SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA de 12 de noviembre de 1996

Transcripción

1 REINO UNIDO / CONSEJO SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA de 12 de noviembre de 1996 En el asunto C-84/94, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por el Sr. John E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Michael J. Beloff, QC, y por la Sra. Eleanor Sharpston, Barrister, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada del Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt, parte demandante, contra Consejo de la Unión Europea, representado por el Sr. Antonio Sacchettini, Director del Servicio Jurídico, y por las Sras. Jill Aussant, Consejero Jurídico y Sophia Kyriakopoulou, miembro del Semeio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Bruno Eynard, Director de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Banco Europeo de Inversiones, 100, boulevard Konrad Adenauer, parte demandada, apoyado por Reino de España, representado por los Sres. Alberto Navarro González, Director General de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria, y Miguel Bravo-Ferrcr Delgado, Abogado del Estado, del Servicio Jurídico del Estado ante * Lengua de procedimiento: inglés. I

2 SENTENCIA DE ASUNTO C-84/94 el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de España, 4-6, boulevard Emmanuel Servais, por Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Nicholas Khan, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del mismo Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg, y por Reino de Bélgica, representado por el Sr. Jan Devadder, directeur d'administration au service juridique del ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au développement, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Bélgica, 4, rue des Girondins, partes coadyuvantes, que tiene por objeto la anulación de la Directiva 93/104/CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1993, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo (DO L 307, p. 18) y, con carácter subsidiario, de las disposiciones del artículo 4, de los párrafos primero y segundo del artículo 5, del apartado 2 del artículo 6 y del artículo 7 de dicha Directiva, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA, integrado por los Sres.: G. C. Rodríguez Iglesias, Presidente; G. E Mancini, J. C. Moitinho de Almeida (Ponente), J. L. Murray y L. Sevón, Presidentes de Sala; C. N. Kakouris, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann y H. Ragnemalm, Jueces; I

3 REINO UNIDO / CONSEJO Abogado General: Sr. P. Léger; Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora; habiendo considerado el informe para la vista; oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 16 de enero de 1996; oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 12 de marzo de 1996; dicta la siguiente Sentencia 1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 8 de marzo de 1994, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte solicitó, con arreglo al artículo 173 del Tratado CE, la anulación de la Directiva 93/104/CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1993, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo (DO L 307, p. 18; en lo sucesivo, «Directiva») y, con carácter subsidiario, de las disposiciones del artículo 4, de los párrafos primero y segundo del artículo 5, del apartado 2 del artículo 6 y del artículo 7 de dicha Directiva. 2 La Directiva se adoptó sobre la base del artículo 118 A del Tratado CE, con arreglo al cual: «1. Los Estados miembros procurarán promover la mejora, en particular, del medio de trabajo, para proteger la segundad y la salud de los trabajadores, y se fijarán como objetivo la armonización, dentro del progreso, de las condiciones existentes en ese ámbito. I

4 SENTENCIA DE ASUNTO C-84/94 2. Para contribuir a la consecución del objetivo previsto en el apartado 1, el Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 189 C, previa consulta al Comité Económico y Social, adoptará, mediante directivas, las disposiciones mínimas que habrán de aplicarse progresivamente teniendo en cuenta las condiciones y regulaciones técnicas existentes en cada uno de los Estados miembros. Tales directivas evitarán establecer trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico que obstaculicen la creación y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas. 3. Las disposiciones establecidas en virtud del presente artículo no serán obstáculo para el mantenimiento y la adopción, por parte de cada Estado miembro, de medidas de mayor protección de las condiciones de trabajo, compatibles con el presente Tratado.» 3 A tenor de su artículo 1, la Directiva establece las disposiciones mínimas de seguridad y salud en materia de ordenación del tiempo de trabajo y se aplicará a todos los sectores de actividad, privados o públicos, en el sentido de artículo 2 de la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo (DO L 183, p. 1), con exclusión del transporte por carretera, aéreo, por ferrocarril, marítimo, de la navegación interior, de la pesca marítima, de otras actividades marítimas y de las actividades de los médicos en período de formación. 4 La Sección II de la Directiva regula los períodos mínimos de descanso diario, de descanso semanal y de vacaciones anuales, así como la pausa de descanso y la duración máxima del tiempo de trabajo semanal. Así, los Estados miembros están obligados a adoptar las medidas necesarias para que todos los trabajadores disfruten de un período mínimo de descanso de once horas consecutivas en el curso de cada período de veinticuatro horas (artículo 3), de una pausa de descanso, cuando el tiempo de trabajo diario sea superior a seis horas, cuyas modalidades serán determinadas por los interlocutores sociales o por la legislación nacional (artículo 4), de un período mínimo de descanso ininterrumpido de veinticuatro horas por cada período de siete días, al que se añadirán las once horas de descanso diario I

