El sistema de recursos propios. La problemática de la compensación británica

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1 Presupuesto y Gasto Público 52/2008: Secretaría General de Presupuestos y Gastos 2008, Instituto de Estudios Fiscales El sistema de recursos propios. La problemática de la compensación británica ANA DE LA FUENTE SANTORCUATO Representación Permanente de España ante la Unión Europea Recibido: Diciembre 2007 Aceptado: Enero 2008 Resumen El sistema de financiación del presupuesto de la UE ha experimentado diversas modificaciones a lo largo del tiempo pero cada vez más los cambios consisten en medidas específicas destinadas a corregir saldos netos presupuestarios considerados excesivos. El principio del «justo retorno» se ha instalado en el centro del debate. Este artículo hace un breve repaso cronológico deteniéndose en la última reforma, con una descripción de las posiciones defendidas por los distintos actores del debate y una valoración del acuerdo finalmente adoptado en diciembre La compensación británica recibe particular atención. Palabras clave: Recursos propios, recursos propios tradicionales, recurso IVA, recurso RNB, compensación británica, perspectivas financieras, marco financiero plurianual. Clasificación JEL: H20. Abstract The financing of the EU budget has experienced several changes over time, increasingly these consist of specific measures designed to correct net budgetary balances which are considered excessive. The principle of «juste retour» has been installed at the heart of the debate. This article gives a brief chronological overview of the EU financing system, analyses the latest reforms, describing the positions of the different players and makes an assessment of the agreement finally adopted in December The UK rebate receives particular attention. 1. Breve referencia histórica El presupuesto de la Unión Europea cuenta en la actualidad con tres fuentes de financiación: los recursos propios tradicionales (derechos de aduana y exacciones agrarias fundamentalmente), el recurso sobre la base del IVA (o recurso IVA) y el recurso basado en la Renta Nacional Bruta (RNB). La participación de estos ingresos en el presupuesto ha ido variando a lo largo del tiempo, como se observa en el Gráfico 1, siendo en la actualidad el recurso RNB el que determina, en mayor medida, la contribución de los Estados al presupuesto comunitario.

2 158 Ana de la Fuente Santorcuato Gráfico 1. Evolución de la participación de los distintos recursos propios en el total 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% RPT Recurso IVA Recurso RNB El sistema cuenta además con un mecanismo de corrección de los desequilibrios presupuestarios de Reino Unido, y otras medidas específicas para algunos Estados miembros. El total de recursos del presupuesto, o lo que es lo mismo el tamaño del presupuesto, está sujeto a un techo, que en la actualidad se sitúa en el 1,24% de la RNB comunitaria. Desde su instauración en 1970, el sistema de recursos propios, es decir, recursos sobre los que los Estados miembros han cedido su soberanía a favor de las Comunidades europeas, ha sido objeto de modificaciones de las que aquí resaltaremos solo las más importantes. a) En 1970 el sistema preveía dos tipos de ingresos: los recursos propios tradicionales y el recurso IVA, obtenido, este último, mediante la aplicación de un porcentaje a una base IVA calculada de manera armonizada para todos los Estados miembros. Este sistema tenía un componente regresivo al ser el IVA un impuesto sobre el consumo. El recurso IVA así calculado (método estadístico) tiene características de una contribución nacional y habría que distinguirlo del que se podría denominar «recurso IVA fiscal» que consistiría en que una parte de la recaudación nacional por IVA se atribuiría al presupuesto de la UE; es decir el tipo IVA tendría dos componentes o tramos, con uno se financiaría el presupuesto comunitario y con otro el nacional. b) En 1984 se acuerda la concesión de un mecanismo de corrección de los desequilibrios presupuestarios de Reino Unido 1. Se describe ampliamente en el punto 2. c) En el Consejo Europeo de Bruselas de febrero de 1988, donde se adoptaron las perspectivas financieras para el período , se tomaron dos medidas para corregir la regresividad del sistema de financiación siendo la primera la fijación de un límite a la base de aportación del recurso IVA si la base IVA de un Estado miembro supera el 55% del PNB se utilizará este último importe como base del re

