Hacia un Nuevo Modelo Forestal en Chile Cristián Frêne Conget Vicepresidente Agrupación de Ingenieros Forestales por el Bosque Nativo Seminario La Institucionalidad y Legislación Ambiental y Forestal que Chile Necesita para el Siglo XXI Biblioteca del Congreso Nacional Valparaíso, 13 de Septiembre de 2011
1. Diagnóstico del Actual Modelo Forestal CONTENIDOS Económico Social Ambiental aporte a la economía nacional estructura del sector empleo subsidios IDH Propiedad Migración Paisaje Agua y Suelos Sustitución y Degradación de Bosque Nativo 2. Propuesta de Nuevo Modelo Forestal Fundamentos Política y Legislación Institucionalidad
Breve reseña histórica Desde la Colonia, la habilitación agrícola de terrenos con bosque (tala y quema) y el posterior uso intensivo del suelo para actividades agropecuarias disminuyó su productividad (colonización, fiebre del oro, requerimientos de energía para industria y centros poblados). En el siglo XX, se instala el paradigma de las prácticas productivas intensivas basadas en los monocultivos, estimulándose las plantaciones forestales y cultivos agrícolas, muchas veces a costa del bosque nativo. En las últimas 4 décadas, los cultivos anuales y las praderas naturales disminuyeron su importancia (producto de las malas prácticas que mermaron la productividad), aumentando las plantaciones forestales y de frutales, pero sin romper la tendencia del monocultivo.
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El crecimiento de la industria forestal En 1990 el sector forestal exportó U$ 855 millones y al año 2010 alcanzó U$ 4.337 millones, equivalente al 7% de las exportaciones totales del país. El total acumulado en los siete primeros meses de 2011 alcanzó a US$ 3.373 millones, cifra que representa un incremento de 36,5% en relación con igual período de 2010. En términos de montos exportados, las grandes empresas son responsables del 65%: 40% Celulosa Arauco y Constitución (ARAUCO) 25% Compañía Manufacturera de Papeles y Cartones (CMPC). Las plantaciones forestales cubren el 99% del suministro de madera para la industria, y los bosques nativos suministran sólo el 1%. Existen cerca de 3 millones de hectáreas de plantaciones forestales (pino y eucalipto), fuertemente concentradas en pocas empresas, y 13 millones de hectáreas de bosque nativo. La celulosa es el producto más exportado y representa en torno al 35% de todas las exportaciones de productos forestales. Mercados: China con un 18% en el monto total exportado, seguido por Estados Unidos con un 11% y Japón con el 9%.
La industria forestal Existen tres grandes grupos empresariales que dominan el sector forestal chileno: ARAUCO, CMPC y MASISA (UCO 2009). Estos tres grupos dominan toda la cadena de producción y comercialización, desde la actividad silvícola pasando por la producción industrial y la participación en la propiedad de los puertos de embarque (UCO 2009). ARAUCO y CMPC son los grupos económicos propietarios de todas las plantas de celulosa en Chile. Si agregamos a MASISA, entre los tres concentran el 36% de los viveros forestales, 64% de las plantaciones forestales, 26% de los aserraderos, 37% de la producción de astillas, 75% de tableros y 81% de papeles y cartones (UCO 2009). Presenta una gran debilidad: no incorpora en los beneficios a la pequeña propiedad forestal, tampoco a los micro, pequeños y medianos empresarios que manufacturan la madera. En la industria de la madera el 54,5% del ingreso se lo lleva el capital, mientras que los trabajadores menos calificados se llevan sólo el 22,4%. En la industria de la celulosa el capital se lleva el 68,9% del ingreso generado por la actividad, destinándose sólo el 14,5% a los trabajadores menos calificados. Es la tercera industria más desigual del país, después de la minería y la industria química.