5 REINO UNIDO / CONSEJO establecidas en el artículo 3 (párrafo primero del artículo 5) y que incluye, en principio, el domingo (párrafo segundo del artículo 5) y, por último, de unas vacaciones anuales retribuidas de cuatro semanas (artículo 7). 5 El artículo 6 obliga, por otra parte, a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para que, en función de las necesidades de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores, la duración semanal del tiempo de trabajo sea fijada por los interlocutores sociales o por la legislación nacional, de manera que la duración media del trabajo no exceda de cuarenta y ocho horas, incluidas las horas extraordinarias, por cada período de siete días. 6 La Sección III de la Directiva contiene diferentes disposiciones relativas al trabajo nocturno, al trabajo por turnos y al ritmo de trabajo. Así, los Estados miembros deberán adoptar las medidas necesarias para que el tiempo de trabajo normal de los trabajadores nocturnos no exceda de ocho horas como media por cada período de veinticuatro horas y que los trabajadores nocturnos cuyo trabajo implique riesgos especiales o tensiones físicas o mentales importantes no trabajen más de ocho horas en el curso de un período de veinticuatro horas durante el cual realicen un trabajo nocturno (artículo 8). Los trabajadores nocturnos deberán disfrutar además de una evaluación gratuita de su salud antes de su incorporación al trabajo y, posteriormente, a intervalos regulares y cuando padezcan problemas de salud relacionados con la prestación de un trabajo nocturno, deberán poder ser trasladados, cuando ello sea posible, a un trabajo diurno para el que sean aptos (artículo 9). El artículo 10 autoriza a los Estados miembros a supeditar el trabajo de ciertas categorías específicas de trabajadores nocturnos a determinadas garantías, cuando dicho trabajo nocturno implique un riesgo para la seguridad o la salud de los trabajadores que lo realicen, y el artículo 12 obliga a los Estados miembros a adoptar, en particular, las medidas necesarias para que los trabajadores nocturnos y los trabajadores por turnos disfruten de un nivel de protección en materia de seguridad y de salud adaptado a la naturaleza de su trabajo. 7 Los Estados miembros deberán adoptar las medidas necesarias para que el empresario que recurra regularmente a trabajadores nocturnos informe de este hecho a las autoridades competentes, a petición de las mismas (artículo 11). Por último, I

6 SENTENCIA DE ASUNTO C-84/94 cuando el trabajo se organice con arreglo a cierto ritmo, el empresario deberá tener en cuenta el principio general de adecuación del trabajo a la persona, con objeto, en particular, de atenuar el trabajo monótono y el trabajo acompasado, en función del tipo de actividad y de los requisitos en materia de seguridad y salud (artículo 13). 8 La Sección IV de la Directiva contiene disposiciones varias. El artículo 14 establece que la Directiva no se aplicará si existen disposiciones comunitarias más específicas en la materia relativas a determinadas ocupaciones o actividades profesionales. El artículo 15 dispone que los Estados miembros podrán aplicar o establecer disposiciones más favorables que las contenidas en la Directiva. El artículo 16 faculta a los Estados miembros para establecer períodos de referencia en la aplicación de las disposiciones relativas al descanso semanal, a la duración máxima del tiempo de trabajo semanal y a la duración del trabajo nocturno. Por último, el artículo 17 enumera las excepciones que pueden establecerse respecto a determinadas disposiciones, mientras que el artículo 18 señala diferentes plazos para la adaptación del Derecho nacional a lo dispuesto en la Directiva. 9 En apoyo de su recurso, el Gobierno del Reino Unido invoca cuatro motivos, basados en la base jurídica errónea de la Directiva, la violación del principio de proporcionalidad, una desviación de poder y la existencia de vicios sustanciales de forma, respectivamente. Sobre el motivo fundado en la base jurídica errónea de la Directiva 10 El Gobierno demandante alega que la Directiva habría debido adoptarse tomando como basé el artículo 100 del Tratado CE o, incluso, el artículo 235 del Tratado, que exigen la unanimidad en el seno del Consejo. I

7 Respecto al alcance del artículo 118 A REINO UNIDO / CONSEJO 11 El Gobierno del Reino Unido señala, en primer lugar, que debe considerarse que el artículo 118 A del Tratado constituye una excepción al artículo 100, por el que se rigen, de conformidad con el apartado 2 del artículo 100 A, las disposiciones «relativas a los derechos e intereses de los trabajadores por cuenta ajena», por lo que el artículo 118 A debe ser objeto de interpretación estricta. 12 A este respecto, procede señalar que, en el dictamen 2/91 de 19 de marzo de 1993 (Rec. p , apartado 17), el Tribunal de Justicia recordó que el artículo 118 A confiere a la Comunidad una competencia normativa interna en el ámbito social. La existencia de otras disposiciones del Tratado no da lugar a una restricción del ámbito de aplicación del artículo 118 A. Esta disposición, que figura en el Capítulo del Tratado dedicado a las «disposiciones sociales» guarda relación únicamente con las medidas relativas a la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores. Constituye, por tanto, una normativa más específica que los artículos 100 y 100 A. Dicha interpretación resulta confirmada por el propio tenor literal del apartado 1 del artículo 100 A, según el cual esta disposición se aplicará «salvo que el presente Tratado disponga otra cosa». Por consiguiente, no puede acogerse la alegación del Gobierno demandante. 13 En segundo lugar, el Gobierno del Reino Unido, refiriéndose al propio tenor literal del artículo 118 A, alega en primer lugar que esta disposición permite tan sólo adoptar Directivas cuyo objeto tenga una relación objetiva y auténtica con «la seguridad y la salud de los trabajadores». No presentan esta característica las medidas referentes, en particular, a la duración semanal del tiempo de trabajo, las vacaciones anuales retribuidas y los períodos de descanso, cuya relación con la seguridad y la salud de los trabajadores es demasiado sutil. Esta interpretación resulta confirmada por el concepto de «medio de trabajo» utilizado en el artículo 118 A, que exige que las Directivas fundadas en dicha disposición guarden relación únicamente con las condiciones y riesgos físicos en el centro de trabajo. 14 Hay que señalar a este respecto que el apartado 2 del artículo 118 A, en relación con el apartado 1 de dicha disposición, confiere al Consejo la facultad de adoptar, mediante Directivas, las disposiciones mínimas que habrán de aplicarse progresiva- I

