Preparación ante los desastres para una respuesta efi caz

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1 Preparación ante los desastres para una respuesta efi caz Conjunto de directrices e indicadores para la aplicación de la prioridad 5 del Marco de Acción de Hyogo Marco de Acción de Hyogo para el : Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres United Nations

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3 MAH Preparación ante los desastres para una respuesta efi caz Conjunto de directrices e indicadores para la aplicación de la prioridad 5 del Marco de Acción de Hyogo Marco de Acción de Hyogo para el : Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres Naciones Unidas Nueva York y Ginebra, 2008

4 Tugela Ridley/IRIN Preparación ante los desastre para una respuesta eficaz Conjunto de directrices e indicadores para la aplicación de la prioridad 5 del Marco de Hyogo Publicado por la Secretaría interinstitucional de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres (EIRD) y por la Oficina de las Naciones Unidas de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH) Naciones Unidas EIRD Ginebra (Suiza) Derechos reservados En las referencias se puede citar como EIRD y OCAH, Conjunto de directrices e indicadores para la aplicación de la prioridad 5 del Marco de Hyogo. Secretaría interinstitucional de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres (EIRD) y Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH), Ginebra (Suiza). 51+iv pp. Se autoriza la reproducción, parcial o total, de cualquier información contenida en el presente documento sin autorización, a condición de que sea una reproducción fiel y dentro de un contexto que no pueda inducir a error y de que se mencione claramente la fuente del material citando el título, el editor y la fecha mencionados anteriormente. Se alienta la difusión, reproducción y utilización amplias del documento. Si se realiza alguna reproducción, traducción o cita textual del mismo, deberá remitirse una copia del documento o de la cita a la secretaría de la EIRD y a la Oficina de la OCAH, en Ginebra. Descargo de responsabilidad: La EIRD y la OCAH han hecho los máximos esfuerzos para recopilar los contenidos de la presente publicación, incluidos los ejemplos prácticos, y lamentan los posibles errores u omisiones que ésta pueda contener. La información facilitada no refleja necesariamente las opiniones de la Secretaría de las Naciones Unidas ni de las organizaciones y entidades mencionadas en las publicaciones. Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no entrañan juicio alguno por parte de la OCAH, la Secretaría de las Naciones Unidas en general o la secretaría de la EIRD sobre la condición jurídica de ninguno de los países, territorios, ciudades o zonas citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites. Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios Palacio de las Naciones CH-1211 Ginebra 10 Suiza Correo electrónico: Secretaría Estrategia Internacional de Reducción de Desastres de las Naciones Unidas Palacio de las Naciones CH-1211 Ginebra 10 Suiza Correo electrónico: ii

5 Reconocimiento de colaboraciones El Conjunto de directrices e indicadores se creó a raíz de una solicitud formulada por el Comité Permanente Interagencial a las organizaciones afiliadas para fortalecer la orientación proporcionada con el fin de facilitar la aplicación de la prioridad 5 del Marco de Acción de Hyogo (véase Con base en esta solicitud, la Sección de Estudios y Formulación de Políticas de la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios, en colaboración con la secretaría de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres, coordinó la formulación del presente conjunto de directrices. Hasta la fecha, numerosas personas y organizaciones han participado en el proceso mediante su participación en un taller destinado a múltiples involucrados, que se celebró en el mes de noviembre de 2006, o mediante la presentación de observaciones y aportes a las diversas versiones del proyecto de documento. El documento se ha beneficiado enormemente de las contribuciones y las observaciones de todos los miembros del grupo de contacto, especialmente de la FICR, de John Twigg y otros colegas del University College de Londres, del grupo de Coordinación Interinstitucional para la Reducción del Riesgo de Desastres perteneciente al Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido, del Consejo Nacional de Coordinación para Casos de Desastre de la República de Filipinas, de Christian Aid, de la Federación Luterana Mundial y del Organismo para situaciones de emergencia y casos de Desastre en el Caribe, de Barbados. Desde el sistema de las Naciones Unidas, deseamos expresar nuestro agradecimiento a la Estrategia Internacional de Reducción de Desastre, al PNUD/BCPR, al UNICEF y al PMA por sus observaciones y su apoyo en este proceso. En particular, expresamos nuestro agradecimiento a las siguientes personas por su valiosa aportación de experiencia: Jan Gelfand, Pedro Basabe, Ricardo Mena, Rachel Scott-Leflaive, Norah Niland y Jenty Kirsch-Wood. iii

6 iv Manoocher Deghati/IRIN

7 Tabla de Contenido Introducción... 1 Preparación ante los desastres: salvar vidas y medios de vida... 1 Estructura del documento y utilización del instrumento de directrices e indicadores... 2 Terminología... 2 Términos clave... 3 Conjunto de principios rectores de la aplicación de la reducción del riesgo de desastres...5 Capítulo 1 Enfoques holísticos, estrategias y marcos institucionales Enfoques holísticos y preparación Marcos institucionales y legislativos nacionales Coordinación en los planos local, nacional, regional e internacional Capítulo 2 Componentes fundamentales de la planifi cación de la preparación Planifi cación de contingencia Análisis de capacidades y desarrollo de capacidades Vigilancia de los peligros, pronóstico y alerta temprana Gestión de la información y comunicaciones Capítulo 3 Preparación para la respuesta Servicios de emergencia y capacidad de reserva Incorporación de las actividades iniciales de recuperación en la planifi cación de la preparación Asignación de recursos y fi nanciación Conclusiones Anexos Anexo I: Nota sobre los indicadores Anexo II: Defi niciones Anexo III: Responsabilidades sectoriales en las situaciones imprevistas en caso de desastre Anexo IV: Recursos seleccionados Anexo V: Resumen del Marco de Acción de Hyogo v

8 Manoocher Deghati/IRIN

9 Introducción Preparación ante los desastres: salvar vidas y medios de vida En los dos últimos decenios se ha duplicado el número de desastres registrados, de aproximadamente 200 a 400 anuales. Nueve de cada diez de estos desastres están relacionados con el clima. Según las previsiones actuales con respecto al cambio climático, esta tendencia va a continuar y las situaciones de peligro relacionadas con el tiempo serán cada vez más frecuentes y más imprevisibles. Los regímenes de sequía y desertificación se están intensificando y, además, muchos países son cada vez más vulnerables. Debido al incremento de la urbanización y al aumento de las concentraciones de población en asentamientos urbanos no planificados e inseguros y las zonas costeras desprotegidas, la pobreza, la prevalencia del VIH, y la insuficiente atención que se presta a los cambios en los patrones de riesgo, cada vez son más las personas situadas en zonas expuestas a desastres naturales. El reto de reducir sustancialmente el impacto de los desastres y lograr que la reducción del riesgo sea un componente fundamental de las políticas y los programas de desarrollo, que se señala claramente en el Marco de Acción de Hyogo para el es más urgente e imperioso que nunca. En el año 2005, poco tiempo después del tsunami que afectó a Asia, más de 168 gobiernos se comprometieron a aplicar los tres objetivos estratégicos del Marco de Hyogo: la integración de la reducción del riesgo de desastres en las políticas y los planes de desarrollo sostenible; la creación y el fortalecimiento de instituciones, mecanismos y capacidades que puedan contribuir a aumentar la resiliencia ante los peligros y la incorporación sistemática de los enfoques de la reducción del riesgo en la ejecución de los programas de preparación para las situaciones de emergencia, de respuesta y de recuperación. Para lograr dichos objetivos, el Marco de Acción de Hyogo (MAH) definía cinco prioridades de acción específicas: 1. garantizar que la reducción del riesgo de desastres sea una prioridad; 2. mejorar la información sobre el riesgo y la alerta temprana; 3. crear una cultura de seguridad y resiliencia; 4. reducir los riesgos en sectores clave; 5. fortalecer la preparación para la respuesta. El MAH hacía hincapié asimismo en el hecho de que la reducción del riesgo de desastres no es tan sólo una cuestión de la que han de ocuparse los trabajadores humanitarios, los científicos o los ambientalistas, sino que también constituye un aspecto crítico para los procesos de desarrollo económico y social sostenible. Los desastres socavan los logros alcanzados en materia de desarrollo, con el consiguiente empobrecimiento de personas y naciones. Sin los esfuerzos necesarios para abordar las causas fundamentales, los desastres representan un obstáculo cada vez más serio para la consecución de los objetivos de desarrollo del Milenio. En la prioridad 5, fortalecimiento de la preparación para la respuesta a todos los niveles, el Marco de Acción de Hyogo destaca el papel esencial que puede desempeñar la preparación para casos de desastre a la hora de salvar vidas y medios de vida, en particular si se integra dentro de un enfoque global de reducción del riesgo de desastres. El fortalecimiento de la preparación para las situaciones de peligro guarda relación en particular a dos objetivos: incrementar la capacidad de predicción, vigilancia y preparación para reducir los daños o abordar las amenazas potenciales y fortalecer la preparación para responder a las situaciones de emergencia y prestar asistencia a los damnificados. Disaster Preparedness for Effective Response Guidance and Indicator Package for Implementing Priority Five of the Hyogo Framework 1

10 Estructura del documento y utilización del instrumento de directrices e indicadores El presente instrumento de directrices e indicadores tiene por objeto proporcionar orientación para hacer frente al reto de estar preparados para la respuesta, tal como establece la prioridad 5 del Marco de Acción de Hyogo. El propósito fundamental del instrumento es ayudar a los gobiernos, las autoridades locales y demás actores preocupados por los peligros naturales en entornos potencialmente vulnerables. El instrumento tiene por objeto complementar y ampliar los componentes de preparación y respuesta para los casos de desastre de las directrices de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres De las palabras a la acción: guía para la implementación del Marco de Hyogo (2008); e Indicators of Progress: Guidance on Measuring the Reduction of Disaster Risks and the Implementation of the Hyogo Framework for Action (2008) [Indicadores de progreso: guía para medir la reducción del riesgo de desastres y la aplicación del Marco de Acción de Hyogo]. La guía también se basa en la labor realizada por John Twigg y el grupo de Coordinación Interinstitucional para la Reducción del Riesgo de Desastres perteneciente al Departamento de Desarrollo Internacional sobre las Características de una comunidad resiliente ante los desastres (2007), y lo complementa. El presente documento va destinado principalmente a quienes se encuentren en los inicios del proceso de desarrollo de capacidades de preparación para casos de desastre. Puesto que son muchos los gobiernos y demás involucrados que han adquirido una amplia experiencia en la creación de sistemas de la preparación para casos de desastre dentro de un marco de reducción del riesgo, cabe esperar que los involucrados adapten el instrumento a su contexto particular. La guía comienza encuadrando la preparación para casos de desastre en un marco holístico de reducción del riesgo. A continuación se ofrece una sinopsis básica de los marcos institucional y legislativo que deben constituir el fundamento de la preparación para casos de desastre. Seguidamente se explican los pasos clave del proceso de desarrollo de la capacidad nacional de preparación para casos de desastre y se destaca el papel fundamental que pueden desempeñar el análisis de capacidades y la planification de contingencia en el fortalecimiento de la preparación. En las últimas secciones se describen los elementos esenciales de una respuesta eficaz, entre los que cabe mencionar el establecimiento y el mantenimiento de sistemas de alerta temprana, capacidades de reserva y mecanismos de financiación eficaces, y también se subraya la necesidad de que estos procesos integren la planificación y el análisis de la pronta recuperación. En cada una de las secciones se propone un resultado y se incluye un conjunto de indicadores para facilitar la medida de los niveles de preparación y los avances realizados. Estos indicadores pueden ser de varios tipos, por ejemplo, indicadores para medir los resultados y los procesos. Lo ideal sería utilizar los indicadores recopilados durante la fase de preparación como base de referencia para medir los cambios producidos a lo largo del tiempo y en diferentes contextos. Como mínimo, deberían constituir una lista de comprobación que garantice que las actividades de preparación se desarrollen con un enfoque participativo e integral. (En el anexo 1 figura más información sobre los indicadores). El número de indicadores es el mínimo y es previsible que los usuarios del paquete de directrices realicen un seguimiento de indicadores complementarios y utilicen herramientas de supervisión adicionales en función de sus contextos específicos. En el anexo 3 se incluye una lista de recursos y sitios web adicionales que pueden contribuir al desarrollo de capacidades de preparación. Terminología Existen grandes controversias entre los profesionales que participan en las actividades en casos de desastres por lo que respecta a la terminología. La secretaría de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres, a partir de las revisiones de los glosarios existentes y de consultas a expertos, ha propuesto una terminología básica para la reducción del riesgo de desastres, la cual se ha usado, en la medida de lo posible, en el presente documento. Al dorso de esta página figuran varias definiciones básicas y en el anexo 2 se incluye una lista más completa de las definiciones de los términos utilizados en este paquete de directrices. 2

11 Términos clave Amenaza / peligro: Evento físico, potencialmente perjudicial, fenómeno y/o actividad humana que puede causar la muerte o lesiones, daños materiales, interrupción de la actividad social y económica o degradación ambiental. (EIRD 2007). Los peligros incluyen condiciones latentes que pueden materializarse en el futuro. Pueden tener diferentes orígenes: natural (geológico, hidrometeorológico y biológico) o antrópico (degradación ambiental y peligros tecnológicos). Los peligros pueden ser aislados, secuenciales o combinados en su origen y repercusión. Cada peligro se caracteriza por su localización, intensidad, frecuencia y probabilidad. Asistencia/respuesta: Provisión de ayuda o intervención durante o inmediatamente después de un desastre, tendente a preservar la vida y cubrir las necesidades básicas de subsistencia de la población afectada. Cubre un ámbito temporal inmediato, a corto plazo, o prolongado. (EIRD 2007). Desastre: Interrupción grave del funcionamiento de una comunidad o sociedad que causa pérdidas humanas materiales, económicas o ambientales generalizadas, que exceden la capacidad de la comunidad o sociedad afectada para hacer frente a la situación utilizando sus propios recursos. Un desastre es función del proceso de riesgo. Resulta de la combinación de amenazas, condiciones de vulnerabilidad y capacidad o medidas insuficientes para reducir las consecuencias negativas y potenciales del riesgo. (EIRD 2007). Planificación de contingencia: la planificación de contingencia es un instrumento de gestión que se utiliza para analizar la repercusión de posibles crisis con el objeto de adelantarse con mecanismos adecuados y apropiados a fin de dar una respuesta oportuna, efectiva y apropiada a las necesidades de las poblaciones afectadas. La planificación de contingencia es un instrumento que permite prever y solventar los problemas que suelen surgir durante una intervención humanitaria (Comité Permanente Interagencial 2007) Preparación: las capacidades y conocimientos adquiridos por los gobiernos, las organizaciones profesionales encargadas de la respuesta, las comunidades y las personas para anticiparse y responder de forma eficaz al impacto de condiciones o situaciones de peligro previsibles, inminentes o actuales. Observación: la acción de preparación se realiza dentro del contexto de la gestión del riesgo de desastres y debería basarse en un análisis detenido de los riesgos de desastres y vincularse a los sistemas de alerta temprana. Incluye la planificación para situaciones imprevistas, el almacenamiento de equipo y suministros, los servicios de emergencia y los acuerdos de capacidad de reserva, las comunicaciones, los mecanismos de coordinación y gestión de la información, la capacitación del personal, los ejercicios de simulación y la educación pública. Debe fundamentarse en capacidades presupuestarias, jurídicas e institucionales oficiales (EIRD 2008) Reducción del riesgo de desastres (RRD): Marco conceptual de elementos que tienen la función de minimizar vulnerabilidades y riesgos en una sociedad, para evitar (prevención) o limitar (mitigación y preparación) el impacto adverso de amenazas, dentro del amplio contexto del desarrollo sostenible. (EIRD 2007). Resiliencia: la capacidad de absorción del estrés o de las fuerzas destructivas mediante la resistencia o la adaptación; de gestionar o mantener determinadas funciones y estructuras básicas durante situaciones de desastre y de recuperarse o volver a la normalidad después de un suceso (John Twigg/grupo de Coordinación Interinstitucional para la Reducción del Riesgo de Desastres perteneciente al Departamento de Desarrollo Internacional 2007). Riesgo: La probabilidad de consecuencias perjudiciales o perdidas esperadas (muertes, lesiones, propiedad, medios de subsistencia, interrupción de actividad económica o deterioro del medio ambiente) resultado de interacciones entre amenazas naturales o antropogénicas y condiciones de vulnerabilidad. (EIRD 2007). El riesgo también se expresa a menudo con la siguiente ecuación: Riesgo = peligro x vulnerabilidad/capacidad de respuesta (Comité Permanente Interagencial 2007). Vulnerabilidad: Las condiciones determinadas por factores o procesos físicos, sociales, económicos, y ambientales, que aumentan la susceptibilidad de una comunidad al impacto de amenazas. (EIRD 2007). En el anexo 2 al presente documento figura una lista más completa de definiciones en materia de preparación y reducción del riesgo. 3

