LA FORMA DE MEDIR LOS AVANCES DEL PROGRAMA ESPECIAL DE CULTURA Y ARTE A TRAVÉS DE INDICADORES

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1 LA FORMA DE MEDIR LOS AVANCES DEL PROGRAMA ESPECIAL DE CULTURA Y ARTE A TRAVÉS DE INDICADORES Antonio Mier Hughes En el recientemente publicado Programa Especial de Cultura y Arte (PECA) se incluyeron los indicadores con los que se dará seguimiento a las actividades y se evaluará el cumplimiento de los objetivos de CONACULTA y los organismos coordinados. Conviene recordar que, dentro de las observaciones emitidas por La Auditoría Superior de la Federación a las actividades desarrolladas por los organismos públicos del sector cultural durante la administración pasada, destacan las relacionadas con la falta de actualización de los indicadores que se utilizaron para medir los resultados de la gestión pública en la materia con base en los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo vigente en esa etapa. Este lastre se vino arrastrando durante todo el sexenio y quedó plasmado en el informe sobre la revisión de la Cuenta Pública de 2012 que elaboró este organismo fiscalizador. Tal vez para solventar esta situación, o bien en cumplimiento de las disposiciones en materia de planeación y presupuesto se definieron estos indicadores desde la planeación de mediano plazo. El presente documento tiene la intención de analizar los componentes de cada uno de dichos indicadores y sus posibles alcances. El Uso de Indicadores Antes de entrar en materia, voy a señalar algunos aspectos sobre los que considero necesario reflexionar: Los organismos de la cultura y de las artes a cargo del sector público no generan ni comercializan cultura, lo que generan y comercializan son bienes y servicios para transmitir la cultura a la población beneficiaria. El propósito de utilizar indicadores, de acuerdo con el discurso oficial, es determinar el impacto de las actividades del sector público en la población. Cabe destacar que muchos indicadores utilizados normalmente para el análisis de las finanzas públicas, de las políticas públicas y de la economía en general, además de ofrecer parámetros de medición, también tienen la característica de ser comparables en el tiempo y el espacio, es decir, para confrontar los resultados con lo alcanzado en etapas anteriorer y con los realizado en otros países. Indicadores como la tasa de desempleo, el déficit público, la tasa de eficiencia terminal en la educación, entre otros, son elaborados en distintos países con criterios similares, lo cual permite determinar posiciones de avance o retroceso entre ellos. Un elemento o resultado que es difícil de medir y comparar es la cultura. La determinación del nivel de ésta: Cuál es el nivel de cultura de la población? O su clasificación por grupos sociales: Qué grupo de población es más culto?: los intelectuales, los artesanos. Con qué parámetros los vamos a medir? Simplemente 1 Diario Oficial de la Federación. 28 de abril de

2 es algo que desde mi punto de vista es imposible y necesariamente estará sujeto a valoraciones subjetivas. El uso de indicadores, si bien facilita la exposición, la medición y la evaluación de los resultados, que es sin duda su gran ventaja, también acota los elementos de análisis de las acciones, lo cual actúa como un velo que no permite apreciar los efectos adyacentes de las mismas, tanto positivos como negativos. Ejemplos al respecto sobran, tanto en el sector público como privado, en los cuales la búsqueda de ciertos resultados, como mayores ganancias o mayor volumen de producción se consiguen, sin medir los costos sobre la sociedad o el medio ambiente, por citar los más importantes. Por lo anterior, desde que se implantó el Presupuesto Basado en Resultados, he mantenido una posición conservadora respecto al uso de los indicadores como elemento primordial para la toma de decisiones en materia de gasto. No desdeño el uso de indicadores de resultados, pero considero que deben de combinarse con un catálogo de actividades desarrolladas por las entidades públicas y con un análisis más amplio de los efectos principales y secundarios. El Programa Especial de Cultura y Arte Las acciones que los organismos responsables de la cultura y de las artes llevarán a cabo durante la actual administración se agruparon en torno a seis objetivos, a saber: 1. Promover y difundir las expresiones artísticas y culturales de México, así como proyectar la presencia del país en el extranjero. 2. Impulsar la educación y la investigación artística y cultural. 3. Dotar a la infraestructura cultural de espacios y servicios dignos y hacer un uso más intensivo de ella. 4. Preservar, promover y difundir el patrimonio y la diversidad cultural. 5. Apoyar la creación artística y desarrollar las industrias creativas para reforzar la generación y acceso de bienes y servicios culturales. 6. Posibilitar el acceso universal a la cultura aprovechando los recursos de la tecnología digital. Para evaluar el cumplimiento de estos objetivos se definieron 17 indicadores, distribuidos de la siguiente manera: tres que se refieren a actividades artísticas y culturales; dos a la educación y profesionalización; tres a infraestructura cultural y calidad del servicio en bibliotecas; tres a patrimonio cultural; tres a difusión y acceso, y tres a digitalización. Los Indicadores A continuación vamos a revisar estos indicadores, tanto en lo que se refiere a su formulación como en su aplicación: 1. Para el primer objetivo, relacionado con la promoción y difusión, se establecieron los siguientes: 2