3 El sistema de recursos propios. La problemática de la compensación británica 159 curso IVA y la segunda la introducción de un nuevo recurso propio basado en el Producto Nacional Bruto, magnitud que refleja la capacidad contributiva. El límite del tamaño del presupuesto se fijó en el 1,20% del PNB comunitario. d) En el Consejo Europeo de Edimburgo de diciembre de 1992, momento de la adopción de las perspectivas financieras , se acordó reducir el límite de la base de aportación del recurso IVA hasta el 50% del PNB y aumentar el tamaño del presupuesto al 1,27% del PNB comunitario. e) En el Consejo Europeo de Berlín de marzo de 1999, donde se aprobaron las perspectivas financieras para el período , se acordó reducir el tipo aplicable a la base IVA desde el 1% al 0,5%, pero las medidas más importantes sobre los ingresos tuvieron que ver con la corrección de saldos presupuestarios netos excesivos y fueron las siguientes: i. Aumento del porcentaje que retienen los Estados miembros en concepto de gastos de recaudación de los recursos propios tradicionales desde el 10% al 25%. Esta medida beneficia fundamentalmente a Países Bajos y a Bélgica que cuentan con dos importantes puertos de entrada de mercancías a la UE, Rótterdam y Amberes y recaudan un volumen importante de derechos de aduanas. Así, por ejemplo, en el año 2006 le ha supuesto a Países Bajos un beneficio de 175 millones de euros y a Bélgica de 200 millones. Para España no tiene incidencia destacable. Uno de los países más perjudicados es Francia que ha visto incrementada su contribución al presupuesto 2006 en más de 200 millones de euros. ii. Se acordó que Alemania, Austria, Suecia y Países Bajos se hicieran cargo solamente el 25% de su participación normal en la financiación de la compensación británica; lo que dejan de aportar estos países lo paga el resto de Estados en proporción a su Renta Nacional Bruta. Tomando como ejemplo la compensación británica de 2006 esta medida ha supuesto un ahorro de 956 millones de euros a Alemania; para España representa un incremento de 228,2 millones de euros, lo que unido a los 542,4 millones de su participación normal, suma un total de 765,26 millones de euros de coste para España de la financiación de la compensación británica Con la aprobación de la nueva Decisión de recursos propios en septiembre del año 2000, para incorporar estos cambios, el techo de los recursos propios pasó a expresarse en términos de la Renta Nacional Bruta comunitaria, manteniéndose sin cambios el volumen de recursos financieros disponibles. El techo pasó a un 1,24% de la RNB que es equivalente al anterior 1,27% del PNB. También el recurso PNB pasaría a ser el recurso RNB. Todo ello en el contexto de la aplicación de la nueva metodología de contabilidad nacional denominada SEC-95.

4 160 Ana de la Fuente Santorcuato 2. Un análisis de la compensación británica Origen de la compensación británica Desde su adhesión a las Comunidades europeas, Reino Unido iba a ser un contribuyente neto importante a las arcas comunitarias por un doble motivo: Su aportación al presupuesto comunitario era superior, en términos relativos, a la de otros países porque su base IVA era proporcionalmente superior a la media y su parte en derechos de aduana y exacciones agrarias era más elevada ya que Reino Unido comerciaba con países fuera de la Comunidad Europea en mayor medida que otros países. El gasto comunitario en Reino Unido era inferior, en términos relativos, al de otros países ya que la Política Agraria Común (PAC) representaba el 70% del presupuesto y Reino Unido tenía un sector agrario muy reducido. A esta situación desfavorable desde un punto de vista presupuestario, venía a añadirse el hecho de que la renta per cápita de Reino Unido era inferior a la media comunitaria. La primera vez que Reino Unido solicitó una compensación fue en En un primer momento se fijó una compensación a través de los gastos en forma de medidas específicas a favor del Reino Unido. En el Consejo Europeo de Fontainebleau de junio 1984 se acordó el principio de que cualquier Estado miembro que tuviera una carga presupuestaria excesiva en relación con su prosperidad relativa podría beneficiarse de una corrección. En ese año la renta per cápita de Reino Unido medida en paridades de poder adquisitivo, se situaba en 90 siendo 100 la media comunitaria. En aplicación del principio acordado, se concedió una compensación a Reino Unido cuyo importe era igual a los dos tercios (66%) de la diferencia entre la participación de Reino Unido en el ingreso IVA y su parte en los gastos comunitarios asignados, aplicados al total de los gastos asignados. Se entiende por gasto asignado el que puede imputarse a los Estados miembros quedando fuera del cómputo las ayudas a terceros países. CB = 0,66 x (%RU en base IVA %RU en GA) x GA El importe así obtenido se reducía de la contribución de Reino Unido por recurso IVA. Como el presupuesto comunitario está equilibrado, es decir el total de ingresos es igual al total de gastos, lo que no paga Reino Unido debe ser sufragado por el resto de países; Alemania, debido a su condición de importante contribuyente neto, solo financiaría los dos tercios de su participación normal y el tercio restante se abonaría por los demás Estados miembros. La fórmula de cálculo original se ha ido ajustando en las distintas reformas financieras con el fin de neutralizar las ventajas que para Reino Unido han tenido los sucesivos cambios acordados en los ingresos (nivelación de la base IVA, introducción del recurso RNB, incremento en el porcentaje de recursos propios tradicionales que retienen los Estados miembros).