12 Conjunto de principios rectores para la implementación de la reducción del riesgo de desatres La prestación de asistencia en situaciones de desastre debe basarse en los principios humanitarios subyacentes de neutralidad, humanidad e imparcialidad. El enfoque holístico y estratégico del Marco de Hyogo se basa en una serie de principios rectores adicionales que se enumeran detalladamente en el documento titulado: De las palabra a la acción: Guía para la implementación del Marco de Hyogo (2008). Dichos principios son los siguientes: La reducción efectiva del riesgo de desastres exige la participación de la comunidad. La participación de las comunidades en el diseño y la implementación de actividades contribuye a garantizar que éstas se ajusten bien a las vulnerabilidades reales y a las necesidades de las personas afectadas. Este compromiso fundamentado ayuda a evitar problemas y efectos secundarios cuando sobrevienen sucesos peligrosos. Los enfoques participativos pueden aprovechar de manera más efectiva los mecanismos indígenas existentes para enfrentar los riesgos y son eficaces a la hora de fortalecer el conocimiento y las capacidades de la comunidad. Esos enfoques suelen ser más sensibles al género, la cultura y otras cuestiones específicas del contexto que pueden debilitar o fortalecer a personas y grupos concretos a la hora de emprender acciones en el ámbito local. La incorporación de las perspectivas locales en las decisiones y las actividades también contribuye a garantizar que los cambios en la vulnerabilidad y las percepciones del riesgo se reconozcan y se tengan en cuenta como factores en los procesos institucionales, las evaluaciones de riesgos y otros programas y políticas. Los estados son los principales responsables de implementar las medidas para RRD. La RRD debe ser una parte esencial de la inversión en desarrollo sostenible de un estado. Los estados tienen la capacidad y la responsabilidad de proteger a sus ciudadanos y sus bienes nacionales reduciendo el riesgo de pérdidas que se originan consecuencia de los desastres. Sin embargo, los estados no pueden hacerlo solos. Una RRD eficaz depende de los esfuerzos de muchos grupos interesados diferentes, como las organizaciones regionales e internacionales o la sociedad civil, que engloba a los voluntarios, el sector privado, los medios de comunicación y la comunidad científica. La RRD debe integrarse en las actividades de desarrollo. Los desastres socavan los logros en materia de desarrollo conseguidos con tanto esfuerzo, matando personas, destruyendo medios de vida y atrapando a muchos en la pobreza. Un enfoque multi-riesgo puede mejorar la efectividad. Una comunidad determinada suele estar expuesta a riesgos como consecuencia de toda una variedad de amenazas, que pueden ser en origen naturales o inducidas por los humanos y que pueden ser producto de fuerzas hidrometeorológicas, geológicas, biológicas, tecnológicas o medioambientales. El riesgo resultante acumulado no puede abordarse de manera efectiva si los actores se limitan a planificarse sólo para sucesos peligrosos seleccionados. Un enfoque multi-riesgo implica traducir y relacionar el conocimiento de todos los tipos de amenazas en el marco de la gestión de desastres y riesgos, de estrategias políticas, de evaluaciones profesionales y análisis técnicos, y de capacidades operativas y entendimiento público, para una mayor efectividad y rentabilidad. El desarrollo de capacidad es una estrategia fundamental para la reducción del riesgo de desastres. El desarrollo de la capacidad es necesario para crear y mantener el potencial para que las personas, las organizaciones y las sociedades puedan gestionar por sí mismos sus riesgos en forma exitosa. Esto exige 4

13 no sólo formación y asistencia técnica especializada, sino también el fortalecimiento de las capacidades de las comunidades y las personas para reconocer y reducir los riesgos en sus localidades. Es necesario descentralizar la responsabilidad de la reducción de riesgo de desastres. Muchas actividades para reducir los riesgos de desastre han de implementarse en el ámbito provincial, municipal y local, ya que las amenazas y las poblaciones expuestas son específicas de áreas geográficas concretas. Asimismo, las responsabilidades administrativas para gestionar los factores de riesgo clave, como la zonificación del uso de la tierra o los permisos para construir, suelen recaer en esas instancias. Con el fin de reconocer y responder a esas características específicas desde el punto de vista local, es necesario descentralizar las responsabilidades y los recursos para la reducción del riesgo de desastres y hacerlas recaer en las autoridades subnacionales o locales pertinentes, según el caso. La descentralización también puede motivar el aumento de la participación local, así como la mejora de la eficiencia y el reparto equitativo de los beneficios de los servicios locales. El género es un factor principal en el riesgo de desastres y en la implementación de la RRD. Se trata de un principio organizativo fundamental en todas las sociedades, y por lo tanto, los hombres y las mujeres son diferentes ante el riesgo de desastres. En todos los escenarios (en el hogar, en el trabajo o en el vecindario), el género moldea las capacidades y los recursos de las personas para minimizar el daño, adaptarse a las amenazas y responder a los desastres. Las catástrofes pasadas han demostrado que las mujeres con bajos ingresos y las que sufren marginación por su estado civil, su capacidad física, su edad, su estigma social o su casta están en una situación especialmente desfavorecida. Sin embargo, en la base de la pirámide, las mujeres suelen estar bien posicionadas para gestionar los riesgos debido a su condición tanto de usuarias como de gestoras de los recursos medioambientales, al igual que de sostén económico, cuidadoras y trabajadoras comunitarias. Por estas razones, es necesario identificar y utilizar la información que contempla la diferenciación de género para garantizar que las estrategias de reducción de riesgos estén correctamente dirigidas a los grupos más vulnerables y se implementen de manera efectiva a través de los roles tanto de mujeres como de hombres. Las alianzas entre el sector público y privado son una importante herramienta para RRD. Estas sociedades públicoprivadas son asociaciones conjuntas voluntarias constituidas para abordar objetivos compartidos mediante acciones de colaboración. Pueden agrupar a organizaciones públicas como agencias gubernativas, instituciones profesionales y/o académicas y ONG, junto a organizaciones empresariales como firmas, asociaciones industriales y fundaciones privadas. Dado que los potenciales impactos negativos de las amenazas naturales afectan de la misma manera a los intereses públicos que a los privados, las sociedades público-privadas pueden ofrecer oportunidades para combinar recursos y conocimientos especializados para actuar conjuntamente con el fin de reducir los riesgos y las pérdidas potenciales. Por tanto, pueden mejorar la resiliencia de las comunidades. La RRD ha de adecuarse a los escenarios particulares. Las circunstancias políticas, socioeconómicas, culturales, medioambientales y de riesgo de los estados varían mucho. Las medidas satisfactorias para reducir los riesgos en un escenario pueden no funcionar en otros. La adecuación implica aprovechar la experiencia de los otros, por ejemplo mediante la revisión del contexto de medidas concretas, así como de la naturaleza de las buenas prácticas y las lecciones aprendidas, y posteriormente ajustarlas para implementar políticas y actividades que sean adecuadas para los contextos locales. 5

14 Tanvir Ahmed/IRIN

15 Capítulo 1 Enfoques holísticos, estrategias y marcos institucionales Capítulo 1 1 Enfoques holísticos, estrategias y marcos institucionales El Marco de Acción de Hyogo plantea a los Estados el reto específico de propiciar un planteamiento integral [enfoque holístico] de la reducción y la gestión del riesgo de desastre que promueva y sostenga el diálogo, el intercambio de información y la coordinación a todo nivel entre los organismos e instituciones pertinentes que se ocupen de la alerta temprana, la reducción del riesgo de desastre, la respuesta a las situaciones de desastre, el desarrollo y otras actividades. 7

16 Capítulo 1 Enfoques holísticos, estrategias y marcos institucionales 1.1 Enfoques holísticos y preparaciónmah Resultados previstos: objetivos, resultados y actividades realistas y cuantificables destinados a fortalecer y mantener las capacidades de preparación para casos de desastre y que constituyen un componente de toda estrategia nacional integral de reducción del riesgo de desastres. Al poner de relieve la importancia del enfoque holístico, el Marco de Acción de Hyogo reconoce la interconexión existente entre sus cinco ámbitos prioritarios. Además, plantea un reto a los gobiernos al exigirles que tengan en cuenta la reducción del riesgo en los procesos de desarrollo nacionales y en la planificación para las situaciones de desastre. El Marco de Acción de Hyogo destaca el papel desempeñado por las comunidades y otros actores involucrados en la reducción del riesgo. Al reconocer que la falta de integración de la reducción del riesgo de desastres en los procesos de desarrollo nacionales podría dar lugar a que las actividades fortalezcan o incluso agraven los riesgos, tanto el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como el Banco Mundial han adquirido el compromiso de integrar la reducción del riesgo de desastres en sus procesos de planificación estratégica con los gobiernos. Asimismo, los actores humanitarios reconocen cada vez más que sus actividades pueden contribuir al riesgo de forma positiva o negativa. El Marco de Acción de Hyogo recalca igualmente la necesidad de aplicar a la reducción del riesgo de desastres un enfoque holístico capaz de vincular las iniciativas internacionales, regionales, nacionales y comunitarias. Las comunidades no sólo suelen ser las primeras en responder ante los desastres, sino que también son actores esenciales para la reducción del riesgo. Por ello, una de las tareas clave en la capacidad de preparación nacional es el fortalecimiento y la mejora de dicha capacidad a escala comunitaria (incluida la capacidad de recursos) y el aseguramiento de que ésta se refleje en los procesos de planificación nacionales. Indicadores Gobiernos: Todas las estrategias de reducción del riesgo y todo plan de aplicación de la gestión de desastres que engloben claramente la preparación para la respuesta se formulan sobre la base de una sólida evaluación de los riesgos, los peligros y las capacidades y con la participación de todos los involucrados a todos los niveles. Funciona un sistema o una estructura, por ejemplo una plataforma nacional, para promover el intercambio de información y las experiencias y para armonizar las capacidades que resultan críticas para ofrecer una respuesta coordinada a los desastres. Se asignan recursos a todos los niveles con el fin de mantener y mejorar los sistemas de reducción del riesgo de desastres que incluyen actividades de preparación. Los planes y las estrategias nacionales reflejan claramente la utilización que se va a hacer de las capacidades comunitarias y el apoyo que se va a prestar a las mismas. Dichos planes incluyen actividades específicas destinadas a permitir que las poblaciones potencialmente vulnerables como, por ejemplo, las personas que viven con el VIH, las personas de edad o los impedidos, tengan acceso a las medidas de apoyo esenciales durante las emergencias. Todos los datos relativos a la población se desglosan por edad y sexo y se adoptan las medidas pertinentes para garantizar tanto a los hombres como a las mujeres un acceso equitativo a los servicios. Sociedad civil: La sociedad civil y los miembros de la comunidad participan activamente en el proceso de elaboración, supervisión y evaluación de las actividades nacionales de preparación para casos de desastre. Los grupos potencialmente vulnerables tales como las personas de edad, los impedidos, los que padecen enfermedades crónicas y los jóvenes participan activamente en la elaboración y la ejecución de actividades de preparación. 8

17 Capítulo 1 Enfoques holísticos, estrategias y marcos institucionales MAH El desarrollo de capacidades constituye un componente clave del fortalecimiento de la preparación a escala comunitaria. Todos los niveles del sistema de respuesta y preparación deben contar con personal calificado en gestión de desastres, que comprenda claramente cuál es su función dentro de dicho sistema. Este desarrollo de capacidades no sólo debería incluir a los miembros de la comunidad, sino que debería ser fuente de diálogo y aprendizaje entre todos los actores que conforman el sistema de gestión de desastres, entre los cuales se hallan generalmente los organismos de la administración pública pertinentes, las organizaciones populares y comunitarias, las escuelas, las universidades, el sector educativo no estructurado, los medios de comunicación, los organismos técnicos con conocimientos especializados en materia de peligros, los organismos internacionales y nacionales y locales de gestión de desastres, los organismos regionales de gestión de desastres y los organismos internacionales y de las Naciones Unidas. dialogue and learning between all actors that form part of the disaster management system. This would generally include relevant government agencies; community-based and grassroots organisations; schools; universities; informal education sector; media, technical agencies with specialised knowledge of hazards; international, national, and local disaster management agencies; regional disaster management agencies; international and UN agencies. Enfoques holísticos y preparación La representación de hombres y mujeres en las actividades de planificación de la preparación es equitativa. Organizaciones regionales: Los órganos regionales difunden las prácticas recomendadas y la experiencia adquirida y proporcionan asistencia técnica a los Estados Miembros sobre la formulación de estrategias de reducción del riesgo de desastres. Las organizaciones regionales participan en la formulación de estrategias para que las cuestiones regionales y transfronterizas se tengan en cuenta en la elaboración de los planes y su ejecución. Todos los datos relativos a la población se desglosan por edad y sexo. Actores internacionales: La comprensión integral de la reducción del riesgo de desastres se refleja en la planificación, la asignación de recursos y la ejecución de programas que reciben asistencia internacional tanto a escala nacional como regional. Los actores internacionales apoyan la puesta en común de la experiencia adquirida a escala mundial con respecto a los enfoques integrales de reducción del riesgo

