GUÍA TÉCNICA PARA ELABORAR UN PROGRAMA DE MODERNIZACIÓN CATASTRAL

Transcripción

1 Gobierno del Secretaría de Finanzas y Planeación Instituto Hacendario del Instituto de Información e Investigación Geográfica, IGECEM GUÍA TÉCNICA PARA ELABORAR UN PROGRAMA DE MODERNIZACIÓN CATASTRAL SERIE GUIAS No. 6

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3 SERIE GUÍAS TÉCNICAS PARA LAS TESORERÍAS MUNICIPALES D.R. Instituto Hacendario del (IHAEM) Av. México No. 604, col. Américas Toluca de Lerdo, C.P Teléfonos: (722) , , Hacienda de Solís No. 7 col. Echegaray Naucalpan de Juárez, Teléfono: (55) página web: correo electrónico: webmaster@ihaem.org Comité Editorial de la Administración Pública Estatal Autorización primera edición, 2002 A: 203/1/031/02-6 Autorización segunda edición, 2003 A: 203/1/025/03-6 La reproducción total o parcial de este documento podrá efectuarse mediante la autorización expresa de la fuente y dándose el crédito correspondiente. 3

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5 DIRECTORIO INSTITUTO HACENDARIO DEL ESTADO DE MÉXICO Lic. Enrique Peña Nieto Gobernador Constitucional del Dr. Luis Videgaray Caso Secretario de Finanzas y Presidente del Consejo Directivo del IHAEM Lic. Fernando Portilla Sánchez Vocal Ejecutivo Lic. Jorge G. Pérez Cuevas Mtro. Jorge Vázquez Gutiérrez Coordinadores Lic. Marco A. Garay Martínez Subdirector de Estudios Fiscales Lic. Jenaro Romero Moreno Subdirector de Asistencia Técnica Investigación Ing. Víctor Jaramillo Dávila Lic. Marco A. Garay Martínez Revisión Lic. Lázaro Mejía Arriaga Subdirector de Cartografía Temática Edición Lic. Jorge G. Pérez Cuevas Lic. Jenaro Romero Moreno 5

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7 CONTENIDO Pág. PRESENTACIÓN 9 1. OBJETIVO DE LA GUIA UNA PROPUESTA DE MODERNIZACIÓN CATASTRAL 2.1. Diagnóstico Estrategia de modernización Instrumentos de soporte DIAGNÓSTICO CATASTRAL Consideración preeliminar El perfil estatal Territorio Población Viviendas Predios La gestión catastral estatal Organización de la función catastral Problemática de la gestión catastral Marco jurídico Marco valuatorio Padrón de contribuyentes Marco administrativo Marco tecnológico ESTRATEGIA DE MODERNIZACIÓN 4.1. Planteamientos de la estrategia Prioridades Componentes de la estrategia Cartografía catastral digital Digitalización y actualización de la cartografía existente Elaboración de la cartografía catastral digital Contratación de vuelo escala 1:4,

8 4.3. Padrón catastral Alcance del levantamiento Cobertura del levantamiento Requerimientos de información INSTRUMENTOS DE SOPORTE 5.1. Instrumentos de soporte Proyecto de un reglamento de catastro Instrumentos de operación y mantenimiento Convenio de coordinación IGECEM-Ayuntamiento Definición de la estructura operativa Manuales de procedimientos Capacitación operativa Soporte informático del sistema Recursos humanos especializados Instrumentos fiscales Instrumentos de fiscalización Modulo de simulación de ingresos 55 Anexos para el levantamiento en campo 57 Cuestionario diagnóstico catastral (anexo 1) 59 Investigación de campo (anexo 2) 71 Cédula de levantamiento (anexo 3) 75 Guía para el llenado de la cédula (anexo 4) 79 Tarjeta de control de campo (anexo 5) 83 Programa de reunión vecinal (anexo 6) 85 Aviso del señor vecino (anexo 7) 87 Instructivo de campo (anexo 8) 89 BIBLIOGRAFÍA 91 8

9 PRESENTACIÓN En un ámbito de gobierno donde la generación de ingresos propios es factor indispensable para impulsar las tareas municipales, se hace cada vez más frecuente el uso, diseño e implementación de novedosas herramientas administrativas y tecnológicas, que permitan eficientar el ejercicio de la función pública. Para la hacienda pública municipal, la base sobre la que se calcula su principal fuente de ingresos propios la constituye el catastro. Este inventario analítico, además de proporcionar información acerca de las características particulares de la propiedad inmueble, es posible identificarlo como herramienta de soporte en los procesos de definición de políticas tributarias. Por ello, una eficaz y eficiente recaudación de impuestos inmobiliarios exige que la base sobre la cual se calculan los tributos a la propiedad raíz, modernice, automatice y actualice permanentemente sus contenidos y procesos. Así pues, con el objeto de optimizar la recaudación de los impuestos inmobiliarios, el Instituto de Información e (IGECEM), y el Instituto Hacendario del (IHAEM), presentan la Guía técnica para elaborar un programa de modernización catastral, misma que contiene los elementos básicos necesarios para que la institución municipal implante al interior de la tesorería, un Sistema de Información Catastral. 9

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11 1. OBJETIVO DE LA GUÍA La presente guía pretende proporcionar a los servidores públicos de las tesorerías y de las Unidades de Catastro Municipales, los elementos técnicos básicos para la elaboración de un programa de modernización catastral, a fin de impulsar el desarrollo administrativo de la actividad hacendaria municipal, ello a través de la implementación de un sistema para fines catastrales de información geográfica. 11 1

