CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA COMUNITAT VALENCIANA Dictamen 296/2016 Expediente 361/2016 Hble. Sr. D. Vicente Garrido Mayol Presidente Ilmo. Sr. D. José Díez Cuquerella Vicepresidente Consejeros: Ilmos. Sres. D. Enrique Fliquete Lliso D. Federico Fernández Roldán Dª Margarita Soler Sánchez Dª Mª Luisa Mediavilla Cruz Molt Hble. Sr. D. Francisco Camps Ortiz Consejero nato Honorable Señor: El Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, en sesión celebrada el día 9 de junio de 2016, bajo la Presidencia del Hble. Sr. D. Vicente Garrido Mayol, y con la asistencia de los señores que al margen se expresan emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen que lleva adjunto los correspondientes votos concurrentes: Ilmo. Sr. D. Ferran García i Mengual Secretario General De conformidad con la comunicación de V.H. de 27 de mayo de 2016 (Registro de entrada de 30 de mayo), el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana ha examinado con carácter urgente el expediente instruido por la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte, sobre el proyecto de Orden por el que se aprueban las Bases Reguladoras para la concesión de subvenciones al transporte universitario en la Comunitat Valenciana.
I ANTECEDENTES Único.- La documentación remitida que acompaña al proyecto de Orden es la siguiente: - Resolución del Conseller de Educación, Investigación, Cultura y Deporte, de 16 de marzo de 2016, por la que se da inicio al expediente de elaboración de la Orden proyectada. - Informe sobre la oportunidad y necesidad del proyecto, de fecha 3 de marzo de 2016, de la Directora General de Universidad, Investigación y Ciencia, que señala la necesidad de aprobación de las Bases Reguladoras para la concesión de subvenciones al transporte universitario en la Comunitat Valenciana. - Memoria económica de la misma fecha y procedencia, de la que se concluye que el proyecto de Orden no comporta incremento de gasto alguno. - Informe de 25 de febrero de 2016 de la misma procedencia sobre no sujeción al artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea del proyecto normativo y escrito de remisión a la Dirección General de Financiación y Fondos Europeos, Servicio de Política Regional de la Unión Europea y de la Comunitat Valenciana. - Informes de 15 de abril de 2016 todos ellos de la Directora General de Universidad, Investigación y Ciencia relativos a análisis de la Administración Electrónica; sobre la no afectación a los procesos informáticos del proyecto normativo; sobre no discriminación por razón de género; sobre impacto del proyecto normativo en la infancia y en la adolescencia, y sobre impacto en la familia. - Memoria de 18 de abril de 2016 de la misma procedencia referida a los objetivos sociales y al impacto social previstos en el proyecto normativo (Acuerdo, de 19 de enero de 2016, de la Comisión Delegada del Consell de Inclusión y Derechos Sociales). - Informe, de fecha 12 de mayo de 2016, de la Directora General de Universidad, Investigación y Ciencia, relativo a la innecesariedad de remisión del proyecto normativo a Presidencia y las demás Consellerías, por 2
no afectar a sus respectivos ámbitos de competencias. - Informe de 15 de abril de 2016 de la Dirección General de Universidad, Investigación y Ciencia sobre la consulta a las personas afectadas por el proyecto normativo, así como al cuadro de la evaluación sobre las alegaciones presentadas. - Informe de la Abogacía General de la Generalitat, de fecha 19 de abril de 2016. - Memoria económica de 12 de mayo de 2016, en sentido positivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 26.3 de la Ley 1/2015, de 6 de febrero, del Subsecretario de la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte. - Informe favorable de la Intervención Delegada, de 23 de mayo de 2016, si bien formula observaciones. - Texto del proyecto de Orden, habiéndose incorporado la mayoría de las observaciones formuladas tras el trámite de audiencia y alegaciones. Debe significarse que todos los informes emitidos se muestran favorables al proyecto de Orden redactado. Y encontrándose el procedimiento en el estado descrito, el Hble. Sr. Conseller de Educación, Investigación, Cultura y Deporte remite el expediente para dictamen de este Consell Jurídic Consultiu. II CONSIDERACIONES Primera.- Sobre el carácter de la emisión del dictamen. Este Órgano Consultivo emite el presente dictamen en virtud de lo dispuesto en el artículo 10.4 de la Ley de la Generalitat Valenciana, 10/1994, de 19 de diciembre, de Creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, que establece la consulta preceptiva en los proyectos de Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes y de sus modificaciones. 3