18 Capítulo 1 Enfoques holísticos, estrategias y marcos institucionales MAH 1.2 Marcos institucionales y legislativos nacionales Resultados previstos: elaboración o actualización de un marco legislativo nacional aprobado que establezca procedimientos detallados de preparación para casos de desastre, la respuesta y las funciones de recuperación, así como las responsabilidades y los mecanismos de financiación, amplia difusión de dichos marcos a través de los canales adecuados, en el idioma local y por los medios de información locales y aplicación uniforme del mismo. En todo plan nacional de preparación para casos de desastre se definirá claramente la arquitectura institucional necesaria para su ejecución. También se definirá una estructura de coordinación, articulando las vinculaciones horizontales (entre los distintos sectores) y los verticales (entre las autoridades y entidades nacionales, subnacionales y locales). A pesar de que la naturaleza exacta de dicha arquitectura variará en función del contexto nacional, existen elementos comunes que deben especificarse con claridad en los arreglos institucionales, a saber: Composición: qué entidades (incluidos los órganos no gubernamentales) son las responsables de la preparación para casos de desastre en los planos local, subregional y nacional? Se refleja claramente este aspecto en sus mandatos, en sus planes de trabajo y en las descripciones de las funciones de su personal? Funciones y responsabilidades: qué entidades son las responsables de las diversas tareas y qué resultados se consideran esenciales para el desarrollo de capacidades de preparación? Cómo se prevé que se relacionen entre sí los distintos elementos de modo que funcionen de un modo cohesivo y coordinado? Procesos, acuerdos o protocolos interinstitucionales: existen acuerdos destinados a aumentar la coherencia en la coordinación y comunicación entre las diferentes entidades responsables de la preparación? Se han redactado y han sido aprobados dichos acuerdos por todas las organizaciones afectadas y por los altos directivos y el personal sobre el terreno? Indicadores Gobiernos: Existe una arquitectura institucional claramente definida para la reducción del riesgo de desastres que incluye la preparación y cuenta con el compromiso de los involucrados a todos los niveles. Existe un marco legislativo aprobado que refleja con exactitud los arreglos institucionales y las políticas, los protocolos, y los mecanismos de financiación pertinentes. Funcionan mecanismos para garantizar el cumplimiento y la aplicación de las leyes, los reglamentos y los códigos, inclusive sanciones por incumplimiento. La información relativa al marco legislativo se difunde ampliamente y el Gobierno participa activamente en la capacitación del personal y de otros involucrados sobre los contenidos y la aplicación de dicho marco. Sociedad civil: Las organizaciones y comunidades locales participan en la formulación del marco legislativo, los reglamentos y las políticas. La sociedad civil y las organizaciones comunitarias conocen perfectamente sus funciones y responsabilidades dentro del sistema nacional de gestión de desastres, y conocen y entienden la legislación pertinente. Las funciones y responsabilidades de todos los interesados no gubernamentales se definen, se acuerdan y se difunden claramente. Organizaciones regionales: Los Estados reciben asistencia técnica en la formulación de los marcos legislativos. Existen políticas, procedimientos y protocolos regionales armonizados destinados a facilitar el trabajo coordinado a escala regional, inclusive los mecanismos para solicitar ayuda intrarregional en caso necesario. Actores internacionales: Se presta asistencia técnica a los Estados y a las organizaciones regionales en la evaluación y formulación de marcos institucionales eficaces en función de la situación y las necesidades de cada uno. Se apoya a los Estados y a las organizaciones regionales en la formulación de políticas y procedimientos destinados a facilitar la incorporación de la asistencia internacional en caso de necesitarse durante una emergencia. 10

19 Capítulo 1 Enfoques holísticos, estrategias y marcos institucionales MAH Marcos institucionales y legislativos nacionales Protocolos relativos a la ayuda exterior: Se han aprobado con antelación, en caso necesario, las normas y los procedimientos para solicitar y recibir asistencia no gubernamental (de organizaciones no gubernamentales), donaciones privadas, ayuda regional o internacional? Relaciones entre civiles y militares: especifica el sistema cuáles y en qué condiciones pueden utilizarse recursos militares en los desastres? Fortalecimiento de capacidades: qué medidas se han adoptado para desarrollar y mantener la capacidad de preparación y respuesta? Abarcan esta medidas el desarrollo de capacidades a todos los niveles? Adopción de decisiones acerca de la difusión de los mensajes de alerta: en quién recae la responsabilidad de emitir las alertas de amenazas inminentes y cómo se realizará esta tarea? En la mayoría de los casos, la responsabilidad de la coordinación global de las actividades de preparación para casos de desastre recae en un departamento de la administración pública (es decir, la Oficina del Primer Ministro) y sobre una autoridad de ejecución (por ejemplo, un ministro u otra autoridad a quienes se haya designado la gestión de desastres). No obstante, cabría tener en cuenta distintos tipos de emergencias que podrían requerir la asunción de autoridad por parte de distintos organismos (por ejemplo, el brote de una enfermedad o una pandemia que pudieran precisar un mayor liderazgo por parte del Ministerio de Salud). Se articularán con antelación las vinculaciones entre el Gobierno y los actores externos, entre ellos, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, la Cruz Roja o la Sociedad de la Media Luna Roja, el sector privado, ONG y grupos de la sociedad civil. El sistema de preparación especificará, además, el modo de utilización de los recursos de los sistemas de las Naciones Unidas en el país y procedentes de la Sede por parte de todos los actores, en particular en lo que respecta a ámbitos tales como la búsqueda y el salvamento y la evaluación y coordinación en caso de desastre A. Marcos legislativos nacionales Es importante que los arreglos institucionales necesarios para la preparación queden reflejados en la legislación local/estatal y nacional. Esta ley o leyes servirán de orientación a la hora de determinar qué actividades se pueden ejecutar y en qué condiciones y sobre quién recae la responsabilidad global en un desastre. Dicha legislación especificará la función de los ministerios clave, las organizaciones nacionales e internacionales y los actores de la sociedad civil en lo referente a la preparación y la respuesta, a fin de evitar confusión en los primeros días de una respuesta. Asimismo, la legislación establecerá con claridad unos mecanismos descentralizados y promoverá la participación de la comunidad. La legislación definirá la fuente de financiación y demás recursos necesarios para la preparación (en la sección 4.3 se puede encontrar más información). Debería establecer una partida específica o una fuente de financiación en el presupuesto global nacional para el desarrollo de las capacidades de preparación antes de los desastres. También debería especificar el procedimiento de asignación de los fondos adicionales de emergencia en caso de desastres ante los grandes desastres. La legislación nacional también debería establecer objetivos de rendición de cuentas dentro del sistema y contemplar un régimen de vigilancia y cumplimiento que exija que las entidades responsables del desarrollo de capacidades de preparación informen sobre los resultados de su trabajo. 11

20 Chapter 1 - Holistic Approaches, Strategies, and Institutional Frameworks 1.2 Marcos institucionales y legislativos nacionales B. Relación con el marco institucional regional e internacional HFA Dado el gran número de desastres que atraviesan las fronteras nacionales y afectan a más de un país a la vez, la legislación nacional será compatible a escala regional. Se suscribirán previamente acuerdos regionales y bilaterales sobre asistencia mutua que puedan aplicarse en caso de que se produzca una situación de peligro que supere las capacidades nacionales o atravesiese las fronteras internacionales. Se acordarán y aprobarán de antemano normas y procedimientos para solicitar y recibir ayuda regional o internacional, aunque no vayan a ser necesarios en la mayoría de los casos de respuesta. Existen una serie de iniciativas destinadas al fortalecimiento y la formulación de leyes, principios y directrices internacionales aplicables a los desastres que los gobiernos podrían tener en cuenta a la hora de elaborar sus marcos legislativos. En el ámbito de las telecomunicaciones de emergencia, los Estados deben considerar, por ejemplo, la posibilidad de suscribir el Convenio de Tampere, cuyo objeto es establecer un marco para reducir las barreras reglamentarias y de otra índole a la utilización de las telecomunicaciones para la mitigación de desastres y las operaciones de socorro antes de que se produzcan los desastres. La Federación Internacional de la Cruz Roja ha desempeñado un papel activo de liderazgo en un proyecto destinado a promover las normas para la respuesta internacional en casos de desastre, el cual ha dado lugar, en particular, a la formulación de directrices sobre la facilitación y reglamentación nacionales de las operaciones internacionales de socorro en casos de desastre y asistencia para la recuperación inicial, que fueron adoptadas unánimemente por los Estados partes en los Convenios de Ginebra y los integrantes del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja en noviembre de Entre las cuestiones que abarca este proyecto cabe señalar la expedición de visados para el personal humanitario, los permisos de trabajo, el despacho y los derechos de aduanas, los derechos de vuelo y aterrizaje, la imposición de impuestos y la personalidad jurídica nacional. Los Estados deben plantearse la posibilidad de aplicar dichas directrices en la formulación de su legislación nacional. Las Directrices sobre la Utilización de Recursos Militares y de la Defensa Civil para las Operaciones de Socorro en Casos de Desastre (Directrices de Oslo) constituyen un instrumento para desarrollar la preparación jurídica. En dichas Directrices se establece el marco básico para formalizar y mejorar la eficiencia y la eficacia de los recursos militares y de los equipos de defensa civil, así como los conocimientos sobre operaciones internacionales de socorro en casos de desastre, por si fueran necesarios como último recurso. Todo marco jurídico derivado de los instrumentos anteriores será conforme al derecho internacional y los derechos humanos. Las Directrices operacionales sobre derechos humanos y desastres naturales, aprobadas por el Comité Permanente Interagencial, ofrecen orientación sobre cuestiones clave, entre las que cabe mencionar la evacuación, el acceso a bienes y servicios, los bienes y la posesión, la documentación y la libertad de circulación, a las personas afectadas por desastres relacionados con peligros naturales. Estudio de casos: Costa Rica La Ley Nacional de Gestión de Desastres de 2006 de Costa Rica define claramente las funciones y responsabilidades de cada uno de los asociados gubernamentales y no gubernamentales que participan en la preparación y la respuesta. Dicha legislación establece un Fondo de Emergencia para la acción en casos de emergencia dentro del presupuesto nacional. La ley estipula que el 3% de los fondos residuales municipales serán destinados a las actividades de preparación para casos de desastre y explica el procedimiento de acceso a fondos de emergencia adicionales. Las autoridades administrativas bajo mandato local tienen, como tal, acceso inmediato a los fondos cuando éstos se necesitan ante una situación de peligro y también pueden financiar directamente una serie de actividades de preparación prioritarias. En el sitio web se puede encontrar más información. 12 Disaster Preparedness for Effective Response Guidance and Indicator Package for Implementing Priority Five of the Hyogo Framework

21 1.3 Capítulo 1 Enfoques holísticos, estrategias y marcos institucionales MAH Coordinación en los planos local, nacional, regional e internacional Resultados previstos: funcionamiento de un mecanismo eficaz de coordinación en casos de desastre con políticas y procedimientos claros, en cuyo marco todas las entidades conozcan claramente sus funciones y responsabilidades. La experiencia demuestra que un criterio esencial para medir la eficacia de la preparación para casos de desastre es saber en qué medida los distintos actores y entidades trabajan de manera coordinada y oportuna, evitando deficiencias, duplicación de esfuerzos y estructuras paralelas. Una hábil coordinación entre el amplio espectro de involucrados potenciales susceptibles de prestar asistencia durante una emergencia (tales como el sector militar, las organizaciones no gubernamentales, las empresas de servicios públicos y las entidades del sector privado) resulta fundamental para evitar confusión y facilitar una respuesta eficaz. Asimismo es esencial que se garantice la existencia de un centro de coordinación central y un punto de coordinación como, por ejemplo, un centro de operaciones de emergencia (en la sección 4 se puede encontrar más información) 1. Las distintas condiciones políticas, culturales y socioeconómicas exigen arreglos institucionales, incluidos los mecanismos de coordinación, adecuados a su contexto específico. Una coordinación eficaz precisa una clara división del trabajo y de las funciones. Además, cabe reconocer que, incluso en el caso de los sistemas descentralizados, las entidades responsables pueden facilitar información y beneficiarse de la participación en mecanismos de coordinación más centralizados. La preparación eficaz precisa una estrecha coordinación e intercambio de información entre las organizaciones activas, internamente (dentro de los propios ministerios o departamentos) y externamente (con otros involucrados). También es importante garantizar la coordinación vertical entre los planos nacional, regional y local. Indicators Governments: Coordination mechanisms are in place within the Government to link all Ministries and Government bodies with a role to play in disaster preparedness. A broader based nationally led coordination mechanism is in place that links this Government system to civil society stakeholders, technical and academic specialists, international and non-governmental organisations and to communities. Civil Society: Civil society participates and supports the developt of disaster preparedness coordination efforts at all levels. Civil society participates in forums for dialogue with national and international stakeholders that facilitate the sharing of information, experiences and lessons learned. Civil society organisations are aware of regional policies and protocols and their role within regional disaster management systems. Regional Organisations: A regional coordination mechanism is in place that brings together representatives from the individual Member States and key regional disaster management agencies Coordination mechanisms are established in advance that can be used in the case of regional and intraregional disasters. International Actors: Technical and other support is provided for the development of regional and global coordination mechanisms on preparedness. 1 1 Consúltense también Characteristics : Thematic Area 5: Disaster Preparedness and Response, Component 1: Organisational capacities and coordination. [Características. Esfera temática 5. Preparación y respuesta para casos de desastre, componente 1: capacidades de organización y coordinación], de John Twigg:. 13