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13 2. UNA PROPUESTA DE MODERNIZACIÓN CATASTRAL Por su carácter metodológico, la Guía técnica para elaborar un programa de modernización catastral, consta de tres apartados fundamentales: 2.1. Diagnóstico I. Diagnóstico II. Estrategia de modernización III. Instrumentos de soporte El primer paso para elaborar un programa de modernización catastral es la construcción de un diagnóstico administrativo catastral. Éste consiste en la identificación de los rasgos básicos que originan la problemática de la gestión catastral. Hace referencia a los aspectos geográficos, económicos y sociales del municipio, así como de los aspectos jurídicos, valuatorios, administrativos, tecnológicos y cartográficos que emplea el ayuntamiento para cumplir con las funciones catastrales. En este sentido, para desarrollar un adecuado diagnóstico, el empleo de instrumentos que sirvan de apoyo para concentrar la información pertinente resulta de gran valía. Así pues, con la intención de que los ayuntamientos del Estado de México comiencen a desarrollar su propio estudio diagnóstico catastral, esta Guía técnica ilustra acerca de cómo se elabora, qué puntos debe abarcar, y cuáles son las herramientas a utilizar para realizar la prescripción del catastro municipal. Con el propósito de hacer explicita la forma y contenido que despliega un diagnóstico catastral, la presente Guía técnica, describe a manera de ejemplo la forma en que se desarrolla un estudio de tal naturaleza. 13 1

14 El diagnóstico que a manera ilustrativa se maneja, enuncia los aspectos que presentan los municipios del respecto de la función catastral, describe la situación actual, la problemática que enfrentan para desarrollar adecuadamente sus funciones y, en buena medida, sugiere las formas de dar solución a ésta. Es importante resaltar que los datos e información vertida en el diagnóstico propuesto, corresponden a la realidad o realidades municipales y que los rubros sobre los que se diseñó este breve ejemplo, desarrollan sólo una pequeña parte del contenido que potencialmente tiene cada uno de ellos. Por lo que al pie de algunos apartados, se sugiere completar el desarrollo del diagnóstico con algunos otros datos o elementos de juicio Estrategia de modernización El segundo apartado señala las estrategias de modernización catastral consideradas factibles de operar en los ayuntamientos de la entidad. Asimismo, determina los requerimientos, instrumentos específicos y líneas de acción para la implementación de un Sistema de Información Catastral. Dado que la modernización de los sistemas catastrales constituye la última finalidad de un programa de modernización catastral, de la claridad, sencillez y congruencia con las que se prescriban las estrategias de modernización, en mucho dependerá el correcto seguimiento al mismo. Por tal motivo, en el segundo inciso de esta Guía técnica, se describen las estrategias de modernización catastral que para los ayuntamientos de la entidad, resultan viables de operar y de implementar al interior de sus Unidades de Catastro Municipales (UCM). 14 1

15 Las estrategias de modernización giran básicamente en torno a dos aspectos: Obtención de la cartografía digital Actualización de la información alfanumérica Cartografía digital El plano digital consiste en la obtención, desarrollo y manejo de una cartografía en medios magnéticos y con procesos totalmente automatizados, asociada a la información alfanumérica con la que cuenta un ayuntamiento (padrón catastral y/o fiscal). Información alfanumérica Respecto a la información alfanumérica, se señalan las acciones a seguir para actualizar la información de los predios y sus propietarios a través de un censo físico de inmuebles (barrido catastral); para ello se anexa una cédula de levantamiento y un programa de actividades. La descripción de estrategias modernizadoras incluyen los procedimientos e instancias para acceder a ellas (cartografía digital), la revisión de la reglamentación correspondiente y los términos de referencia aplicables para su contratación Instrumentos de soporte Son las herramientas indispensables para realizar efectivamente el proceso catastral, mismas que están divididas en tres apartados: Instrumentos de soporte Describe los elementos que sirven de apoyo para consolidar el marco normativo operativo de una oficina de catastro municipal. 15 1

16 Instrumentos de operación y mantenimiento Enuncia las características del equipo y de los recursos humanos necesarios para la instalación y funcionamiento del sistema. Instrumentos fiscales Se recomienda el uso de proyecciones fiscales que coadyuvan a replantear la función hacendaria de los impuestos inmobiliarios. 16 1

17 3. DIAGNÓSTICO CATASTRAL Consideración preeliminar Para diseñar las estrategias de modernización catastral vertidas en la presente Guía, el primer acercamiento consistió en recopilar y analizar la información inmobiliaria pertinente (documental y de campo), a fin de ubicar con exactitud, cuál es el estado que guardan los sistemas catastrales municipales en relación al cumplimiento de sus funciones. Con la finalidad de poseer certidumbre sobre la definición de estrategias para la modernización del catastro, se aplicó en las Unidades de Catastro Municipales (UCM,) el cuestionario diagnóstico que permitió registrar las aristas más significativas de la actividad catastral en los ayuntamientos del. Los rubros investigados por la encuesta catastral se agrupan de la siguiente manera: Marco jurídico.- Leyes y reglamentos que aplica la unidad administrativa responsable de la operación catastral. Marco valuatorio.- Características de las tablas de valores y su nivel de actualización, del padrón catastral y de los servicios del catastro. Marco administrativo.- Aspectos organizacionales y administrativos dentro la Unidad de Catastro Municipal. Aspectos tecnológicos y de equipamiento.- Sistemas, procesos, equipamiento y personal informático de la oficina y sistemas para la gestión catastral. Marco cartográfico.- Elementos para la elaboración de una cartografía catastral. 17 1

18 Investigación de campo.- Situación que presenta actualmente la información del predio, de la construcción y de los datos del contribuyente. De esta forma, bajo las líneas ya descritas, la información captada a través de la encuesta se utilizó como insumo básico en la elaboración del diagnóstico catastral. Es importante aclarar que la interpretación de los datos obtenidos, tiene como única finalidad enunciar algunas de las fortalezas y debilidades de la situación de los catastros municipales. Anexo a la presente Guía, se encuentra un ejemplar del cuestionario diagnóstico catastral El perfil estatal Territorio El territorio estatal abarca una extensión aproximada de km 2, que representa el 1.14% del total nacional, de esta gran superficie, tan sólo 4,000 km 2 pertenecen al área de interés catastral. Para su gobierno y administración, el se divide en 124 ayuntamientos, quienes son los responsables de incorporar la superficie total del territorio municipal Población Según el XII Censo General de Población y Vivienda 2000, para ese año, la población del Estado fue de 13,096,686 habitantes, de ellos 4,536,232 componen la población económicamente activa y 4,523,135 integran el grupo económicamente inactivo de la sociedad. 18 1

