SECRETARIA DE HACIENDA DISTRITAL Concepto No.1089 Para contestar cite este número 2005EE35946 144/08-04-05 Señores ROBERTO ABELLO AVILA TV. 66 No. 139 B 51 TO 4 AP 402. JOSE OMAR PLAZAS COLMENARES KR 29 No 91-22 JAIRO ENRIQUE ALBA, MIRYAN CECILIA ALBA Y MARTHA CLAUDIA ALBA KR 94 A 141-61 KR 41 74-6 Ciudad. Referencia: Radicaciones 2004ER85094 del 29 de octubre de 2004, 2004ER99763 del 29 de diciembre de 2004 y 2005ER11269 del 16 de febrero de 2002, 2005ER22631 del 6 de abril de 2005. Tema: Impuesto Predial Unificado Subtema: Tarifa del Impuesto Predial Unificado. Predios ubicados en zonas de reserva para la imposición de futuras afectaciones. Respetados Señores Abello, Plazas y Alba: De acuerdo con los numerales 2 y 3 del artículo 22 del Decreto Distrital 333 del 30 de septiembre de 2003, compete a este Despacho interpretar de manera general y abstracta la aplicación de las normas tributarias distritales, manteniendo la unidad doctrinal de la Dirección de Impuestos Distritales. Antes de absolver la problemática planteada, aclaramos que las consultas elevadas por ustedes por corresponder al mismo tema, se agruparon para ser resueltas bajo un mismo concepto. 1
PREGUNTA: Todos los consultantes, antes de plantear sus preguntas refieren sus inquietudes respecto a su situación de tributación en el Impuesto Predial Unificado, aduciendo que si se encuentra limitado su derecho de propiedad por la reserva de sus predios para futuras afectaciones, teniendo en cuenta que no existe una fecha cierta para que se dé inició al proceso de afectación, así mismo la afectación no es un requisito para la compra de predios para obras públicas, toda vez que las entidades públicas pueden obtenerlas mediante negociación directa o expropiación. Cabe anotar que existen unas preguntas planteadas en la consulta del señor JOSE OMAR PLAZAS que no se refieren a temas de impuestos distritales, razón por la cual se traslada por competencia de conformidad con lo previsto en el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo al Departamento Administrativo de Planeación Distrital[1]. Así mismo con relación a la inquietud del avalúo catastral ésta se trasladó al Departamento Administrativo de Catastro Distrital[2] quien nos respondió que ya existía reclamación en esa entidad en este sentido. 1. De qué manera deben tributar (con que destino y tarifa), los inmuebles ubicados en los denominados predios reservados para futuras afectaciones viales? 2. Si no se pueden desarrollar urbanísticamente estos predios estarían dentro de los no urbanizables.? 3. Los predios de reserva vial, pueden ser exonerados del impuesto predial. RESPUESTA: En primera medida y antes de entrar a resolver sus interrogantes, vale la pena precisar que esta oficina atendiendo los argumentos expuestos en sus consultas, elevó solicitud al Departamento Administrativo de Planeación Distrital[3], con el fin de que esta entidad evaluara si en efecto un predio objeto de reserva para futuras afectaciones podía catalogarse como predio no urbanizable, determinando que la inquietud en concreto era si con la determinación como predio de reserva aunque se permiten usos temporales, en realidad ese uso temporal significa urbanización. Por otra parte se planteó a la Defensoría del Espacio Público en los casos de bienes sometidos a reserva necesarias para la localización y futura construcción de obras del sistema vial principal de la ciudad, de redes matrices de servicios públicos, de equipamientos colectivos de escala urbana y en general de obras públicas para la ejecución de programas o proyectos con inversión pública, o para protección ambiental, se precisara desde cuando adquieren la calidad de bien de uso público, situación que interesaba precisar a efectos de indicar cuándo opera la exclusión de declaración y pago del impuesto por adquirir esta condición. En respuesta a nuestras consultas la Defensoría del Espacio Público, mediante oficio 2005ER3368 del 18 de enero de 2005 dio respuesta a la consulta elevada por esta entidad, haciendo un análisis de la normativa que regula el tema de bienes de uso público enfocado al momento en que adquieren dicha calidad los bienes de particulares que son objeto de reserva vial y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital nos envía la circular No. 003 del 07 de marzo de 2005 y el oficio No. 2004-37731 recibido en esta secretaria el 11 de marzo de 2005. Con fundamento en las consultas resueltas por estos entes nos permitimos concluir: 2