5 El sistema de recursos propios. La problemática de la compensación británica 161 En el Consejo Europeo de Berlín de 1999, se acordó que en el momento de la ampliación de la UE con nuevos Estados miembros (prevista para 2004) se haría un ajuste para reducir el total de los gastos asignados en un importe equivalente al gasto anual de preadhesión en los Estados candidatos. En efecto, los capítulos de gastos en esos países (PHARE, SAPARD, ISPA) se sustituirían en el momento de la ampliación por la plena participación en las políticas de la UE, lo que llevaría a su reclasificación, pasando de gasto externo (excluido del cálculo de la compensación británica) a gasto asignado (incluido en el cálculo) con un incremento automático de la compensación concedida al Reino Unido. Con el ajuste se evitaba dicho automatismo y se conseguía que Reino Unido financiara su cuota correspondiente de los gastos preadhesión. No obstante, conviene resaltar que esta medida era claramente insuficiente ya que solo se corregía parcialmente el efecto de la ampliación. Así, el gasto ampliación, una vez convertidos en miembros los países candidatos, iba a ser muy superior al montante recibido en concepto de gastos preadhesión y la diferencia entre ambos importes no iba a ser objeto de ajuste resultando que Reino Unido no financiaría la ampliación en la misma medida que el resto de los países. Efecto de la compensación británica en los saldos presupuestarios La compensación británica y los sistemas ad hoc de financiación de la misma se han introducido con la finalidad de corregir saldos netos la diferencia entre lo que cada país recibe del presupuesto comunitario y abona al mismo considerados excesivos. El Cuadro 1 muestra, para un grupo de países, el efecto de la compensación británica en el saldo neto. Cuadro 1 Saldo neto por países en porcentaje de la Renta Nacional Bruta Media Saldo neto en % RNB 2006 RNBpcPPC Antes de la CB Después de la CB UE-25=100 Alemania Irlanda España Francia Italia Países Bajos Austria Polonia Suecia Reino Unido -0,31 0,98 0,72-0,11-0,12-0,49-0,15 1,05-0,35-0,46-0,33 0,90 0,64-0,20-0,20-0,50-0,17 0,97-0,36-0,17 110,50 118,60 97,00 109,50 99,60 129,40 122,50 49,20 116,30 116,20 Elaboración propia con datos del Informe financiero 2006 de la CE.

6 162 Ana de la Fuente Santorcuato Los saldos se han obtenido con la metodología utilizada para el cálculo de la compensación británica. La suma de los saldos presupuestarios netos de todos los países es igual a cero, lo que centra el debate sobre la distribución del gasto en el interior de la UE. Para cada país el saldo se calcula como la diferencia entre el gasto comunitario en el país y su contribución al gasto asignado total; esta contribución se mide multiplicando el gasto asignado total por el porcentaje de ese país en los recursos IVA más RNB. En la segunda columna, la aportación de cada país incluye la financiación de la compensación británica. En la última columna se presenta la renta per cápita en paridades de poder adquisitivo, como medida de la prosperidad relativa de cada país. Como se observa en el Cuadro, después de aplicar la compensación británica, Países Bajos es el país que soporta una mayor carga en términos relativos, seguido de Suecia y Alemania. Reino Unido, con una renta superior a Alemania, tiene una contribución muy inferior en términos relativos. En el caso opuesto se encuentra Irlanda, el cuarto país más rico de los que aparecen en el Cuadro y el que tiene un saldo más favorable después de Polonia. Esta situación ha determinado las posiciones que, como se verá en el apartado siguiente, han tenido los distintos Estados y la Comisión en las negociaciones del Marco Financiero La financiación del presupuesto en las negociaciones del Marco Financiero Plurianual En julio de 2004, la Comisión presentó propuestas para las políticas de gasto para el período y, junto a ellas, un informe sobre los recursos propios que contenía los siguientes elementos: La introducción de un mecanismo de compensación de saldos netos excesivos, ampliando así los beneficios del cheque británico a otros contribuyentes netos que tenían una situación comparable a la de Reino Unido y que podían aspirar legítimamente a una compensación. Beneficiaba a todos los países con un saldo neto negativo superior al 0,35% de su RNB y se aseguraba que el coste de financiar el mecanismo se mantenía en un nivel razonable. La Comisión estimaba que en el período Alemania, por ejemplo, tendría una contribución neta equivalente al 0,54% de su RNB. Se fijó como límite para el conjunto de compensaciones un importe de millones de euros anuales, nivel correspondiente al que alcanzaría la compensación británica en el período A diferencia del dispositivo británico, en este mecanismo cada país participaba en la financiación de su propia compensación. El modelo de la Comisión puede calificarse de mecanismo de solidaridad entre ricos ya que se equilibraba la carga entre ellos sin que el resto de países se viera perjudicado. Se posponía al medio plazo la creación de un impuesto fiscal. La Comisión estudió tres impuestos como posibles candidatos a futuro recurso propio fiscal: a) impuesto sobre los carburantes de automoción utilizados para el transporte por carretera. 2)