19 La ubicación geográfica de los habitantes indica que ésta se concentra en las zonas urbanas; del total de población, el 86.3% lo forma el contexto urbano, 13.7% constituye el sector rurales. Asimismo, la distribución de población resulta contrastante, pues en los 37 municipios que pertenecen al Área Metropolitana del Valle de México habita 70.9% de la población total, y en siete municipios de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Toluca reside 9.4% de mexiquenses. Por lo tanto, 78 municipios albergan sólo 20% de la población estatal, lo que significa que en 1.1% de la superficie territorial del país se asienta 13.6% de la población nacional; así pues, la densidad de población es de 633 habitantes por kilómetro cuadrado. 1 Lo anterior muestra la necesidad de fortalecer el catastro urbano Viviendas Los datos arrojados por el Censo General de Población y Vivienda 2000, indican que en el existen 2, 743,194 viviendas. Del total de ellas, 93% cuentan con el servicio de agua potable, 86% con drenaje y 99.8% tienen acceso al servicio de energía eléctrica Predios Una estimación de los predios registrados en el catastro de la entidad asciende a 2,500,000, un cálculo estimado con relación al número de viviendas, estima que el potencial de predios es alrededor de 1.9 por vivienda. Bajo los anteriores términos se infiere que sólo el 91% del universo de predios existentes se tiene registrado. Respecto a la proporción de habitantes por predio, se observa que ésta es de 5.2 personas. 1 Los datos acerca de la distribución de la población, fueron generados por el estudio Población y Desarrollo en el

20 En un programa de modernización catastral municipal se sugiere incluir una breve descripción de la problemática urbana que presenta la zona donde se asienta el municipio, para ello es necesario se señalen características como: población y comunidades indígenas, índices de marginación, usos de suelo, etc. Asimismo, es preciso apuntar el estado que guardan los servicios públicos municipales, ya que la problemática de un crecimiento urbano desordenado, afecta a la infraestructura y los servicios que de ella dependen. Por ello, para el apartado del Perfil Municipal se sugiere el siguiente índice: Territorio Población Predios Implicaciones urbanas Cobertura de servicios públicos 3.2. La gestión catastral estatal En el el Instituto de Información e Investigación Geográfica, Estadística y Catastral (IGECEM), es la instancia gubernamental responsable de normar la gestión catastral, expresamente así lo señala el artículo 170, Fracc. I del Código Financiero del y Municipios: Establecer los procedimientos técnicos y administrativos en materia catastral y verificar su cumplimiento. A nivel operativo, según el artículo 171 del mismo Código, los ayuntamientos tienen la facultad de llevar a cabo la inscripción, control, registro y actualización de sus sistemas catastrales, bajo la asesoría y supervisión del Instituto. 20 2

21 En este sentido, el gobierno estatal por conducto del IGECEM y los ayuntamientos, son corresponsables de la consolidación y desarrollo del catastro; ambos son autoridades en materia catastral. 3.3 Organización de la función catastral El esquema de regionalización que el IGECEM viene operando para atender y brindar asesoría técnica en materia catastral a los ayuntamientos del Estado se configura por 13 Delegaciones Regionales, las cuales agrupan en su interior al total de ayuntamientos existentes. Delegaciones Regionales Región I Cuautitlán Izcalli Región II Atlacomulco Núm. Municipio Núm. Municipio Cuautitlán Coyotepec Huehuetoca Melchor Ocampo Teoloyucan Tepotzotlán Jaltenco Nextlalpan Cuautitlán Izcalli El Oro Acambay Atlacomulco Temascalcingo Ixtlahuaca Jiquipilco Jocotitlán San Felipe del Progreso San José del Rincón Región III Amecameca Región IV Ecatepec Núm. Municipio Núm. Municipio Amecameca Atlautla Ayapango Cocotitlán Ecatzingo Juchitepec Ozumba Temamatla Tenango del Aire Tepetlixpa Tlamanalco Tultepec Tultitlán Acolman Atenco Chiconcuac Tezoyuca Coacalco Ecatepec 21 2

22 Delegaciones Regionales Región V Naucalpan Región VI Nezahualcóyotl Núm. Municipio Núm. Municipio Tlalnepantla Huixquilucan Isidro Fabela Jilotzingo Naucalpan Nicolás Romero Atizapán de Zaragoza Chalco Ixtapaluca Texcoco Chiautla Chicoloapan Chimalhuacan La Paz Nezahualcóyotl Papalotla Tepetlaoxtoc Valle de Chalco Solidaridad Región VII Toluca Región VIII Zumpango Núm. Municipio Núm. Municipio Lerma Otzolotepec San Mateo Atenco Xonacatlán Calimaya Chapultepec Mexicaltzingo Toluca Almoloya de Juárez Metepec Temoaya Zinacantepec Otumba Axapusco Nopaltepec San Martín de las Pirámides Tecámac Temascalapa Teotihuacan Zumpango Apaxco Hueypoxtla Tequixquiac 22 2