22 Capítulo 1 Enfoques holísticos, estrategias y marcos institucionales 1.3 Coordinación en los planos local, nacional, regional e internacional MAH Un sistema de coordinación eficaz fomentará el intercambio recíproco de información y el diálogo real y no un mero intercambio de información entre sus distintos componentes. La responsabilidad de coordinar las iniciativas de gestión de desastres pertenece al gobierno. No obstante, los asociados externos pueden ofrecer un amplio abanico de servicios de apoyo que podrían ser necesarios en iniciativas de preparación exhaustivas y amplias operaciones de respuesta. Son muchos los que se centran en ámbitos técnicos especializados (por ejemplo, la predicción meteorológica o la preparación para las pandemias) de un valor incalculable para toda capacidad de preparación. Las organizaciones internacionales hacen cada vez más hincapié en la necesidad de una mejor coordinación entre ellas mismas y con los gobiernos. En numerosos países, las organizaciones pertenecientes al Comité Permanente Interagencial (entre las cuales figuran organismos de las Naciones Unidas, numerosas organizaciones no gubernamentales y algunas organizaciones internacionales) están creando cada vez más mecanismos regulares de coordinación sectorial por medio de un mecanismo denominado enfoque basado en grupos temáticos. A escala regional, los gobiernos deberían considerar la posibilidad de colaborar con las organizaciones regionales que trabajen en cuestiones relacionadas con los desastres. Por ejemplo, la Unión Africana (UA), la Communidad del Desarollo del África Meridional (SADC) y la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) han tenido una participación muy activa en cuestiones relacionadas con los desastres en sus respectivos ámbitos. La mayor parte de las regiones cuentan con centros de preparación para casos de desastre que pueden ser importantes recursos de conocimientos especializados e información. En Asia, por citar un ejemplo, el Centro Asiático de Preparación para Desastres (ADPC) y el Centro Asiático de Reducción de Desastres (ADRC) poseen una amplia experiencia en materia de capacitación y colaboración con los gobiernos y otros involucrados para aumentar la resiliencia ante los desastres. El Centro Regional de América Latina y el Caribe para información en casos de desastres (CRID) y el Organismo Caribeño de Respuesta de Emergencia en caso de Desastre (CDERA) poseen asimismo amplia información acerca de las iniciativas regionales de reducción del riesgo de desastres. Existen también una serie de redes y plataformas globales que se ocupan de la reducción del riesgo de desastres, que podrían prestar asistencia a los gobiernos con miras al fortalecimiento de la preparación. Estudio de caso: Mozambique ozambique ha desarrollado recientemente una serie de mecanismos de coordinación a varios niveles y un modelo descentralizado de respuesta en casos de desastre. El Instituto Nacional de Gestión de los Desastres, perteneciente al Ministerio de Administración del Estado, coordina ministerios y direcciones regionales y diez consejos provinciales para emergencias. Existe en los planos nacional, regional y local, un foro de involucrados, que agrupa a organizaciones de la sociedad civil, las Naciones Unidas y la familia de la Cruz Roja y la Media Luna Roja y a organizaciones no gubernamentales. Estos mecanismos trabajan conjuntamente en la elaboración de un plan de contingencia en un Marco global de Reducción del Riesgo de Desastres. Mientras que las inundaciones de 2001 acabaron con la vida de más de 700 personas, en 2007, cuando el país padeció unas inundaciones de magnitud similar o menor, se registraron menos de 20 víctimas mortales. Se puede encontrar más información en el sitio web Estudio de caso: Mecanismo de preparación gubernamental: La Oficina de gestión de desastres de Bangladesh La Oficina de gestión de desastres del Bangladesh trabaja a escala nacional en estrecha colaboración con las autoridades locales y de los distritos y con los ministerios competentes bajo la autoridad global de un comité interministerial de alto nivel. Constituye un brazo técnico del Ministerio de Alimentación y Gestión de los Desastres que coordina todas las actividades concernientes a la gestión de desastres desde el nivel popular hasta el comunitario. En tiempo de normalidad, las funciones y responsabilidades de la Oficina de gestión de desastres son las siguientes: Elaboración de un plan nacional de acción para casos de desastre y directrices prácticas conexas para los responsables de su ejecución. Ayuda a los ministerios y organismos competentes en la elaboración y prueba de sus propios planes de acción y de contingencia; 14

23 Capítulo 1 Enfoques holísticos, estrategias y marcos institucionales MAH Coordinación en los planos local, nacional, regional e internacional 1.3 Ayuda a las autoridades de los distritos (thana) en la elaboración y prueba de sus propios planes de preparación para casos de desastre; Colaboración con las autoridades locales, la Sociedad de la Media Luna Roja de Bangladesh, las organizaciones no gubernamentales y otros involucrados en la prestación de ayuda a consejos sindicales y comunidades de las aldeas de zonas de alto riesgo con vistas a la elaboración de sus propios planes de contingencia y al incremento de su propia capacidad para enfrentar la situación. Colaboración con los institutos de capacitación existentes, las dependencias encargadas de elaborar materiales de capacitación y las organizaciones no gubernamentales que ya colaboran en las actividades de capacitación pertinentes, en la coordinación y elaboración de planes de estudio y materiales de capacitación para distintos grupos objetivo. Colaboración con los organismos competentes, las autoridades locales, los institutos de capacitación existentes y las organizaciones no gubernamentales pertinentes en la planificación y la organización de actividades de capacitación destinadas a un amplio espectro de personal de la administración pública, funcionarios electos y otros involucrados. Creación de mecanismos, procedimientos operativos para los sistemas de información y sistemas de comunicaciones para la sala de control de un centro de operaciones de emergencia (COE) nacional, para su uso inmediato en caso de emergencia. Establecimiento de medidas destinadas a movilizar más personal para el COE y ayuda a las autoridades locales sobre el terreno, cuando sea necesario; Dotación de servicios de información y documentación en materia de gestión de desastres para los organismos competentes y otros involucrados; Colaboración con la Comisión de Planificación y los organismos competentes con el fin de aumentar la sensibilización sobre los riesgos de los desastres y asegurar que dichos riesgos, y las posibilidades de reducirlos, se tengan en cuenta en la planificación del desarrollo y que se incluyan las medidas adecuadas. Vigilancia e información al Gobierno y al Parlamento acerca de los riesgos a los que se ha de hacer frente, la vulnerabilidad de la población y el activo económico para afrontar los peligros conocidos, el estado de preparación del país y cualquier demora o atascamiento en la ejecución de los programas de prevención/preparación para casos de desastre. 1 Durante una emergencia Garantizar la difusión eficaz de las alertas de inundación, de ciclones (mediante colaboración con el Departamento de Meteorología, la Junta de Desarrollo de los Recursos Hídricos, el Programa de Preparación para los Ciclones, la radio, la televisión y otras autoridades). Activación y explotación del centro de operaciones de emergencia (sala de control) nacional, recepción, análisis, almacenamiento de la información entrante, organización de la misión de reconocimiento rápido y evaluación, cuando se requiera. Dotación de servicios de secretaría y asesoramiento de expertos al Consejo Nacional de Gestión de Desastres y al Comité Interministerial para la Coordinación de la Gestión de los Desastres (IMDMCC). Facilitar información a la División de Relaciones Económicas concerniente a la necesidad de ayuda internacional y actuar de enlace con la misma, así como con el Ministerio de Información. Durante la recuperación después de los desastres Cooperación con la Comisión de Planificación y los organismos competentes, cuando se requiera, en la recopilación de datos acerca de las necesidades relacionadas con la reconstrucción y coordinación de la preparación de un programa de reconstrucción integrado; Garantizar, en la medida de lo posible, la incorporación de las medidas de reducción del riesgo en todos los programas de reconstrucción; Realización de una evaluación final o, cuando menos, un análisis post-mortem, de la operación global, extracción de conclusiones e incorporación de las mismas en las actividades de capacitación y las directrices actualizadas del IMDMCC. Se puede encontrar más información en la página web 15

24 Jaspreet Kindra/IRIN

25 Capítulo 2 Componentes fundamentales de la planificación de la preparación Capítulo 2 Componentes fundamentales de la planificación de la preparación El objetivo de la planificación de la preparación es crear una capacidad permanente destinada a dar respuesta a un abanico de situaciones susceptibles de afectar a un país o región mediante el establecimiento de un amplio conjunto de medidas de preparación, entre las cuales cabe citar, entre otros, los sistemas de alerta temprana, la evaluación permanente del riesgo y la vulnerabilidad, el desarrollo de capacidades, la creación y el mantenimiento de capacidades de reserva y el almacenamiento de existencias de suministros humanitarios. La ejecución de un proceso de planificación de contingencia constituirá un componente fundamental a la hora de analizar las tareas que se han de realizar en dicho proceso y facilitará el diseño, las pruebas y la ejecución de las acciones de respuesta. Para que un plan de preparación sea eficaz es esencial que todos los actores afectados participen de forma significativa en su formulación. Un proceso basado en la participación fomentará el sentido de la identificación entre todos los actores afectados y contribuirá a la ejecución sin fisuras de los planes cuando suceda un desastre. Esta participación tendrá lugar a nivel local, nacional e internacional. Una participación coordinada ayudará a solventar los problemas relacionados con la asignación de responsabilidades cuando acaece un desastre. También permite una ampliación eficaz de la ayuda durante los desastres, garantizando, por ende, el acceso de las poblaciones más afectadas y más vulnerables a los bienes y servicios pertinentes. La guía De las palabras a la acción de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres destaca una serie de preguntas útiles que pueden plantearse para evaluar la participación en la planificación de la preparación. Estas preguntas son las siguientes: Están representados todos los organismos competentes y bajo mandato, incluidos los sectores técnicos? Están representadas las organizaciones locales, regionales e internacionales pertinentes? Cabe recordar que las organizaciones locales están mejor informadas de las condiciones locales (sociales, culturales y políticas), de los riesgos más extendidos y de los actores presentes en el terreno que pueden contribuir a la ejecución del plan. En el plano internacional debería darse prioridad a aquellas organizaciones que tengan una presencia más permanente en el país. Está organizado el proceso de planificación en la realidad de modo que todos los participantes puedan asistir a las reuniones de planificación? El proceso debe definirse correctamente antes de su inicio (por ejemplo, mediante reuniones mensuales, talleres de varios días de duración, etc.) Se abordan en el proceso de planificación las consideraciones relativas a las estructuras comunitarias y sociales tradicionales? y las consideraciones culturales y la prestación de bienes y servicios? Se han tenido en cuenta los diferentes papeles desempeñados por los hombres y las mujeres en el proceso de planificación?

26 Capítulo 2 Componentes fundamentales de la planificación de la preparación Cómo han participado los miembros de la comunidad en la adopción de decisiones, la planificación, la ejecución y la evaluación de la prestación de servicios y los programas? Se han evaluado y tenido en cuenta las necesidades específicas de los grupos vulnerables? Se han evaluado y tenido en cuenta los posibles focos de tensión entre los sectores comunitarios? Se han evaluado las capacidades locales y los métodos utilizados para alentar a los miembros de la comunidad a participar activamente en las operaciones y la recuperación de los desastres, proceso que luego se vincula al proceso de planificación local y nacional? Una planificación eficaz de la preparación debería traducirse en una mejora del estado de disponibilidad operacional, que permita, en definitiva, salvar vidas y modos de vida. Todo proceso de fomento de desarrollo de la capacidad nacional de preparación debería reunir todos los elementos descritos en el presente documento, reflejando los arreglos institucionales y legislativos, las estructuras de coordinación, los planes de contingencia y los planes de respuesta, así como los sistemas de información y comunicaciones. Aunque este proceso exige recursos y tiempo, es esencial que todos los involucrados se sientan realmente identificados con el mismo, dado que éste es uno de los requisitos de la sostenibilidad. El objetivo del proceso de planificación no consiste simplemente en redactar un plan, sino también en fomentar interacciones constantes entre las partes que puedan dar lugar a acuerdos escritos y utilizables. El plan tiene por objeto contribuir a mejorar la disponibilidad operacional, pero no es el objetivo del proceso de planificación 2. Estudio de caso: Gestión comunitaria de desastres, Indonesia Desde 1999, Oxfam y una serie de organizaciones no gubernamentales locales asociadas han trabajado conjuntamente en varias provincias de Indonesia con el objeto de fortalecer la preparación comunitaria para casos de desastre y fomentar la colaboración con organizaciones no gubernamentales locales, gobiernos y comunidades de los distritos para abordar los impactos de los desastres y reducir la vulnerabilidad a los riesgos que éstos entrañan. Por ejemplo, en las laderas del volcán Monte Merapi, situado en Java Central, las organizaciones locales han impartido capacitación a los miembros de la comunidad sobre los conceptos básicos de la gestión, la preparación y la mitigación a nivel comunitario de los desastres provocados por los peligros volcánicos, la representación cartográfica de las vulnerabilidades y las capacidades, la gestión de los primeros auxilios y la creación de sistemas de alerta temprana. Como resultado de la representación cartográfica de los riesgos comunitarios, las comunidades recibieron el apoyo necesario para realizar actividades destinadas a incrementar su capacidad para hacer frente a amenazas y desastres inminentes. Estas actividades fueron las siguientes: todas las aldeas crearon un puesto de observación y seguridad con sus propios materiales y equipos; se celebraron reuniones periódicas para la realización de ejercicios de simulación (evacuación, primeros auxilios, alerta temprana), lo que permitió mantener unos altos niveles de preparación; se hicieron los preparativos necesarios para establecer un enlace con una emisora de radio de modulación de amplitud de cuya explotación se encargará la comunidad y que se utilizará para vigilar diariamente la actividad del volcán y las comunicaciones entre las aldeas; se construyeron refugios en las aldeas para proteger a la población de los gases tóxicos; se adoptaron medidas para reducir al mínimo la degradación del medio ambiente (tala de árboles y la extracción de arena y piedra) que incrementa la vulnerabilidad al deslizamiento de la lava; 2 Para obtener información más detallada sobre la manera de planificar una preparación eficaz a escala local, consúltese el documento Characteristics, Thematic Area 5: Disaster Preparedness and Response, Component 3: Preparedness and Contingency Planning. [Esfera temática 5: Preparación y respuesta en casos de desastre. Componente 3: Preparación y planificación de contingencia] 18

27 Capítulo 2 Componentes fundamentales de la planificación de la preparación se proporcionó capacitación a grupos de mujeres sobre la manera de abordar las cuestiones de género; todos los participantes adquirieron el compromiso de compartir sus aptitudes y conocimientos con sus familias y con los miembros de su comunidad; se puso en marcha un programa de educación ambiental sobre volcanes dirigido a profesores y alumnos. A finales de febrero de 2001 se registró una pequeña erupción a la que siguió una explosión de ceniza y gases tóxicos. Los habitantes de dos aldeas corrieron hacia los refugios de evacuación donde permanecieron durante tres días. Tuvieron la ocasión de demostrar su disponibilidad operacional y los conocimientos especializados que habían adquirido, los cuales se reflejaron en la detección temprana de la erupción y la evacuación ordenada de la población. Los funcionarios públicos acudieron a las aldeas para ayudar en las labores de evacuación horas después de que la comunidad las hubiera evacuado por sus propios medios. Gracias a la buena preparación de las comunidades, que habían identificado el centro de evacuación y habían preparado los productos básicos necesarios durante la evacuación, no se precisó asistencia de emergencia. Como habían comprobado que las carreteras en condiciones inadecuadas dificultaban la rápida evacuación durante las erupciones volcánicas, las comunidades vulnerables presionaron al gobierno del distrito para que promoviese la construcción de mejores carreteras y obtuvieron una respuesta rápida y favorable. El gobierno facilitó el asfalto y el equipo necesarios para la rehabilitación de un kilómetro de carretera identificado como punto crítico para la rápida evacuación. Las comunidades aportaron piedra, arena, mano de obra y fondos al proyecto. En 2006 se registró una erupción volcánica de mayor magnitud y aproximadamente miembros de la comunidad utilizaron sus conocimientos especializados para evacuar la zona con seguridad. Se puede encontrar más información en la página web