El proyecto de disposición general examinado tiene por finalidad aprobar las Bases para la concesión de subvenciones al transporte universitario en la Comunitat Valenciana. La Orden proyectada incorpora las disposiciones de la legislación de subvenciones en el ámbito específico de la Comunitat Valenciana y descansa en la normativa básica recogida en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, así como en el Reglamento de la Ley General de Subvenciones, aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de concluyéndose, por tanto, la preceptividad del Dictamen. Segunda.- Marco normativo y finalidad. En particular, el meritado proyecto de Orden contiene las Bases Reguladoras para la concesión de subvenciones al transporte universitario en la Comunitat Valenciana. La Generalitat, desde el año 1994, ha llevado a cabo actuaciones en materia de transporte para estudiantes universitarios residentes en poblaciones de la Comunitat Valenciana alejadas de los centros universitarios al objeto de limitar el impacto de este tipo de gastos en las economías familiares y de garantizar una verdadera igualdad de acceso a las enseñanzas universitarias con independencia del lugar de residencia. Esta iniciativa se destina a los mismos estudiantes, agrupados en asociaciones y a los Ayuntamientos y empresas de transporte de viajeros por carretera, lo que ha permitido poner en marcha un conjunto de servicios de transporte que benefician a universitarios de numerosos municipios de la Comunitat Valenciana. Teniendo en cuenta que estas ayudas facilitan el acceso a la Universidad al alumnado que reside en poblaciones distintas a las de los centros universitarios, quedan excluidas de la aplicación del principio de incompatibilidad con el mercado interior formulado en el artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, no siendo obligatoria, por la propia naturaleza del beneficiario a quienes van destinadas, la notificación de las mismas a la Comisión Europea, para el caso de asociaciones de estudiantes, cooperativas de consumidores y usuarios, y ayuntamientos, al carecer de fines lucrativos. La notificación a la Comisión Europea tampoco obliga a las empresas de transporte público regular permanente de uso general que pueden ser 4
beneficiarias de estas ayudas al acogerse al régimen de minimis del Reglamento (CE) número 1407/2013, de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013, relativo a la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas de minimis, publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea L 352 de 24 de diciembre de 2013. El citado Reglamento establece en su artículo 3.2 que el importe total de las ayudas de minimis concedidas por un estado miembro a una única empresa no excederá de 200.000 durante cualquier período de tres ejercicios fiscales. El importe total de las ayudas de minimis concedidas por un Estado miembro a una única empresa que realice por cuenta ajena operaciones de transporte de mercancías por carretera no excederá de 100.000 durante cualquier período de tres ejercicios fiscales. Las ayudas de minimis no podrán utilizarse para la adquisición de vehículos de transporte por carretera. Dicha regulación se completa con lo previsto en el artículo 5 del indicada Reglamento en que podrán acumularse las citadas ayudas en los casos señalados en la propia norma. Con tales antecedentes, la Orden de 11/2015, de 5 de marzo, de la anterior Consellería de Educación. Cultura y Deporte, convocó ayudas al transporte universitario en la Comunitat Valenciana para el curso 2014-2015. Por último, resulta de aplicación al objeto de la Orden proyectada la normativa en la materia de subvenciones, constituida por la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones, dictada por el Estado en el ejercicio de las competencias previstas en el artículo 149 1.13ª, 14ª y 18ª de la Constitución y por el Título X de la Ley de la Generalitat 1/2015 de 6 de febrero, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones, cuyos artículos 159 a 177 regulan las subvenciones de la Administración de la Generalitat. Tercera.- Procedimiento de elaboración. En el procedimiento de elaboración del proyecto de Orden que se dictamina se ha seguido lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell, que contiene el procedimiento para la elaboración de las disposiciones administrativas, así como en el Decreto 24/2009, de 13 de febrero, del Consell, que regula entre otros extremos el procedimiento de elaboración de los proyectos normativos de la Generalitat. 5