23 Delegaciones Regionales Región IX Tejupilco Región X Ixtapan de la Sal Núm. Municipio Núm. Municipio Sultepec Amatepec Tlatlaya Temascaltepec San Simón de Guerrero Tejupilco Otzoloapan Zacazonapan Luvianos Almoloya de Alquisiras Texcaltitlán Zacualpan Tenancingo Coatepec Harinas Ixtapan de la Sal Malinalco Ocuilan Tonatico Villa Guerrero Zumpahuacán Región XI Tenango del Valle Región XII Jilotepec Núm. Municipio Núm. Municipio Ocoyoacac Tenango del Valle Almoloya del Río Atizapán Capulhuac Xalatlaco Joquicingo Rayón San Antonio la Isla Texcalyacac Tianguistenco Morelos Jilotepec Aculco Chapa de Mota Polotitlán Soyaniquilpan de Juárez Timilpan Villa del Carbón Región XIII Valle de Bravo Núm. Municipio Núm. Municipio Villa Victoria Valle de Bravo Amanalco Donato Guerra Ixtapan del Oro Santo Tomás Villa de Allende 23 2

24 3.4. Problemática de la gestión catastral El catastro, entendido como el Sistema de Información Catastral que permite la adecuada y oportuna identificación, registro, valoración y control de la riqueza territorial del municipio, constituye la base sobre la cual debe operar una eficiente y eficaz administración tributaria inmobiliaria, así como una eficiente administración de los servicios públicos municipales, en todos aquellos aspectos urbanos que tienen como referente espacial un predio. Con el propósito de describir las condiciones en las que opera la función catastral y con el apoyo de la información de la encuesta diagnóstico, a continuación se muestra, de forma genérica, la problemática común que enfrenta una UCM para cumplir adecuadamente sus funciones. Es importante señalar, que cada municipio conviene que realice su propio diagnóstico (ver formato anexo, cuestionario diagnóstico catastral) Marco jurídico Al ser los municipios corresponsables en el proceso de consolidación del sistema catastral estatal, es menester de éstos conocer y aplicar en el desempeño de sus funciones, los ordenamientos legales que para este rubro se han establecido. La siguiente lámina muestra el comportamiento de las UCM s, respecto al conocimiento y utilización de la legislación y reglamentación vigente en materia catastral. 24 2

25 Región Cuadro 1 LEGISLACIÓN VIGENTE (Porcentaje de municipios que ocupan la legislación vigente) Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de México Resultados agrupados por Región Ley de Información e Investigación Geográfica, Estadística y Catastral Código Financiero del Estado de México y Municipios Código Administrativo Código de Procedimientos Administrativos Reglamento de la Ley de Catastro I. Cuautitlán Izcalli II. Atlacomulco III. Amecameca IV. Ecatepec V. Naucalpan VI. Nezahualcóyotl VII. Toluca VIII. Zumpango IX. Tejupilco X. Ixtapan de la Sal XI. Tenango del Valle XII. Jilotepec XII. Valle de Bravo Total Fuente: Cuestionario Diagnóstico para la Modernización Catastral, IHAEM-IGECEM, Los anteriores porcentajes expresan que en el ejercicio de las operaciones inmobiliarias, el uso, conocimiento y aplicación de la Ley de Información e Estadística y Catastral, así como del Código Financiero del y Municipios, tiene verificativo en más del 85% de los ayuntamientos del Estado. De igual forma, el cuadro anterior muestra que los Códigos Administrativo y de Procedimientos Administrativos, a pesar de no tener una relación contundente con la actividad catastral, están en buena medida descuidados por los titulares de los catastros municipales. Situación que obliga a los gobiernos locales a buscar formas de capacitar al personal de las Tesorerías Municipales. Sobre este particular, tanto el IGECEM como el IHAEM cuentan con diferentes publicaciones, cursos y programas de carácter 25 2

26 académico y práctico, los cuales tienen como finalidad contribuir al fortalecimiento de los catastros municipales. En relación a la normatividad vigente y su congruencia respecto a las necesidades de las UCM s para desempeñar con efectividad sus funciones, la encuesta catastral realizada en los ayuntamientos, señaló que en su mayoría la aplicación de la normatividad no es impedimento para el correcto desarrollo de sus actividades, pese a ello, la verdadera dificultad que enfrenta una UCM para llevar a buen término su trabajo, es la falta de reglamentación catastral al interior del propio ayuntamiento Marco valuatorio El proceso de valuación se realiza cada año y es el municipio, quien con el apoyo técnico del IGECEM, realiza el estudio correspondiente para actualizar los valores unitarios de suelo y construcción. Por su parte, la legislatura local es el órgano encargado de revisar y aprobar las propuestas pronunciadas por los ayuntamientos. La última actualización de valores se llevó a cabo en abril de 2002 y para el próximo año se espera la entrada en vigor de la nueva tabla de valores de suelo y construcción. Sin embargo, aun cuando la revisión de los valores catastrales se efectúa anualmente, resulta evidente que en la mayoría de las municipalidades, la aproximación de los valores catastrales respecto a los valores comerciales es en términos reales, notablemente menor. 2 2 El porcentaje de valores catastrales respecto a los valores comerciales es una estimación realizada por los titulares de las UCM s. 26 2

27 Cuadro 2 VALORES CATASTRALES (Porcentaje de los valores catastrales respecto a los valores comerciales) Resultados agrupados por Región Región valores catastrales % I. Cuautitlán Izcalli 59 II. Atlacomulco 62 III. Amecameca 46 IV. Ecatepec 54 V. Naucalpan 65 VI. Nezahualcóyotl 52 VII. Toluca 47 VIII. Zumpango 62 IX. Tejupilco 54 X. Ixtapan de la Sal 60 XI. Tenango del Valle 59 XII. Jilotepec 50 XIII. Valle de Bravo 48 Total 55.2 Fuente: Cuestionario Diagnóstico para la Modernización Catastral, IHAEM-IGECEM, Para los fines recaudatorios hacendarios el no contar con una base de valor catastral homóloga con la comercial, genera un impacto negativo que repercute directamente en la falta de equidad y proporcionalidad en los tributos inmobiliarios. Por lo anterior, es conveniente que en la determinación de valores unitarios de suelo y construcción se revisen los valores de mercado constantemente; así como la revisión de las dinámicas urbanas que permitan mantener actualizados los valores unitarios. Es muy frecuente suponer que el incremento al valor catastral implica necesariamente aumentos en los tributos inmobiliarios; esto no es exacto, ya que es facultad de la legislatura del Estado definir las bases de la tributación y las tasas impositivas que son factibles de aplicar, a fin de incrementar la recaudación de manera proporcional sin provocar oposición o malestar social. Por tanto, los ayuntamientos son responsables de actualizar el valor catastral y la 27 2