3 1.1 Porcentaje de participación de la población nacional en las actividades artísticas y culturales. Línea base 2013: 40.7% Meta 2018: 42.2% En este caso, el indicador nos permite medir el peso relativo de la población beneficiada por las actividades artísticas y culturales impulsadas por el sector público respecto al total de la población. La meta consiste en lograr una ampliación de la cobertura de 1.5 puntos porcentuales. Sin duda, el porcentaje resultante nos va a dar una idea del impacto de las actividades culturales, pero de una manera muy general. 1.2 Variación porcentual de actividades artísticas y culturales en beneficio de la población nacional respecto al año base. El PECA tiene previsto aumentar el número de actividades artísticas y culturales realizadas cada año en 6.3% durante el sexenio, al pasar de 447,854 en 2013 a 475,901 en Su cálculo es sencillo, ya que se trata de comparar en términos porcentuales el número total de actividades realizadas en cada año, respecto al registrado en En términos anuales, se espera que estas actividades se eleven a una tasa media de 1.2% en el período. 3

4 1.3 Avance porcentual de actividades artísticas y culturales realizadas en zonas de atención del Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia, y de la Cruzada Nacional contra el Hambre, respecto a la meta Sexenal La meta sexenal de estos programas es realizar 2,683 actividades culturales en zonas de atención especial, y con el indicador se busca medir el grado de avance acumulado en cada año respecto a esta meta 2. Es importante destacar que si comparamos la meta sexenal de estas zonas respecto al número total de actividades previstas a realizarse por las instituciones públicas tan solo en el año 2018 (475,901) su participación relativa se ubica en 0.56%; es decir, casi nada, por lo que es necesario considerar si se le está dando la atención adecuada a estas zonas marginadas. 2. Para medir el avance del objetivo 2 relacionado con la educación y la investigación artística y cultural, se definieron los siguientes indicadores: 2 Si la meta al final del sexenio es de 10 actividades y el primer año se realizan dos, el avance es de 20%. Si en el segundo año se llevan a cabo tres, se agregan a las dos del primer año para sumar cinco, es decir 50%, y así sucesivamente. 4

5 2.1 Eficiencia Terminal 3 en las Escuelas de Educación Superior del Subsector Cultura y Arte. Este indicador se obtiene de contrastar el total de egresos contra el número de alumnos que ingresaron al primer año por generación. Los valores para el año base y la meta sexenal son: 2013 = 22% 2018 = 36% De acuerdo con lo reportado en el Anexo Estadístico del Primer Informe de Gobierno 4, la Eficiencia Terminal en Educación Superior a nivel Nacional para el ciclo escolar es de 71.0%. Por su parte el PECA reporta un nivel de 22%, es decir 49 puntos porcentuales por debajo del promedio Nacional, lo cual es preocupante y refleja una meta de mediano plazo poco ambiciosa, ya que al final de la administración la Eficiencia Terminal de las Escuelas de Arte se ubicaría a la mitad de la media nacional actual. 3 Este indicador permite conocer el número de alumnos que concluye un nivel educativo de manera regular (dentro del tiempo ideal establecido) y el porcentaje de alumnos que lo culminan extemporáneamente. Se calcula como una relación porcentual que resulta de dividir el número de egresados de un nivel educativo determinado, entre el número de estudiantes de nuevo ingreso que entraron al primer grado de ese nivel educativo n años antes 4 Presidencia de la República, Primer Informe de Gobierno, página 244. Se consultó el informe porque el programa sexenal de educación no contiene indicadores sobre eficiencia terminal. 5

