, por lo que se espera que en el presente año no se repita la excesiva concentración del gasto en los últimos meses del año. Respecto del gasto corriente, la ejecución del primer trimestre corresponde al 22,3% del presupuesto total del año. Esta cifra es similar a lo ocurrido durante el año 2011, lo que muestra que el gasto corriente es ejecutado de manera más uniforme durante el año que la inversión. Gráfico 4 4

5 Al revisar la ejecución del gasto al primer trimestre por partida, se observan importantes diferencias (Gráfico 5). Por una parte, ocho ministerios muestran un avance mayor a 20% (liderados por el Ministerio de Minería, con una ejecución de 28%). En el otro extremo, tres ministerios presentan una ejecución menor a 15%, incluyendo al Ministerio de Economía y al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, que han ejecutado sólo el 11% de lo aprobado para La ejecución de la inversión pública muestra diferencias aún mayores (Gráfico 6). Se destaca el Ministerio de Bienes Nacionales, con una ejecución de 37%, aunque en montos absolutos no tiene un peso significativo dentro de la inversión total. Al mismo tiempo, once ministerios presentan una ejecución menor al 15% de su inversión aprobada para el año, incluyendo a los ministerios de Minería y Energía con un 0%, aunque ellos tienen bajo peso relativo dentro de la inversión total. De especial preocupación es el lento avance de la inversión del Ministerio Salud, que sí tiene alto peso relativo dentro del total. A marzo sólo había ejecutado un 5% de su inversión, ratificando la tendencia de 2011 cuando sólo ejecutó el 61% de la inversión aprobada para todo el año. El avance en la ejecución de la inversión de los gobiernos regionales también muestra importantes diferencias, con porcentajes que van desde 41,3% del presupuesto vigente en la Región de Arica y Parinacota, a sólo un 5,1% en la Región de Atacama. Gráfico 5 Nota: Considera gasto neto, excluido gasto en intereses. 5

6 Gráfico 6 Gráfico 7 6

7 III. INGRESOS Los ingresos del Gobierno Central Total en el primer trimestre del año representaron un 5,8% del PIB estimado para el 2012 (Gráfico 8). Estos ingresos están conformados por la tributación no minera (equivalente al 4,2% del PIB), tributación minera (0,3% del PIB), ingresos por cobre bruto producido por CODELCO (0,6% del PIB) y otros ingresos (0,6% del PIB). Esta composición es similar a la observada durante Al revisar la variación real anual de los ingresos del Gobierno Central, los datos muestran un crecimiento de 8,1% en los ingresos totales (Gráfico 9). El mayor aumento se observa en la tributación no minera (9,6%), seguido por los ingresos por cobre bruto (5,0%). Esto contrasta con la caída de 4,5% de la tributación minera privada, que se explicaría por el menor envío de remesas al exterior por parte de este grupo de contribuyentes, que implicó una caída de 13,5% en la recaudación por concepto de impuesto adicional, y por el menor precio del cobre (que en el trimestre promedió 377 centavos de dólar por libra, en contraste con los 438 centavos que promedió en el primer trimestre de 2011). Gráfico 8 7

8 Gráfico 9 El análisis de los ingresos tributarios por tipo de impuesto, muestra variaciones reales anuales de 16,1% en los impuestos a la renta, 7,2% en el IVA, 1,5% en los impuestos a productos específicos, 28,2% en los impuestos a los actos jurídicos y 9,9% en los impuestos al comercio exterior. Estas cifras reflejan que la actividad económica ha mantenido el dinamismo mostrado durante 2011, no observándose aún un efecto en los ingresos fiscales de una eventual desaceleración producto de la crisis económica de Europa. En cuanto al avance en la recaudación de ingresos fiscales en el primer trimestre respecto del total estimado para el año, en términos agregados se observa un comportamiento en línea con lo presupuestado. Así, los ingresos totales del Gobierno Central Presupuestario en los primeros tres meses del año fueron equivalentes al 27,0% de los estimados en la ley de presupuesto para 2012 (Gráfico 10). Cabe notar en todo caso, que los ingresos tributarios provenientes de la minería privada representaron sólo el 13,5% de lo estimado para todo el año, lo que se vio compensado por los ingresos por cobre bruto, que alcanzaron a marzo de 2012 alcanzaron un 33,2% de lo estimado para el año. 8

