Novedades de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Especial referencia al ámbito local.

Transcripción

1 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Administración electrónica Novedades de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Especial referencia al ámbito local. Dra. Julia de Benito Langa. Abogada y especialista en derecho administrativo y político Antecedente normativo Cita: -Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. -Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. -Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. 1. Introducción La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, nace con el objetivo de implantar la administración electrónica. La Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que aglutinaba el procedimiento administrativo y el régimen jurídico, ha quedado desgajada en dos: la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre del Régimen jurídico del Sector Público. De esta forma, se pretende una reforma del ordenamiento jurídico sobre dos ejes: las relaciones ad extra entre la Administración y los administrados (ciudadanos y empresas) y ad intra entre las Administraciones entre sí. La Ley 39/2015 constituye uno de estos ejes, el que establece la regulación completa y sistemática de las relaciones ad extra y se configura, en palabras recogidas en la Exposición de Motivos de la Ley, como ley administrativa de referencia que se ha de complementar con todo lo previsto en la normativa presupuestaria respecto de las actuaciones de las Administraciones Públicas, destacando especialmente lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera; la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y la Ley de Presupuestos Generales del Estado. La novedad importante de esta Ley radica en que se incorporan los medios electrónicos en la acreditación de los interesados, la tramitación del procedimiento y las notificaciones o comunicaciones de los actos administrativos, de manera que estos medios electrónicos constituyan la forma habitual y preferente de relacionarse con la Administración y no una forma excepcional. 1

2 Además, se regula la tramitación de un procedimiento administrativo común simplificado; se abrevian los procedimientos administrativos complejos a fin de resolver deficiencias e inseguridad jurídica; se fija un plazo de treinta días para la resolución en los procedimientos exprés para situaciones menos complicadas; no se exige la presentación de documentos originales; se reduce el importe de las sanciones por pronto pago o reconocimiento de la responsabilidad; la transparencia de la actividad normativa se dará a conocer a los ciudadanos a través del Plan anual normativo. La Ley dispone de seis títulos: Título preliminar, relativo a las disposiciones generales; Título I, de los interesados en el procedimiento; Titulo II, de la actividad de las Administraciones Públicas; Título III, de los actos administrativos; Título IV, de las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común; Título V, de la revisión de los actos en vía administrativa; Título VI, de la iniciativa legislativa y de la potestad normativa de las Administraciones Pública para dictar reglamentos y otras disposiciones. Todos ellos distribuidos en 133 artículos. Quedan derogadas todas aquellas normas que contradigan o se opongan a ésta y, específicamente las siguientes: -Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. -Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. -Los artículos 4 a 7 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. -Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial. -Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora. -Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro. -Artículos 2.3, 10, 13, 14, 15, 16, 26, 27, 28, 29.1.a), 29.1.d), 31, 32, 33, 35, 36, 39, 48, 50, apartados 1, 2 y 4 de la disposición adicional primera, disposición adicional tercera, disposición transitoria primera, disposición transitoria segunda, disposición transitoria tercera y disposición transitoria cuarta del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. Se modifican las siguientes normas: -Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica (art.3 apartado 11) sobre los plenos efectos jurídicos de los sistemas de identificación y firma electrónica. -Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social (arts. 64, 69, 70, 72,73, 85, 103 y 117). 2

3 2. Principales novedades de la Ley No vamos a explicar detalladamente el contenido de la Ley que recoge lo preceptuado en la Ley 30/1992 de procedimiento anterior, sólo se hará hincapié en las novedades. A continuación, de forma muy esquemática, se resaltan las principales. a) Objeto de la Ley La Ley regula los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria (art. 1.1). b) Ámbito subjetivo de aplicación La Ley se aplica al sector público en el que se incluye el sector público institucional (art. 2.1.d) que se integra por: a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas. b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas. c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de esta Ley. La inclusión de entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones públicas, dentro del sector público institucional, se entiende, en todo caso cuando ejerzan potestades administrativas y, en este sentido, se entiende que la Ley amplia esta potestad a entes con personalidad privada que no son Administración. Es necesario, en este punto, distinguir entre potestades administrativas y potestades públicas a fin de evitar la equiparación de un trabajador con un funcionario que sí dispone de ejercicio de autoridad. c) Registros electrónicos La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales dispondrán de un registro electrónico general de apoderamientos (art. 6), han de inscribir, al menos, los de carácter general otorgados apud acta, de forma presencial o electrónica; también debe constar su bastanteo. Estos Registros generales no impiden la existencia de otros particulares pertenecientes a todas y cada una de las Administraciones. Han de ser interoperables entre sí. Esta interoperabilidad se extiende a los registros mercantiles, de la propiedad y de los protocolos notariales respecto de los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos. 3