Algunas cifras del sector forestal Arauco y CMPC percibieron utilidades que superan los U$3.500 millones de dólares entre los años 2000 y 2005. Fuente: Reportes ARAUCO y CMPC Sólo en el año 2010, estas empresas percibieron ganancias por un total de 1.274 millones de dólares (Arauco: US$694 millones y CMPC: US$580 millones) Fuente: El Diario Financiero, marzo 2011
Empleo Al año 2007 existían en Chile un total de 134 mil trabajadores forestales (INFOR 2008): 45 mil en silvicultura y extracción 71 mil en industria 18 mil en servicios. Sólo entre el 25 y 30% de los trabajadores tiene contrato permanente (Andrade 2007). Los niveles de ingreso de los trabajadores forestales muestran que el 82% se encuentran bajo la línea de la pobreza, según un estudio del Programa de Economía del Trabajo en la Región del Bio Bio (2007). En todos los segmentos laborales (área productiva, transporte y servicios), la subcontratación corresponde al 42% (Díaz et al. 2007). El sistema de subcontratación dificulta la generación de derechos colectivos. El transporte, subcontratado y vital para el sector, subsiste bajo presiones permanentes a la baja en sus tarifas y a la advertencia de que, en caso de existir quejas, se recurrirá al cambio de transportistas por empresas de mayor envergadura (Díaz et al. 2007).
Subsidios A partir de la década de 1980 se inicia un proceso privatizador de las grandes empresas estatales, el que logró sólo en 5 años (1985-1989) que el Estado de Chile vendiera más de 30 grandes empresas, con enormes pérdidas monetarias debido a los bajos precios de venta negociados (Monckeberg 2001). El traspaso de tierras fiscales y plantaciones públicas a empresas forestales (3 millones de hectáreas), que fueron vendidas en licitaciones públicas a bajos precios y con condiciones favorables otorgadas por el Estado se pueden considerar un subsidio mayor al sector forestal (Catalán y Antiqueo 1998). El D.L. 701 de 1974 subsidia el establecimiento de plantaciones. Del total de plantaciones bonificadas por el Estado hasta el año 1997, cerca de 900 mil hectáreas, sólo un 6% correspondió a pequeños propietarios y el 94% a medianos y grandes propietarios (AGRARIA 2005). En el año 1998 se modifica el D.L. 701, incentivando la plantación forestal en terrenos de pequeños propietarios, prácticas de recuperación de suelos y forestación en terrenos con suelos frágiles y degradados. Sin embargo, durante el periodo 1998-2004 solo el 38% del total plantado (227 mil hectáreas) fue forestado por pequeños propietarios y el 62% (371 mil hectáreas) por medianos y grandes propietarios (AGRARIA 2005).
1. Diagnóstico del Actual Modelo Forestal CONTENIDOS Económico Social Ambiental aporte a la economía nacional estructura del sector empleo subsidios Migración Propiedad de la tierra IDH Paisaje Agua y Suelos Sustitución 2. Propuesta de Nuevo Modelo Forestal Fundamentos Política y Legislación Institucionalidad
Migración Durante el rápido proceso de expansión de las plantaciones (principalmente durante las décadas de 1970 y 1980) ocurrieron problemas de migraciones rural-urbano, crecimiento explosivo de pueblos bien establecidos y desempleo (Censo 1992). Este proceso se caracteriza por la migración de los más jóvenes, los cuales pretenden acceder a mejores expectativas de vida que las ofrecidas en el medio rural (Melo et al. 2006). Las explotaciones forestales, en la medida que han ido compitiendo por el uso del suelo, representan una fuerza que conlleva a la emigración hacia zonas urbanas (Melo et al. 2006). Aylwin (2001) y diversas comunidades y organizaciones territoriales Mapuche (p.e. Consejo de Todas las Tierras (2001), Asociación Ñankuchew de Lumaco (2005)), plantean que en el proceso de expansión forestal se incluyeron considerables extensiones de tierras indígenas que fueron usurpadas (Montalba et al. 2005). En la actualidad existen severos conflictos entre empresas forestales y comunidades Mapuche por reclamos relativos a propiedad de tierras (Donoso y Otero 2005).