28 Cámara de Diputados de determinar los montos a contribuir de los tributos Padrón de contribuyentes Derivado de los cambios observados en el proceso de gestión catastral (estado-municipios), en los procedimientos de determinación de la base del valor catastral y en los procedimientos del cobro de impuestos inmobiliarios, en un alto porcentaje de ayuntamientos se generó una situación de coexistencia de tres padrones de distinta naturaleza, los cuales dificultan seriamente la integración y operación adecuada de un padrón catastral que apoye eficientemente el cobro de impuestos y la administración del territorio urbano. Estos padrones con orígenes, propósitos y administradores distintos son los siguientes: Padrón fiscal Padrón fiscal automatizado Padrón catastral Cada uno de estos padrones integra información que en algunos campos es común, aunque no siempre coincide. También existen campos que se encuentran sólo en uno o dos de los padrones, resultando en algunos casos ser información innecesaria o absolutamente rezagada. De igual forma se observa que en cada padrón se han realizado diversos procedimientos de actualización y complementación de manera aislada. 1. Padrón fiscal (tarjeta) 3 : Pese a las imprecisiones que pueda observar, dada la importancia que este instrumento tiene para la hacienda municipal, resulta muy probable que sea el más 3 Integrado originalmente por las Agencias Fiscales recaudadoras de la Secretaría de Finanzas y Planeación, mismo que fue entregado a los municipios en 1992, fecha en que la función de recaudación quedó bajo responsabilidad de éstos. 28 2

29 actualizado de los tres padrones, debido a que por su naturaleza impositiva, mantiene una constante depuración. 2. Padrón fiscal automatizado 4 : Se ha identificado como problema crítico la veracidad de la información respecto a superficies de construcción y terreno proporcionada por los contribuyentes, al requisitar la auto declaración respectiva. 3. Padrón catastral (SGC) 5 : Se han detectado rezagos en la incorporación de fusiones, subdivisiones, relotificaciones y ampliaciones; claves duplicadas; y claves alfanuméricas distintas a las claves numéricas que señala la ley y con las que opera el Padrón Fiscal, entre otros Marco administrativo Como ya se señaló, el cuerpo administrativo encargado de llevar a cabo las funciones catastrales en la entidad lo componen el IGECEM y los municipios. El Instituto es el encargado de emitir las normas técnicas y proporcionar asesoría especializada a los municipios, quienes a su vez desarrollan las actividades operativas propias del catastro. Las características administrativas en las que operan los catastros al interior de los ayuntamientos, reflejan un alto grado de carencias organizacionales, así como de capacitación y especialización por parte del recurso humano encargado de manejar los destinos del inventario analítico de inmuebles locales. Así lo demuestran los datos arrojados por la aplicación de la encuesta diagnóstico catastral. Como puede observarse en el cuadro siguiente, el promedio de personal adscrito a las UCM es de 4 Integrado por el IGECEM para incorporar las declaraciones voluntarias de los propietarios de inmuebles, también se instaló en el Sistema de Gestión Catastral. 5 Se integró por el Instituto Catastral del y posteriormente actualizado por las Administraciones de Rentas para realizar el cobro del impuesto predial cuando el Gobierno del Estado era responsable de esta función, el cual se le transfirió a los municipios instalándose en el Sistema de Gestión Catastral para que éstos lo actualizaran. 29 2

30 5 empleados 6, de igual forma, la media que señala el nivel de escolaridad por parte de éstos es de preparatoria. Cuadro 3 PERSONAL DE LAS AREAS DE CATASTRO (Número de personas y grado académico) Resultados agrupados por Región Región Total de Prim. Sec. Prep. Prof. Posgrado Personal I. Cuautitlán Izcalli II. Atlacomulco II. Amecameca IV. Ecatepec V. Naucalpan VI. Nezahualcóyotl VII. Toluca VIII. Zumpango IX. Tejupilco X. Ixtapan de la Sal XI. Tenango del Valle XII. Jilotepec XIII. Valle de Bravo Total Fuente: Cuestionario Diagnóstico para la Modernización Catastral, IHAEM-IGECEM, En cuanto a los aspectos organizacionales, pese a que para el adecuado manejo del Sistema de Gestión Catastral (SGC) 7 el IGECEM proporcionó a las UCM s un Manual de procedimientos, así como una propuesta de Manual de organización, se observó que en muchos ayuntamientos no se les da utilidad práctica o no se les conoce. 6 En municipios como Otzoloapan, Temascalatepec, San Simón de Guerrero, Polotitlán y Ayapango, sólo existe una persona encargada del catastro, situación que contrasta con municipios como Chimalhuacan que tiene adscritos a la misma área 65 trabajadores. 7 El Sistema de Gestión Catastral (SGC), fue desarrollado e implantado por el IGECEM en 1998, año en que la función catastral es transferida del gobierno estatal a los municipios. El SGC es una herramienta informática orientada a la presentación, análisis y mantenimiento de los datos alfanuméricos del inventario catastral, y su objetivo es calcular el valor catastral de los inmuebles del, así como mantener y actualizar la información catastral de los predios. 30 3