28 Capítulo 2 Componentes fundamentales de la planificación de la preparación MAH 2.1 Planificación de contingencia Resultados previstos: La formulación y la actualización periódica de un plan de contingencia que incluya un análisis a fondo del riesgo de peligros, la vulnerabilidad y las capacidades. La planificación de contingencia es un instrumento de gestión que se utiliza para analizar la repercusión de posibles situaciones de peligro con el objeto de adelantarse con mecanismos adecuados y apropiados a fin de dar una respuesta oportuna, efectiva y apropiada a las necesidades y a la población o poblaciones afectadas. La planificación de contingencia es un instrumento que permite prever los problemas que suelen surgir durante la intervención humanitaria y anticiparse a los mismos 3. Un plan de contingencia bien formulado y actualizado de manera uniforme constituye un elemento esencial de toda capacidad de preparación nacional de carácter global. Los planes de contingencia deberían ser claros, accesibles y concisos, dado que, de lo contrario, el lector corre el riesgo de perderse en los detalles. Los planes de contingencia deberían ser legibles desde el primer momento y podrían incluirse en los mismos a modo de anexos planes sectoriales, ministeriales, o planes elaborados por los organismos humanitarios. Varios organismos de las Naciones Unidas y otros organismos que se ocupan de la gestión de desastres han elaborado sus propios manuales acerca de la planificación de contingencia, los cuales pueden adaptarse a un contexto nacional dado. (En el anexo al presente documento se incluyen los recursos seleccionados, entre los que figuran algunos ejemplos). Las Directrices sobre la planificación interinstitucional de contingencia para la asistencia humanitaria refrendadas por el Comité Permanente Interagencial estructuran el proceso de planificación de contingencia en torno a cuatro pasos clave: organización, análisis, planificación de la respuesta y ejecución de la preparación 4. Indicadores Gobiernos: El plan de contingencia es multisectorial y se basa en una sólida evaluación y en un análisis de riesgos que prevea múltiples peligros. Se realizan ejercicios de capacitación y simulación como mínimo una vez al año con la participación de todos los actores, y la experiencia adquirida se incorpora a las revisiones del plan de contingencia. Sociedad civil: La sociedad civil participa en la formulación, las pruebas y la ejecución de los planes de contingencia en caso de desastre. Los procesos de planificación de la preparación a escala local forman parte de la planificación nacional y reflejan los recursos y la capacidad del Gobierno. Organizaciones regionales: Se presta asistencia técnica y de otra índole a los Estados para la formulación del plan nacional de contingencia en caso de desastre. Los planes regionales de contingencia son formulados y aprobados por los actores de la región que participan en este ámbito. Actores internacionales: Se presta asistencia técnica y de otra índole a los Estados y a las organizaciones regionales para la formulación de los planes de contingencia. 3 En esta sección se aplican las definiciones y los componentes fundamentales de la metodología de las Directrices sobre la planificación interinstitucional de contingencia para la asistencia humanitaria del Comité Permanente Interagencial. 4 Para obtener más información con vistas a garantizar la eficacia de la planificación de contingencia a escala local, consúltese el documento Characteristics, Thematic Area 5: Disaster Preparedness and Response, Component 3: Preparedness and Contingency Planning. [Esfera temática 5: Preparación y respuesta en casos de desastre. Componente 3: Preparación y planificación de contingencia] 20

29 Capítulo 2 Componentes fundamentales de la planificación de la preparación MAH A. Organización Planificación de contingencia 2.1 La organización encargada de la gestión de desastres es la que está mejor situada para dirigir o coordinar un proceso nacional de planificación de contingencia, aunque debe incluirse a todos los involucrados clave. Antes de formular un plan de contingencia, se realizará un análisis de los planes y procedimientos de emergencia existentes, de los inventarios de recursos y equipos, de los registros de datos de capacitación y de experiencias previas en situaciones de desastre y resultados de estudios e informes. En el proceso de planificación de contingencia participará el personal que haya intervenido en la respuesta en casos de desastres anteriores, así como todas las personas que hayan trabajado en tareas de recuperación. En la formulación y/o la revisión del plan participarán representantes de las poblaciones afectadas por los desastres. Para que haya un intercambio recíproco de los recursos durante una emergencia, puede ser importante garantizar la participación de personal con funciones administrativas y logísticas, así como los miembros de órganos de financiamiento o los donantes. Si bien los expertos externos pueden proporcionar valiosas contribuciones en su calidad de miembros del equipo encargado de la formulación del plan, es importante que sean las organizaciones de usuarios quienes definan los contenidos del mismo. No se recomienda contratar los servicios de consultores externos para la formulación del plan. No obstante, podría ser útil hacer uso de los conocimientos de expertos en la materia durante el proceso de planificación de contingencia, o bien encargar a un especialista la revisión de los proyectos de planes antes de ultimar dichos planes. 2 B. Análisis El plan de contingencia debe estar basado en un sólido análisis de riesgos dentro de un contexto específico, y reflejaría, por ende, la naturaleza de los peligros o las amenazas, así como las vulnerabilidades y las capacidades dentro de un contexto concreto. En la planificación de hipótesis se tendrá en cuenta un amplio abanico de posibles situaciones de peligro para luego establecer como prioritarias las que se consideren más pertinentes para el perfil de riesgos de la región. Cuando se formulen las hipótesis es importante realizar un análisis serio de los desastres anteriores, evaluar los niveles de riesgo existentes y formular predicciones acerca de las implicaciones humanitarias previsibles de un peligro y/o amenaza concreto dentro de un contexto de riesgo dado. También es necesario entender y conocer claramente quién es vulnerable y por qué, y qué medidas podrían adoptarse para fortalecer la resiliencia de las comunidades expuestas a desastres naturales, así como el nivel de sostenibilidad de los mecanismos autóctonos para afrontar la situación. Esto incluye, invariablemente, un enfoque centrado en la población que tenga en cuenta las cuestiones de género, culturales y específicas de otros contextos que perjudican o empoderan a determinados grupos y personas. La información se recopilará mediante un ejercicio detallado de representación cartográfica de las vulnerabilidades con el fin de determinar con claridad cuáles son las zonas y las comunidades de vulnerabilidad elevada. Aunque las hipótesis deben basarse en los sucesos más probables y frecuentes, es importante considerar las consecuencias de un suceso de una magnitud inusual, o cómo deberían adaptarse las respuestas en el caso de una situación de peligro posible, aunque menos frecuente. Asimismo, resulta útil debatir cuáles serían las señales de alerta temprana y los factores desencadenantes susceptibles de utilizarse para vigilar el progreso de una situación de peligro y sus consecuencias para el ser humano. 21

30 Capítulo 2 Componentes fundamentales de la planificación de la preparación 2.1 Planificación de contingencia MAH Todo ejercicio de planificación de contingencia debería permitir a las organizaciones designadas explicar en detalle su estrategia con miras al cumplimiento de sus obligaciones de desarrollo de la capacidad de preparación. El proceso como tal debería articular claramente los estándares mínimos de asistencia que se espera que presten las organizaciones. Los planes se basarán en normas claras y consolidadas, como las del proyecto Esfera. Antes de que ocurra un desastre, se debatirán las cuestiones relativas a la cantidad y la calidad de los servicios previstos y se tomarán en consideración tanto el depósito preventivo de existencias como el proceso presupuestario. Se crearán mecanismos de rendición de cuentas eficaces, a los cuales tengan acceso los actores y las comunidades locales. Además, los planes de contingencia incluirán un análisis del modo en que operarían las propias organizaciones encargadas de la respuesta si sus instalaciones, su personal o sus sistemas quedaran inmovilizados por la situación de peligro (por ejemplo, la destrucción de almacenes esenciales durante un terremoto, o la incapacidad del personal de acudir al trabajo con normalidad durante una inundación). Este proceso, conocido como plan de continuidad de las operaciones puede resultar esencial a la hora de garantizar que las organizaciones clave permanezcan operativas ante una situación de peligro. Todas las organizaciones que participen en la formulación del plan poseerán diferentes capacidades y recursos. Todas ellas tienen derecho a participar en la formulación del plan de contingencia y todas tienen algo que aportar. Los conocimientos técnicos y los recursos necesarios variarán en función de cada hipótesis. Algunas organizaciones estarán especializadas en esferas muy técnicas (por ejemplo la predicción meteorológica), mientras que otras poseerán conocimientos y aptitudes de base comunitaria aplicables a escala más genérica e igualmente esenciales. En el marco de un proceso en el que se expresen todas las opiniones en una fase temprana, será posible iniciar un diálogo y solventar las diferencias antes de que se produzca la respuesta al peligro y no durante la misma. Las Normas Esfera: Carta humanitaria y normas mínimas de repuesta humanitaria en casos de desastre? El Proyecto Esfera fue lanzado en 1997 por un grupo de ONGs dedicadas a la asistencia humanitaria y el movimiento de la Cruz Roja y la Media Luna Roja. Esfera es tres cosas: un conjunto de normas, un amplio proceso de colaboración y la expresión de un compromiso a favor de la calidad y la rendición de cuentas. El proyecto ha dado como fruto varios instrumentos de uso generalizado, y en particular el manual. What are the Sphere Standards: Humanitarian Charter and Minimum Standards in Disaster Response? The Sphere Project was launched in 1997 by a group of humanitarian NGOs and the Red Cross and Red Crescent movement. Sphere is three things: a set of standards, a broad process of collaboration, and an expression of commitment to quality and accountability. The project has developed several widely accepted tools, the key one being the handbook. The handbook outlines clear minimum standards in a range of key areas such as water, sanitation, nutrition, protection and education. Many humanitarian organisations and some governments have made commitments to the effect that assistance by humanitarian actors meets or exceed Sphere standards. Referring to the Sphere standards when developing a response plan can make sure that planned assistance will meet minimum standards. As many donors and international organisations have also agreed to abide by the Sphere standards, referring to them in developing national response plans can also be a tool for making sure that all stakeholders are working towards the same goal and that aid is delivered in an accountable and consistent manner. The handbook has been translated into many languages, and can be downloaded from The project also conducts trainings and a range of other activities to promote its work and encourage humanitarian accountability. 22

31 MAH Capítulo 2 Componentes fundamentales de la planificación de la preparación Planificación de contingencia En el manual se describe con claridad un conjunto de normas mínimas en un amplio espectro de esferas clave, como el agua, el saneamiento, la nutrición y la educación. Numerosas organizaciones humanitarias y algunos gobiernos se han comprometido a que la asistencia de los actores humanitarios cumplirá o superará el nivel estipulado en las normas Esfera. Si las normas Esfera sirven de referencia al formular un plan de respuesta, la asistencia prevista en el marco del mismo cumplirá al menos las normas mínimas. Dado que numerosos donantes y organizaciones internacionales también han decidido acatar las normas Esfera, teniendo éstas en cuenta a la hora de formular los planes nacionales de respuesta todos los involucrados podrán trabajar en los mismos objetivos y la ayuda se prestará de un modo responsable y uniforme. El manual ha sido traducido a varios idiomas y puede descargarse en la página web El proyecto engloba asimismo actividades de capacitación y de otra índole con el fin de promover su labor y alentar la rendición de cuentas en el sector de la asistencia humanitaria. 2.1 C. Planificación de la respuesta Sobre la base de unas funciones y responsabilidades previamente convenidas, todos los participantes en el proceso de planificación de contingencia deben definir las estrategias y los objetivos de la respuesta de forma más detallada. Mientras que los arreglos institucionales mencionados anteriormente en el presente documento contemplan estrategias y objetivos generales comunes para la respuesta, el proceso de planificación de contingencia proporcionará más detalles sobre el modo en que aquellos cumplirán sus responsabilidades. En la mayoría de los casos ello se hace a escala ministerial sobre la base de acuerdos sectoriales específicos, pudiéndose incluir un resumen de los mismos en las actualizaciones del plan global de contingencia. Gracias a la formulación de dichos planes es posible identificar deficiencias que deberían abordarse o la necesidad de operaciones mixtas de mayor magnitud entre distintos sectores. Los planes incluirán asimismo información sobre la difusión y la comunicación que explique el modo en que se informará a las poblaciones afectadas y a los involucrados clave, como los responsables de la toma de decisiones y los donantes, así como el modo en que se informará a los medios de comunicación. Contemplarán, además, la retroalimentación de información y conocimientos locales en el sistema gubernamental permitiendo que la población afectada por los desastres exprese sus opiniones y ponga en común la experiencia adquirida. Asimismo, las conclusiones de las evaluaciones comunitarias se pondrán a disposición de todas las partes involucradas (dentro y fuera de la comunidad) e incluirse en la planificación de la preparación para desastres y de desarrollo 5. 2 D. Ejecución de la preparación: consolidación del proceso y medidas de seguimiento Un plan en sí mismo y por sí mismo no es suficiente: la población y las organizaciones que lo van a utilizar deben someterlo a prueba y familiarizarse con el mismo. La realización de ejercicios teóricos y ejercicios de simulación sobre el terreno, basados en hipótesis concretas, es un medio eficaz de determinar el grado de realismo del plan y de evaluar la capacidad de los diferentes actores. Los planes (procedimientos, 5 Para más información sobre este objetivo concreto, consúltense el componente 2 de la esfera temática 2 y el componente 6 de la esfera temática 5 del documento Characteristics de John Twiggs. 23

32 Capítulo 2 Componentes fundamentales de la planificación de la preparación 2.1 Planificación de contingencia MAH responsabilidades, etc.) se pueden modificar de acuerdo con los resultados y la experiencia adquirida durante dichos ejercicios. Los ejercicios de simulación y respuesta pueden ser de utilidad a la hora de identificar los puntos fuertes y las deficiencias, así como el tipo de capacitación necesaria para que todos los participantes puedan cumplir con las responsabilidades que les han sido asignadas. La utilización de ejercicios de simulación es útil para mantener el plan fresco en la mente de todos los actores y para mantener actualizados los conocimientos y las capacidades. Lo mismo sucede con las pruebas para determinar la eficacia de los sistemas de alerta y de alerta temprana. La realización de ejercicios basados en la experiencia adquirida en respuestas anteriores también es importante. Los ejercicios de simulación pueden constituir asimismo un buen medio para examinar el grado en que se reflejan las cuestiones intersectoriales en el plan y también si los grupos vulnerables tendrán acceso a ayuda adicional durante una posible respuesta a un peligro. Una vez concluido el proceso de planificación, es esencial utilizar sus contenidos para mejorar directamente los niveles de preparación por medio de actividades como el mejoramiento de los sistemas de alerta temprana, el depósito preventivo de recursos en sectores vulnerables o la provisión de presupuestos de contingencia para los departamentos gubernamentales conexos con responsabilidades centrales en materia de preparación. Igualmente es importante asignar recursos suficientes para el examen y la difusión del plan por parte de todos aquellos que desempeñarán alguna función en su ejecución. Es vital que todos comprendan claramente el plan y sus funciones y responsabilidades. 24