Algunas cifras El campo ha perdido más de 1,5 millones de personas desde 1970 (40%), que se han trasladado a ciudades. En los últimos 12 años han desaparecido 60.000 familias campesinas. La población Mapuche que vive en el campo es sólo un 50% de la que había en 1970. Las familias campesinas han perdido 9 millones de hectáreas desde 1973. Campesinos y pueblos indígenas no poseen más del 5% de la tierra. Sólo en los últimos 10 años se han perdido 156.000 hectáreas de chacras. Importamos el 50% del trigo, el arroz y el maíz. Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas, Chile
Índice de Desarrollo Humano y Pobreza La actividad forestal en Chile se concentra desde las Regiones VII hasta X, y son justamente estas cuatro Regiones las que tienen los Índices de Desarrollo Humano (IDH) más bajos (PNUD 2004). Según datos del gobierno (MIDEPLAN 1998), entre 1990 y 1998 las Regiones VIII y IX tienen la mayor cantidad de pobres (40,5% en 1990 y 27,3% en 1998) e indigentes (15,2% en 1990 y 8,5% en 1998). Presentaban además las peores condiciones de distribución del ingreso en Chile (MIDEPLAN 1998). En los últimos cuatro años, los territorios forestales redujeron pobreza solo en un 0,3% y no se vio acompañado en un aumento en el empleo (RIMISP 2010). Actualmente, las comunas que tienen como principal actividad productiva la forestal, en las regiones de la Araucanía y el Bio Bio, tienen un alto índice de pobreza, alcanzando el 26% (162.137 personas), casi el doble del promedio nacional (RIMISP 2010). Aunque sería injusto atribuir los problemas señalados exclusivamente al sector forestal, los datos señalados sugieren al menos que éste no ha contribuido a mejorar la situación socioeconómica de los habitantes de estas regiones, ni siquiera a nivel rural.
Fuente: PNUD
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Prácticas forestales de la empresa Forestal Valdivia, ARAUCO (Familia Angelini, 1,6 millones de hectáreas de patrimonio, más de 1 millón de hectáreas de plantaciones forestales) Monitoreo aéreo, 15 de abril de 2010 Cosecha a tala rasa de monocultivos de pino en extensa superficie (>300 hectáreas), con impactos sobre el paisaje, suelos, agua y biodiversidad. (Predio San Fernando, comuna Mariquina, Región de Los Ríos) Monitoreo aéreo, 15 de abril de 2010. Construcción de caminos sobre cursos de agua e instalación de canchas de acopio de madera en cabeceras de cuenca.
Prácticas forestales de la empresa Forestal Mininco, CMPC (familia Matte, 666 mil hectáreas de patrimonio, 500 mil hectáreas de plantaciones forestales) (Fundo San Antonio, comuna Nacimiento, Región del Bio Bio) Esta imagen satelital del año 2009 muestra una cosecha a tala rasa de monocultivos de eucalipto de extensa superficie (>400 hectáreas), realizada por Forestal Mininco. Esta escena se repite en diversos territorios del centro sur de Chile.
Prácticas forestales de la empresa Forestal Anchile, de capitales japoneses (Grupos Daio Paper e Itochu Corporation, 30 mil hectáreas de plantaciones forestales) Monitoreo aéreo, 15 de abril de 2010. Cosecha a tala rasa de monocultivos de pino en extensa superficie (>300 hectáreas), con impactos sobre el paisaje, suelos, agua y biodiversidad.
Prácticas forestales de la empresa Forestal Tornagaleones, MASISA (Grupo Nueva, 90 mil hectáreas de plantaciones forestales ) Monitoreo aéreo, 15 de abril de 2010 Cosecha a tala rasa de monocultivos de pino en extensa superficie (>300 hectáreas), con impactos sobre el paisaje, suelos, agua y biodiversidad. (Predio Pillo Pillo, comuna Valdivia, Región de Los Ríos) Monitoreo aéreo, 15 de abril de 2010. Cosecha a tala rasa y construcción de caminos sin respetar la protección de cursos de agua.