6 2.2 Variación porcentual de la población beneficiada con la oferta de profesionalización y capacitación en materia artística y cultural respecto al año base. Este indicador es similar al 1.2, ya que permite medir el incremento porcentual respecto al año base. El aumento esperado es de 45.6%, al pasar de 481,141 a 700,766 personas 3. En cuanto al tercer objetivo, relativo a la infraestructura cultural y artística, junto con el servicio en bibliotecas, los indicadores son los siguientes: 3.1 Variación porcentual de acciones para la creación, equipamiento, mantenimiento y remodelación de infraestructura cultural y artística respecto al año base. Este indicador es equivalente al anterior. Se pretende aumentar el número de proyectos de inversión en infraestructura cultural y artística de 547 en 2013 a 715 en 2018, lo que en términos porcentuales equivaldrá a un crecimiento de 30.7%. En este caso, el número puede parecer muy pequeño; sin embargo, será necesario observar en los presupuestos anuales el tipo de obra y los recursos asignados, para no quedarnos impactados con la variación de 30%, que equivale a una tasa media anual de 5.5%. 6

7 3.2 Avance porcentual de bibliotecas de la Red Nacional con personal certificado respecto del total de bibliotecas Este indicador mide el porcentaje de bibliotecas de la Red Nacional que cuentan con personal certificado. Se tiene previsto pasar de 12.2% en 2013 a 44.7% en Desde mi punto de vista el indicador resulta interesante, dado que puede resultar difícil medir la calidad del servicio a nivel nacional de manera homogénea, por lo que se utiliza como parámetro el grado de capacitación del personal que lo presta mediante la certificación, misma que se obtiene mediante la acreditación de siete cursos. 3.3 Avance porcentual de bibliotecarios capacitados para mejorar los servicios de la Red Nacional de Bibliotecas Públicas respecto de la meta sexenal. La estructura del indicador es equivalente a la del 1.3, es decir el avance acumulado hasta alcanzar el 100% en 2018, que en números absolutos implica ascender de 5,150 a 33,500 bibliotecarios capacitados. En este sentido, el PACE destaca la importancia de contar con personal preparado no sólo para clasificar y mantener los acervos de las bibliotecas, sino también para atender a la población que acude a estos centros. 4. Con relación al objetivo 4, vinculado con el patrimonio artístico y cultural, tenemos estos tres indicadores: 7

8 4.1 Avance porcentual de acciones de catalogación de bienes patrimoniales respecto de la meta sexenal. Este indicador se refiere a acciones de catalogación y no a bienes catalogados, y la meta consiste en realizar 286 mil acciones durante todo el sexenio. Su cálculo es igual al del indicador 3.3 y se trata de avanzar en el registro y catálogo de los bienes patrimoniales para apoyar la toma de decisiones y definición de políticas públicas. 4.2 Avance porcentual de acciones de conservación, restauración, rehabilitación y mantenimiento de bienes patrimoniales respecto de la meta sexenal Al igual que el indicador anterior, en éste se cuantifica el avance porcentual de las acciones de conservación, restauración, rehabilitación y mantenimiento de los bienes patrimoniales con relación a la meta sexenal. Dicha meta se ubicó en 110,498 acciones y se parte de 38,885 acciones realizadas en 2013, es decir, 35.2%. 8

9 4.3 Porcentaje de participación de la población beneficiada con actividades de promoción y difusión del patrimonio respecto de la población nacional. El indicador mide el porcentaje de la población que se beneficia con las actividades de promoción y difusión del patrimonio respecto a la población total del país, con base en los datos censales del INEGI y las respectivas proyecciones anuales que realiza el CONAPO. Su concepto es similar al del indicador 1.1. El propósito del mismo radica en que la promoción y difusión del patrimonio cultural constituye una fuente de conocimiento de la historia y cultura del país que vigoriza los procesos de identidad. Asimismo, considera la difusión de las manifestaciones culturales de otros países. La cobertura para el año base es de 21.4% y para 2018 de 21.6%. 5. Para la evaluación del objetivo 5, asociado con el apoyo a la creación artística y el desarrollo de las industrias creativas para reforzar la generación y acceso de bienes y servicios culturales, se definieron 3 indicadores. 5.1 Avance porcentual de programas producidos de radio y televisión culturales respecto de la meta sexenal. Otro indicador de avance porcentual para medir la oferta de programas radiofónicos y televisivos de carácter artístico y cultural. La meta sexenal es de 37,930 programas producidos, y la base en 2013 es de 6,061. 9