De tal suerte, la iniciativa se adoptó por el Hble. Sr. Conseller de Educación, Investigación, Cultura y Deporte, por ser competente en la materia que se pretende regular tras la aprobación del presente proyecto normativo, elaborándose un primer borrador del proyecto que se dictamina. Igualmente, consta en el procedimiento memoria económica e informe sobre la necesidad y oportunidad de elaborar la norma proyectada, suscrito en fecha 3 de marzo de 2016 por la Directora General de Universidad, Investigación y Ciencia de la Consellería consultante, en cuanto al coste que podría suponer la aplicación de la disposición general proyectada. Literalmente se señala en la memoria económica que: El projecte d orde no suposa increment de cap gasto. En consecuencia, en el proyecto normativo se ha incluido una disposición con la regla de no gasto. Se ha incorporado tanto informe del Interventor Delegado de la Consellería consultante, fiscalizando favorablemente el gasto como informe de la Abogacía General de la Generalitat, de fecha 19 de abril de 2016, que analiza en profundidad la Orden que se pretende ahora aprobar, proponiendo una serie de mejoras en el texto que, en su mayoría, han sido introducidas en el borrador final del proyecto de Orden. Además, se han incorporado al expediente los documentos relacionados en los Antecedentes del Dictamen que alcanzan los respectivos informes de coordinación informática; de impacto de género; de impacto en la familia; en la infancia y en la adolescencia; informe de impacto social; e informe de la Dirección de Financiación y Fondos Europeos respecto a la no sujeción del proyecto al artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. No se ha efectuado el trámite de alegaciones a las demás Consellerías, al no considerarse necesario, por no incidir el objeto del proyecto en las respectivas competencias, conforme se deduce del respectivo Informe incorporado al expediente. Cuarta.- Estructura. La disposición propuesta reviste la forma de Orden y se integra por una parte introductoria o expositiva, intitulada como Preámbulo, seguida de un texto articulado compuesto de 18 artículos y una parte final, que comprende una disposición adicional única y dos disposiciones finales, 6
todas ellas intituladas. La estructura interna de la Orden proyectada se intitula del modo siguiente: Preámbulo Titulo I. Subvenciones. Artículo 1. Objeto, financiación y política de la Unión Europea. Artículo 2. Personas beneficiarias. Artículo 3. Naturaleza y cuantía de la subvención. Artículo 4. Criterios de concesión. Título II. Requisitos. Artículo 5. Requisitos generales exigibles. Título III. Reglas de procedimiento. Artículo 6. Modelo de solicitud y documentación adjunta. Artículo 7. Plazo y lugar de presentación de solicitudes. Artículo 8. Instrucción del procedimiento. Artículo 9. Propuesta de concesión y denegación de las subvenciones. Artículo 10. Resolución. Artículo 11. Obligaciones de las personas beneficiarías de la subvención. TÍTULO III. Pago y justificación de las subvenciones. Artículo 12. Justificación y pago. Artículo 13. Facultades de la Administración. Artículo 14. Régimen de compatibilidad. Artículo 15. Circunstancias que dan lugar a la modificación de la resolución. Artículo 16. Verificación y control. Artículo 17. Método de comprobación y plan de control. Artículo 18. Responsabilidad y Régimen sancionador. Disposición adicional Única. Gasto público. Disposiciones finales Primera. Facultad de desarrollo. Segunda. Entrada en vigor. 7
Quinta.- Observaciones de carácter general. En primer lugar, el objeto de la norma proyectada limita su alcance a facilitar a las universidades públicas valencianas al alumnado universitario. Por lo que la norma proyectada está introduciendo una diferencia entre las universidades públicas y las universidades privadas, al excluir estas, que también forman parte del Sistema Universitario Valenciano según la Ley 4/2007, de 9 de febrero, de Coordinación del Sistema Universitario Valenciano. No obstante, el presente proyecto de Orden determina un régimen de becas y ayudas que es adicional al que se configura como básico en otro proyecto de Orden sobre el que este Consell Jurídic Consultiu emitió recientemente el Dictamen 280/2016, de 2 de junio. Así, si bien en aquel proyecto se objetó con rango de esencialidad la validez jurídica de la exclusión de las becas y ayudas para los estudios en las universidades privadas en la medida que el meritado proyecto de Orden regula el régimen básico de las mismas, el presente proyecto de Orden, que supone regular una adición al sistema básico respecto a las universidades públicas, no implicaría una contravención del sistema público de becas y ayudas, sino una ampliación del mismo, por lo que la exclusión de las universidades privadas no alcanzaría a tal esencialidad. Ahora bien esta exclusión no se encuentra justificada ni en la parte expositiva de la norma ni en la normativa básica aplicable. Por tanto dado que excluye a los estudiantes de las universidades privadas de este sistema adicional de ayudas debería justificarse adecuadamente tal exclusión o en su caso reconsiderar el criterio seguido En segundo lugar, como ha manifestado este Consell en precedentes Dictámenes 122 y 123/2016, entre otros, constituye observación de carácter general al proyecto de Orden, cabe significar que la