PÉRDIDA DE SUELO CONSECUENCIA DE LA COSECHA A TALA RASA Posterior a una tala rasa, en una pendiente por sobre el 30% y precipitaciones de 2.000 mm, la cantidad de suelo transportado a los caudales es de 20 toneladas por hectárea (Huber 2008), lo que equivale a una pérdida de 2,5 centímetros de suelo por hectárea en un invierno. Después de una cosecha el suelo queda expuesto por al menos 3 años.
Estación de monitoreo en microcuencas de la Región del Bio Bio Cuenca cosechada a tala rasa Cuenca Control Fuente: Frêne 2010
MITOS Recuperación de suelos degradados: Los cortos ciclos de corta y el método de cosecha de las plantaciones (tala rasa) no permiten una recuperación de los suelos degradados. La acción de las lluvias sobre el suelo que queda descubierto de vegetación genera erosión. Fijación de carbono: Las plantaciones forestales con ciclos de corta máximos de 25 años no fijan carbono, considerando que el 70% de la madera es exportada como celulosa, astillas pulpables, papeles y cartones. Por lo tanto, en menos de un año el Carbono fijado ha sido devuelto a la atmósfera. El suelo es un importante sumidero de Carbono por lo que, al degradarlo, estamos liberando carbono a la atmósfera.
DESERTIFICACIÓN El fenómeno mundialmente conocido como desertificación, más que implicar un avance de los desiertos existentes, se refiere a la degradación de suelos fértiles. Entre las principales causas destacan: la deforestación y los incendios forestales, malas prácticas agrícolas, ganaderas y de riego. Nuestro país, así como otros 176 Estados, ratificó la Convención de Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación creada en 1997. Con este acuerdo las partes se comprometen a aplicar medidas conjuntas para combatir el flagelo. La desertificación se extiende por más de 3.500 millones de hectáreas en todo el mundo, 25% de la masa terrestre, y amenaza el sustento de más de mil millones de personas en 100 países. Este problema en la actualidad afecta en forma directa a cerca de un millón y medio de chilenos e indirectamente a la mitad de la población. En Chile, un estudio realizado por el Centro de Información de Recursos Naturales (CIREN 2010), reveló que casi la mitad del territorio chileno (49,1%) está erosionado. La superficie afectada equivale a 36,8 millones de hectáreas, y compromete esencialmente a las regiones de Coquimbo (84% de suelos erosionados), Valparaíso (57%) y O Higgins (52%).
SUSTITUCIÓN DE BOSQUE NATIVO
Según CONAF (2011) en la Región de La Araucanía se han sustituido cerca de 30.000 hectáreas de bosque nativo por plantaciones de especies exóticas y en la Región de Los Ríos cerca de 22.000 hectáreas fueron sustituidas, entre los años 1998 y 2006.
Además, se observa una creciente ocupación de suelos agrícolas para establecer monocultivos forestales (según CONAF mas de 45.000 hectáreas de matorrales y pastizales fueron plantadas en la Región de los Ríos en el periodo 1998-2006).
BOSQUE NATIVO Sólo un 3% de los bosques nativos que se intervienen anualmente se manejan con criterios silviculturales apropiados, el resto se degrada o simplemente se destruye (Lara et al. 1996) Agrupación de Ingenieros Forestales por el Bosque Nativo
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Para lograr un desarrollo forestal sustentable consideramos que deben observarse al menos tres indicadores claves en el mediano y largo plazo: 1. Una gran parte de la población ve mejorada su calidad de vida a través de los bienes y servicios de los bosques y plantaciones forestales. 2. Existe una institucionalidad fuerte, tanto público como privada, que resguarda el cumplimiento de normas modernas que regulen el buen manejo de bosques y plantaciones forestales. 3. Los bosques nativos y las plantaciones son cuidadosamente manejados, de modo de mejorar y conservar la biodiversidad, productividad y los servicios ecosistémicos que éstos proveen. Factores clave: FUNDAMENTOS PARA UN NUEVO MODELO FORESTAL - Ordenamiento Territorial: el manejo de los recursos naturales se planifica en el tiempo, a escala de macro cuenca y los servicios públicos se coordinan entre ellos y con todos los actores sociales, para reforzar las economías territoriales promoviendo un desarrollo del bienestar a escala local. - Participación Ciudadana: informada y vinculante. Este modelo debe tener objetivos consensuados con los habitantes de los territorios.
