ISSN 0717-1528 Indemnizaciones por Años de Servicio: Mal Negocio para Todos Hace un par de años atrás se habló bastante en Chile de la flexiseguridad, cuya idea de fondo era asegurar ingreso más que puesto de trabajo, concepto que parece mucho más apropiado en un contexto altamente cambiante como el actual. Las indemnizaciones por años de servicio son exactamente lo contrario Uno de los objetivos centrales del actual Gobierno es mejorar la productividad de la economía chilena, ya que sin esto es imposible el logro de un crecimiento sostenido en torno a 6%, necesario para alcanzar la meta de ser un país desarrollado el año 2018. La regulación laboral es un elemento clave de la productividad, ya que finalmente el aumento de ésta no es otra cosa que trabajar en forma más eficiente, utilizando el mismo stock de capital y las mismas horas destinadas al trabajo. de un concepto de flexibilidad, por lo tanto su modificación debería Un trabajo eficiente necesariamente requiere condiciones flexibles y es en este aspecto en que la legislación de Indemnizaciones por Años ser una prioridad en la agenda laboral de Servicio (IAS) introduce costos de eficiencia del Gobierno. muy elevados en la economía, sin que logre el objetivo buscado de beneficiar a los trabajadores, sino por el contrario, en muchos casos son ellos los más perjudicados con esta norma, especialmente los menos capacitados. En este sentido, se echa de menos una modificación al actual sistema de IAS entre las reformas prioritarias para el Gobierno. Al respecto, el Consejo Asesor Presidencial de Trabajo y Equidad, más conocido como la Comisión Meller, que entregó sus conclusiones en mayo de 2008, concordó en lo siguiente: El Consejo considera que el actual sistema de indemnizaciones por despido ofrece serias deficiencias en cobertura y por tanto otorga una protección muy limitada. En el informe se concuerda además en avanzar hacia un nuevo sistema de indemnizaciones, que otorgue una protección más efectiva a los trabajadores. 7
De esta forma, existe un consenso bastante amplio en que las IAS no están cumpliendo su objetivo central, además de generar una serie de incentivos perversos. La indemnización por años de servicio corresponde al pago que debe hacer el empleador en caso de despido y que equivale a un mes por año de servicio, con un tope de 11 años y de 90 UF de monto por mes de indemnización, es decir, un tope de 990 UF por trabajador. Algunos podrán pensar que esta discusión es irrelevante, ya que se aplica sólo a un número reducido de la masa laboral: aquellos que tienen un contrato indefinido y que además muestran escasa rotación laboral, condiciones normalmente asociadas a los más capacitados. Sin embargo, No será acaso la propia norma la que incentiva a que sean pocos trabajadores los que puedan beneficiarse de ella? Tendrá algo que ver esta generosa política de indemnizaciones por despido con la elevada informalidad del empleo en Chile? No será entonces también que los empleadores, al tratar de evitar el pago de las indemnizaciones, terminan sin cumplir con el resto de las leyes sociales? No basta entonces con considerar la cantidad efectiva de trabajadores que quedan dentro de la citada norma, sino también los incentivos que genera su existencia. El objetivo de este artículo es analizar esos incentivos, ya que esa debería ser la base para elaborar una propuesta de modificación al actual sistema. Primero, no es efectivo que la indemnización la pague el empleador, al menos en su totalidad. Esto, porque si éste enfrenta la contingencia de tener que pagarla, entonces estará dispuesto a pagar un menor salario en el momento de la contratación. No debemos olvidar que la incidencia de un impuesto no recae en quien estipula la ley, sino que depende de las elasticidades de oferta y demanda. En definitiva, es evidente que parte de la indemnización la pagan los trabajadores a través de una menor remuneración. Pero además para los trabajadores más eficientes, es un pago que hacen a través de menores salarios, pero que nunca recuperan, ya que en este caso el despido es un evento mucho menos probable. Por lo tanto, no sólo parte del costo recae en los trabajadores, sino además en los trabajadores más eficientes. Por otro lado, si parte de la incidencia recae en el empleador, se generará un desincentivo al empleo indefinido, optándose por la modalidad de contrato a plazo fijo, de uso bastante generalizado en el país. De acuerdo a la encuesta del Instituto Nacional de Estadísticas (INE), en el trimestre móvil agosto-octubre sólo un 52,4% de los ocupados tenía un contrato indefinido. Esta situación es particularmente marcada en la agricultura, la pesca y la construcción, que tienen porcentajes muy bajos de trabajadores 8