1. ADQUISICION DE UN BIEN DE LA CATEGORIA DE USO PÚBLICO A EFECTO DE INICIAR A HACER USO DE LA EXCLUSION DEL IMPUESTO PREDIAL. (...) Con respecto a los predios utilizados por el instituto de desarrollo urbano en proyectos viales, así como otros predios de otras entidades distritales descentralizadas, éstos se incorporan en el Registro Único de Patrimonio Inmobiliario del Distrito (RUPI) Sector Descentralizado, una vez se haya establecido la titularidad de los mismos en cabeza del IDU o la entidad descentralizada correspondiente, a través de la revisión de las copias simples de las Escrituras Públicas y los correspondientes folios de matrícula inmobiliaria remitidos. Si al realizar el estudio se advierte que el bien continúa a nombre de un particular, o que cuenta con gravámenes o inconsistencias en cuanto a la titulación o registro de fondo, se le informa esta situación al IDU o a la respectiva entidad descentralizada, para que adelante las acciones de saneamiento, de acuerdo con su competencia. (...) (...) Este Departamento Administrativo no incorpora en el Registro Único de Patrimonio Inmobiliario (RUPI) bienes que no sean propiedad del Distrito (ni del sector central ni descentralizado), pues éstos no hacen parte de su patrimonio ni del patrimonio de aquellas entidades descentralizadas. Por lo tanto, no se incorporan predios con reservas o afectaciones viales, por no ser éstos, bienes de uso público, de conformidad con la disposición del artículo del Código Civil. (...) De lo anterior, se colige que en el caso que nos ocupa para que un inmueble objeto de reserva o afectación, adquiera la calidad de bien de uso público es menester que la propiedad del mismo sea del Distrito Capital de Bogotá- Sector Central del Distrito o descentralizado-, por esta razón hasta tanto los predios objeto de consulta no sean de propiedad del Distrito Capital no adquirirán la connotación de bien público. Por consiguiente, en estos términos se mantiene la posición de esta Subdirección en el concepto No 1022 del 13 de abril de 2004, 1074 y 1078 de 2005, en el sentido de que para acogerse al beneficio de exclusión del artículo 12 del Acuerdo 11 de 1.988, compilado en el literal f) del artículo 19 del Decreto Distrital 352 de 2002 que prevé: No declararán ni pagarán impuesto predial unificado, los siguientes inmuebles: f) En consideración a su especial destinación, los bienes de uso público de que trata el artículo 674 del Código Civil. La razón de ser de estas conclusiones es que a partir de la expedición de la Ley 388 de 1997 es menester que el bien inmueble sea de propiedad del Distrito Capital o entidad pública, es decir desde la inscripción como tal en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria, lo que hace que el bien adquiera el carácter de uso público. No obstante lo anterior, no hay que perder de vista que pueden existir casos excepcionales en donde a pesar de no aplicarse la exclusión por ser bien de uso público, se aplique porque el Distrito Capital si bien es cierto no tiene la titulación del bien sí asume la condición de poseedor, esta situación ocurre porque el sujeto pasivo del impuesto predial unificado es la persona natural o jurídica, propietaria o poseedora de predios ubicados en la jurisdicción de Bogotá, conforme lo previsto en el artículo 18 del Decreto Distrital 352 de 2002. 3