Cambio de Paradigma El ser humano se siente disgregado de la naturaleza y por sobre ella Visión de corto plazo y local La Biodiversidad es solo de interés privado o particular El poder está en un reducido grupo de seres humano quienes asumen que los recursos naturales son ilimitados Practicas productivas basadas en la degradación de los ecosistemas Sólo una parte de la población accede a los bienes y servicios básicos de calidad El ser humano se reconoce como parte del ecosistema, en el tiempo y el espacio Visión de largo plazo y global La Biodiversidad es de Interés público La sociedad conoce, valora y protege los bienes y servicios de la biodiversidad Las prácticas productivas aportan a la conservación de la biodiversidad Existe en la sociedad equidad y acceso a los bienes y servicios básicos de calidad Cómo? A través de la EDUCACIÓN
Aspectos políticos Lineamientos para una política forestal explícita para Chile Deben existir objetivos claros y pertinentes a las potencialidades del sector, que plasmen la visión estratégica de desarrollo del país y cuya aplicación implique beneficios económicos, ambientales y sociales para toda la sociedad. La política forestal debe formularse recogiendo la opinión y experiencia de distintos actores del sector, teniendo en cuenta que la conservación de los bosques es un tema de seguridad nacional, especialmente en un nuevo escenario de Cambio Climático. Debe considerar los bienes y servicios que proveen los bosques y plantaciones: madera, fibra, dendroenergía, productos forestales no madereros, agua en cantidad y calidad para consumo humano y actividades productivas, captura de Carbono, protección y generación de suelos, regulación climática, paisaje y recreación, entre otros. Debe ser coherente con una política general en relación con los recursos naturales renovables y no renovables del país, que debería constituirse sobre la base de Leyes marco para la Protección de los Recursos Naturales y de Ordenamiento Territorial.
Aspectos políticos Lineamientos para una política forestal explícita para Chile La política forestal para Chile debe ser un modelo racional que identifica el problema, analiza las opciones y posibilidades de solución en el marco de un proceso participativo, define los objetivos y establece la forma de cómo alcanzarlos y monitorearlos. Para la elaboración de esta política debe resolverse una pregunta clave: Qué rol juegan los bosques para nuestro país?, considerando el rol del bosque para producir bienes y servicios, bajo criterios éticos asociados a esta producción. Cuál es la contribución de los bosques al bienestar de la sociedad?, cuál es su función actual y futura? y qué esperamos de los bosques, por ejemplo, de aquí a 50 años? El Estado debe determinar las demandas específicas de la sociedad para actuar en consecuencia: si no estamos conformes con la actual industria forestal, en qué queremos convertirla?, esa conversión es compatible con el modelo de desarrollo del país? Por otra parte queremos mejorar las condiciones de vida del pequeño propietario, pero cómo?, cooperativizándolo?, transformándolo en un pequeño empresario capitalista?, manteniéndolo en una economía de subsistencia que resuelva sus necesidades básicas sin afectar sus costumbres campesinas?
Propuesta política AIFBN Debe concebirse un diagnóstico sólido del sector forestal, que considere los impactos positivos y negativos del desarrollo del modelo forestal que opera en Chile. Sobre este diagnóstico podrá efectuarse una planificación del sector en términos políticos y territoriales. Como Organización No Gubernamental proponemos las siguientes metas u objetivos a los que debe propender la política forestal del país: 1. Recuperar el balance ecológico de las regiones de Chile históricamente cubiertas con bosques nativos, especialmente en las regiones más devastadas del país. 2. Conservar el legado natural de los bosques del país, sus ecosistemas forestales, biodiversidad y recursos genéticos asociados. 3. Potenciar el manejo e incrementar la productividad de los bosques nativos en medianas y grandes propiedades, de modo de tener al año 2040 un subsector económico sólido y formal basado en bosques nativos manejados. 4. Contar con un programa permanente de desarrollo rural,que permita el manejo adecuado de los bosques nativos en la pequeña propiedad, capacitando a quienes manejan bosque en técnicas silvícolas. Importante la coordinación con servicios públicos de otros sectores productivos (agropecuario).