con contrato indefinido, y que en general corresponden a trabajadores de bajos ingresos. Pese a que muchas veces la naturaleza de las labores justifica que el contrato no sea indefinido, sin duda esta cifra sería superior sin la existencia de las IAS, por lo que podemos decir que uno de sus efectos más negativos es que contribuye a la precarización de las condiciones laborales. Cuadro Nº 1 OCUPADOS CON CONTRATO INDEFINIDO SEGÚN RAMA DE ACTIVIDAD ECONÓMICA (TRIMESTRE MÓVIL SEP-NOV 2010) Rama de actividad económica TOTAL Indefinido Resto Miles Miles % Miles % Total Ocupados Agricultura,ganaderia,caza y silvicultura Pesca Explotacion de Minas y Canteras Industrias Manufactureras Suministro de electricidad, gas y agua Construccion Comercio Hoteles y restaurantes Transporte, almacenamiento y comunicaciones Intermediacion financiera Actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler Administración pública y defensa; Enseñanza Servicios sociales y de Salud Otras Act. de serv. comunitarios, sociales y personales Hogares privados con servicio doméstico Organizaciones y organos extraterritoriales 7.311,22 3.823,86 52,3 3.487,36 47,7 714,86 209,54 29,3 505,32 70,7 41,47 16,52 39,8 24,94 60,2 213,51 144,38 67,6 69,13 32,4 859,74 513,17 59,7 346,56 40,3 64,67 52,93 81,8 11,75 18,2 590,85 140,30 23,7 450,56 76,3 1.546,61 720,85 46,6 825,76 53,4 254,72 146,87 57,7 107,85 42,3 529,54 301,55 56,9 227,99 43,1 125,03 108,79 87,0 16,24 13,0 427,50 232,30 54,3 195,21 45,7 390,69 247,71 63,4 142,98 36,6 512,96 334,34 65,2 178,62 34,8 309,19 211,10 68,3 98,09 31,7 240,03 95,92 40,0 144,11 60,0 488,33 346,42 70,9 141,91 29,1 1,54 1,20 78,1 0,34 21,9 Fuente: INE. De los trabajadores que cuentan con contrato (un 72,7% del total de ocupados), un 72% tiene contrato indefinido, mientras que el resto tiene contrato a plazo fijo, por lo que no quedan cubiertos por las IAS. Sin embargo, de acuerdo a las cifras de la Administradora de Fondos de Cesantía (AFC), es este último grupo el que tiene un problema de cesantía más serio. Durante el período 2008-2009, de un total de 1.720.668 solicitudes de seguro de cesantía, un 69% correspondió a trabajadores con contrato a plazo, a pesar de que este tipo de trabajadores representa un menor porcentaje del total de cotizantes. Tenemos entonces que el grupo 9
más vulnerable a los problemas de cesantía no se favorece con la política de las IAS. Este grupo está ahora cubierto por el seguro, pero los montos de la cobertura son bajos. En promedio, en 2009 los trabajadores con contrato a plazo fijo que utilizaron el seguro, recibieron un monto de $ 241.670, repartidos en cinco meses. Tampoco resultan eficientes las decisiones que podrían tomarse en una empresa cuando se requiere ajustar el empleo. Dado el elevado costo del despido, se incentiva la desvinculación de los trabajadores de menor antigüedad y no necesariamente de los menos eficientes, especialmente en empresas con mayores restricciones de liquidez. Se han dado en la práctica situaciones absurdas, en que empresas no rentables siguen operando por la sencilla razón de que no tienen liquidez para abordar el pago de las indemnizaciones. Los incentivos que genera para el trabajador son igualmente perversos y atentan también en contra de una mayor flexibilidad laboral. Primero, los trabajadores de mayor antigüedad tienen menores incentivos a la eficiencia, ya que se sienten protegidos por el elevado costo del despido. Más grave aún es la situación cuando los trabajadores buscan ser despedidos con el sólo objetivo de obtener la indemnización Qué calidad de trabajo puede esperarse de una persona que está buscando ser despedida? Segundo, se perjudica la movilidad del trabajador hacia alternativas en las que podría ser más productivo, debido a que no se quiere renunciar a los fondos que se han acumulado en la eventual indemnización. Este problema es más serio para los trabajadores menos calificados, ya que los más calificados tienen poder de negociación con la nueva empresa para ser compensados por esta pérdida. Este comportamiento de trabajadores que buscan ser despedidos no sólo disminuye su propia productividad, sino que afecta en forma negativa el clima laboral y la productividad del resto de los trabajadores, que se sienten desmotivados. Por último, existe un problema adicional, referido a la judicialización de las relaciones laborales. Es muy común que la indemnización sea finalmente pagada luego de un dictamen judicial, lo que genera un costo no sólo para el trabajador y el empleador en términos de tiempo y conflictividad, sino también para el Estado, que debe mantener una estructura dedicada a resolver estos conflictos. Las situaciones descritas se producen especialmente en las empresas de menor tamaño, con un menor porcentaje de trabajadores altamente calificados. Para las grandes empresas, sin restricciones de liquidez, el escenario suele ser menos complejo (a pesar de que se mantienen los incentivos negativos en el comportamiento de los trabajadores y que afectan en forma negativa la productividad). En general, las empresas 10