4 Los asientos que se realicen en los registros electrónicos deberán contener los siguientes extremos: nombre y apellidos, denominación o razón social, Documento nacional de identidad, número de identificación fiscal o equivalente del poderdante y del apoderado, fecha de inscripción, período de tiempo por el cual se otorga el poder, tipo de poder según las facultades que otorgue (art. 6.3). La Ley relaciona las tipologías de los poderes que deben inscribirse. Así, el artículo 6, apartado 4, establece las siguientes: a) Un poder general para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante en cualquier actuación administrativa y ante cualquier Administración. b) Un poder para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante en cualquier actuación administrativa ante una Administración u Organismo concreto. c) Un poder para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante únicamente para la realización de determinados trámites especificados en el poder. A tales efectos, se prevé que una Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas aprobará los modelos básicos de poderes inscribibles en el registro; deberán especificar si éstos permiten actuar ante la Administración General del Estado o ante las Entidades Locales (art. 6.4). La validez de estos poderes es de 5 años a contar desde la fecha de la inscripción, prorrogable cinco años más (art. 6.6). d) Identificación de los interesados y firma electrónica Los interesados podrán identificarse electrónicamente a través de certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica, a través del sello electrónico y de sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema que las Administraciones públicas consideren válido (art. 9). Los interesados podrán firmar a través de cualquier medio que permita la autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, su integridad e inalterabilidad del documento (art. 10). Son sistemas válidos a efectos de firma, los de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada o de sello electrónico basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación. Es decir, sistemas muy similares a las claves concertadas, tarjeta ciudadana o los códigos de números que se usan en la banca. Estos podrán ser admitidos por las Administraciones Públicas y deberán incluirse en la Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación. e) Uso de medios de identificación. Las Administraciones Públicas requerirán obligatoriamente a los interesados el uso de firma para: formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones, renunciar a derechos (art. 11). 4

5 En caso de que el interesado careciere de medios electrónicos podrá facultar al funcionario mediante consentimiento expreso para que realice la actuación dirigida a su identificación o firma electrónica (art. 12). Las Entidades Locales deberán tener actualizado un registro en dónde constarán los funcionarios habilitados para la identificación o la firma a la que se refiere en este artículo. Estos registros deben ser interoperables y han de estar interconectados con los de las restantes Administraciones Públicas, a los efectos de comprobar la validez de las citadas habilitaciones. f) Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas La Ley relaciona los derechos de las personas con capacidad de obrar ante la Administración, en su artículo 13. Destacan los relativos a la administración electrónica (comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la Administración; ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas; la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica). Además, se reconoce el derecho a la utilización de las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, al derecho de acceso a la información pública, archivos y registros, a ser tratados con respeto y deferencia, a exigir responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades y a la protección de datos de carácter personal. g) Derecho y obligación a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas Las personas físicas podrán elegir la forma de relacionarse con la Administración. Esta opción no alcanza a aquellas personas respecto de las que la Ley obliga a relacionarse a través de medios electrónicos. Se incluyen, entre los sujetos obligados, a registradores y notarios y a los que ejercen su actividad de forma colegiada o representen a un tercero como son los abogados. h) Registros y archivos Todas las Administraciones públicas deben contar obligatoriamente de un Registro Electrónico General (art. 16) que funcionará como un portal que facilitará el acceso a los registros electrónicos de cada Organismo. La creación de los registros electrónicos se publicará en el diario oficial correspondiente y deberá estar disponible, para consulta, su texto íntegro en la sede electrónica de acceso al registro. Se exige la interoperabilidad plena entre todos los registros electrónicos de todas y cada una de las Administraciones. También se obliga a disponer de un archivo electrónico único de documentos electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados (art. 17). i) Las empresas y la administración electrónica 5