Ley 1/2015, de 6 de febrero, citada en su artículo 164.a), establece que Aquellas Consellerías que tengan previsto otorgar subvenciones deberán elaborar con carácter previo un plan estratégico de subvenciones, en el que se integrarán las subvenciones que pretendan otorgar tanto sus órganos como sus organismos públicos dependientes... Estos planes tendrán un periodo de vigencia de tres años.... En dicho Plan estratégico de subvenciones deberían incluirse las que ahora se proyectan, así como las muchas otras que han sido analizadas por este Consell en recientes dictámenes y, previsiblemente, las que se encuentren en proceso de elaboración o que se puedan establecer en el futuro. Se trata así de una exigencia normativa contenida en aquella Ley 8
1/2015, y que en casos como el presente tiene virtualidad práctica por cuanto las ayudas que ahora se proyectan deberían coordinarse (para evitar solapamientos y para una mayor eficacia y eficiencia en el uso de los recursos públicos que redunde en definitiva en una mejora atención a las personas) con las otras que prevé la autoridad consultante u otras Consellerías de la Generalitat. Por ello, y como ya se manifestó en los precitados Dictámenes, debería procederse a elaborar dicho Plan estratégico, y a trasladarlo a otras Consellerías, con la finalidad de coordinar las actuaciones de la Administración autonómica en su actividad de fomento en determinados sectores de actividad material. Y hacerlo, además, con carácter previo al otorgamiento de las subvenciones, conforme señala la Ley 1/2015, citada. Sexta.- Análisis del contenido del proyecto de Orden. Al preámbulo Deberá corregirse en el párrafo tercero de esta parte expositiva la mención a este proyecto de orden por esta orden. Esta observación es trasladable al artículo 1 y a la disposición final segunda. En cuanto ciertos preceptos de la norma proyectada comportan una regulación procedimental, concretada a aquellos aspectos organizativos y procedimentales propios y peculiares de nuestra administración autonómica, se considera conveniente citar la competencia de naturaleza adjetiva, conforme se atribuye a la Generalitat, ex artículo 49.1.3 del Estatuto de Autonomía. A la fórmula aprobatoria Al principio podrá incluirse una referencia al centro directivo que ha elaborado el proyecto normativo, además de la competencia del órgano que puede aprobar el proyecto de Orden, de acuerdo con la Ley de la Generalitat 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell. En tercer lugar puede existir una referencia al trámite de información pública que se verificó con las Universidades públicas de la Comunitat Valenciana, con lo cual desaparece el último párrafo del preámbulo, y, al final, debe constar el conforme con, u oído este Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, en 9
función de que asuman o no las observaciones esenciales, como se determina en el artículo 2.5 de la Ley de la Generalitat 10/1994, de 19 de diciembre, ya citada. A la parte dispositiva Se formulan las observaciones siguientes para mejorar el texto del proyecto: Observaciones específicas al articulado. Al artículo 1. Conviene cohonestar el tenor con el objeto de la subvención, que recae sobre el coste del servicio del transporte universitario para el alumnado (como beneficiario último de la ayuda) que resida en poblaciones distintas de los centros universitarios donde cursa estudios. Igualmente, en la redacción final, se debería hacer una mención puntual a las personas beneficiarias recogidas en el artículo 2, para clarificar el precepto y todo ello sin perjuicio de reconocer que el destinatario último de la subvención, al ser finalista, es el alumnado universitario y para el objeto descrito. La extensa referencia al Reglamento Europeo y a su tenor, en el artículo 1 del proyecto, debería trasladarse al Preámbulo de la disposición general proyectada, teniendo en cuenta lo previsto en el apartado 1 del artículo 11 del Decreto 24/2009, de 13 de febrero, que dispone que: La parte expositiva del proyecto normativo declarará breve y concisamente los motivos que hayan dado lugar a su elaboración, los objetivos y las finalidades que se pretenden satisfacer. Aludirá a sus antecedentes y a las competencias en cuyo ejercicio se dicta, así como a las líneas generales de su contenido cuando sea preciso para su mejor entendimiento, haciendo mención a la incidencia que pueda tener en la normativa en vigor, con especial atención a los aspectos novedosos ( ). De aceptarse la observación precedente, en la redacción final se hará en el precepto proyectado una sucinta referencia al citado Reglamento, trasladándose al Preámbulo su amplio contenido. 10