31 Cuadro 4 HERRAMIENTAS ADMINISTRATIVAS (Porcentaje de municipios que cuentan con las siguientes herramientas administrativas) Región Resultados agrupados por Región Utiliza Manual de organización % Utiliza Manual de procedimientos % I. Cuautitlán Izcalli II. Atlacomulco III. Amecameca IV. Ecatepec V. Naucalpan VI. Nezahualcóyotl VII. Toluca VIII. Zumpango IX. Tejupilco X. Ixtapan de la Sal XI. Tenango del Valle XII. Jilotepec XIII. Valle de Bravo Total Fuente: Cuestionario Diagnóstico para la Modernización Catastral, IHAEM-IGECEM, Para el correcto desarrollo de las actividades catastrales los aspectos organizacionales son de vital importancia, sin embargo, los recursos humanos y las herramientas administrativas con las que cuenta el municipio para efectuar sus tareas no son suficientes, por tanto, existe la necesidad de fortalecer a las UCM`s a través de la incorporación de personal capacitado Marco tecnológico El estado que presenta el manejo y control de la información catastral advierte serias deficiencias estructurales. La ausencia de tecnología aplicada para fines inmobiliarios es en gran medida responsable de la baja recaudación que por concepto de impuestos a la propiedad raíz tienen algunos municipios. 31 3

32 De los 124 ayuntamientos de la entidad, sólo 16 cuentan con una cartografía digital asociada a la información del padrón alfanumérico, el resto controla su información gráfica de manera manual. Aun cuando el IGECEM ha proporcionado a 122 ayuntamientos el SGC 8, los requerimientos para la operación óptima de las UCM s, éstas exigen modernizar, automatizar, actualizar y asociar la información gráfica con la alfanumérica sus contenidos y procesos. En promedio, cada ayuntamiento destina para uso exclusivo de la operación catastral 2 computadoras y 1.4 impresoras. Herramientas actualmente indispensables como cartografía digital y ploters, sólo el 12% de los municipios manifestó contar con este instrumento. 8 El SGC calcula el valor catastral de los inmuebles y actualiza la información catastral de los predios a través de módulos que permiten administrar, dar mantenimiento a la base de datos alfanumérica y emitir reportes estadísticos de las operaciones efectuadas. Es útil para la actualización alfanumérica de la información no así para la gráfica. 32 3

33 Cuadro 5 TECNOLOGÍA APLICADA (Equipo tecnológico que los municipios destinan para desarrollar sus funciones catastrales) Región Resultados agrupados por Región Equipos de computo Impresoras Ploter Sistema de Gestión Catastral Cartografía digital I. Cuautitlán Izcalli II. Atlacomulco III. Amecameca IV. Ecatepec V. Naucalpan VI. Nezahualcóyotl VII. Toluca VIII. Zumpango IX. Tejupilco X. Ixtapan de la Sal XI. Tenango del Valle XII. Jilotepec XII. Valle de Bravo Total Fuente: Cuestionario Diagnóstico para la Modernización Catastral, IHAEM-IGECEM, La escasez de equipos y herramientas tecnológicas al servicio de la actividad catastral, además de ser una constante en los gobiernos locales, es una de las causas fundamentales por las que esta función no se haya consolidado como pilar de la hacienda pública municipal. 33 3

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35 4. ESTRATEGIA DE MODERNIZACIÓN De acuerdo al contexto que presenta la operación del catastro en la entidad, se observa que la modernización tecnológica es condición para administrar y controlar de manera eficiente la base tributaria inmobiliaria. Por ello, con la finalidad de que los ayuntamientos puedan contar con un sistema catastral moderno, ágil y dinámico, esta segunda parte la Guía de modernización catastral, muestra las estrategias que definen los términos y requisitos metodológicos para la implantación de un Sistema de Información Catastral. Básicamente, las estrategias de modernización catastral consisten en: Obtención, desarrollo y mantenimiento de una cartografía catastral digital asociada a los datos alfanuméricos (padrón catastral y/o fiscal). Actualización y depuración de la información alfanumérica a través de la Investigación de campo (levantamiento de la cédula). Así pues, en los puntos siguientes se describen a detalle los componentes, acciones e instrumentos necesarios para su implementación Planteamientos de la estrategia La imagen objetivo para la modernización y municipalización del catastro es la implantación de un Sistema de Información Catastral. En este sentido, el proceso de modernización, además de ser gradual, deberá enmarcarse en los criterios señalados en el Programa estatal de modernización catastral que ha emprendido el Gobierno del Estado a través del IGECEM. 35 3

36 Prioridades Derivado del diagnóstico, y de acuerdo a la situación que presentan los municipios mexiquenses, para considerar los aspectos prioritarios a resolver es necesario identificar los problemas medulares que afectan la función catastral y señalar en que forma un Sistema de Información Catastral puede ayudar a solucionarlos. PROBLEMA EFECTO CONTRIBUCION DE UN SISTEMA AUTOMATIZADO Padrón catastral desactualizado. Estructura de valores rezagada y desequilibrada No se cobra a todos los contribuyentes. El impuesto no corresponde con el valor real. Eficiencia y eficacia en los procesos catastrales y de cobro de tributos. Marco reglamentario al interior de las UCM s, inexistente. Proceso catastral manual. Ambigüedad en las funciones y operación de las oficinas catastrales. Desactualización de la información gráfica y alfanumérica. Bajo tales términos, la propuesta de este programa de modernización es la integración de la base de datos gráfica y alfanumérica orientada a configurar el Sistema de Información Catastral, dado que los beneficios que éste puede generar a corto plazo, se vinculan principalmente con el fortalecimiento y consolidación de la hacienda municipal Componentes de la estrategia Como ya se explicó, la médula de la estrategia de modernización, consiste en la realización de un análisis espacial, que permita elaborar operaciones específicas con los planos o mapas que posean información alfanumérica relacionada. 36 3