8 SENTENCIA DE ASUNTO C-84/94 mente, teniendo en cuenta las condiciones y regulaciones técnicas existentes en cada uno de los Estados miembros, con el fin de contribuir a «promover la mejora, en particular, del medio de trabajo, para proteger la seguridad y la salud de los trabajadores», mediante la armonización, dentro del progreso, de las condiciones existentes en ese ámbito. 15 Nada indica en la redacción del artículo 118 A que, a falta de otras precisiones, los conceptos de «medio de trabajo», de «seguridad» y de «salud» a efectos de dicha disposición deban interpretarse restrictivamente y no en el sentido de que se refieren a todos los factores, físicos o de otra índole, que pueden afectar a la salud y la seguridad del trabajador en su entorno laboral y, en particular, a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo. En cambio, la parte de la frase «en particular, del medio de trabajo» aboga a favor de una interpretación amplia de la competencia conferida al Consejo por el artículo 118 A en materia de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores. Además, tal interpretación de los términos «seguridad» y «salud» puede apoyarse en el preámbulo de la Constitución de la Organización Mundial de la Salud, organismo al que pertenecen todos los Estados miembros, que define la salud como un estado completo de bienestar físico, mental y social, y no solamente como un estado consistente en la ausencia de enfermedad o dolencia alguna. 16 El Gobierno demandante alega asimismo que, según el apartado 2 del artículo 118 A, el Consejo sólo puede adoptar «disposiciones mínimas» que habrán de aplicarse progresivamente, teniendo en cuenta las condiciones y regulaciones técnicas existentes en cada uno de los Estados miembros. Por consiguiente, la citada disposición tan sólo faculta al Consejo para adoptar medidas de armonización que sean aceptables para todos los Estados miembros y que constituyan un punto de referencia mínimo. 17 Procede precisar a este respecto que, al conferir al Consejo la facultad de adoptar disposiciones mínimas, el artículo 118 A no prejuzga la intensidad de la acción que dicha Institución pueda considerar necesaria para el cumplimiento de la misión que la disposición controvertida le asigna expresamente, que consiste en actuar en favor de la mejora dentro del progreso de las condiciones relativas a la seguridad y la salud de los trabajadores. La expresión «disposiciones mínimas» que figura en el I-5800

9 REINO UNIDO / CONSEJO artículo 118 A significa únicamente, como lo confirma además el apartado 3 de la misma disposición, que autoriza a los Estados miembros a adoptar normas más severas que las que constituyen el objeto de la intervención comunitaria (véase, en particular, el dictamen 2/91, antes citado, apartado 18). 18 En tercer lugar, el Gobierno del Reino Unido alega que, a la luz de las Directivas que en el pasado se basaron en el artículo 118 A, esta disposición no autoriza al Consejo a adoptar Directivas que, como la que es objeto del presente recurso, aborden de manera general, abstracta y no científica la cuestión de la salud y la seguridad. Así ocurre, en primer lugar, con la Directiva 89/391, que establece un procedimiento de evaluación de riesgos destinado a esclarecer determinados ámbitos en los que es necesario poner en práctica medidas para la protección de la salud y la seguridad de los trabajadores. Y lo mismo ocurre, en segundo lugar, con otras Directivas basadas en el artículo 118 A, que se clasifican en dos categorías, a saber, las Directivas «específicas» a efectos del artículo 16 de la Directiva 89/391 (referentes, en particular, a la señalización relativa a la seguridad y la salud en el trabajo o la regulación de los riesgos vinculados a la exposición a agentes cancerígenos), y las Directivas que, sin estar basadas en la Directiva 89/391, se centran en un problema concreto de salud o de seguridad en una situación determinada. 19 Debe recordarse a este respecto que, según reiterada jurisprudencia, una mera práctica del Consejo no puede establecer excepciones a normas del Tratado, ni puede, por tanto, sentar un precedente que vincule a las Instituciones de la Comunidad respecto a la base jurídica correcta (véanse, en particular, las sentencias de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo, 68/86, Rec. p. 855, apartado 24, y de 26 de marzo de 1996, Parlamento/Consejo, C-271/94, Rec. p. I-1689, apartado 24). Además, se adoptaron medidas de alcance general con arreglo al artículo 118 A del Tratado, como acredita, en particular, la Directiva 89/654/CEE del Consejo, de 30 de noviembre de 1989, relativa a las disposiciones mínimas de seguridad y de salud en los lugares de trabajo (primera Directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CEE) (DO L 393, p. 1). 20 Por otra parte, la tesis según la cual la intervención comunitaria debe limitarse solamente a las medidas particulares aplicables a grupos de trabajadores determinados que se encuentran en situaciones específicas, mientras que medidas que responden a objetivos más amplios deben adoptarse con arreglo al artículo 100 del Tratado, no tiene ningún apoyo en el texto del artículo 118 A. Esta disposición va I

10 SENTENCIA DE ASUNTO C-84/94 dirigida, en efecto, a los «trabajadores» en general y precisa que el objetivo que persigue debe alcanzarse mediante la armonización de las «condiciones», en general, existentes en el ámbito de la seguridad y la salud de dichos trabajadores. 21 A ello se añade que la delimitación de los ámbitos de aplicación respectivos de los artículos 100 y 100 A, por un lado, y del artículo 118 A, por otro, no se basa en una distinción entre la posibilidad de adoptar medidas generales para los primeros y medidas particulares para el segundo, sino en el objetivo principal de la medida prevista. 22 De ahí que, dado que el objetivo principal de la medida de que se trata es la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, sea preciso acudir al artículo 118 A, pese a las influencias accesorias que dicha medida pueda tener sobre el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior (véase, en particular, la sentencia Parlamento/Consejo, antes citada, apartado 32). 23 Por último, procede recordar que no corresponde al Tribunal de Justicia controlar la oportunidad de las medidas adoptadas por el legislador. El control ejercido con arreglo al artículo 173 debe limitarse a la legalidad del acto impugnado. 24 Debe examinarse a la luz de dichas consideraciones si la Directiva fue adoptada válidamente con arreglo al artículo 118 A del Tratado. Sobre la elección de la base jurídica de la Directiva 25 En el marco del sistema de competencias de la Comunidad, la elección de la base jurídica de un acto debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional (véase, en particular, la sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/ Consejo, 45/86, Rec. p. 1493, apartado 11). Entre tales elementos figuran, en particular, el objetivo y el contenido del acto (véase, en particular, la sentencia de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo, C-300/89, Rec. p. I -2867, apartado 10). I