9 Gráfico 10 IV. ACTIVOS FINANCIEROS Y DEUDA Los activos financieros del Tesoro Publico a marzo de 2012 representaron un 11,9% del PIB estimado para el año. Estos activos se componen por un 5,6% del PIB en el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES), un 1,7% del PIB en el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) y un 4,6% del PIB en otros activos financieros del Tesoro Público (Gráfico 11). Cabe notar que la cantidad de recursos en otros activos financieros del Tesoro Público es significativamente alta en comparación con años anteriores, llegando a US$12.198,1 millones. A estos recursos no se les aplica la institucionalidad que la ley sobre responsabilidad fiscal define para la adecuada administración de las inversiones del FEES y del FRP, por lo que de preferencia no debiese mantenerse en el Tesoro Público un monto superior a las necesidades de caja de corto plazo de Fisco, siendo recomendable traspasar los remanentes al FEES. En cuanto a la composición de las inversiones a marzo de 2012, del total de recursos del FEES, el 49,83% estaba invertido en instrumentos denominados en dólares, el 40,2% en instrumentos en euros y el 9,97% restante en yenes. A igual fecha, un 40,35% del FRP estaba invertido en instrumentos denominados en dólares, un 23,73% en instrumentos en euros, un 15,89% en yenes, un 9,85% restante en libras, y el resto en instrumentos en otras monedas (dólares canadienses, dólares australianos y francos suizos). Respecto de los otros activos financieros del Tesoro Público, un 43,71% se encontraba invertido en 9

10 instrumentos denominados en dólares, un 48,27% en pesos chilenos y el restante 8,02% en Unidades de Fomento (UF). Al revisar la clasificación de riesgo de los instrumentos del portafolio del FEES y del FRP, se observa que la gran mayoría se encuentran en inversiones de alta clasificación crediticia (investment grade): el 99,05% del FEES y el 98,33% del FRP. En lo referente a la deuda bruta del Gobierno Central, a marzo de 2012 totalizó un equivalente al 10,5% del PIB estimado para el año. Esta cifra está compuesta por una deuda emitida en pesos equivalente al 8,7% del PIB y a una deuda en dólares equivalente al 1,8% del PIB (Gráfico 12). Considerando los activos financieros del Fisco y la deuda bruta, a marzo de 2012 la posición financiera neta del Gobierno Central era equivalente a 1,4% del PIB, dejando al fisco como acreedor neto (Gráfico 13). Esta cifra es superior al saldo positivo 1,0% del PIB con que el Gobierno Central finalizó el año 2011, y muestra que aún se mantiene una posición fiscal sólida. Gráfico 11 10