37 En tanto, la viabilidad de la estrategia de modernización, supone la definición e implantación de instrumentos de soporte que cumplan las precondiciones para el desarrollo del Sistema de Información Catastral, razón por la cual, a continuación se detallan sus características y la forma en que pueden ser instaladas Cartografía catastral digital Es la representación gráfica, en soporte digital, de los elementos catastrales urbanos del espacio geográfico de un municipio. Objetivos: Obtener con precisión las áreas de terreno de los predios y sus construcciones. Integrar el componente gráfico del Sistema de Información Catastral. En el corto plazo, este componente gráfico apoyaría la operación del padrón catastral, al facilitar las tareas de mantenimiento y actualización de datos. Para su realización se proponen dos esquemas que de acuerdo a las necesidades de cada municipio, pueden ser utilizados indistintamente: Esquema 1.- Digitalización y actualización de la cartografía existente Esquema 2.- Contratación de vuelo para la elaboración de nueva cartografía Digitalización y actualización de la cartografía existente El esquema de digitalización y actualización de la cartografía ya existente consiste en revisar, modificar y depurar la información gráfica de los planos con los que trabaja la UCM, a fin de que, una 37 3

38 vez verificados los respectivos movimientos, se dé paso a la transferencia de información en formato digital, sobre ortofotos nuevas. Es decir, el esquema de digitalización de la cartografía ya existente consistiría en lo siguiente: 1. A través del barrido en campo, registrar gráfica y alfanuméricamente los movimientos inmobiliarios. 2. Actualizar en la cartografía en medio papel, las respectivas modificaciones. 3. Hacer uso de los recursos cartográficos y fotogramétricos con los que cuenta el IGECEM, para realizar la transferencia de información y generar una cartografía digital actualizada. Los dos primeros pasos estarán a cargo del municipio y para su ejecución, en el inciso 4.3. denominado Padrón Catastral, describe a detalle el proceso de barrido de campo. Por su parte, el tercer paso para obtener una cartografía digital, corresponde tanto al municipio como al IGECEM, que es la autoridad normativa en materia catastral Elaboración de la cartografía catastral digital Es importante mencionar que la transferencia cartográfica de papel (planos viejos actualizados) a formato digital debe realizase observando los lineamientos emitidos por el IGECEM, por tanto, es requisito indispensable contactar al Instituto en cuestión, a fin de que ofrezca los lineamientos normativos, asesoría, supervisión y control de los trabajos a realizar para tal fin. Metodología de elaboración 38 3

39 La elaboración de la cartografía puede efectuarse por medio de una empresa particular o a través del ayuntamiento, en ambos casos el IGECEM fungirá como ente normativo, validador y facilitador del proceso. Respecto a las características y metodología de elaboración de la cartografía, se recomienda aplicar la fotoidentificación y transferencia de elementos planimétricos en escala 1:4,500 que es el método con el cual se desarrolla y elabora la cartografía a línea tipo urbano y catastral en escala 1:4500 por manzana urbana. En este sentido, la elaboración de la cartografía deberá apegarse a las siguientes especificaciones básicas: Escala cartográfica: 1:4,500 Sistema de referencia y geodésico: Datum Norteamericano de Sistema Cartográfico de Representación (cuadrícula): Proyección Universal Transversa de Mercator (UTM). Digitalización topológica.- Sobre los planos catastrales existentes incorporar la información catastral y efectuar la digitalización vectorial, manteniendo la consistencia geométrica y topológica de los elementos digitalizados. Contenido y atributos de la cartografía: El contenido de la cartografía se propone, tenga los siguientes atributos: Delimitaciones administrativas.- Límites municipales Información catastral.- a) Límites de zona de interés catastral, límites de área homogénea y banda de valor, límites de manzana y límites de predio. b) Definición del número de alturas o pisos, sobre y bajo nivel, de cada subpredio o construcción. c) Número oficial del predio. 39 3

40 d) Claves catastrales de manzana y de predio. e) Nombres de calles. Relieve.- Incluir altimetría. Hidrografía.- Incluir red fluvial y redes de canales y acequias. Vías de comunicación.- Incluir carreteras, caminos y vías de ferrocarril. Infraestructura urbana.- Inclusión de vías públicas, delimitando sus márgenes. Recomendaciones para bases de concurso En caso de someter a concurso la elaboración de la cartografía catastral, además de las condicionantes que la legislación establezca para la realización de licitaciones públicas, se propone incorporar en las bases de concurso los siguientes criterios de evaluación: a. Solicitar ante el municipio y el IGECEM, el programa de trabajo geográficamente delimitado, orientando a un proceso de integración cartográfica centro-periferia, a efecto de detectar predios y construcciones no catastrales, las cuales presumiblemente se encontrarán en las zonas de crecimiento de la mancha urbana. b. Solicitar grupo de trabajo debidamente acreditado con residencia y oficinas plenamente identificadas. c. Solicitar la propuesta de un Gerente Técnico del proyecto por parte de la empresa contratada, con capacidad de toma de decisiones debidamente acreditada. Rotulación.- Se incluirá la debida rotulación de los elementos representados, conforme a la normatividad del IGECEM. 40 4

41 Contratación de vuelo escala 1:4,500 para la elaboración de nueva cartografía Para la realización de una óptima cartografía digital, la segunda opción es contratar, a través de alguna empresa especializada, un vuelo que cubra las áreas de interés catastral del municipio a una escala de vuelo 1:4,500. En este sentido, considerando que el IGECEM es la entidad rectora en el rubro catastral, se recomienda que tanto las bases del concurso para la licitación como el plan de vuelo sean previamente revisados y validados por el Instituto, y elaborados en coordinación con el ayuntamiento, ello con la finalidad de que se cumpla con los lineamientos establecidos. Una vez obtenidas las ortofotos del vuelo, es necesario digitalizarlas y a continuación salir a campo a complementar la cartografía. Finalmente, esta cartografía se debe imprimir en originales de papel Cronaflex a escala 1:000 de preferencia. Pese a que esta opción es la más adecuada, resulta muy costosa y por tanto difícil de llevar a cabo en municipios pequeños Padrón catastral La actualización y depuración del padrón catastral constituye la tarea más importante del proceso de integración del Sistema de Información Catastral, en virtud de que comprende la información que permitirá la correcta ubicación e identificación de los predios y sus características. Dicho proceso consta de dos características básicas: el alcance y la cobertura del levantamiento Alcance del levantamiento Respecto al alcance del levantamiento, con el propósito de lograr resultados más eficaces en el plazo disponible, se propone, de los predios del área de interés catastral del municipio, obtener la 41 4