11 REINO UNIDO / CONSEJO 26 Por lo que se refiere al objetivo perseguido por la Directiva, el Gobierno demandante alega que la normativa controvertida profundiza en una reflexión anterior de la Comunidad y en una serie de iniciativas adoptadas anteriormente por la autoridad comunitaria encargada de la ordenación del tiempo de trabajo con objeto de crear puestos de trabajo y reducir el desempleo. Es, en realidad, una medida relativa a la mejora general de las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores por cuenta ajena y su protección general, cuyo alcance y ámbito de aplicación son tan amplios que podría calificarse de medida de política social para cuya adopción existen otras bases jurídicas. 27 A este respecto, hay que señalar que, según su sexto considerando, la Directiva constituye un elemento concreto en el marco de la realización de la dimensión social del mercado interior. Sin embargo, de la circunstancia de que la Directiva se inserte, pues, en el contexto de la política social comunitaria no se desprende que no pueda fundarse válidamente en el artículo 118 A, dado que contribuye a promover la mejora de la seguridad y la salud de los trabajadores, máxime cuando el artículo 118 A forma parte, precisamente, del Capítulo I, titulado «Disposiciones sociales», del Título VIII del Tratado, relativo, en particular, a la «Política social», lo que ha llevado además al Tribunal de Justicia a considerar que dicha disposición había conferido a la Comunidad una competencia normativa interna en el ámbito social (dictamen 2/91, antes citado, apartado 17). 28 Por otra parte, como demuestra el Sr. Abogado General en los puntos 85 a 90 de sus conclusiones, la ordenación del tiempo de trabajo no aparece necesariamente concebida como un instrumento de la política de empleo. En el presente caso, del quinto considerando de la Directiva se deduce que la mejora de la seguridad, de la higiene y de la salud de los trabajadores en el trabajo representa un objetivo que no puede subordinarse a «consideraciones de carácter puramente económico». En cambio, la concepción de la ordenación del tiempo de trabajo como un instrumento de lucha contra el desempleo supone que se tomen en consideración muchos factores económicos como por ejemplo, su influencia sobre las capacidades de producción de las empresas y sobre los salarios de los trabajadores. 29 El planteamiento de la Directiva, consistente en contemplar la ordenación del tiempo de trabajo fundamentalmente desde el ángulo de que puede tener una influencia favorable sobre la seguridad y la salud de los trabajadores, se desprende I

12 SENTENCIA DE ASUNTO C-84/94 de diferentes considerandos de la Directiva. Así, en particular, según el octavo considerando, para garantizar la salud y la seguridad de los trabajadores de la Comunidad, éstos deberán disfrutar de períodos mínimos de descanso y de períodos de pausa adecuados y, en este contexto, es conveniente establecer, asimismo, un límite máximo de duración de la semana de trabajo. Por otra parte, el undécimo considerando señala que ciertos «estudios han demostrado que [...] los períodos largos de trabajo nocturno son perjudiciales para la salud de los trabajadores y pueden poner en peligro su seguridad en el trabajo» y el decimoquinto considerando subraya que las características del trabajo pueden tener efectos perjudiciales para la seguridad y la salud de los trabajadores y que la organización del trabajo con arreglo a cierto ritmo debe tener en cuenta el principio general de adecuación del trabajo a la persona. 30 Si bien no puede excluirse, a la luz de estas consideraciones, que la Directiva pueda influir sobre el empleo, éste no constituye evidentemente su objetivo esencial. 31 Por lo que respecta al contenido de la Directiva, el Gobierno demandante alega que la relación entre las medidas previstas por la Directiva, por un lado, y la seguridad y la salud, por otro, es demasiado sutil para que pueda basarse en el artículo 118 A del Tratado. 32 A este respecto, el referido Gobierno precisa que no existen datos científicos satisfactorios que puedan justificar las obligaciones generales de prever pausas de descanso cuando el tiempo de trabajo diario sea superior a seis horas (artículo 4), de establecer un período mínimo de descanso semanal ininterrumpido de veinticuatro horas a las que se añadirán las once horas de descanso diario habituales (párrafo primero del artículo 5), de incluir, en principio, el domingo en dicho período mínimo de descanso (párrafo segundo del artículo 5), de limitar a cuarenta y ocho horas la duración media del trabajo, incluidas las horas extraordinarias, por cada período de siete días (apartado 2 del artículo 6) y de conceder a todos los trabajadores un período de al menos cuatro semanas de vacaciones anuales retribuidas (artículo 7). 33 El Gobierno demandante señala en este contexto que la Directiva 89/391 dispone que los empresarios efectuarán evaluaciones con el fin de identificar los riesgos concretos para la salud y la seguridad de los trabajadores, habida cuenta de la I