11 Gráfico12 Gráfico 13 11

12 V. PERSPECTIVAS En el presente año el crecimiento económico se ha desacelerado, debido al deterioro del escenario externo. Sin embargo, las proyecciones más recientes señalan que la desaceleración será menos fuerte que lo estimado hace algunos meses (el Banco Central ajustó al alza la proyección de crecimiento del PIB para 2012, a un rango 4,0%-5,0%). Las cifras de ingresos fiscales del primer trimestre del año son consistentes con esta tendencia. Respecto de la inflación, el Banco Central ha reconocido que espera un promedio para 2012 igual a 4%, lo que contrasta con su estimación de diciembre pasado, que llegaba a 3,2%. Parte importante de esta mayor inflación se explica por los bienes agrícolas y por el comportamiento de los bienes transables, especialmente los combustibles. En este nuevo escenario, la principal preocupación macroeconómica ha pasado a ser una inflación fuera del rango meta del Banco Central, en vez de una desaceleración fuerte del nivel de actividad y empleo, que era la preocupación principal hace sólo algunos meses. El Banco Central ya ha rectificado su política monetaria. En efecto, en su reunión mensual de abril el Consejo acordó mantener la tasa de interés de política monetaria en 5% anual, descontinuando así la tendencia a disminuirla que había iniciado poco antes, esperándose además, eventuales aumentos moderados en los próximos meses. La interrogante que surge es cómo reaccionará la política fiscal. Se recuerda que el presupuesto aprobado para 2012 implica un crecimiento del gasto de 5,3% real respecto del presupuesto 2011, un déficit de 0,5% del PIB y un déficit estructural de 1,5% del PIB. En la nueva coyuntura ha quedado descartada la eventual necesidad de un impulso fiscal extraordinario, que era lo que se discutía a fines de Pero quedan dudas sobre si las cifras aprobadas de gasto sean las adecuadas para no ejercer presiones inflacionarias adicionales a las ya existentes. En este sentido, el Ejecutivo debe evaluar decretar un recorte presupuestario (tal como en 2011 decretó un recorte de US$750 millones), aunque ello puede ser difícil de implementar debido a los gastos ya comprometidos. Habiéndose aminorado los riesgos de una desaceleración pronunciada, el Ministerio de Hacienda tiene mayor espacio para actualizar sus metas de balance estructural, considerando además que en 2011 ya alcanzó la meta a la que esperaba converger recién en 2014, cual era lograr un déficit estructural de 1% del PIB. En este sentido, existe la oportunidad de converger más rápidamente a un balance estructural, tal como ha recomendado el Fondo Monetario Internacional. Las cifras fiscales del primer trimestre de 2011 reafirman esta posibilidad, pues el Fisco chileno mantiene una posición acreedora neta equivalente a 1,4% del PIB, lo cual es señal de robustez. No obstante, se reitera la nota de alerta que se ha venido señalando desde 2010, respecto de la sustentabilidad de mediano plazo del gasto público, debido a que en 12

13 los últimos dos años el Ejecutivo ha comprometido una serie de gastos permanentes sin acompañarlos de nuevas fuentes de ingresos permanentes (medidas como el Ingreso Ético Familiar, la extensión del post natal, la eliminación del 7% para salud de los jubilados y mayores becas en educación superior implican un gasto permanente de US$850 millones anuales). En ese sentido, se valora que el Ejecutivo se haya abierto a una reforma tributaria que genere mayores ingresos fiscales estructurales. Sin embargo, no es claro que lo que se espera recaudar sea suficiente para cubrir los gastos ya comprometidos, a los que deben sumarse aquellos nuevos gastos anunciados por el Ejecutivo en materia de beneficios en educación, carrera docente, subsidio permanente al Transantiago, y FONDENOR, entre otros. Considerando la información presentada por la DIPRES en octubre de 2011 (Capítulo III del Informe de Finanzas Públicas de 2011), actualizada en su componente de gastos acorde a la ley de presupuestos aprobada para 2012, se obtiene que el espacio de gasto público disponible luego de considerar el gasto comprometido es de sólo 0,8% del PIB para el período Esto es un margen mucho más estrecho que el existente en las proyecciones de los años precedentes (4,0% del PIB en promedio para las cinco proyecciones anteriores). La reforma tributaria propuesta por el Ejecutivo sólo mejora marginalmente esta situación, ya que genera recursos anuales equivalentes a sólo el 0,3% del PIB. Esto significa que el gobierno que asuma en 2014 tendrá un espacio de gasto muy pequeño para implementar su programa, aun considerando la reforma tributaria en cuestión. A la luz de lo expuesto, en el marco de la discusión legislativa de la reforma tributaria, es fundamental que el Ejecutivo presente una proyección fiscal de mediano plazo actualizada con todos los gastos comprometidos y anunciados con posterioridad a la aprobación del presupuesto 2012, y con los efectos esperados de la reforma tributaria. 13