Del artículo mencionado debe entenderse entonces por una parte, que la obligación está a cargo de quien ostenta la calidad de propietario o poseedor del inmueble ubicado en la jurisdicción del Distrito Capital, y por otra de los inmuebles que existen jurídicamente y que son aquellos que se encuentran registrados en esta jurisdicción. De lo planteado en la consulta se asume la condición de poseedor para los inmuebles que si bien aún no se ha dado la transferencia de propiedad al Distrito Capital o entidad pública, éstos entran a ejercer actos de señor y dueño sobre los mismos, (como actas de recibo, de toma de posesión, preparación del terreno y construcción de obras sobre los mismos), para los fines del Distrito Capital o sus entidades públicas. En este orden de ideas, desde el momento en que se convierte en poseedor el Distrito Capital o su entidad pública, asume la calidad de sujeto pasivo del tributo, lo que hace que se pueda excluir al propietario del inmueble. Esta salvedad obedece al hecho que la ley tributaria al regular la relación existente entre el Estado y los contribuyentes, para hacer efectiva la satisfacción de los tributos, establece como elementos esenciales constitutivos de éstos, los siguientes: sujeto activo: entidad pública titular del crédito fiscal; sujeto pasivo: persona natural o jurídica conminada al pago del impuesto, que adquiere esta condición al realizar el hecho generador o imponible del tributo; hecho generador o hecho imponible: acontecimiento de cuya realización depende el nacimiento de la obligación tributaria; base gravable: factor variable que fija en cada caso la cuantía que servirá de base en la determinación del impuesto y la tarifa, que es un factor constante para aplicar a la base gravable y liquidar el tributo. 2. Aplicación de categoría tarifaria de no urbanizable a predios perteneciente a una zona de reserva o afectación para la localización y futura construcción de obras del sistema vial principal de la ciudad, de redes matrices de servicios públicos, de equipamientos colectivos de escala urbana y, en general de obras públicas o para la ejecución de programas o proyectos de inversión pública en aplicación del artículo 179 del Decreto 190 de 2004. Sea del caso precisar que frente a los bienes inmuebles ubicados en zonas de reserva para protección ambiental como la situación es diferente se mantiene el pronunciamiento del concepto No. 1023 de 2004, anexo a la presente. En cuanto a la restricción de edificabilidad en los predios ubicados en zonas de reserva o afectación para la localización y futura construcción de obras del sistema vial principal de la ciudad, de redes matrices de servicios públicos, de equipamientos colectivos de escala urbana y, en general de obras públicas o para la ejecución de programas o proyectos de inversión pública al respecto se pronunció el Departamento Administrativo de Planeación Distrital en Circular No. 003 del 07 de marzo de 2005, señalando: Sea del caso entender que el concepto urbanístico de zonas de reserva y zonas de afectación para la localización y futura construcción de obras del sistema vial principal de la ciudad, de redes matrices de servicios públicos, de equipamientos colectivos de escala urbana y, en general de obras públicas o para la ejecución de programas o proyectos de inversión pública, son conceptos que se presentan en momentos diferentes y por consiguiente tienen efectos diferentes. Inmuebles sujetos a afectación vs. inmuebles sujetos a reserva, para futuras afectaciones. 4
El artículo 447 del POT define afectación, en los siguientes términos: Artículo 447. Definición de afectación. La afectación es una restricción impuesta a uno o más inmuebles específicos, que limita o impide la obtención de las licencias urbanísticas de que trata el capítulo X de la ley 388 de 1997, por causa de la construcción o ampliación de una obra pública o por razón de protección o ambiental. (Se subraya). Tenemos entonces que son predios afectados aquellos sobre los cuales pesa una restricción que limita o impide obtener la licencia de construcción, es decir que los predios afectados por la entidad distrital competente (I.D.U., E.A.A.B., etc), no pueden ser urbanizados ni edificados, puesto que con ellos busca el Distrito Capital, conforme al POT, construir o ampliar una obra pública o preservarlos para la protección del medio ambiente. De otro lado encontramos los predios considerados como Reserva para la imposición de futuras afectaciones [4] las cuales son áreas del territorio Distrital que de conformidad con este POT, son necesarias para la localización y futura construcción de obras del sistema vial principal de la ciudad, obras