7 El sistema de recursos propios. La problemática de la compensación británica 163 «recurso IVA fiscal», es decir la aplicación de un tipo «europeo» a la base IVA nacional y 3) el impuesto de sociedades. En los dos primeros casos la Comisión consideraba que la base impositiva ya estába suficientemente armonizada y la implantación como recurso propio sería factible a medio plazo, mientras que un recurso propio basado en el impuesto sobre sociedades habría de considerarse una opción a mucho más largo plazo. Por primera vez de manera explícita la Comisión legitimaba la demanda de los contribuyentes netos. Hasta entonces el principio del «justo retorno» había sido rechazado con múltiples argumentos. Suponía concebir Europa desde una perspectiva nacional lo que se pretendía evitar. Además, se aducía que las ventajas de pertenecer a la UE no solo se miden por los flujos presupuestarios pues generalmente los países más ricos obtienen sus beneficios de la apertura de mercados y los menos prósperos tienen su compensación vía presupuestaria; el gasto comunitario en un determinado país puede traducirse en pedidos para empresas de otros Estados miembros; aunque un determinado flujo se anote contablemente en un país puede beneficiar a residentes de otro país, etc. Posición del Consejo en los debates Las posiciones de los Estados miembros se agruparon en torno a las siguientes ideas: Prácticamente todas las delegaciones estuvieron de acuerdo en que era prematuro la introducción de recursos propios fiscales. Solamente las cuatro delegaciones que iban a beneficiarse del mecanismo de compensaciones generalizadas, Alemania, Suecia, Países Bajos y Austria apoyaron el mecanismo propuesto por la Comisión. Las tres primeras reclamaron con firmeza una respuesta ante su situación El elemento más controvertido fue la compensación británica: Reino Unido mostró una posición férrea en defensa de su compensación y la eliminación de la misma estuvo en todo momento fuera del debate. Reino Unido estableció una relación entre la revisión de la compensación británica y la reforma de la PAC. Su negación a reformar el cheque venía fundamentada en que la PAC no estaba en discusión pues la decisión sobre el gasto agrario para el período se había tomado ya en El resto de delegaciones consideraba que ya no estaba justificada la compensación británica, o que por lo menos debía modificarse su cálculo, por las siguientes razones: Sin modificaciones en el método de cálculo, la compensación británica iba a aumentar el 40% debido a la ampliación. Se consideraba injusto que Reino Unido, uno de los principales partidarios de la ampliación, no la financiara en la misma medida que el resto de países La Renta per cápita del Reino Unido en 2006 es un 16% más alta que la media comunitaria.

8 164 Ana de la Fuente Santorcuato La fórmula de financiación del cheque es muy costosa ya que Alemania y otros tres Estados solo financian el 25% de la misma. Ya no puede argumentarse que es necesaria por el específico problema agrícola; en la actualidad corrige tanto el desequilibrio agrícola como la contribución del Reino Unido al esfuerzo de solidaridad de la UE y de las restantes políticas, lo que no parece lógico para un país con una renta per cápita superior a la media europea. Los recursos percibidos por el Reino Unido de la política agraria han aumentado mucho con el nuevo sistema de ayudas directas a los agricultores introducido con la reforma de la PAC. Se produjo un bloqueo entre los que demandaban una reducción o eliminación de la compensación británica y los países partidarios de reducir la PAC, del que se salio en el Consejo Europeo de diciembre de 2005, gracias a un mandato invitando a la Comisión a que emprendiera una revisión global de todos los gastos y los ingresos, entre los que menciona de manera explícita la PAC y la compensación británica; la Comisión deberá presentar un informe sobre la revisión en 2008/ Los acuerdos de diciembre 2005 En el Consejo Europeo de Bruselas de diciembre de 2005 se alcanzó el acuerdo global sobre en Marco Financiero Plurianual (así han pasado a llamarse las perspectivas financieras) y sobre los ingresos. En materia de ingresos se mantuvo el límite de los recursos propios en el 1,24% de la RNB; se fijó en el 0,3% el tipo a aplicar a la base del IVA y se acordaron los siguientes cambios respecto a la compensación británica y las medidas específicas. En relación con la compensación británica Se modifica el método de cálculo para que Reino Unido participe plenamente en la financiación de los gastos ampliación excepto los correspondientes a los gastos de mercado de la Política Agraria Común (pagos directos y gastos relacionados con el mercado así como la parte de los gastos de desarrollo rural originados a partir de la Sección Garantía del FEOGA). Esta medida se introduce de manera paulatina el 20% en la CB de 2008, el 70% en la CB de 2009 y el 100% en adelante, importes que se incluyen en el presupuesto con un año de desfase y su aplicación se extiende más allá de La lógica de que Reino Unido no financie la PAC de los nuevos Estados miembros es que el origen de la compensación británica se justificó por la existencia de esta política. Se establece que esta medida no le costará a Reino Unido más de millones de euros en el período y que en caso de ampliación futura se adaptará de forma consecuente la citada contribución adicional (excepto para lo que se refiere a Rumania y Bulgaria al estar ya incluidos).