33 2.2 Capítulo 2 Componentes fundamentales de la planificación de la preparación MAH Análisis de la capacidad y desarrollo de la capacidad Resultados previstos: capacitación y equipamiento de todas las organizaciones, personas y voluntarios responsables del mantenimiento de las capacidades de preparación para ofrecer una preparación y una respuesta eficaces en casos de desastre 6. El desarrollo de capacidades para la preparación exige un diagnóstico de los sistemas y los recursos existentes. El diagnóstico de capacidades a veces pone de manifiesto la existencia de activos y recursos ocultos en los organismos gubernamentales y la sociedad civil que pueden aprovecharse para fortalecer la preparación hacia un proceso de respuesta y recuperación más predecible y eficaz. Las evaluaciones sacan a la luz las deficiencias importantes y estimulan así las medidas correctivas. La evaluación debe basarse en la relación existente entre los peligros y los niveles de vulnerabilidad en un contexto concreto (y, por ende, debe referirse al análisis realizado durante el proceso de planificación de contingencia). Las evaluaciones no deben ser excluyentes y las actividades de capacitación han de ser incluyentes y participativas. Las actividades de desarrollo de la capacidad han de sustentarse en los principios de empoderamiento de las comunidades afectadas y de rendición de cuentas de todos los involucrados. La evaluación debería tomar en consideración los recursos disponibles, las capacidades existentes, los planes y procesos operativos y los sistemas de coordinación y comunicaciones a todos los niveles, con el objeto de identificar las deficiencias y las necesidades de desarrollo de capacidades y de formular los planes pertinentes. El diagnóstico debería contemplar todas las fases de una emergencia, incluida la preparación y la respuesta y la recuperación temprana. En la mayoría de los casos es aconsejable que el análisis de la capacidad lo realice un equipo interdisciplinario. Es esencial contar con apoyo ejecutivo y organizativo para la evaluación, así como con recursos suficientes para realizar esta tarea. Entre las actividades que cabría considerar en el marco de la evaluación cabe mencionar las siguientes: Visitas a las instalaciones operacionales de las autoridades con responsabilidad en la preparación para casos de desastre Indicadores Gobiernos: Se ha realizado un diagnóstico multisectorial e interinstitucional de capacidades como resultado del cual se han adoptado medidas claramente cuantificables destinadas a fortalecer y mantener la capacidad para la preparación. Se han preparado programas de capacitación permanente, los cuales incluyen ejercicios de simulación, y se han ejecutado a escala nacional, provincial y local. Los presupuestos incluyen fondos para el desarrollo de la capacidad institucional y la capacitación técnica y se puede acceder a los mismos de manera coherente y oportuna. Sociedad civil: Los involucrados de la sociedad civil participan en el proceso de evaluación de la capacidad. Las comunidades y los involucrados de la sociedad civil reciben capacitación adecuada y apoyo de otra índole para el desempeño de sus funciones dentro del sistema de preparación. Las universidades, los organismos técnicos especializados y las organizaciones encargadas de la preparación para casos de desastre participan en iniciativas de desarrollo de la capacidad para la preparación en casos de desastre. Organizaciones regionales: Los Estados Miembros y otros involucrados reciben cursos y material de capacitación destinados a mejorar la capacidad regional de preparación y respuesta en casos de desastre. 2 6 Este indicador también se incluye en el documento Words into Action for Implementation of Priority 5 of the HFA [De las Palabras a la Acción para la Aplicación de la Prioridad 5 del MAH]. 25

34 Capítulo 2 Componentes fundamentales de la planificación de la preparación 2.2 Análisis de capacidades y desarrollo de capacidades Entrevistas con varios actores del sistema a nivel nacional, regional, departamental, municipal y local, y visitas a regiones muy vulnerables Observación de simulaciones y ejercicios de simulación, estudios y análisis de documentos oficiales Exámenes de los historiales de los desastres y participación en las reuniones sobre la preparación para casos de desastre y acuerdos de capacidad de reserva. Durante el proceso de diagnóstico de capacidades evaluará las necesidades de recursos materiales y la disponibilidad de fondos con respecto a las necesidades. En caso necesario, se formulará una estrategia para a colmar la brecha entre los recursos disponibles y los necesarios, por ejemplo, formular propuestas específicas para las organizaciones donantes internacionales (véase la sección infra sobre financiación). El proceso de análisis se utilizará como base para elaborar un programa integral de desarrollo de la capacidad, el cual, previsiblemente, incluirá cursos de capacitación, así como actividades de investigación, evaluación y de otra índole, para mejorar la capacidad de preparación. MAH Se realizan autoevaluaciones regionales para evaluar las capacidades disponibles dentro de la región y prestar apoyo a los Estados y a los actores que se ocupan de la gestión de desastres, así como para definir actuaciones y establecer prioridades entre las mismas para abordar las posibles deficiencias. Existen normas regionales relativas a la capacitación y a la capacidad y se han difundido por toda la región. Actores internacionales: Se reúnen las experiencias adquiridas y los estudios de casos pertinentes y se comparten con otros países. Se presta asistencia técnica a los actores regionales y nacionales en la ejecución de los planes de desarrollo de la capacidad, cuando la necesitan. Se elaborarán materiales de capacitación dirigidos a diferentes destinatarios (responsables de la adopción de decisiones, administradores, personal técnico y organizaciones comunitarias) y se pondrán a disposición de éstos, y se buscarán formadores con experiencia. Cada vez es más habitual utilizar instrumentos como la capacitación a través de la web para ampliar el alcance y reducir los costos de las actividades de capacitación. Los programas de capacitación deben ser realistas en cuanto a las demandas de tiempo del personal e incluir disposiciones relativas a la actualización de los conocimientos técnicos cuando sea necesario. Las actividades de desarrollo de capacidades incluirán aquellas destinadas a analizar las respuestas en casos de desastre anteriores y la experiencia adquirida se incorporará a las ulteriores estrategias de desarrollo de la capacidad. También incluirán actividades de vigilancia y evaluaciones destinadas a evaluar los cambios que se hayan producido en la preparación como resultado de las actividades. Asimismo, se impartirán cursos de capacitación al personal y las comunidades sobre las normas y procedimientos nacionales relativos a la preparación para todos los casos de desastre y todos los ámbitos técnicos de la respuesta, por ejemplo, evaluación de las necesidades de socorro inmediato y pronta recuperación. En estos programas de capacitación se planteará las cuestiones relacionadas con el reconocimiento de la vulnerabilidad y las repercusiones negativas sobre el medio ambiente y el modo de abordarlas. Asimismo, el plan contemplará la posibilidad de impartir módulos de capacitación técnica centrados en la adaptación de los conocimientos técnicos especializados a las situaciones de desastre. Es vital buscar a formadores calificados, bien dentro del sistema nacional o con ayuda del exterior. Podrían ser representantes del sector educativo, organismos de capacitación, organismos con conocimientos especializados en todos los ámbitos técnicos y organismos nacionales, internacionales, regionales y locales encargados de la gestión de desastres, y también de los grupos comunitarios relevantes. 26

35 Capítulo 2 Componentes fundamentales de la planificación de la preparación MAH Análisis de capacidades y desarrollo de capacidades 2.2 La lista que figura a continuación puede servir de orientación a la hora de elaborar un programa de desarrollo de capacidades institucionales: Se ha realizado un diagnóstico detallado de las necesidades y las capacidades existentes, la cual aborda específicamente las políticas, los procedimientos y los sistemas a todos los niveles. Se han identificado formadores con experiencia y en consonancia con las necesidades de capacitación. Se han elaborado materiales de formación dirigidos a diferentes destinatarios (responsables de la adopción de decisiones, administradores, personal técnico y organizaciones comunitarias) y se han puesto a disposición de éstos; asimismo se han previsto cursos de capacitación a través de la web cuando ello es posible. Se ha elaborado un calendario de capacitación en el que se prevé la actualización de los conocimientos especializados, cuando ello sea necesario. Se han analizado las respuestas en casos de desastre anteriores y se ha incorporado la experiencia adquirida a ulteriores estrategias y programas de desarrollo de capacidades. Existe un programa de capacitación en todas las instituciones que se ocupan de normas, procedimientos y protocolos. Se han elaborado sistemas de seguimiento y evaluación y se ha asignado personal para su aplicación a todos los niveles y en todos los sectores. Existe una estrategia y un sistema de comunicaciones para la puesta en común y la distribución oportunas de información cuando suceda un desastre y se ha impartido capacitación sobre su manejo al personal adecuado. Se han establecido alianzas institucionales en función de las necesidades y se han suscrito los correspondientes acuerdos, en los que se especifican las funciones, las responsabilidades y la rendición de cuentas. Se han elaborado módulos de capacitación en todos los ámbitos técnicos centrados en la adaptación de los conocimientos técnicos especializados a las situaciones de desastre. Se ha impartido capacitación sobre este tema a todo el personal relevante de los organismos y las comunidades participantes. Se han formulado normas y procedimientos nacionales en todos los ámbitos técnicos de respuesta y de preparación para casos de desastre y se ha impartido capacitación sobre su aplicación a todo el personal procedente de todos los sectores y de otros organismos. Se han constituido equipos técnicos de respuesta (logística, agua y saneamiento, salud) y se les ha proporcionado capacitación y formación sobre los correspondientes procedimientos y protocolos de activación. Se ha impartido capacitación al personal sobre la evaluación de las necesidades y los daños. Se ha impartido capacitación a todo el personal sobre temas interdisciplinares, como el género, el medio ambiente, la cultura y el trabajo con las comunidades. Se está impartiendo capacitación sobre diseño y ejecución de proyectos para todas las fases de la gestión de desastres. 2 27

36 Capítulo 2 Componentes fundamentales de la planificación de la preparación MAH 2.3 Vigilancia de los peligros, pronóstico y alerta temprana Resultados previstos: existencia de un sistema de alerta temprana nacional y regional eficaz, que aplique información técnica y conocimientos bien fundamentados en materia de riesgos y que sea capaz de emitir alertas para movilizar la acción en todas las comunidades en riesgo. La alerta temprana se refiere a la reunión sistemática y el análisis de información con el propósito de anticiparse y detectar crisis humanitarias emergentes, en deterioro o iterativas. Gracias a la alerta temprana, el público y los equipos de respuesta en casos de emergencia pueden tomar medidas preventivas y de protección para evitar daños. La alerta temprana debería desencadenar la actuación de los organismos o los miembros de la comunidad designados para la preparación para una situación de peligro y/o la ayuda en la evacuación de una zona en riesgo. En la mayoría de los países son varias las organizaciones que generarán información relativa a la vigilancia de los peligros, entre ellas, organizaciones meteorológicas, observatorios vulcanológicos y sismológicos, instituciones académicas, grupos de interés regionales, organismos de las Naciones Unidas, asociaciones agrícolas y organizaciones de otra índole. Como mínimo, como parte de la capacidad de preparación nacional, las autoridades que se ocupan de los desastres deberían establecer vínculos con los departamentos de vigilancia sismológica y meteorológica tanto a escala nacional como regional, y con instituciones académicas o gubernamentales clave que realicen un seguimiento constante de las tendencias que presentan los desastres. En función del tipo de peligro, los mecanismos de vigilancia comunitarios pueden medir los cambios que se produzcan a escala local. Es necesario desarrollar y fortalecer dichos mecanismos mediante la prestación de apoyo para la formulación de indicadores de alerta temprana a escala comunitaria. El diálogo permanente con las comunidades científica y tecnológica es crucial, particularmente en el contexto de las tendencias emergentes que repercutirán sobre la vulnerabilidad ante los desastres, incluido el cambio climático. La mejora del intercambio de datos, la observación espacial de los riesgos y de la tierra, la elaboración de modelos climáticos y la predicción, así como el fortalecimiento de los sistemas de alerta temprana son factores que pueden contribuir a mejorar la capacidad de alerta temprana. El desafío para el organismo responsable de la gestión de desastres es la realización de análisis eficaces y la aplicación de múltiples fuentes de información, en Indicators Gobiernos: La legislación nacional establece claramente las funciones y responsabilidades de todos los involucrados, inclusive qué organismos son responsables de emitir y difundir al público las alertas de peligro. El sistema nacional para la emisión de la alerta temprana dispone de varios medios para llegar a toda la población, inclusive a los grupos de difícil acceso, de un modo claro y fácilmente comprensible. Los sistemas de alerta temprana se basan en el conocimiento comunitario de los peligros y riesgos pertinentes e incluyen las medidas necesarias para el intercambio recíproco de información. Los sistemas de alerta temprana se someten a prueba periódicamente y se modifican en función de la experiencia adquirida. Existen arreglos institucionales que se someten a prueba con el objeto de facilitar sistemas de alerta temprana eficaces y oportunos que incluyan a todos los involucrados. Sociedad civil: Las redes locales imparten capacitación periódicamente sobre el sistema nacional para la emisión de alertas tempranas. Las comunidades y otros involucrados de la sociedad civil participan activamente en todos los aspectos del desarrollo, la explotación, la capacitación y las pruebas de los sistemas de alerta temprana. Los sistemas de alerta temprana se adaptan a la capacidad de la comunidad, haciendo especial hincapié en garantizar el buen funcionamiento de los sistemas de comunicaciones y el reconocimiento y la comprensión de los mensajes de alerta. Organizaciones regionales: Se prestan servicios de asesoramiento e información a los Estados con el objeto de facilitar la creación de sistemas de alerta temprana. 28

37 Capítulo 2 Componentes fundamentales de la planificación de la preparación MAH particular en aquellos casos en los cuales la información puede ser a veces contradictoria. Tan pronto como se detecte una posible situación de peligro, se informará a las organizaciones con responsabilidades dentro del sistema de preparación para casos de desastre, y se movilizarán las capacidades de reserva para pasar a la acción. Los arreglos institucionales nacionales para la preparación especificarán claramente quiénes tendrán facultad para autorizar la emisión de alertas dirigidas al público, qué organizaciones deben recibir notificación, así como los procedimientos a seguir. Los elementos y el formato normalizados de las alertas se prepararán con antelación y se determinarán los medios o sistemas adecuados para la emisión de los mismos, con arreglo a la naturaleza de la inminente situación de peligro. Estos sistemas serán uniformes para todos los peligros. Los sistemas de alerta temprana deben basarse en evaluaciones integrales de los riesgos y peligros y en evaluaciones de la vulnerabilidad y la capacidad (EVC) a todos los niveles, incluido el nivel comunitario. Las organizaciones comunitarias encargadas de la respuesta y la preparación para casos de desastre deben ser capaces de actuar al recibir los mensajes de alerta temprana y de movilizar la acción comunitaria 7. Vigilancia de los peligros, pronóstico y alerta temprana Se elaboran mapas en los que se prevén múltiples peligros y riesgos locales, nacionales y regionales para las regiones de alto riesgo. Se crean sistemas de difusión y alerta temprana para prever posibles casos de desastres transfronterizos generalizados. Los Estados Miembros comparten las prácticas óptimas regionales. Actores internacionales: Se elaboran y difunden guías y normas relativas a la alerta temprana. Se presta asesoramiento y asistencia técnica, organizativa y en materia de formulación de políticas a los Estados y organizaciones regionales durante la elaboración, aplicación y pruebas de los sistemas de alerta temprana. Se presta apoyo a todos y cada uno de los Estados y organizaciones regionales en la formulación de procedimientos y políticas destinados a facilitar la incorporación de la ayuda internacional en caso de necesitarse ésta durante una emergencia. Es imprescindible que los sistemas de alerta y de preparación alcancen a la totalidad de la población, incluidas las poblaciones de temporada y los lugares remotos. Estos sistemas de comunicaciones serán bidereccionales e interactivos para posibilitar la verificación de la recepción de las alertas, y para poder supervisar la repercusión de un suceso. Los mensajes y las alertas de advertencia serán específicos de cada territorio geográfico, de modo que las alertas vayan dirigidas únicamente a quienes estén en riesgo. Se recomienda utilizar diversos medios de comunicación para la difusión de las alertas (por ejemplo, medios de difusión para las masas y comunicaciones oficiosas). Las alertas generadas se transmitirán a quienes estén en riesgo a través de fuentes fiables (por ejemplo, el gobierno, líderes espirituales u organizaciones comunitarias reconocidas). También es posible impartir capacitación a las redes de voluntarios y empoderarlas para la recepción y la amplia difusión de alertas a comunidades y hogares remotos. No debe dependerse únicamente de la tecnología, por ejemplo las comunicaciones por telefonía móvil, debido a su vulnerabilidad durante las situaciones de peligro. Los sistemas de difusión se adaptarán a las necesidades de cada comunidad (por ejemplo, radio o televisión para las que dispongan de acceso a los mismos, y sirenas, banderas de advertencia o mensajeros para las comunidades remotas). Los mensajes y las alertas de advertencia serán acordes con las necesidades específicas de las poblaciones expuestas a un riesgo especialmente alto (por ejemplo, por diversos contextos culturales, sociales, de género, lingüísticos y educativos). Los mensajes incorporarán los valores, las preocupaciones y los intereses de quienes tengan que tomar medidas (por ejemplo, instrucciones para la salvaguarda del ganado y las mascotas). Asimismo, es importante reducir al mínimo el número de falsas alarmas con objeto de mantener la confianza en el sistema de alerta. Las organizaciones encargadas de las alertas mantendrán un vínculo constante con una red de vigilancia plenamente equipada y coordinada que sea capaz de realizar análisis de los datos sobre la marcha durante una Para más información, consúltese el documento de John Twigg, Characteristics of a Disaster Resilient Community, ibid. [Características de una comunidad resiliente ante los desastres, ibid.] 29