6 Las empresas están obligadas a relacionarse con la Administración de forma electrónica. Para ello, disponen de un Registro de poderes que tienen a su disposición. Los documentos presentados una vez no se volverán a solicitar. Se dispone la obligación de todas las Administraciones Públicas de contar con un registro electrónico general o bien adherirse al de la Administración General del Estado. j) Copias autenticadas compulsadas electrónicamente Se regula la eficacia y validez de las copias, sus características. Se exime la entrega de documentos que ya disponga la Administración. Cada Administración Pública determinará los órganos que tengan atribuidas las competencias de expedición de copias auténticas de los documentos públicos administrativos o privados (art. 27.1), en este sentido, la Administración Local podrá realizar copias auténticas mediante funcionario habilitado o mediante actuación administrativa automatizada. k) Notificaciones electrónicas En cuanto a la regulación de las notificaciones cabe destacar como novedad la relativa a las notificaciones electrónicas. La Ley prevé que las notificaciones que se practiquen en papel se han de poner a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración actuante a fin de que éste pueda acceder a su contenido de forma voluntaria (art. 42). Las notificaciones a través de medios electrónicos serán preferentes y se realizarán mediante comparecencia en la sede electrónica a través de la dirección electrónica habilitada única (art. 43). Se incrementa la seguridad jurídica de los interesados: envío de avisos de notificación a los dispositivos electrónicos, en caso de que fuese posible, a la dirección de correo electrónico facilitado o, a través de un punto de acceso general electrónico de la Administración que actuará como portal de entrada. l) Cómputo de plazos Cuando se compute los plazos por horas, serán hábiles todas las horas del día (art. 30.1); los sábados se declaran días inhábiles tal como lo es para la normativa procesal, junto con los domingos y festivos (art. 30.2). m) Calendario de fiestas En el calendario aprobado por las Comunidades Autónomas se deberá relacionar los días inhábiles de las Entidades Locales (art. 30.7). Cada Administración deberá publicar los días y horas en que deben permanecer abiertas las oficinas de asistencia para la presentación electrónica de documentos, a fin de garantizar el cumplimiento del derecho de los interesados a ser asistidos en el uso de medios electrónicos (art. 31.1). Se pueden presentar documentos todos los días del año durante las veinticuatro horas (art a). 6

7 Si las circunstancias lo aconsejaren a petición de parte o de oficio se puede ampliar los plazos (art. 32) que deberá ser notificado. Se prevé una tramitación de urgencia por razones de interés público cuando se acuerde de oficio o a petición del interesado reduciéndose, en este caso, los plazos a la mitad (art. 33). n) Potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial Los procedimientos especiales de la potestad sancionadora (arts. 63, 64, 89, 90) y responsabilidad patrimonial (arts. 65, 67, 81, 91, 92) quedan integrados como especialidades del procedimiento administrativo común en todas sus fases. Lo relativo a sus principios generales que incidan en aspectos orgánicos se regula en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. o) Tramitación simplificada Se podrá acceder a la tramitación simplificada del procedimiento de oficio o a petición del interesado en el caso de que no sea complejo el asunto o por razones de interés público. Otorga la Ley de un plazo de cinco días para determinar si se acoge a este procedimiento abreviado. La falta de resolución al respecto significa que queda desestimada la petición y no cabe recurso. En caso de expediente de responsabilidad patrimonial en el que se verificare la relación de causalidad y la cuantía de la indemnización podrá acordarse de oficio la suspensión del procedimiento general e iniciar el simplificado. En el caso de procedimientos sancionadores solamente podrá acordarse el procedimiento simplificado en aquellos supuestos de infracciones leves. No cabe oposición expresa por parte del interesado. Su resolución debe darse en 30 días (art. 96.6). Los trámites en el procedimiento simplificado son los siguientes: a) inicio de oficio o a instancia de parte; b) subsanación de la solicitud presentada; c) alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante 5 días; d) trámite de audiencia; e) informe del servicio jurídico; f) informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando sea preceptivo; g) dictamen del Consejo de Estado; h) resolución p) Revisión de los actos en vía administrativa Se mantienen los procedimientos tradicionales y los recursos administrativos de alzada (arts. 121 y 122), potestativo de reposición (arts. 123 y 124) y extraordinario de revisión (arts. 125 y 126). Asimismo, se mantiene la posibilidad de suspender la ejecución del acto de oficio o a solicitud del recurrente en los supuestos previstos en la Ley, es decir, en aquellos en que la ejecución pudiera producir perjuicios de imposible o difícil 7

8 reparación o en los que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de la Ley. Se prevé la sustitución del recurso de alzada en ámbitos sectoriales determinados, cuando así se especifique en las leyes respectivas, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas (art ). q) Pluralidad de recursos administrativos Cuando deban resolverse una pluralidad de recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o bien contra el correspondiente acto presunto desestimatorio, el órgano administrativo podrá acordar la suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial (art. 120). El acuerdo de suspensión debe notificarse a los interesados que podrán recurrirlo. r) Reclamaciones civiles y laborales Se suprimen las reclamaciones administrativas previas a la civil o laboral cuando la administración se someta a Derecho privado. s) Iniciativa legislativa y potestad reglamentaria Se introducen los principios de la buena regulación de las Administraciones Públicas que deberán actuar en la iniciativa legislativa y potestad reglamentaria. Son los principios de necesidad, eficiencia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia (art ). La iniciativa normativa debe justificarse por una razón de interés general, ha de identificar de forma clara los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para lograr su consecución (art ). Cuando se trate de una iniciativa que afecte a la regulación normativa de gastos o ingresos presentes y futuros deberá supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (art ). Se realizará una evaluación normativa y adaptación periódica de la misma de acuerdo con los principios de buena regulación (art. 130). t) Sobre transparencia Se adoptan medidas dirigidas a mejorar la transparencia de la Administración como la creación de un inventario único y público de todos los organismos y entidades vinculadas o dependientes de todas las Administraciones. Además, las empresas deberán incorporar las siglas que las identifiquen jurídicamente de forma obligatoria, de esta forma se identifica a cada operador. Asimismo, se crea un registro estatal en el que constará todo el listado de órganos de cooperación en los que participa la Administración General del Estado y los convenios que el Estado tiene suscritos con otras Administraciones. 8