13 REINO UNIDO / CONSEJO naturaleza de las actividades de la empresa. Ahora bien, el procedimiento de evaluación de los riesgos previsto por la Directiva 89/391 no es aplicable efectivamente a las restricciones referentes al tiempo de trabajo contenidas en la Sección II de la Directiva (y de forma muy limitada en la Sección III), porque las disposiciones de que se trata son, pura y simplemente, obligatorias y no dejan lugar para dicha evaluación destinada a determinar si aquéllas deben aplicarse. 34 Por otra parte, al contrario que las demás disposiciones basadas en el artículo 118 A del Tratado, las medidas controvertidas no fueron sometidas al dictamen del Comité consultivo para la seguridad, la higiene y la protección de la salud en el centro de trabajo (véase, sobre la función de los comités de este tipo, la sentencia de 25 de enero de 1994, Angelopharm, C-212/91, Rec. p. I-171, apartados 31 y 32). Si bien la consulta a dicho Comité no está expresamente prevista en casos como el de autos, el hecho de que el Consejo no haya pedido a la Comisión que proceda a la misma suscita aún más dudas acerca de la relación de la Directiva con la salud y la seguridad de los trabajadores. 35 Por último, al contrario que las exigencias del apartado 2 del artículo 118 A, las disposiciones de la Directiva no constituyen «disposiciones mínimas», «que habrán de aplicarse progresivamente, teniendo en cuenta las condiciones y regulaciones técnicas existentes en cada uno de los Estados miembros» y no tienen en cuenta su influencia sobre «la creación y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas». 36 Para responder a esta argumentación, debe hacerse una distinción entre el párrafo segundo del artículo 5 de la Directiva y sus demás disposiciones. 37 Por lo que se refiere al párrafo segundo del artículo 5 de la Directiva, hay que señalar que, si bien la cuestión de la posible inclusión del domingo en el período de descanso semanal efectivamente se ha dejado, en definitiva, a la apreciación de los Estados miembros, habida cuenta, en particular, de la diversidad de factores culturales, étnicos y religiosos en los diferentes Estados miembros (párrafo segundo del artículo 5, en relación con el décimo considerando), no es menos cierto que el I

14 SENTENCIA DE ASUNTO C-84/94 Consejo no logró explicar por qué el domingo, como día de descanso semanal, tiene una relación más importante con la salud y la seguridad de los trabajadores que otro día de la semana. En estas circunstancias, procede estimar la pretensión subsidiaria del Gobierno demandante y anular el párrafo segundo del artículo 5 de la Directiva, que puede desligarse de las demás disposiciones de la Directiva. 38 En cuanto a las demás medidas previstas por la Directiva, relacionadas con los períodos mínimos de descanso, la duración del trabajo, el trabajo nocturno, el trabajo por turnos y el ritmo de trabajo, se refieren al «medio de trabajo» y responden a un objetivo de protección «de la seguridad y la salud de los trabajadores», conceptos cuyo alcance se precisa en el apartado 15 de la presente sentencia. Como ha destacado, por otra parte, el Gobierno belga, la evolución de la legislación social, tanto a nivel nacional como internacional, confirma la relación que existe entre las medidas relativas al tiempo de trabajo, por un lado, y la salud y la seguridad de los trabajadores, por otro. 39 Además, la acción legislativa de la Comunidad, en particular en materia de política social, no puede limitarse sólo a los supuestos que impliquen justificaciones científicamente demostradas (véanse, a este respecto, los puntos 165 a 167 de las conclusiones del Sr. Abogado General). 40 Del mismo modo, no puede considerarse fundada la tesis del Gobierno del Reino Unido, según la cual la Directiva excluye toda valoración de los riesgos de determinados trabajadores o de los trabajadores de un sector concreto. En efecto, tanto el artículo 1 de la Directiva, que excluye de su ámbito de aplicación a determinados sectores o actividades, como el artículo 14, que excluye de dicho ámbito a las ocupaciones o actividades profesionales respecto a las cuales existan disposiciones comunitarias más específicas en la materia, o incluso los apartados 1 y 2 del artículo 17, que permiten establecer excepciones a lo dispuesto en los artículos 3, 4, 5, 6 y 8 respecto a determinados grupos de trabajadores o determinados sectores de actividad, acreditan que el legislador comunitario ha tenido en cuenta determinadas situaciones especiales (véanse, a este respecto, los puntos 114 a 117 de las conclusiones del Sr. Abogado General). 41 En efecto, el Consejo no sometió las medidas previstas por la Directiva al dictamen del Comité consultivo para la seguridad, la higiene y la protección de la salud en el centro de trabajo, creado por la Decisión 74/325/CEE del Consejo, de 27 de junio I