10 5.2 Avance porcentual de los estímulos, apoyos y premios a la creación artística y cultural con respecto de la meta sexenal. Si bien este indicador da cuenta de uno de los programas de mayor impacto en el fomento de la cultura y de las artes, no sólo por el monto de los recursos asignados, sino también por el apoyo a las actividades individuales y colectivas, se limita sólo a reportar un avance porcentual respecto a una meta de 20,765 estímulos y apoyos para todo el sexenio, partiendo de 3,520 en En este caso, es importante señalar que los estímulos que se otorgan cada año, además de contribuir al mejoramiento del ingreso de la comunidad de creadores y grupos artísticos, se traducen en un mayor número de actividades, que a su vez, mediante los pagos a sus proveedores, benefician a otras ramas de la actividad económica. Es por ello que a mi parecer, el indicador es una alternativa muy pobre para medir el alcance de estas acciones de fomento. 5.3 Avance porcentual de títulos para formato impreso respecto de la meta sexenal en apoyo al Programa Nacional de Fomento a la Lectura. Otro indicador de avance porcentual y el objeto de medición se refiere a los títulos cuyos géneros y temáticas no son abordados por la industria editorial. Estas acciones en materia editorial ofrecen la oportunidad de publicación para los creadores literarios, así como el conocimiento de las investigaciones artísticas y culturales. La meta sexenal es de 5,226 títulos, y la base en 2013 es de 836, es decir, 16.0%. 10

11 6. El objetivo 6 se refiere a facilitar el acceso universal a la cultura, aprovechando las bondades de la tecnología digital. Para evaluar sus resultados se definieron los siguientes indicadores. 6.1 Porcentaje de usuarios de servicios artísticos y culturales vía internet respecto de la población usuaria de internet en México. Este indicador mide el porcentaje de usuarios que acceden, vía internet, a los servicios y expresiones artísticas y culturales que se encuentran a disposición de la población en plataformas exprofeso, aplicaciones y redes sociales, respecto a las estimaciones de INEGI del número de usuarios de internet en el país. La participación relativa de 2013 se ubicó en 34.9% y la prevista para 2018 en 40.5%, es decir que la penetración de estos recursos se elevará en 5.6 puntos porcentuales. 6.2 Avance porcentual de preservación de bienes patrimoniales a través de su digitalización con respecto de la meta sexenal. Este indicador se refiere al avance en la preservación del patrimonio a través de su digitalización, sobre todo en el caso del patrimonio inmaterial. El Programa considera que las tareas asociadas con la conservación digital son fundamentales, dado lo inestable de los soportes documentales y/o patrimoniales, como cintas magnéticas, celuloide o papel, entre otros, en que generalmente se encuentra contenido este tipo de bienes. Las acciones, además de la preservación, amplían las posibilidades para ponerlos a disposición de un mayor número de usuarios. 11

12 El porcentaje resultante mide el avance relativo de los materiales digitalizados con relación a la meta sexenal establecida al respecto. Sus valores absolutos son 39,033 materiales en 2013 y 444,628 en 2018, con lo que aumentará de 8.8 a 100.0% en ese lapso. 6.3 Porcentaje de títulos editados en formato digital con respecto al total de títulos editados. Para elevar el aprovechamiento de las nuevas tecnologías de información y comunicación, se ha impulsado la edición de libros electrónicos, lo cual permite disminuir los costos de impresión, distribución y comercialización, además de facilitar el acceso a un mayor número de lectores y a nuevos públicos. El indicador mide el porcentaje de títulos editados para formato digital respecto al total de títulos editados por el Subsector Cultura y Arte. Su participación porcentual será mayor en solo 1.7 puntos porcentuales, al pasar de 28.7 a 30.0% entre 2013 y 2018 Conclusión Los indicadores descritos serán la base para la evaluación de las actividades culturales y artísticas durante los próximos cuatro años. En algunos casos las metas se cumplirán, en otros se rebasarán o no se alcanzarán, pero en realidad vamos a contar con toda la información necesaria para evaluar el impacto de la actividad pública en el ámbito cultural? Para ello será importante dar seguimiento a los diversos informes que rinde el Poder Ejecutivo cada año: Informe de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, Cuenta de la Hacienda Pública Federal e Informe de Gobierno, junto con los informes por dependencias y entidades públicas. En ellos tendremos que poner atención sobre el seguimiento a estos indicadores y a la información adicional que contenga cada uno de ellos. 12