38 Capítulo 2 Componentes fundamentales de la planificación de la preparación 2.3 Vigilancia de los peligros, pronóstico y alerta temprana MAH situación de peligro. Estos centros de alerta han de estar operativos y dotados de personal capacitado en todo momento. Deben existir recursos adecuados para mantener este equipo y para disponer de sistemas auxiliares en caso de fallo. Al establecer estos sistemas, los expertos y las organizaciones internacionales pueden prestar asistencia a la hora de definir y adquirir el equipo adecuado y de garantizar su compatibilidad con los sistemas regionales o internacionales. Además, en algunos casos puede ser conveniente negociar acuerdos de utilización de recursos del sector privado cuando proceda y con antelación (por ejemplo, equipos de radioaficionados y refugios de seguridad). Es necesario probar los sistemas de alerta temprana para comprobar su eficacia y para garantizar la correcta comprensión de todos los mensajes y el funcionamiento eficaz de los sistemas. También es esencial educar y sensibilizar a la población antes de cualquier situación de peligro. Lo ideal sería incorporar actividades permanentes de educación y sensibilización pública en materia de preparación para casos de desastre en los programas de estudios, desde la educación primaria hasta la universidad. Las actividades de educación y sensibilización pública proporcionarán a las comunidades y a los responsables de la adopción de decisiones información clara acerca de los peligros, las vulnerabilidades y los riesgos, y sobre el modo de reducir el impacto de los desastres. Asimismo, enseñarán a la comunidad el modo de difusión de las alertas y la forma de responder a los distintos tipos de peligros cuando se reciba un mensaje de alerta temprana. En este sentido, para aumentar la sensibilización de la población también puede resultar eficaz utilizar los medios de difusión masivos y medios populares o alternativos. Además, las campañas de educación y sensibilización pública deberían adaptarse a las necesidades específicas de cada uno de los grupos destinatarios (por ejemplo, niños, administradores de situaciones de emergencia o medios de información). Las estrategias y los programas de sensibilización de la población deberían revisarse al menos una vez al año (al objeto de actualizarlos si es necesario). En el documento De las palabras a la acción (EIRD), capítulo 2: Mejorar la información sobre los riesgos y la alerta temprana se puede encontrar información más detallada. 30

39 2.4 Capítulo 2 Componentes fundamentales de la planificación de la preparación MAH Gestión de la información y comunicaciones Resultados previstos: desarrollo y mantenimiento de un sistema de difusión y gestión de la información que facilite el intercambio recíproco de la información técnica y de gestión pertinente entre los involucrados internos y externos. La comunicación de información e instrucciones precisas, oportunas y útiles a la población es necesaria durante todas las fases de un desastre y no solamente durante el período de alerta temprana. Asimismo, es esencial que la capacidad de preparación para casos de desastre reúna y analice información para su propio uso de forma continua, a fin de garantizar que se cubran las necesidades humanitarias y también para aprender de su experiencia. A. Gestión de la información pública La información debe llegar no sólo a la población en riesgo, sino a todo el público. Durante una situación de peligro e inmediatamente después de la misma es previsible que exista una elevada demanda de actualizaciones e información por parte de quienes se hayan visto indirectamente afectados por el desastre, por ejemplo, aquéllos con familiares o amigos en riesgo, o de personas que deseen ofrecerse como voluntarios para ayudar en la prestación de socorro. Se diseñarán y probarán con antelación los sistemas que utilizará el personal sobre el terreno para proporcionar información clara sobre cuestiones clave, como el tipo y los volúmenes de la asistencia prestada, los lugares más vulnerables, los principales problemas detectados o las deficiencias de la asistencia. Para poder comunicar información eficaz y oportuna al público en general será necesario establecer y mantener relaciones sólidas con los medios de comunicación y con la prensa. La responsabilidad de comunicar la información pública durante una emergencia se asignará a un departamento o equipo específico. Se establecerán con antelación procedimientos para obtener la aprobación de la autoridad competente con respecto a qué información se va a emitir y por medio de qué canales. Indicadores Gobiernos: Se han planificado las modalidades y los recursos para gestionar las relaciones con los medios de comunicación y la difusión de la información durante todas las fases de una emergencia. Funciona un sistema de información para la recopilación y difusión de los conocimientos y la información pertinentes acerca de un amplio abanico de peligros, vulnerabilidades y capacidades en el plano local, nacional y regional Las estructuras de coordinación planifican periódicamente el intercambio de información relativa a la gestión de desastres entre todos los niveles. Los procedimientos nacionales describen claramente qué órganos son responsables de emitir información a los medios de comunicación durante una situación de peligro y funcionan mecanismos claros y hay personal capacitado para gestionar las cuestiones relacionadas con los medios. Sociedad civil: Las organizaciones de la sociedad civil reciben información de los sistemas de información creados y contribuyen a la misma. Se realizan campañas en los medios de difusión para las masas con el propósito de aumentar la sensibilización con respecto a los peligros de los desastres y la repercusión y las fases de preparación de las mismas se evalúan y se supervisan periódicamente. El público en general es consciente y está informado de los riesgos de los desastres y de la manera de gestionarlos. 2 31

40 Capítulo 2 Componentes fundamentales de la planificación de la preparación 2.4 Gestión de la información y comunicaciones B. Gestión de datos También es importante reunir datos y gestionarlos durante el transcurso de una emergencia, lo cual no sólo incrementará la responsabilidad financiera y de los usuarios, sino que también resultará esencial si se desea adquirir experiencia para futuras respuestas. Ello podría incluir la creación de una biblioteca o base de datos centralizada para almacenar información sobre los riesgos de los peligros y estadísticas relativas a los desastres. El mantenimiento y la actualización de un servicio semejante resultan esenciales. También se desarrollarán y probarán con antelación sistemas claros para el seguimiento y la gestión de los datos financieros. La gestión de la información debe ser una actividad rutinaria y debe iniciarse en la fase de preparación y continuar a lo largo del período de pronta recuperación. Cuando se obtengan datos, éstos también se pondrán a disposición del público. Estos datos resultarán esenciales para evaluar los sistemas de preparación tras una situación de peligro y sirven para fomentar el aprendizaje permanente para mejorar los sistemas que se establezcan. MAH El sector privado participa activamente en la promoción de la capacitación y la difusión de conocimientos con todos los sectores gubernamentales y el público en general. Organizaciones regionales: Los Estados y los organismos no gubernamentales que participan en la gestión de desastres han creado mecanismos para el intercambio de ideas e información técnica a escala regional. Se presta asistencia técnica y de otra índole para la elaboración de estrategias de información y comunicaciones destinadas a mejorar la respuesta. Actores internacionales: Se proporciona asistencia técnica y de otra índole para el diálogo a nivel estatal, regional y global, para el intercambio de información y la elaboración de estrategias de información y comunicación destinadas a mejorar la respuesta. Se presta asistencia técnica a los actores nacionales e internacionales para ejecutar los planes de desarrollo de la capacidad que sean necesarios. 32

41 Capítulo 2 Componentes fundamentales de la planificación de la preparación

42 IRIN/ G. Cranston

43 Capítulo 3 Preparación para la respuesta Capítulo 3 1 Preparación para la respuesta SEl fortalecimiento de la preparación para la respuesta en lo que a casos de desastre se refiere, principalmente tiene dos objetivos: 1) incrementar la capacidad de predicción, vigilancia y reducción o prevención de los posibles daños o abordar las posibles amenazas y 2) fortalecer la preparación para responder a las situaciones de desastre o prestar asistencia a las personas afectadas. 3 35

44 Capítulo 3 Preparación para la respuesta 3.1 MAH Servicios de emergencia y capacidad de reserva Resultados previstos: creación y verificación de mecanismos de respuesta entre múltiples involucrados, respaldados por la legislación, acompañados de los recursos necesarios y basados en el plan de contingencia los cuales permitan una actuación eficaz cuando se produzca una emergencia. Una capacidad de reserva para emergencias eficaz constituye un componente crítico de todo sistema de preparación. La capacidad de reserva incluirá sistemas de vigilancia y recursos logísticos, físicos y humanos. El proceso de planificación de contingencia resumirá claramente los acuerdos de capacidad de reserva existentes y éstos se someterán a prueba y se actualizarán periódicamente en función de la experiencia adquirida en las respuestas o mediante los ejercicios de simulación. Asimismo se creará una lista de reserva conformada por un grupo básico de personal procedente de cada uno de los sectores o esferas con responsabilidades en el plan de contingencia para su rápido despliegue en caso de emergencia. Este grupo básico tendrá una participación central en el propio proceso de planificación de contingencia, así como en los ejercicios de simulación. Estos equipos existirán no sólo a escala nacional sino también a escala regional y local y tendrán acceso inmediato al material básico de comunicación (teléfonos satelitales, vehículos, servicios de apoyo) que pueda ser necesario para la respuesta. También conocerán claramente sus funciones y responsabilidades y sus relaciones de presentación de informes con respecto a otros prestadores de servicios. La designación y el equipamiento de un centro de operaciones de emergencia (COE) también constituyen una importante medida para la preparación. Dicho centro proporciona una única ubicación de coordinación para tres actividades clave durante una situación de emergencia o desastre: 1) coordinación entre múltiples organismos; 2) adopción de decisiones y 3) gestión de la información. También puede asumir la responsabilidad de la coordinación y asignación de recursos operativos, si bien esto es algo que depende de acuerdos interinstitucionales previos. El COE puede estar situado en un espacio específico o de uso general y debe disponer de las instalaciones necesarias para albergar la dotación de personal durante 24 horas. Los COE pueden ser instalaciones muy complejas o salas de conferencias muy básicas que se transforman cuando es necesario. La disposición física del COE permitirá la coordinación y el intercambio Indicadores Gobiernos: Las actividades de respuesta utilizan las capacidades de preparación nacionales y observan o exceden las Normas Mínimas para el Socorro en Casos de Desastre del proyecto ESFERA. Se ha creado y se ha sometido a prueba un centro de operaciones de emergencia o un centro equivalente. Se han definido y se han sometido a prueba mecanismos de evaluación de los daños derivados de los peligros y se ha impartido capacitación a los equipos de evaluación acerca de la utilización adecuada de los instrumentos. Los proyectos de respuesta incluyen disposiciones específicas para fomentar la igualdad entre los géneros y posibilitar que las poblaciones vulnerables reciban apoyo adicional. Se han realizado ejercicios de simulación de la respuesta con el fin de someter a prueba y mejorar las capacidades de respuesta y se ha impartido capacitación al personal y a las comunidades para que puedan ejercer sus responsabilidades durante la respuesta en caso de emergencia. Existen mecanismos para financiar las actividades de respuesta en casos de emergencia. Se han suscrito con antelación acuerdos con proveedores de respuesta internacionales o de otra índole para la prestación de asistencia adicional, si así se solicita o se precisa. Existen procedimientos destinados a documentar las experiencias vividas durante las situaciones de peligro y los desastres con el fin de facilitar las revisiones después de los desastres. 36

45 Capítulo 3 Preparación para la respuesta MAH Servicios de emergencia y capacidad de reserva 3.1 de información entre todos los participantes. El modelo habitual consta de una sala central de operaciones en la que se ubican todas las funciones, con zonas adyacentes de servicios para comer, para dormir y para los equipos mecánicos y de comunicaciones. El equipo y los suministros deberían ser adecuados para operaciones de larga duración y disponer de reserva de energía, diversos sistemas de comunicaciones, sistemas de gestión de la información, mapas y sistemas de información geográfica, etc. El centro de operaciones de emergencia puede resultar especialmente útil para coordinar las actividades de distintos actores, en especial las de aquéllos que desempeñan funciones técnicas urgentes y con un costo económico particularmente elevado, por ejemplo, los equipos de búsqueda y salvamento, los servicios médicos especializados y el apoyo aéreo. Los representantes de los servicios básicos y los servicios públicos, por ejemplo hospitales y proveedores de energía eléctrica, agua y otros servicios esenciales, así como los dirigentes políticos y administrativos, los medios de información, los oficiales de informaciones públicas y los especialistas en materia de comunicaciones deben participar en la elaboración de los acuerdos de capacidad de reserva y en la creación del centro de operaciones de emergencia. Sociedad civil: Se ha impartido capacitación al personal y a los voluntarios en sus ámbitos de responsabilidad, y éstos están equipados para responder a escala local. Organizaciones regionales: Se presta apoyo a los Estados para garantizar que la legislación y los mecanismos de respuesta sean aplicables a las emergencias susceptibles de atravesar las fronteras nacionales. Se presta apoyo a los Estados en la elaboración de acuerdos regionales de cooperación en la respuesta en casos de desastre. Actores internacionales: Se presta asistencia técnica a los Estados y a otros actores en relación con la respuesta en casos de desastre, así como apoyo en la aplicación del derecho internacional aplicable y la observación de las normas ESFERA. Existen mecanismos para coordinar los equipos de respuesta externos y las solicitudes internas de financiación, si se solicitan y se precisan. En muchos casos, gran parte de la pérdida de vidas registrada durante una situación de peligro tienen lugar durante las primeras 24 a 48 horas. En esta fase inicial es crítico maximizar la velocidad y la eficacia de los esfuerzos de respuesta, y particularmente de los equipos de búsqueda y salvamento. Dado que los equipos médicos y de búsqueda y salvamento especializados son recursos limitados y costosos cuya demanda será previsiblemente elevada durante las primeras horas de una emergencia, es esencial que sus movimientos estén adecuadamente coordinados para garantizar que lleguen a quienes más los necesiten. Estos y otros activos de alto costo y disponibilidad reducida, como el apoyo aéreo, podrían estar mejor coordinados a través de un centro de operaciones de emergencia centralizado. Impartiendo con antelación capacitación a los voluntarios de la comunidad sobre técnicas básicas de búsqueda y salvamento, así como sobre primeros auxilios básicos a las víctimas de los desastres, se puede reducir la presión ejercida sobre dichos activos e incrementar el alcance de las actividades de búsqueda y salvamento durante las primeras horas de un desastre. El proceso de planificación de contingencia permitirá desarrollar sistemas destinados al seguimiento de las necesidades previsibles y la disponibilidad real de bienes, servicios y recursos humanos esenciales que podrían desplegarse inmediatamente en una emergencia (por ejemplo, recursos médicos, alimentos, agua, refugios de emergencia, bolsas para cadáveres y otros materiales, y recursos humanos (por ejemplo equipos de búsqueda y salvamento, comunicaciones, ingeniería, etc.), que puedan desplegarse inmediatamente en una situación concreta). Estos sistemas harán un seguimiento de los recursos gubernamentales así como de los de otras organizaciones, como la Cruz Roja y/o la Media Luna Roja, organizaciones de las Naciones Unidas y otras que puedan existir en el país y que dispongan de fondos para la respuesta. Esta información se pondrá inmediatamente a disposición de los encargados de coordinar las respuestas, y el personal debe estar capacitado para facilitarles información actualizada periódicamente durante una respuesta. Dependiendo de las hipótesis formuladas, se considerará la posibilidad de disponer de depósitos preventivos de existencias en lugares seguros en las regiones de alto riesgo. Los planes incluirán, además, información acerca de cómo y dónde conseguir más suministros en el supuesto de que un desastre se prolongue más de lo esperado. 3 37