públicas o para la ejecución de programas o proyectos con inversión pública. Sobre las características de estas zonas vale la pena precisar que la simple disposición como predio de reserva para futuras afectaciones, no limita en forma alguna el desarrollo de los predios, es decir no se impide de forma alguna, su urbanismo, esta conclusión simplemente se obtiene al revisar el tenor del artículo 179 del Decreto Distrital 190 de 2004, que compila el POT, en los siguientes términos Artículo 179. Normas aplicables a predios ubicados en zonas de reserva. (Artículo 160 del Decreto 619 de 2000, modificado por el artículo 138 del Decreto 469 de 2003). Sobre los predios donde se hayan demarcado zonas de reserva, se podrán solicitar licencias de urbanismo y construcción, en sus diferentes modalidades, con base en las normas vigentes. No obstante, será posible acogerse a los usos temporales de comercio y servicios que se puedan desarrollar en estructuras desmontables metálicas, de madera o similares, siempre que se cumplan las normas vigentes de sismoresistencia, espacio público referido a andenes, antejardines y cupos de parqueo. Para el efecto, se deberá obtener la correspondiente licencia ante una curaduría urbana. (Se resalta). Corrobora la anterior afirmación el hecho que cuando el Decreto Distrital 190 de 2004 (art. 177) establece las definiciones de reservas viales[5] reitera señalando que estas reservas viales no constituyen en sí mismo afectaciones, es decir no existe restricción de urbanismo o construcción, recordemos entonces el parágrafo 2º del artículo 178 del decreto 190 de 2004: Parágrafo 2. Adicionado por el artículo 137 del Decreto 469 de 2003. Los trazados viales, establecidos mediante reservas, se señalarán en la cartografía oficial del DAPD con el objeto de informar a la ciudadanía y servir de base para 5
que las entidades ejecutoras puedan iniciar procesos de afectación o de adquisición de los inmuebles incluidos en las mismas. Las zonas de reserva vial no constituyen afectaciones en los términos de los artículos 37 de la Ley 9ª de 1989 y 122 de la Ley 388 de 1997. Por lo tanto, su delimitación no producirá efectos sobre los trámites para la expedición de licencias de urbanismo y construcción en sus diferentes modalidades.".(cursiva y subrayado ajenos a texto) Así las cosas y como corolario de lo anterior se puede afirmar que existen dos tipos de predios respecto de los cuales se ha implementado algún tipo de medida administrativa que hacen que sobre los mismos se tenga algún tipo de interés colectivo. Predios afectados. Que son aquellos, a los cuales recae una restricción que impide su urbanismo, y Predios de reserva para la imposición de futuras afectaciones, los cuales a pesar de requerirse para futuras afectaciones, no tienen en la actualidad limitantes para su urbanismo o construcción. Sobre el punto y ante solicitud efectuada por esta Subdirección con el fin de evaluar argumentos de los consultantes que inferían que las zonas de reserva son predios no urbanizables porque la permisibilidad de desarrollo es solo para usos temporales, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, expidió la Circular 003 del 7 de marzo de 2005, LINEAMIENTOS DE ORIENTACION EN LA APLICACIÓN DE LAS NORMAS ALUSIVAS A LAS LICENCIAS URBANISTICAS EN LAS ZONAS DE RESERVA DE QUE TRATA EL ARTICULO 445 DEL DECRETO DISTRITAL 190 DE 2004. Y concluye frente a la diferencia del concepto de zonas de reserva y afectación y su incidencia en la limitación a la posibilidad de edificar. En este orden de ideas, mientras en la demarcación de las zonas de reserva está constituida por una definición cartográfica de las zonas que en el futuro pueden ser afectadas o adquiridas de las zonas que en el futuro pueden ser afectadas o adquiridas para la ejecución de obras o programas públicos, la afectación es una verdadera restricción a la propiedad privada, que limita o impide el uso o goce pleno de la propiedad. Así las cosas, debemos concluir que a diferencia de las afectaciones, la delimitación de las zonas de reserva por sí sola, no limita o impide la obtención de licencias de urbanismo y construcción. Ahora bien en lo que respecta a la aplicación de los artículo 179 del Decreto 190 de 2004 y 23 del Decreto 327 de 2004 es necesario efectuar las siguientes precisiones: 6