9 El sistema de recursos propios. La problemática de la compensación británica 165 Es de destacar que la medida para que Reino Unido financie el gasto ampliación no agrario tiene un carácter definitivo y que la fijación de un límite para las consecuencias de esta medida afecta solo al período , lo que se considera un paso importante. Disposiciones específicas para evitar cargas presupuestarias excesivas Se declara que las disposiciones en materia de recursos propios deben guiarse por la equidad y que por ello se deberá garantizar que ningún Estado miembro sufra una carga presupuestaria excesiva en relación con su prosperidad relativa para lo que se incluirán disposiciones para Estados miembros específicos. Así: Para el período únicamente, el tipo máximo de referencia del recurso IVA se fijará en 0,225% para Austria, 0,15% para Alemania, y en 0,10% para Países Bajos y Suecia, frente al tipo estándar, que se establece en el 0,30%. Para el período únicamente, los Países Bajos y Suecia se beneficiarán de una reducción bruta de su contribución anual por recurso RNB de 605 millones de euros y 150 millones respectivamente, a precios de Conviene resaltar que el principio de equidad que se defiende, se refiere a las contribuciones netas, es decir a la diferencia entre lo que se paga al presupuesto y lo que se recibe del mismo; en definitiva se está reclamando el «justo retorno». Las medidas que se toman respecto a los ingresos tienen como objetivo compensar los resultados no deseados en el saldo por los acuerdos sobre el gasto. 4. La nueva decisión de recursos propios Los acuerdos de diciembre en materia de ingresos hubieron de plasmarse en una nueva Decisión del Consejo sobre los recursos propios. La Comisión presentó su propuesta en marzo de 2006 y estuvo bloqueada durante varios meses por la falta de acuerdo entre Estados miembros y la Comisión sobre la forma en que iban a tratarse las bonificaciones en el recurso IVA y RNB en el cálculo de la compensación británica; sobre ello no se había dicho nada en las conclusiones del Consejo Europeo. Reino Unido defendía que tanto las bonificaciones IVA como RNB debían incluirse en el cálculo de la compensación británica dando lugar a un aumento de la misma; este aumento compensaría, con un año de desfase, el incremento en la contribución de Reino Unido por los ahorros de los cuatro países. El resto de los países defendía que las bonificaciones IVA y RNB debían excluirse del cálculo de la compensación británica, o lo que es lo mismo, que el Reino Unido debía financiar estas bonificaciones en igualdad de condiciones con el resto de Estados miembros.

10 166 Ana de la Fuente Santorcuato La Comisión, por su parte, alegando que la cifra de compensación británica que comunicó en el Consejo Europeo de diciembre, en base a la cual se cerró el acuerdo, estaba calculada de una manera mixta: la disminución en el recurso IVA se incluía en el cálculo del cheque y las reducciones en el recurso RNB no, defendía esta tercera opción. Finalmente, el Consejo llegó a un acuerdo sobre la base de la propuesta de la Comisión y aprobó la decisión del Consejo de 7 de junio de 2007, sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades europeas. Tal como establece el artículo 269 del Tratado CE la decisión la aprueba el Consejo por unanimidad, previa consulta al Parlamento europeo y requiere la ratificación de los Estados miembros según sus respectivas normas constitucionales (generalmente ratificación por los Parlamentos nacionales). En estos momentos está en proceso de ratificación y una vez finalice éste entrará en vigor y surtirá efectos desde el 1 de enero de Cuadro 2 Ganancia (+) o pérdida ( ) por las disposiciones específicas en materia de recursos propios Conjunto del período en millones de euros de 2004 Reducción recurso IVA UE-4 Reducción recurso RNB UE-2 Modificación compensacion RU Total diferencias Total diferencias en % RNB Alemania , , , ,13 +0,040 Irlanda 230,72 71, ,46 125,01 0,011 España 1.452,67 451, ,40 787,02 0,011 Francia 2.589,47 805, , ,37 0,011 Italia 2.115,63 657, , ,72 0,011 Países Bajos , , , ,20 +0,183 Austria +250,59 114,60 +50, ,50 +0,010 Polonia 433,96 134, ,39 236,52 0,011 Suecia , ,27 +63, ,62 +0,108 Reino Unido 2.867,29 891, , ,27 0,080 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Comisión. En el Cuadro 2 se recoge el efecto para un grupo de países de las medidas específicas sobre los recursos propios. Reino Unido es el país que más pierde, tanto en términos absolutos como relativos, con un importe de ,27 millones de euros en el conjunto del período La reducción en el cheque, 7.742,32 millones de euros, recoge un doble efecto: una disminución de millones de euros por el nuevo tratamiento de los gastos ampliación 2 y un aumento de millones de euros por el efecto de las reducciones en el recurso IVA (6/7 de 2.867,29 millones de euros, ya que a través de la compensación británica recupera, con un año de desfase, su aumento en la contribución por RNB debido a las bonificaciones por IVA). En términos relativos, los principales beneficiarios de los cambios en los ingresos han sido: Países Bajos, cuya mejora de saldo representa un 0,183% de la RNB, seguido de Suecia que beneficia su posición en un 0,108% de su RNB y de Alemania, en el 0,04%.