42 información que proporcione: Datos del predio, datos del propietario, usuarios del predio, así como las características de cada uno de ellos. Para tal efecto, se anexa a la presente guía un ejemplo tipo de cédula de levantamiento Cobertura del levantamiento Se sugiere cubrir la totalidad del universo de predios de la zona de interés catastral, sin embargo, este proceso se recomienda dividir en etapas Requerimientos de información De manera genérica, se observa que en los municipios el problema principal del padrón catastral radica en que la información sobre ubicación e identificación, no cubre la totalidad de los predios, es decir, no se conoce cuántos predios existen, dónde se ubican y qué clave catastral le corresponde a cada uno de ellos. Para atender este requerimiento de información, se recomienda partir del actual padrón radicado en el sistema de gestión enriqueciéndolo con el padrón fiscal que opera el ayuntamiento y de los resultados que se obtengan del proceso de cruce, iniciar una verificación en campo. En caso de que se cuente con un padrón único de contribuyentes, la actualización tomará como base a este último. 42 4

43 Investigación de Campo Consiste en el diseño de la cédula de campo, la capacitación y adiestramiento del personal responsable de su aplicación. 43 4

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45 5. INSTRUMENTOS DE SOPORTE 5.1. Instrumentos de soporte Como se mencionó anteriormente, para llevar a cabo un programa de esta naturaleza es requisito indispensable desarrollar los instrumentos de soporte que permitan optimizar su operación Proyecto de un Reglamento de Catastro Atribuciones de los municipios En caso de que el municipio no cuente con una Unidad de Catastro definida, se propone incorporar la existencia de una, al tiempo que se sugiere, posea las siguientes atribuciones: - Altas, bajas y cambios del padrón catastral - Mantenimiento de la cartografía catastral - Asignación de clave catastral - Trabajos de apeo y deslinde - Expedición de certificaciones catastrales - Definición de zonas catastrales - Elaboración de tablas de valores unitarios - Asignación de valor catastral - Fusiones y subdivisiones Valores catastrales Igualmente se propone incorporar disposiciones que definan los períodos y procedimientos que al interior realizará el ayuntamiento, a efecto de llevar a cabo la determinación de nuevos valores catastrales, distinguiendo claramente entre las que se realizan por cambios en los valores de la construcción y las que tienen su origen en cambios de los valores de suelo. Asimismo, especificar los procedimientos y causas extraordinarias que obligarían a un proceso de revaluación, tales como la construcción de vialidades, la apertura de fraccionamientos u otras. 45 4

46 5.2. Instrumentos de operación y mantenimiento Convenio de Coordinación IGECEM-Ayuntamiento A partir del criterio establecido en el marco del Programa estatal de modernización, según el cual los municipios están en posibilidades de continuar con la operación autónoma de su catastro, es importante suscribir un Convenio de coordinación con el IGECEM, en el que se definan claramente la participación de ambas partes en la administración catastral. En principio, dicho convenio asignaría al IGECEM las funciones normativas y de asistencia técnica y al ayuntamiento las funciones operativas, mismas que se detallan en los recuadros siguientes: FUNCIONES NORMATIVAS DEL IGECEM Normatividad técnica de elaboración cartográfica. Normatividad técnica de integración de bases de datos. Criterios de conformación de clave catastral. Criterios y políticas de valuación. Tramitar la aprobación de tablas de valores unitarios. Asesoría y capacitación catastral. FUNCIONES OPERATIVAS DEL AYUNTAMIENTO Altas, bajas y cambios del padrón catastral. Mantenimiento de la cartografía catastral. Asignación de clave catastral. Trabajos de apeo y deslinde Expedición de certificaciones catastrales. Definición de zonas catastrales. Elaboración de tablas de valores unitarios. Asignación de valor catastral Definición de la estructura operativa Para la operación, mantenimiento y desarrollo del Sistema de Información Catastral se requiere de una autoridad catastral municipal que se apoye en una estructura operativa que cuente con las siguientes características: 46 4

47 Un marco jerárquico y de atribuciones claramente definidos.- La operación eficiente y el adecuado mantenimiento catastral, implica por una parte la integración de información relativa a la propiedad inmobiliaria que generan diversas autoridades municipales, básicamente las relacionadas con las actividades fiscal y de desarrollo urbano; por otra parte, la generación de información sistematizada sobre la propiedad inmueble para apoyar las funciones sustantivas de las áreas señaladas. Para cumplir ambos propósitos, se requiere delimitar claramente las atribuciones y responsabilidades de la autoridad catastral municipal. Recursos humanos calificados.- Un punto crítico en la administración de catastros digitalizados es la disposición de personal capacitado en sistemas de información geográfica, bases de datos relacionales y sistemas operativos, capaces de administrar y mantener el sistema, así como de emprender proyectos de desarrollo de aplicaciones. Suficiencia presupuestaria.- Una constante observada en prácticamente todos los catastros del país es la insuficiencia de recursos presupuestales destinados a su operación, lo cual ha constituido una de las principales razones de su desactualización y rezago. Por ello, resulta indispensable garantizar la suficiencia de recursos presupuestales para el área responsable de esta función, sobre todo considerando que de ellos depende la fuente de información para la recaudación de impuestos. Por lo anterior expuesto, la propuesta de esta Guía es fortalecer la unidad de Catastro Municipal, manteniéndola como una unidad administrativa central, que puede estar adscrita a la tesorería municipal o dependiendo directamente del Presidente Municipal Manuales de procedimientos Independientemente de la solución que se adopte sobre la estructura operativa del Sistema, la adecuada gestión y mantenimiento de la información requerirá de dispositivos 47 4