9 En la elaboración de normas se prevé la posibilidad de realizar una consulta pública a través de la web como trámite previo a la elaboración de las propuestas normativas (art. 132) y se facilitará, para ello, la documentación necesaria. Se exime de este trámite la normativa presupuestaria y organizativa de la Administración; también los supuestos en los que concurran razones graves de interés público que lo justifique. Hay una especie de control de calidad sobre la normativa aprobada y, en este sentido, se evalúan las iniciativas normativas aprobadas el año anterior con controles en los que se supervisa el cumplimiento de los objetivos, del plan de actuación, su sostenibilidad financiera y control del gasto. u) Planificación normativa La planificación anual normativa respecto de las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser aprobadas por cada Administración es otra de las novedades. Una vez aprobado el Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración Pública correspondiente (art. 132). v) Adhesión de las Entidades Locales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado A fin de poder cumplir con las exigencias de esta Ley en materia de administración electrónica, las Entidades Locales podrán adherirse voluntariamente y a través de medios electrónicos a las plataformas y registros establecidos al efecto por la Administración General del Estado. Su no adhesión deberá justificarse en términos de eficiencia conforme al art. 7 de la Ley orgánica 2/2002, de 27 de abril, de Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (disposición adicional segunda). w) Oficinas de asistencia en materia de registros Las administraciones públicas deberán permanentemente tener actualizado en la sede electrónica un directorio geográfico que permita al interesado identificar la oficina de asistencia en materia de registros más próxima a su domicilio. x) Archivo de documentos El archivo de documentos de procedimientos administrativos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley se regirá por la normativa anterior (disposición transitoria primera). y) Régimen transitorio de los procedimientos Se aplicará la normativa anterior a aquellos procedimientos iniciados con anterioridad a la Ley así como a los procedimientos pendientes de ejecución iniciados con anterioridad. Se aplicará la Ley 39/2015 a aquellos procedimientos de revisión de oficio iniciados con posterioridad a su entrada en vigor, así como a los actos y resoluciones dictados con posterioridad a su entrada en vigor respecto al régimen de recursos; los actos y resoluciones pendientes de ejecución a la entrada en vigor 9

10 de esta Ley se regirán para su ejecución por la normativa vigente cuando se dictaron (disposición transitoria tercera). Los procedimientos de responsabilidad patrimonial derivados de la declaración de inconstitucionalidad de una norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea, iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, se resolverán de acuerdo con la normativa por la que se inició el expediente (disposición transitoria quinta). Mientras no entren en vigor las previsiones de administración electrónica prevista en esta Ley (registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico), se mantendrán los canales medios o sistemas electrónicos vigentes relativos a dichas materias (disposición transitoria cuarta). z) Especialidades por razón de materia La Ley, en su disposición adicional primera, relaciona las actuaciones y procedimientos que se regirán por su normativa específica, respecto de los que la Ley se aplicará únicamente de forma supletoria. Son las siguientes: a) Actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa. b) Actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo. c) Actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería. d) Actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo 3. Epílogo La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas nace con el objetivo de impulsar la administración electrónica, la participación ciudadana en la elaboración de las normas y mejorar la seguridad jurídica. Su entrada en vigor ha quedado pospuesta al 2 de octubre de Su plazo se ha ampliado a dos años en relación al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico (disposición adicional séptima). El aplazamiento de la entrada en vigor de la Ley se justifica por la enorme dificultad que supone la implementación de los medios electrónicos por parte de las Administraciones Públicas y, mucho más, para las Entidades Locales que deberán acudir a los servicios técnicos de las Diputaciones Provinciales para llevar a cabo este cometido. En el transcurso del 2016 se deberán adaptar las normas locales a esta Ley (disposición final quinta). Esta Ley supone un paso más para la consecución de las ciudades inteligentes, pues participa del proyecto europeo de las Smart cities. 10