11 El sistema de recursos propios. La problemática de la compensación británica 167 Las contribuciones por recursos propios, incluida la compensación británica y excluidos los recursos propios tradicionales, en porcentaje de la RNB pueden observarse en el Gráfico 2: Gráfico 2. Recursos propios (sin RPT) en % de la RNB. Período % RNB 1,00% 0,90% 0,80% 0,70% 0,60% 0,50% 0,40% 0,30% 0,20% 0,10% 0,00% Irlanda España Polonia Francia Italia Austria Alemania Suecia Países Bajos Reino Unido La razón de excluir los recursos propios tradicionales es que no reflejan la carga que el país ha soportado. En efecto, en la UE los aranceles se cobran en el país de entrada de la mercancía a territorio comunitario y es ese país el que abona el importe al presupuesto comunitario; posteriormente los productos circulan libremente y puede tener como destino un país distinto que será el que, finalmente haya soportado el arancel. A falta de información sobre la distribución de los RPT según el Estado destinatario de las mercancías, se opta por excluirlos de la comparación para no distorsionar el examen; hay que tener en cuenta, no obstante, que al omitir estos recursos se está disminuyendo en un 15% aproximadamente el peso global de financiar la UE. El Gráfico pone de manifiesto que las contribuciones al presupuesto por recursos propios no son equitativas por la existencia de la compensación británica y por los, cada vez más numerosos, mecanismos ad hoc. Por la misma razón el sistema es complejo y poco transparente. Si embargo, el sistema proporciona recursos suficientes para financiar todo el gasto ya que el recurso RNB recurso que equilibra el presupuesto calculándose su importe global como diferencia entre el total del gasto y el resto de los recursos del presupuesto no tiene ningún límite. El total del gasto está limitado por el Marco Financiero Plurianual.

12 168 Ana de la Fuente Santorcuato 6. Posición del Parlamento europeo El Parlamento Europeo ha tenido siempre un papel muy activo en el debate teórico sobre el sistema de financiación del presupuesto UE si bien el Tratado no le otorga competencias en este ámbito más que la consulta a la que se le somete la Decisión de recursos propios. El PE ha dado un paso importante con la firma del Acuerdo Interinstitucional sobre disciplina presupuestaria y buena gestión financiera de 17 de mayo de 2006 (2006/C 139/01) en el que consiguió incluir una declaración por la que se asocia al Parlamento europeo en todas las etapas del procedimiento de la revisión 2008/09. El PE ha organizado diversas conferencias con los Parlamentos nacionales, instituciones que deben ratificar las decisiones de recursos propios, con el fin de establecer una base parlamentaria común para ese futuro proceso de revisión. La institución europea ha criticado el excesivo peso de las contribuciones nacionales, recurso IVA y RNB, frente a los verdaderos recursos propios, que son los tradicionales, y ha defendido la existencia de un vínculo entre el contribuyente y la UE, lo que se consigue bien con el establecimiento de un impuesto comunitario bien con el traslado al presupuesto UE de una parte de un impuesto nacional. El Parlamento aprobó, el 20 de marzo de 2007, una resolución sobre el futuro de los recursos propios de la Unión Europea (informe Lamassoure), en la que se propone una reforma del sistema en dos fases: En una primera fase se trataría de suprimir el actual recurso IVA y sustituirlo por el recurso RNB. Asimismo se reduciría progresivamente el cheque británico hasta su desaparición en En una segunda fase se examinaría la creación de un recurso propio basado en un impuesto. Entre los posibles candidatos a recurso propios menciona el IVA, impuestos sobre la energía, impuestos especiales sobre el tabaco y el alcohol, impuesto sobre los beneficios empresariales así como otros cuyas posibilidades se pueden explorar. 7. Los recursos propios en la revisión del presupuesto comunitario Para iniciar los trabajos que le ha solicitado el Consejo, la Comisión ha presentado en septiembre de 2007 la Comunicación «Reformar el presupuesto, cambiar Europa. Consulta pública sobre la revisión del presupuesto en 2008/09», documento con el que inicia un proceso de consulta con las distintas partes interesadas a nivel local, regional, nacional y europeo, sobre las finanzas europeas e invita a los participantes a formular comentarios. La Comisión manifiesta su intención de abordar la revisión, tanto en el caso del ingreso como en el del gasto, sin ideas preconcebidas. Los análisis y las propuestas anteriores de la Comisión no condicionarán el resultado. Considera que los ingresos deben examinarse a la luz de criterios tales como la eficacia económica, la equidad, la estabilidad, la visibilidad y la simplicidad, la rentabilidad adminis