Al artículo 2. El artículo proyectado debería denominarse, atendiendo a los sujetos, como beneficiarios, haciendo abstracción a personas, habida cuenta que el primer término engloba a los Ayuntamientos y demás entidades, distintas a las personas, por lo que debe figurar tal intitulación genérica en la redacción final. Al artículo 3. En la redacción final del apartado 1, la referencia al artículo segundo, en ordinal, debe ceder en favor del cardinal ( 2 ) teniendo en cuenta que es tal numeración la empleada a lo largo del texto articulado, en sintonía con las directrices de técnica normativa que se predican en el Decreto autonómico prenotado. Al artículo 6. Respecto a la ordenación interna del artículo, debe recordarse lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto 24/2008, de 13 de febrero, en que respecto que los apartados deben enumerarse en cardinales arábigos y que aquellos podrán a su vez, dividirse en párrafos señalados con letras minúsculas y que solo excepcionalmente se recurrirá a subdivisiones ulteriores, que se numeraran con ordinales arábigos y se evitará el uso de guiones y asteriscos. La previsión del Decreto autonómico antecitado debería cumplirse en la redacción final del precepto proyectado, ayuno de la estructura interna del artículo precitado. En el inciso b) conviene hacer referencia a la legislación procedimental administrativa que corresponda, haciendo abstracción de la Ley 30/1992, próxima a perder su vigencia. A los artículos 7, 8 y 9, 10 y 15, en común. Similares observaciones se formulan en relación al apartado 2 del artículo 7 y en los correlativos 2 y 4 del artículo 8 y párrafos segundo y tercero del artículo 10 debería suprimirse la mención específica a la aún vigente Ley 30/1992, sustituyéndose por la referencia genérica a la 11
legislación procedimental administrativa que resulte de aplicación. Al artículo 8. Respecto al contenido del apartado 2 del artículo 8 debería reconsiderarse la opción regulada respecto al medio de requerirse, remitiendo igualmente a las normas procedimentales que correspondan, reafirmando así la exigencia del requisito de constancia de la recepción. Al artículo 10. En la redacción final del párrafo primero, se reitera la observación formulada al artículo 3 del presente proyecto respecto al uso de la numeración en cardinales, en lugar de ordinales arábigos y en este sentido en la actual versión se alude al artículo noveno de la Orden. Al artículo 11. Se reitera la observación efectuada al artículo 6 respecto a la división interna que debe seguirse en buena técnica normativa, En el apartado h) se observa una referencia a normas modificativas de la Ley 38/2003, que huelgan, bastando la sola mención de la Ley 38/2003, General de Subvenciones. Al artículo 12. En el apartado 2 se emplea el vocablo municipio, cuando en el artículo 3 al regular a los beneficiarios cita a los ayuntamientos siendo el término empleado a lo largo del proyecto, por lo que debe armonizarse la dicción de tales entes locales. Al artículo 15. Aunque la intitulación del precepto habla de modificación de la resolución, en atención al contenido de la norma proyectada deberá sustituirse el término indicado por reintegro de la subvención. 12
A la parte final Inserción de una disposición derogatoria única. Se echa en falta contar con una disposición derogatoria única que alcance específicamente a la Orden 11/2015, de 5 de marzo, de la anterior Consellería de Educación, Cultura y Deporte, mediante la que se convocan ayudas al transporte universitario en la Comunitat Valenciana para el curso 2014-2015, aún a pesar de que el proyecto dictaminado despliega efectos en el curso próximo, por seguridad jurídica y claridad interpretativa conviene prever la derogación singular citada. Amén de ello, debería contenerse una cláusula general derogatoria destinada a cuantas disposiciones sean contrarias a la presente norma. Cuestiones de redacción. En el texto de la norma proyectada el vocablo orden debería escribirse con su inicial en mayúscula, en el tenor del antepenúltimo párrafo del Preámbulo; en el párrafo primero del artículo 10 y en la Disposición Final Segunda. Por último, en la redacción del artículo 18 existe una reiteración tipográfica del artículo el, que se antepone a Capítulo I, lo que debería enmendarse en el texto final de la Orden proyectada. En suma, analizado el proyecto de Orden remitido a este Consell Jurídic para el dictamen preceptivo, se concluye que se acomoda al ordenamiento jurídico. III CONCLUSIÓN Por cuanto queda expuesto, el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer: 13
Que el proyecto de Orden por el que se aprueban las Bases Reguladoras para la concesión de subvenciones aprueban las Bases Reguladoras para la concesión de subvenciones al transporte universitario en la Comunitat Valenciana, es acorde al ordenamiento jurídico. V.H., no obstante, resolverá lo procedente. Valencia, 9 de junio de 2016 EL SECRETARIO GENERAL Ferran García i Mengual EL PRESIDENTE Vicente Garrido Mayol HONORABLE SR. CONSELLER DE EDUCACIÓN, INVESTIGACIÓN, CULTURA Y DEPORTE. 14