15 REINO UNIDO / CONSEJO de 1974 (DO L 185, p. 15; EE 05/02, p. 27). No obstante, con arreglo al apartado 1 del artículo 2 de dicha Decisión, la referida consulta tiene como único objeto «asistir a la Comisión en la preparación y puesta en práctica de las actividades que se realicen en el ámbito de la seguridad, la higiene y la protección de la salud en el lugar de trabajo» y, por consiguiente, no constituye un requisito previo para la actuación del Consejo. En estas circunstancias, no cabe basarse en la falta de consulta a dicho Comité para dudar de la relación existente entre las medidas previstas por la Directiva y la protección de la salud y la seguridad de los trabajadores. 42 Procede añadir que las disposiciones de la Directiva constituyen «disposiciones mínimas» a efectos del artículo 118 A del Tratado. En efecto, al propio tiempo que garantiza un determinado nivel de protección a los trabajadores, la Directiva autoriza en su artículo 15 a los Estados miembros a aplicar o a favorecer la aplicación de medidas más favorables a la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, y de conformidad con el apartado 3 del artículo 118 A, una mayor protección. En el mismo sentido, el apartado 3 del artículo 18 de la Directiva precisa que, si bien los Estados miembros pueden adoptar, siempre que se cumplan los requisitos mínimos por ella establecidos, medidas distintas en el ámbito del tiempo de trabajo, la aplicación de la Directiva no constituye una justificación válida para la disminución del nivel general de protección de los trabajadores. 43 Asimismo, las medidas previstas por la Directiva, con arreglo al artículo 118 A, «habrán de aplicarse progresivamente, teniendo en cuenta las condiciones y regulaciones técnicas existentes en cada uno de los Estados miembros». En primer lugar, es un hecho que la normativa de todos los Estados miembros incluye medidas relativas a la ordenación del tiempo de trabajo. En segundo lugar, el artículo 18 de la Directiva autoriza, en particular, a los Estados miembros, con determinadas condiciones, a no aplicar después de la expiración del plazo para la adaptación del Derecho interno a la directiva, el 23 de noviembre de 1996, las disposiciones del artículo 6 sobre la duración semanal del tiempo de trabajo ni, durante un período transitorio de tres años, las del artículo 7 relativas a las vacaciones anuales retribuidas que, durante dicho período, podrán limitarse a tres semanas. 44 Por último, la Directiva ha tomado en consideración la influencia que la ordenación del tiempo de trabajo que ella establece puede tener sobre las pequeñas y medianas empresas. Así, el considerando segundo de la Directiva recuerda la I

16 SENTENCIA DE ASUNTO C-84/94 necesidad imperiosa de que no se obstaculice el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas. Por otra parte, como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia de 30 de noviembre de 1993, Kirsammer-Hack (C-189/91, Rec. p. I-6185), apartado 34, al establecer que las Directivas que se adopten en materia de salud y seguridad de los trabajadores evitarán establecer trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico que obstaculicen la creación y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas, el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 118 A indica que dichas empresas puede ser objeto de medidas económicas particulares. En cambio, dicha disposición no se opone, en contra de la posición defendida por el Gobierno demandante, a que sean objeto de medidas vinculantes. 45 Dado que de los elementos precedentes se deduce que, de acuerdo con su objetivo y su contenido, la Directiva tiene como objeto principal proteger la salud y la seguridad de los trabajadores mediante disposiciones mínimas que habrán de aplicarse progresivamente, ni el artículo 100 ni el artículo 100 A podían constituir la base jurídica adecuada de la Directiva. 46 Por lo demás, el Gobierno del Reino Unido afirma que el legislador comunitario ni ha efectuado un examen completo, ni ha demostrado satisfactoriamente si dicha materia tenía aspectos de carácter transnacional que no habrían podido regularse adecuadamente con medidas nacionales, si tales medidas hubieran sido incompatibles con las exigencias del Tratado CE o si hubieran perjudicado sensiblemente los intereses de los Estados miembros y, por último, si una acción emprendida a escala comunitaria ofrecía ventajas claras en comparación con una acción emprendida por los Estados miembros. Pues bien, el artículo 118 A debe interpretarse a la luz del principio de subsidiariedad, que no permite la' adopción de una Directiva formulada de manera tan general e imperativa como la Directiva controvertida, dado que la amplitud y la naturaleza de la normativa sobre el tiempo de trabajo varían muchísimo de un Estado miembro a otro. El Gobierno del Reino Unido precisa, sin embargo, en este contexto que no invoca la violación del principio de subsidiariedad como motivo autónomo. 47 Debe señalarse a este respecto que el artículo 118 A encarga al Consejo adoptar disposiciones mínimas con el fin de contribuir, mediante la armonización, a la consecución del objetivo de elevación del nivel de protección de la seguridad y la I-5808

17 REINO UNIDO / CONSEJO salud de los trabajadores que, con arreglo al apartado 1 de la referida disposición, incumbe en primer lugar a los Estados miembros. Al haber constatado el Consejo la necesidad de mejorar el nivel existente de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores y de armonizar, dentro del progreso, las condiciones existentes en ese ámbito, la consecución de dicho objetivo mediante disposiciones mínimas supone necesariamente una actuación comunitaria que, por lo demás, deja en buena parte en manos de los Estados miembros, como ocurre en el presente caso, la facultad de adoptar las modalidades de aplicación necesarias. Respecto a la alegación según la cual el Consejo no podía adoptar válidamente medidas tan generales y vinculantes como las que constituyen el objeto de la Directiva, se examinará en el apartado que se dedica a continuación al motivo basado en la violación del principio de proporcionalidad. 48 Por lo que se refiere, finalmente, al artículo 235 del Tratado, basta recordar la jurisprudencia según la cual dicha disposición únicamente puede servir de base jurídica a un acto cuando ninguna otra disposición del Tratado confiere a las Instituciones comunitarias la competencia necesaria para adoptarlo (véase, en particular, la sentencia Parlamento/Consejo, antescitada, apartado 13). 49 Por consiguiente, procede considerar que la Directiva ha sido adoptada válidamente con arreglo al artículo 118 A, con la salvedad del párrafo segundo de su artículo 5, que debe, por tanto, ser anulado. Sobre el motivo basado en la violación del principio de proporcionalidad 50 El Gobierno del Reino Unido recuerda a este respecto que el Consejo únicamente puede adoptar con arreglo al artículo 118 A del Tratado «disposiciones mínimas que habrán de aplicarse progresivamente, teniendo en cuenta las condiciones y regulaciones técnicas existentes en cada uno de los Estados miembros», y que dichas disposiciones deberán evitar «establecer trabas de carácter administrativo, I