13 El sistema de recursos propios. La problemática de la compensación británica 169 trativa, la autonomía financiera y la suficiencia de los recursos. La composición del sistema de recursos propios será uno de los elementos a tener en cuenta en la revisión ya que el actual modelo se percibe por los Estados miembros como un sistema de contribuciones nacionales lo que hace que valoren las políticas comunitarias en función de sus contribuciones y no por el valor intrínseco de éstas. Indica que sería conveniente contemplar muy seriamente la posibilidad de recurrir a otros recursos propios, teniendo en cuenta la soberanía nacional en materia de política fiscal y, por ejemplo, la movilidad transfronteriza de ciertas bases impositivas, así como la incidencia de tales recursos en las políticas correspondientes de la UE. Las preguntas que hace la Comisión son las siguientes: En que principios deberían basarse los ingresos presupuestarios y como éstos pueden plasmarse en el sistema de recursos propios? Está justificado mantener las correcciones o los mecanismos compensatorios? Qué relación debería existir entre los ciudadanos europeos, las prioridades políticas y la financiación del presupuesto comunitario? Este ejercicio de reflexión, tiene la ventaja de que por primera vez se podrá debatir sobre las políticas comunitarias y el sistema de financiación sin la presión de tener que adoptar un Marco Financiero, ya que esto no se hará hasta una etapa posterior bajo la nueva Comisión. El proceso no ha hecho más que empezar y todavía no ha habido reacción de los Estados miembros a la parte de los ingresos si bien, muy probablemente, sus posiciones no diferirán de las mantenidas en la negociación del Marco Financiero Estas se concretarán una vez esté más adelantado el debate sobre las políticas comunitarias y se tenga una idea de la estructura del gasto y del tamaño del presupuesto comunitario pues estos dos elementos son fundamentales para estimar el saldo neto que, como se ha visto, está en el centro de las discusiones sobre los ingresos. Muy probablemente volverá a plantearse el mecanismo generalizado de compensación de saldos netos excesivos. Únicamente en un escenario de presupuesto con un tamaño reducido y una estructura del gasto con mayor peso para las políticas de Lisboa, de las que son principales beneficiarios los países ricos, podría evitarse. El mecanismo generalizado tiene como ventaja sobre el sistema actual que se basa en criterios objetivos y no va dirigido a ningún país de manera específica. También, es probable que solo en el contexto de un mecanismo generalizado, Reino Unido estuviera dispuesto a renunciar a su compensación. Un mecanismo generalizado tendría que tener un límite para el conjunto de compensaciones, a lo que la compensación británica actual no está sujeta. Como inconvenientes de este mecanismo se podría mencionar que consolidaría el principio del «justo retorno» en el sistema de financiación y que introduciría una enorme complejidad en el sistema. Francia podría unirse a los defensores de un mecanismo de este tipo ya que en el próximo período pasará, seguramente, de contribuyente neto medio a contribuyente neto importante. Se han celebrado diversas conferencias y seminarios sobre los recursos propios en los que el mundo académico, que tiene un enfoque menos pragmático que los gobiernos, ha im

14 170 Ana de la Fuente Santorcuato pulsado un debate teórico sobre los criterios que deben cumplir los recursos propios, se ha mostrado en contra del principio del «justo retorno» yafavordeun sistema de financiación relacionado con la capacidad de pago. Se han lanzado algunas ideas novedosas como la alternativa mencionada por, Stefan Lehner director en la Comisión, consistente en fijar a priori una fórmula de contribución neta, que bien podría ser lineal o progresiva fijando la contribución o percepción neta en un porcentaje del PIB de cada Estado miembro. En cuanto a la posibilidad de introducir recursos de carácter fiscal, el principal candidato es el IVA pues tiene muy avanzada la armonización de la base (primer requisito para ser recurso propio) e importante capacidad recaudatoria. Sin embargo, se perderían todas las ventajas logradas con la nivelación de la base IVA en lo que a reducción de regresividad se refiere, ya que un recurso IVA «fiscal» se abonaría de acuerdo a la base IVA sin nivelar y por lo tanto supondría aumentar la regresividad del sistema. 8. La financiación del presupuesto 2008 En el Cuadro 3 se presenta la financiación del presupuesto 2008 de acuerdo con la nueva Decisión de recursos propios de Conviene señalar que hasta que no se ratifique la Decisión de recursos propios se contribuirá de acuerdo con la Decisión anterior y que, una vez concluido el proceso, se aplicarán los ajustes con carácter retroactivo. En el presupuesto UE 2008 aprobado por el Parlamento europeo el 13 de diciembre figuran los importes obtenidos por la aplicación de la Decisión de recursos propios de 2000, que difieren de los presentados en el Cuadro. En las dos últimas columnas se presenta para cada Estado miembro, la contribución por habitante y en porcentaje de la RNB; en ambos casos se han eliminado los recursos propios tradicionales pues, tal como se indica en las explicaciones al Gráfico 2, es más adecuado a efectos comparativos. La compensación británica se eleva a 6.145,48 millones de euros, importe superior en 387,55 millones de euros el importe calculado de acuerdo con la Decisión de 2000, por el efecto de las reducciones del tipo IVA de cuatro países. La disminución de la compensación británica, por el nuevo tratamiento del gasto ampliación, empezará a aplicarse en la CB de 2008 que se presupuesta en 2009.