1. ZONAS EN PROCESO DE DESARROLLO: se deben considerar las siguientes situaciones en lo concerniente a intervenciones en las zonas de reserva: 1. Las que se desarrollan a través de planes parciales quedan sometidas al reparto de cargas y beneficios que se defina en el correspondiente instrumento de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial, del cual es claro que se determinarán las pautas normativas para el manejo e intervención de las zonas de reserva: 2. Las que deben adelantar proceso de urbanización directamente ante las curadurías urbanas, tendrían las alternativas definidas en los artículos 179 del Decreto 190 y 23 del Decreto 327 de 2004. 2. SECTORES EN CONSOLIDACION. Aplica el artículo 179 del Decreto 190 de 2004, con la salvedad que en las urbanizaciones con obras de urbanismo ejecutadas con licencia de urbanismo vigente, en las que las zonas de reserva no fueron tomas en cuenta para el cálculo de cesiones obligatorias ni fueron objeto de obras de infraestructura, deberán cumplir con tales exigencias, de conformidad con lo establecido en las normas vigentes en cada caso. Por consiguiente el argumento expuesto frente a que en los predios ubicados en zonas de reserva para obras de infraestructura o vial, como se entendía por los consultantes que la permisibilidad de construir es para usos temporales, con el fin de deducir que lo construido no tiene el carácter de edificado o no lo tendría por lo que proponen para efectos tributarios deberían tributar en la tarifa de predios no urbanizables, no son de recibo, en particular es necesario precisar que la regla general es que se permite obtener licencias de construcción con las precisiones que deben acatar teniendo en cuenta en las zonas o sectores donde esté ubicado el bien inmueble. Sea del caso precisar que tal y como se precisa en la circular 003 de 2005, el uso de licencias temporales es estos inmuebles ubicados, es una opción que se puede dar, no es la regla general. Finalmente, consideramos conveniente que en los eventos en que se formulen solicitudes de licencia de urbanismo o construcción (no temporales) que comprometan las zonas de reserva para la conformación de la malla vial arterial principal y/o complementaria y para la ejecución de las demás obras públicas, los curadores urbanos deben informar acerca de tales solicitudes a las entidades encargadas de la ejecución de las obras, con el fin de que se hagan parte dentro de dicho proceso y, si es del caso, se proceda al perfeccionamiento del proceso de afectación de que tratan los artículos 447 y siguientes del Decreto 190 de 2004. No obstante cuando el predio ubicado en una zona de reserva vial o de obra de infraestructura, es objeto de declaratoria que una entidad pública haga de afectación sobre este conforme a la precisión que hace el DAPD y las normas mismas del POT lleva a concluir que el tratamiento es diferente, veamos: Artículo 447. Definición de afectación. (Artículo 483 del Decreto 619 de 2000) La afectación es una restricción impuesta a uno o más inmuebles específicos, que limita o impide la obtención de las licencias urbanísticas de que trata el capítulo X de la ley 388 de 1997, por causa de la construcción o ampliación de una obra pública o por razón de protección o ambiental. (Se subraya). Al respecto señaló el DAPD en la circular 003 de 2005: Entre tanto, la afectación es la restricción, por motivo de una obra pública o por protección ambiental, impuesta por una entidad pública, que limita o impide la obtención de licencias de urbanización, parcelación y/o construcción (artículo 37 de 7
la Ley 9 de 1989). El artículo 447 del mismo decreto recoge esta definición. Para estos casos en los cuales se haya inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria el acto administrativo de afectación del bien inmueble a la vía u obra de infraestructura, como existe limitación de construcción, para estos casos operaría la aplicación de tarifa como predios no urbanizables, a partir del 1 de enero siguiente a esta situación. 8