18 SENTENCIA DE ASUNTO C-84/94 financiero y jurídico que obstaculicen la creación y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas». Para el citado Gobierno, deben tomarse en consideración cuatro grandes principios al examinar si las exigencias impuestas por la Directiva relativa al tiempo de trabajo constituyen o no disposiciones mínimas a efectos del artículo 118 A. 51 En primer lugar, no todas las medidas que pueden «mejorar» el nivel de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores constituyen disposiciones mínimas. Así, en particular, las que consisten en reducciones globales de la duración del tiempo de trabajo o en aumentos globales de los períodos de descanso, aun cuando tengan cierto efecto favorable para la seguridad o la salud de los trabajadores, no constituyen «disposiciones mínimas» a efectos del artículo 118 A. 52 En segundo lugar, una disposición no puede considerarse una «disposición mínima» si el nivel de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, que establece, puede alcanzarse con medidas menos restrictivas y que impliquen menos obstáculos para la competitividad de la industria y la capacidad de lucro de los particulares. Ahora bien, ni las propuestas de la Comisión ni la Directiva contienen explicaciones sobre la imposibilidad de alcanzar el nivel de protección deseado mediante medidas menos restrictivas como, por ejemplo, la realización de evaluaciones de riesgos en el supuesto de que los horarios de trabajo excedan de determinadas normas. 53 En tercer lugar, la afirmación de que las medidas previstas pueden mejorar el nivel de protección de la seguridad o la salud de los trabajadores debe fundarse en motivos razonables. Pues bien, la investigación científica en el ámbito de que se trata dista mucho de justificar las medidas controvertidas. 54 En cuarto lugar, es imprescindible el respeto del principio de subsidiariedad para que pueda considerarse que una medida es proporcionada. A este respecto, el Gobierno del Reino Unido alega que corresponde a las Instituciones comunitarias demostrar que los objetivos perseguidos por la Directiva se alcanzarán más fácilmente a escala comunitaria que mediante una actuación de los Estados miembros. Ahora bien, en el caso de autos tal demostración no existe. I-5810

19 REINO UNIDO / CONSEJO 55 Debe rechazarse de entrada la alegación basada en la inobservancia del principio de subsidiariedad, según la cual el legislador comunitario no ha demostrado que los objetivos de la Directiva se alcancen mejor a escala comunitaria que por parte de los Estados miembros. Tal como aparece formulada, esta alegación se refiere, en efecto, a la necesidad de la actuación comunitaria, cuestión que ya se examinó en el apartado 47 de la presente sentencia. 56 Hay que señalar asimismo que, como resulta del apartado 17 de la presente sentencia, el Gobierno demandante se funda en un concepto de «disposiciones mínimas» que no es el del artículo 118 A. Esta disposición no limita la intervención comunitaria al mínimo denominador común o, incluso, al nivel de protección más bajo establecido por los diferentes Estados miembros, sino que significa que los Estados son libres de conceder una mayor protección que la protección, en su caso elevada, resultante del Derecho comunitario. 57 Por lo que se refiere al principio de proporcionalidad, procede recordar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual, para determinar si una disposición del Derecho comunitario está de acuerdo con el principio de proporcionalidad, es necesario verificar si los medios elegidos son aptos para la realización del objetivo pretendido y si no van más allá de lo que es necesario para lograrlo (véase, en particular, la sentencia de 9 de noviembre de 1995, Alemania/Consejo, C-426/93, Rec. p. I-3723, apartado 42). 58 Respecto al control jurisdiccional de los citados requisitos, debe reconocerse, sin embargo, al Consejo una amplia facultad de apreciación, por tratarse de un ámbito que, como en el caso de autos, implica que el legislador se pronuncie sobre opciones de política social y realice valoraciones complejas. Por consiguiente, el control jurisdiccional del ejercicio de dicha competencia debe limitarse a examinar si adolece de un error manifiesto o de desviación de poder o si la referida Institución se ha extralimitado claramente en su facultad de apreciación. 59 En relación con el primer requisito, basta señalar que, como se deduce de los apartados 36 a 39 de la presente sentencia, las medidas relativas a la ordenación del tiempo de trabajo que constituyen el objeto de la Directiva, excepto la contenida I-5811

20 SENTENCIA DE ASUNTO C-84/94 en el párrafo segundo de su artículo 5, contribuyen directamente a la mejora de la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, a efectos del artículo 118 A y que, por consiguiente, no pueden considerarse inadecuadas para la consecución del objetivo pretendido. 60 Por lo que respecta al segundo requisito, éste también se cumple. En efecto, en contra de lo que pretende el Gobierno demandante, el Consejo no ha incurrido en un error manifiesto al considerar que las medidas controvertidas eran necesarias para alcanzar el objetivo de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores. 61 En primer lugar, el artículo 4, relativo a la pausa de descanso obligatoria, sólo se aplica si el tiempo de trabajo diario es superior a seis horas. Además, sus modalidades y, en particular, su duración y sus requisitos de concesión, se establecen mediante convenios colectivos o acuerdos celebrados entre interlocutores sociales o, en su defecto, mediante la legislación nacional. Por último, esta disposición puede ser objeto de varias excepciones, vinculadas a la condición de la persona del trabajador (apartado 1 del artículo 17) o a la naturaleza o las características de la actividad ejercida (puntos 2.1 y 2.2 del apartado 2 del artículo 17), mediante convenios colectivos o acuerdos celebrados entre interlocutores sociales a nivel nacional o regional (apartado 3 del artículo 17). 62 En segundo lugar, el período mínimo de descanso semanal ininterrumpido de veinticuatro horas, previsto en el párrafo primero del artículo 5, a las que se añadirán las once horas de descanso diario establecidas en el artículo 3, puede ser objeto de excepciones idénticas a las autorizadas en relación con el citado artículo 4. A dichas excepciones se añaden las relativas a las actividades de trabajo por turnos y a las actividades caracterizadas por el fraccionamiento de la jornada de trabajo (punto 2.3 del apartado 2 del artículo 17). Además, el período de referencia de siete días puede ampliarse a catorce días (punto 1 del artículo 16). I-5812