15 El sistema de recursos propios. La problemática de la compensación británica 171 Cuadro 3 Financiación del presupuesto UE 2008 según la Decisión de recursos propios de 7 de junio de 2007 Millones de euros Total recursos Total recursos Total Compensación propios propios 75% RPT Recurso IVA Recurso RNB recursos Británica (sin RPT) per (sin RPT) en % propios cápita RNB Bélgica 1.726,60 432,29 282, , , ,89 Bulgaria 66,10 45,39 24,96 206,96 343, ,92 República Checa 240,40 182,91 100,61 834, , ,92 Dinamarca 320,10 292,69 197, , , ,89 Alemania 3.766, ,18 363, , , ,76 Estonia 35,70 24,83 13,66 113,23 187, ,92 Irlanda 232,80 257,99 141, , , ,92 Grecia 259,50 326,39 179, , , ,92 España 1.404, ,36 892, , , ,92 Francia 1.708, , , , , ,91 Italia 1.802, , , , , ,88 Chipre 40,30 23,60 12,98 107,62 184, ,92 Letonia 28,80 32,81 18,05 149,61 229, ,92 Lituania 51,60 39,78 23,63 195,93 310, ,91 Luxemburgo 22,50 48,58 26,72 221,51 319, ,92 Hungría 139,60 121,47 82,16 681, , ,89 Malta 12,10 7,99 4,40 36,44 60, ,92 Países Bajos 1.947,90 280,35 84, , , ,63 Austria 345,60 366,06 40, , , ,83 Polonia 422,20 468,36 257, , , ,92 Portugal 132,10 239,87 131, , , ,92 Rumania 217,30 165,73 108,68 900, , ,89 Eslovenia 41,70 50,26 27,65 229,20 348, ,92 Eslovaquia 79,50 75,26 46,53 385,76 587, ,90 Finlandia 158,10 237,65 150, , , ,90 Suecia 428,90 149,01 50, , , ,69 Reino Unido 3.117, , , , , ,54 TOTAL , ,86 0, , , ,80 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Comisión Europea.

16 172 Ana de la Fuente Santorcuato 9. Consideraciones finales Por último, cabe hacer referencia a la situación especial de España que en el próximo Marco financiero, según los acuerdos que se alcancen en las políticas de gasto, puede resultar un contribuyente neto medio que no se beneficiaría ni de un mecanismo generalizado de compensación de saldos ni de la implantación de un recurso de carácter progresivo. Sin duda se puede defender la simplificación del sistema actual mediante la eliminación de todos los mecanismos ad hoc existentes modelo que, por otra parte, cuenta con mucho apoyo de las delegaciones. No obstante, habrá que esperar al desarrollo de los acuerdos sobre el gasto antes de concretar la posición sobre el ingreso. Notas 1. A lo largo del artículo se utilizarán también los términos «cheque británico» y «compensación británica», por estar consolidado su uso, pero el término correcto es «compensación al Reino Unido». 2. La Comisión estimó esta cuantía en millones de euros bajo la hipótesis de una ejecución del gasto del 100%. Para este trabajo se ha hecho una estimación de acuerdo a datos de ejecución más realistas. Bibliografía Consejo Europeo (2005): Conclusiones Consejo Europeo de Bruselas de diciembre. Comisión Europea a) (2004): Informe de la Comisión sobre financiación de la Unión Europea. COM (2004) 505 final. Volúmenes I y II. b) (2006): Propuesta de Decisión del Consejo sobre el sistema de recursos propios. COM (2006) 99 final. c) (2007): Comunicación de la Comisión «Reformar el presupuesto, cambiar Europa. Consulta pública sobre la revisión del presupuesto en 2008/2009» SEC (2007) 1188 final. Parlamento Europeo (2007): Resolución del Parlamento Europeo, de 29 de marzo de 2007, sobre el futuro de los recursos propios de la Unión Europea (2006/2205(INI).