grandes realizan provisiones por indemnizaciones y el pago de la indemnización de un trabajador es mucho menos significativo en términos de su utilidad que para una empresa pequeña. Tenemos entonces que para las IAS también se cumple lo que ocurre con la mayoría de las regulaciones laborales: por intentar proteger a los trabajadores, se termina desprotegiendo a su principal empleador, la pequeña empresa. De acuerdo al INE, un 56,5% de los ocupados trabaja en empresas de menos de 50 trabajadores y un 34,8% de los ocupados lo hace en empresas de menos de 5 trabajadores. Por lo anterior, no deberían quedar dudas de que el costo del sistema vigente de indemnizaciones es muy elevado y la pregunta que surge entonces es cuáles son sus beneficios. El objetivo central de las indemnizaciones es dar al trabajador un seguro en caso de despido, que le permita afrontar sus gastos durante el período en que está cesante. Pero existen mecanismos para dar ese seguro, sin que se generen todos los costos analizados. De hecho, existe en Chile el seguro de cesantía, que cumple esa función y cuyos costos son mucho menores. Este seguro de cesantía se implementó en 2002, no como un sustituto de las IAS, sino que como un seguro adicional. Se perdió en ese momento una excelente oportunidad para haber modificado este nefasto sistema. No es el objetivo del presente artículo realizar una propuesta de un nuevo sistema de indemnizaciones, pero sí se pueden establecer algunos principios sobre los que se debería fundar dicha iniciativa. No se pueden afectar derechos adquiridos: mencionamos antes que parte del costo del sistema actual recae en los trabajadores, a través de menores remuneraciones. Por lo tanto, cualquier modificación que se haga debe reconocer ese derecho. Una forma, utilizada en otras modificaciones laborales, es establecer un nuevo sistema sólo para los contratos laborales que se realicen a partir de la fecha de promulgación de la reforma, lo cual debería ser una alternativa de menor conflictividad política. Si se quieren incorporar contratos vigentes a la reforma, se debe buscar un mecanismo que compense a los trabajadores, lo cual podría ser además un mecanismo optativo, para facilitar la aprobación de la reforma. Si se eliminan las IAS para los nuevos contratos, sería necesario buscar perfeccionamientos al actual seguro de cesantía, cuyos montos son reducidos. Hoy día existe un mecanismo para las trabajadoras de casa particular, que ha probado ser eficiente y de escasa conflictividad. En 1990 se estableció para este grupo una cotización para la constitución de un fondo de cesantía, que se puede cobrar a todo evento con la presentación del 11
finiquito del contrato. Podría tomarse esa idea para idear algún tipo de esquema parecido, en que fuera decisión del trabajador si cobra el monto, o si lo mantiene para una eventualidad a futuro. Obviamente, un esquema de este tipo debería ser un sustituto del actual seguro de cesantía, de manera de no incrementar los costos de contratación, pero lográndose una mayor cobertura en términos de montos. Otra forma de entender el punto es plantear simplemente un perfeccionamiento del seguro, que esta vez sí reemplace a las IAS para los nuevos contratos. Hace un par de años atrás se habló bastante en Chile de la flexiseguridad, cuya idea de fondo era asegurar ingreso más que puesto de trabajo, concepto que parece mucho más apropiado en un contexto altamente cambiante como el actual. Las IAS son exactamente lo contrario de un concepto de flexibilidad, por lo tanto su modificación debería ser una prioridad en la agenda laboral del Gobierno. Existe un amplio consenso de los problemas que genera el sistema, por lo que las restricciones políticas no pueden seguir siendo un impedimento para su reforma, al menos tomando como criterio sólo modificar los nuevos contratos laborales, sin que se afecte ningún derecho adquirido. Es efectivo que la subsistencia de sistemas distintos afectando a trabajadores que realizan funciones similares no es una situación ideal, pero es parte del costo de transacción que se debe pagar para perfeccionar la política vigente. 12