Propuesta política AIFBN 5. Mantener un monitoreo permanente de la superficie, volumen, calidad y biodiversidad de los bosques y plantaciones, así como de las condiciones de erosión de suelos y cobertura vegetal en las cuencas de las regiones forestales del país. 6. Velar porque el subsector forestal exportador genere reales beneficios para los habitantes urbanos y rurales de regiones forestales 7. Delimitar el tamaño, diseño y ubicación de las plantaciones forestales y sus métodos de cosecha, estableciendo parámetros ecológicos y sociales aceptables. 8. Fomentar el uso responsable y eficiente de productos madereros y no madereros entre habitantes rurales, urbanos y empresarios, maximizando su utilización como recurso renovable, en reemplazo de recursos no renovales. 9. Fomentar el desarrollo de comunas forestales sustentables, en las cuales se debe propender a alcanzar Índices de Desarrollo Humano al menos al nivel de la media nacional, pero respetando los sistemas de vida locales. 10. Diversificar la economía forestal del país, especialmente mediante la promoción de plantaciones multiespecíficas y el desarrollo de Micro, Pequeñas y Medianas Empresas basadas en los bienes y servicios asociados al bosque nativo.
Institucionalidad Los permanentes conflictos que enfrenta el modelo forestal y la continua degradación de los bosques nativos tienen directa relación con un marco regulatorio obsoleto y con la incapacidad de los organismos públicos de hacer aplicar la normativa vigente. Se necesita una institucionalidad pública que recoja adecuadamente todas las tareas relativas al sector y las visiones de los actores que lo componen, y que esté en condiciones de enfrentar nuevas tareas que se avecinan bajo un escenario de Cambio Climático. Se requiere una institucionalidad con un fuerte componente articulador y coordinador de la políticas sectoriales. Para esto es indispensable una Subsecretaría Forestal, que debe generar la iniciativa legislativa, ser responsable del recurso bosque a través de un Servicio Forestal moderno y tener poder de decisión e incidencia política, manteniendo estrechas relaciones con instituciones de otros sectores. El Servicio Forestal debe contar con los recursos necesarios para desarrollar su función reguladora y fiscalizadora. La participación de la sociedad como vigilante y cuidador de su entorno es crucial, por lo que se requiere un programa de educación ambiental dirigido a los actores locales.
En el marco de la discusión de los instrumentos legales relacionados con el bosque nativo, la postura política de la AIFBN es: Sobre el proyecto que crea el Servicio Nacional Forestal: Institucionalidad forestal pública compuesta por una Subsecretaría Forestal dependiente del Ministerio de Agricultura, encargada sectorial de la definición de políticas y estrategias. Un Servicio Forestal Nacional encargado de la implementación de acciones de fomento, conservación y preservación. La estructura institucional del sector forestal necesita al menos un responsable de generar las políticas, uno que las implemente y que vele por su cumplimiento (fiscalización), y un agente que aglutine, transparente y coordine la investigación relacionada al sector. Sobre el proyecto que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas y el Sistema Nacional de Áreas Protegidas: La Biodiversidad es un bien público y su conservación es estratégica para la seguridad nacional, ya que provee de alimentos, energía, medicinas, recursos genéticos, entre otros. Este proyecto debe tener el estatus de Ley Orgánica Constitucional. Las falencias y omisiones del Proyecto de Ley que actualmente está en el Congreso no garantizan adecuadamente la conservación de la biodiversidad, por lo que no se debería someter a discusión legislativa. El Gobierno debe desarrollar un proyecto sustitutivo, que garantice la participación ciudadana en la formulación del proyecto, que se apegue a la legislación internacional.