46 Capítulo 3 Preparación para la respuesta 3.1 Servicios de emergencia y capacidad de reserva MAH Se formularán políticas que aborden cuestiones relativas al cumplimiento y la rendición de cuentas. Es esencial que las entidades participantes cumplan sus obligaciones de forma oportuna y ética y estén de acuerdo con los términos estipulados, en función de sus respectivos mandatos institucionales y la función que se les haya encomendado en el desarrollo de la capacidad de preparación. Se prestará la asistencia teniendo en cuenta los derechos que la legislación nacional e internacional confiere a las personas afectadas. En toda política o documento firmado se describirán claramente las consecuencias del incumplimiento. Es importante estar preparados para movimientos de población planeados y no planeados antes, durante y después de una situación de peligro. Las poblaciones que hayan sido evacuadas antes de que ocurra un desastre necesitarán apoyo, como también lo necesitarán quienes se hayan desplazado por sus propios medios. Asimismo, es posible que se desplacen otros grupos a consecuencia de la situación de peligro. La asistencia a estas poblaciones desplazadas temporalmente podría exigir importantes recursos y crear nuevo estrés en las comunidades anfitrionas más allá de las regiones afectadas por el desastre inicial. Antes de que se produzca una situación de peligro previsible debe hacerse todo lo posible para fortalecer con anticipación las capacidades de respuesta propias de cada comunidad, sobre todo en las regiones de alto riesgo. En las regiones en las que las comunidades hayan participado en las actividades de preparación para casos de desastre, éstas ya dispondrán de una representación cartográfica de las regiones y poblaciones vulnerables, conocerán los procedimientos de evacuación y alerta temprana y, a menudo, serán capaces de iniciar las actividades de respuesta sin intervención externa. También podrá prestarse apoyo a los miembros y las organizaciones de la comunidad para que puedan adquirir los conocimientos especializados necesarios para la preparación y la respuesta en casos de desastre (por ejemplo, evaluación de la vulnerabilidad a los riesgos de los peligros, planificación de la gestión de riesgos de desastre en la comunidad, búsqueda y salvamento, primeros auxilios, gestión de los refugios de emergencia, evaluación de las necesidades, distribución del socorro y lucha contra incendios). Además de ser generalmente más rápidas que la respuesta externa, estas intervenciones son más eficaces en función del costo y más sostenibles a largo plazo. Existen una serie de recursos que prestan asistencia adicional en el diseño y la evaluación de la capacidad de respuesta (en el anexo 3 se puede encontrar más información). 38

47 3.2 Capítulo 3 Preparación para la respuesta MAH Incorporación de las actividades iniciales de recuperación en a planificación de la preparación Resultados previstos: la transición a las actividades iniciales de recuperación se tiene en cuenta en los procesos de planificación de contingencia y en otros procesos de planificación y se incorporan en los marcos integrales de reducción del riesgo de desastres. La asistencia humanitaria es vital para reducir la pérdida de vidas y el sufrimiento. No obstante, el objetivo del socorro de emergencia no es abordar las causas subyacentes que originan un desastre, ni tampoco actúa como un estímulo automático de una recuperación rápida y sostenible. En algunas situaciones, el socorro después de los desastres puede incluso exacerbar las causas subyacentes de la vulnerabilidad e incrementar el riesgo. Anteriormente, la reconstrucción era concebida y diseñada a menudo como un medio de restablecer en una comunidad afectada por un desastre las condiciones anteriores al mismo. El resultado de este enfoque solía ser la reconstrucción de las condiciones de riesgo existentes previas al desastre, además de la preparación de las bases para desastres futuros. Recientemente, los responsables de la adopción de las políticas y los profesionales han comenzado a mirar más allá de la réplica de la situación anterior al desastre de las comunidades. Cada vez toma más fuerza la idea de que la estrecha integración de las actividades iniciales de recuperación con las intervenciones de salvamento puede dar lugar a intervenciones más sostenibles que reducirán el riesgo a la vez que aceleran el proceso de recuperación 8. Indicadores Gobiernos: Se consulta a los involucrados que participan en las actividades iniciales de recuperación como parte del proceso de desarrollo de la capacidad de preparación. Las necesidades de las actividades iniciales de recuperación se tienen en cuenta en los procesos y las evaluaciones de los desastres. A la hora de asignar fondos para la respuesta y preparación para casos de desastre se anticipan fondos para las actividades iniciales de recuperación. Sociedad civil: Los grupos comunitarios y las organizaciones de la sociedad civil participan en el desarrollo de los aspectos de las actividades iniciales de recuperación en el marco de la planificación de la preparación e intervienen activamente en las estrategias de ejecución. Organizaciones regionales: Se presta asistencia técnica y de otra índole a los Estados y a otros involucrados sobre las actividades iniciales de recuperación y los desastres. Actores internacionales: Se presta asesoramiento técnico y de otra índole a los Estados y a las organizaciones nacionales y regionales para la formulación de las estrategias de recuperación. 2 3 Es esencial la participación, en el desarrollo de la capacidad de preparación, de personal calificado con experiencia en actividades iniciales de recuperación. Una planificación eficaz de las actividades iniciales de recuperación precisa de la participación de un amplio espectro de actores, por ejemplo, los siguientes: los ministerios gubernamentales pertinentes y, posiblemente, otros departamentos responsables de las iniciativas de desarrollo; autoridades gubernamentales locales en las regiones con alto riesgo de desastre; departamentos de finanzas, planificación e infraestructuras; 8 Para más información, consúltese el documento de John Twigg, Characteristics of a Disaster Resilient Community, ibid. [Características de una comunidad resiliente ante los desastres, ibid.], en particular, la esfera temática 5, Disaster Preparedness and Response [Preparación y respuesta en casos de desastre]. 39

48 Capítulo 3 Preparación para la respuesta 3.2 Incorporación de las actividades iniciales de recuperación en la planificación de la preparación MAH empresas de servicios públicos y privados (energía eléctrica, abastecimiento de agua, etc.); organizaciones no gubernamentales locales y organizaciones comunitarias de las regiones de alto riesgo; empresas privadas situadas en las regiones de alto riesgo; asociaciones de profesionales como, por ejemplo, de ingenieros y arquitectos; redes de medios de información participación de las autoridades provinciales y locales con autoridad ejecutiva para la planificación y la ejecución de planes de reconstrucción y recuperación después de los desastres, autoridades presupuestarias y financieras, con el fin de que puedan destinar recursos por anticipado para la contingencia para la recuperación de desastres.. La integración de las actividades iniciales de recuperación en la planificación de contingencia puede ayudar a fortalecer la resiliencia de la comunidad a las situaciones de peligro. Dicha integración incluirá medidas destinadas a reducir los riesgos inmediatos, por ejemplo, mediante la localización de refugios para las poblaciones desplazadas fuera de las regiones vulnerables a las inundaciones o en regiones de menor riesgo de peligros futuros. También contemplará medidas destinadas a reducir las amenazas a medios de vida y activos que tendrán una fuerte repercusión en la capacidad de recuperación de la comunidad después de un desastre. Mucho antes de que acontezca una situación de peligro se mantendrán debates acerca de la rapidez con la que los proyectos "de emergencia" destinados a la dotación de servicios básicos, como alimentos, asistencia sanitaria y educación, darán paso a intervenciones más relacionadas con la transición o el desarrollo. Si estos debates tienen lugar en una fase temprana pueden promover intervenciones más eficaces y sostenibles y reducir al mínimo la utilización de suministros de emergencia temporales. También cabría considerar actividades más compatibles con la recuperación a largo plazo (como dinero en efectivo para los proyectos de socorro en el período subsiguiente a un desastre) durante la fase de respuesta para permitir a las poblaciones conservar sus activos y medios de vida, en la medida de lo posible, tras una situación de peligro. En el documento De las palabras a la acción (EIRD), se puede encontrar información más detallada sobre las actividades iniciales de recuperación. 40

49 3.3 Asignación de recursos y financiación. Capítulo 3 Preparación para la respuesta MAH Resultados previstos: existen reservas financieras y mecanismos de financiación para situaciones de emergencia para prestar apoyo financiero a las medidas de preparación y respuesta y a las actividades iniciales de recuperación que lo requieran. Para el buen funcionamiento de todo sistema de gestión de desastres es fundamental contar con suficiente financiación y recursos para la planificación y las operaciones. Los marcos jurídicos nacionales incluirán una asignación presupuestaria nacional y un mecanismo de financiación institucionalizado para la gestión de riesgos y de desastres. Ello no debe limitar al acceso a fondos de emergencia cuando suceda un desastre (por ejemplo, por medio de la proclamación de una declaración de emergencia), sino que dichos fondos deben existir permanentemente y aplicarse también a las actividades de preparación, recuperación y rehabilitación. La ley también establecerá claramente el modo en que se repondrán los fondos de socorro asignados a escala local y nacional tras una emergencia y dónde se pueden obtener fondos adicionales en el supuesto de que un desastre se prolongue más de lo esperado. Incluso si un plan nacional no recomienda solicitar en primer lugar ayuda internacional, deben existir leyes y políticas adecuadas para facilitar la entrada y la gestión de fondos exteriores, y para garantizar la transferencia eficaz de los mismos a los niveles locales en caso de que se necesiten en algún momento Ello incluirá el desarrollo y la aprobación de sistemas para la movilización de recursos, como la aprobación de leyes financieras y la creación de procedimientos operativos uniformes para el acceso y la utilización de dichos recursos. Además, deben existir procedimientos destinados a agilizar los trámites aduaneros y los aranceles de los Indicadores Gobiernos: Los presupuestos asignados para las actividades de preparación se han institucionalizado en el marco del plan de gestión de desastres a todos los niveles. Se han creado e institucionalizado mecanismos de financiación gubernamentales para la preparación y la respuesta en casos de desastre y se informa periódicamente de los mismos. Se ha creado e institucionalizado un sistema para garantizar la rendición de cuentas respecto a la utilización de recursos públicos. Se han suscrito acuerdos bilaterales con organismos donantes relativos al acceso a la financiación y la asistencia técnica a escala internacional o regional para la preparación, la emergencia y la recuperación en función de las necesidades. Sociedad civil: Se han colocado fondos a disposición para el fortalecimiento de capacidades y las actividades de los involucrados de la sociedad que son miembros activos y contribuidores de la preparación para los desastres en función de sus funciones y responsabilidades definidas. Organizaciones regionales: Existen mecanismos de financiación mixtos, que se activan en caso de sucesos transfronterizos, además de políticas, protocolos y procedimientos adecuados. Actores internacionales: Se presta apoyo a los Estados, las organizaciones regionales y los involucrados de la sociedad civil en el aseguramiento de los fondos necesarios para la aplicación de los planes de recuperación, emergencia y preparación para casos de desastre. artículos de socorro recibidos y otras donaciones en especie. Los procedimientos de adquisición reflejarán estas disposiciones. Existen medios alternativos para incrementar los fondos disponibles para la gestión de desastres, muchos de los cuales conllevan acuerdos que no necesariamente aportan nuevos fondos, sino que permiten liberar los fondos existentes. No obstante, antes de recurrir a estos medios alternativos, es necesario entender claramente

50 Capítulo 3 Preparación para la respuesta 3.3 Asignación de recursos y financiación MAH el modo en que beneficiarán directamente a las comunidades afectadas y a las economías locales. Entre dichos medios cabe mencionar los siguientes: alianzas público-privadas que ofrecen servicios de seguros asequibles que distribuirían la carga de los riesgos de desastre que deben soportar las personas o los gobiernos; planes destinados a cubrir a los gobiernos, en particular los gobiernos de los estados más pequeños, contra los impactos fiscales masivos de los desastres (por ejemplo, el Plan de Gestión de Desastres del Commonwealth y los Estados Pequeños); mecanismos que distribuyan el riesgo entre los mercados internacionales de reaseguros acompañados de los instrumentos necesarios para vincular a los medios financieros mundiales con los pobres; programas gubernamentales de protección social en cooperación con proveedores de servicios financieros del sector privado; sistemas de reestructuración de la participación en el riesgo mediante mecanismos mejorados de intermediación financiera. La inclusión de las organizaciones internacionales en el proceso de planificación de contingencia y la integración de la reducción del riesgo de desastres (RRD) en los procesos de desarrollo nacionales, como las estrategias de lucha contra la pobreza (ELP) financiadas por el Banco Mundial, permiten a los gobiernos dialogar antes de un desastre acerca de la posible disponibilidad de fondos internacionales para la respuesta y la preparación. No obstante, son muchos los fondos internacionales para desastres que no pueden financiar directamente las operaciones gubernamentales de socorro, sino que en lugar de ello, precisan que la labor sobre el terreno sea realizada por organizaciones no gubernamentales u organismos de las Naciones Unidas. Numerosos organismos de las Naciones Unidas, la Cruz Roja y algunas organizaciones no gubernamentales poseen fondos de respuesta de emergencia que pueden utilizar para financiar sus operaciones como parte de una respuesta nacional. Además, la Federación Internacional de la Cruz Roja posee un Fondo de Respuesta de Emergencia a los Desastres, que puede utilizarse para financiar las respuestas nacionales de la sociedad a los desastres de pequeña y mediana escala. Además, las Naciones Unidas han creado recientemente el Fondo central para la acción en casos de emergencia, que puede desembolsar fondos con celeridad en emergencias de mayor escala. En el anexo de recursos adicionales adjunto a esta guía se incluye información más detallada. 42

51 Capítulo 3 Preparación para la respuesta

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