21 REINO UNIDO / CONSEJO 63 En tercer lugar, por lo que respecta al apartado 2 del artículo 6, con arreglo al cual la duración media del trabajo no deberá exceder de cuarenta y ocho horas por cada período de siete días, los Estados miembros podrán establecer un período de referencia que no exceda de cuatro meses (punto 2 del artículo 16) y que en algunos casos podrá alcanzar seis meses para la aplicación de los puntos 2.1 y 2.2 del apartado 2 y del apartado 3 del artículo 17) o hasta doce meses (párrafo segundo del apartado 4 del artículo 17). Por último, el inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 18 autoriza incluso a los Estados miembros, con determinadas condiciones, a no aplicar el artículo En cuarto lugar, por lo que se refiere al artículo 7, relativo a las vacaciones anuales retribuidas de cuatro semanas, el inciso ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 18 autoriza a los Estados miembros a establecer un período transitorio de tres años durante el cual los trabajadores deberán poder disfrutar de un período anual de tres semanas de vacaciones retribuidas. 65 Por último, en relación con la alegación del Gobierno demandante, según la cual no era necesaria la adopción de la Directiva, en la medida en que la Directiva 89/391 se aplica ya a los ámbitos que constituyen el objeto de la Directiva, basta recordar que ésta, como se desprende de su artículo 1, se limita a establecer, para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, principios generales, así como las líneas generales para la aplicación de dichos principios, relativos a la prevención de los riesgos profesionales y la protección de la seguridad y de la salud, la eliminación de los factores de riesgo y accidente, la información, la consulta, la participación y la formación de los trabajadores y de sus representantes. No es, pues, adecuada para alcanzar el objetivo de armonización de los períodos mínimos de descanso y de los períodos de pausa, ni para establecer un límite máximo a la duración semanal del tiempo de trabajo, que constituyen el objeto de la Directiva. 66 De las consideraciones precedentes se deduce que, al estimar que el objetivo de armonización, dentro del progreso, de las legislaciones nacionales en materia de seguridad y de salud de los trabajadores no podía alcanzarse con medidas menos vinculantes que las que constituyen el objeto de la Directiva, el Consejo no ha incurrido tampoco en un error manifiesto. I-5813

22 SENTENCIA DE ASUNTO C-84/94 67 Habida cuenta de todas estas consideraciones, debe desestimarse también el motivo basado en la violación del principio de proporcionalidad. Sobre el motivo basado en una desviación de poder 68 Según el Gobierno demandante, la Directiva establece varias medidas que no guardan relación alguna con sus objetivos declarados, por lo que debe ser anulada en su totalidad. Así, dichas medidas relegan a un segundo plano los aspectos muy limitados períodos mínimos de descanso diario, restricciones relativas a la duración máxima del trabajo nocturno sobre los que existen datos científicos reveladores de la posible existencia de cierta relación de causalidad con la seguridad y la salud. En cuanto a estos dos últimos elementos, respecto a los cuales habría podido estar justificada la adopción de medidas taxativas y concretas, tan sólo se han abordado de una manera imprecisa y general y, por ello, ilegal. 69 Procede recordar que, según la jurisprudencia (véase, en particular, la sentencia de 13 de julio de 1995, Parlamento/Comisión, C-l56/93, Rec. p. I-2019, apartado 31) constituye una desviación de poder la adopción por una Institución comunitaria de un acto con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso. 70 Pues bien, según se desprende del análisis del motivo fundado en la base jurídica incorrecta, el Consejo podía basar válidamente la Directiva en el artículo 118 A del Tratado y el Gobierno demandante no demostró que la Directiva hubiera sido adoptada con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar un objetivo diferente de la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores. I-5814

23 REINO UNIDO / CONSEJO 71 En estas circunstancia, debe desestimarse el motivo basado en una desviación de poder. Sobre el motivo basado en la existencia de vicios sustanciales de forma 72 Con carácter principal, el Gobierno del Reino Unido alega que la Directiva está insuficientemente motivada. No expone de manera clara e inequívoca el razonamiento de la autoridad comunitaria que adoptó el acto impugnado, ya que no demuestra la existencia de la relación de causalidad, invocada por el legislador comunitario, entre la salud y la seguridad de los trabajadores y la mayoría de las medidas que contiene referentes al tiempo de trabajo (artículos 3, 4 y 5, apartado 2 del artículo 6, y artículos 7 y 8). Por otra parte, los considerandos de la Directiva no justifican tampoco la necesidad de la actuación comunitaria. 73 Con carácter subsidiario, el Gobierno demandante alega que la Directiva está motivada de manera defectuosa. En efecto, el legislador habría debido explicar que muchos elementos de la Directiva se refieren a la mejora de las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores por cuenta ajena o la dimensión social del mercado interior y no, como lo ha hecho, a la seguridad y la salud de los trabajadores. 74 A este respecto, procede señalar que, si bien es cierto que la motivación que exige el artículo 190 del Tratado CE debe revelar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la autoridad comunitaria autora del acto impugnado, de modo que los interesados puedan conocer la justificación de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia ejercer su control, no se exige sin embargo que dicha motivación especifique todas las razones de hecho o de Derecho pertinentes (véase la sentencia de 29 de febrero de 1996, Comisión/Consejo, C-122/94, Rec. p. I-881, apartado 29). I-5815