INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE PEAJE EN SOMBRA

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1 INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE PEAJE EN SOMBRA

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3 Índice ÍNDICE I. INTRODUCCIÓN... 1 II. EL PEAJE EN SOMBRA... 7 II.1. EL PEAJE EN SOMBRA Y LA COLABORACIÓN PÚBLICO PRIVADA...9 II.2. EL PEAJE EN SOMBRA COMO MECANISMO DE FINANCIACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS EN GALICIA...11 III. ANÁLISIS JURÍDICO DE LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA III.1. TRAMITACIÓN DEL EXPEDIENTE DE CONTRATACIÓN...18 III.1.1 Actuaciones preparatorias: estudios de viabilidad...18 III.1.2 Licitación y adjudicación...21 III.1.3 La tramitación de las dos licitaciones de concesión de la autovía de Carballo-Berdoias...28 III.2. FASE DE CONSTRUCCIÓN... ERROR!MARCADOR NO DEFINIDO. III.2.1 Plazos de construcción...35 III.2.2 Riesgo de construcción, sobrecostes y modificaciones...36 III.3. FASE DE EXPLOTACIÓN: CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN...48 IV. ANÁLISIS ECONÓMICO IV.1. ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA E IMPACTO EN EL DÉFICIT...53 IV.1.1 Impacto de los acuerdos de colaboración público-privados en el déficit y la deuda: descripción general...53 IV.1.2 Tratamiento de las autovías gallegas en contabilidad nacional: su consideración como activos públicos o privados...54 IV.1.3 Impacto en el déficit y la deuda pública de las autovías gallegas: posibilidad de construcción con financiación presupuestaria...58 IV.2. TRANSPARENCIA EN LA INFORMACIÓN PRESUPUESTARIA Y PATRIMONIAL...61 IV.2.1 Información presupuestaria...61 IV.2.2. Información patrimonial y en las cuentas anuales...64 IV.3. ANÁLISIS COMPARATIVO ENTRE LA ALTERNATIVA PÚBLICA Y LA CONCESIÓN DE OBRA...66 IV.4. SOSTENIBILIDAD E IMPACTO FUTURO EN LAS CUENTAS PÚBLICAS...71 IV.4.1. El recurso a las fórmulas de pago aplazado en un contexto de crisis económica...71 IV.4.2. La financiación extrapresupuestaria en Galicia...72 IV.4.3. La financiación extrapresupuestaria en materia de infraestructuras de transporte en Galicia...73 IV.4.4. Implicaciones presupuestarias de los compromisos de larga duración: propuesta para su aprobación y control...75 V. CONCLUSIONES VI. RECOMENDACIONES ALEGACIONES PRESENTADAS POR LA CONSELLERÍA DE FACENDA (INTERVENCIÓN XERAL DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA) RÉPLICAS FORMULADAS POR EL CONSELLO DE CONTAS DE GALICIA A LAS ALEGACIONES PRESENTADAS POR LA CONSELLERÍA DE FACENDA (INTERVENCIÓN XERAL DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA) ALEGACIONES PRESENTADAS POR LA CONSELLERÍA DE MEDIO AMBIENTE TERRITORIO E INFRAESTRUCTURAS RÉPLICAS FORMULADAS POR EL CONSELLO DE CONTAS DE GALICIA A LAS ALEGACIONES PRESENTADAS POR LA CONSELLERÍA DE MEDIO AMBIENTE TERRITORIO E INFRAESTRUCTURAS Índice - 1

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5 Índice de Cadros ÍNDICE DE CADROS Cuadro 1: Datos básicos de los contratos fiscalizados Cuadro 2: Duración de las actuaciones preparatorias Cuadro 3: Plazo de tramitación de los expedientes de contratación Cuadro 4: Importe de licitación y gasto autorizado (en millones de euros) Cuadro 5: Asistencias técnicas externas para la tramitación de expedientes Cuadro 6: Posición relativa de los adjudicatarios en los criterios de adjudicación Cuadro 7: Baja económica del adjudicatario Cuadro 8: Diferencia económica entre la oferta más baja y la adjudicataria (en millones de euros) Cuadro 9: Puntuación de las ofertas en la segunda licitación de la autovía Costa da Morte Cuadro 10: Plazos de ejecución de las obras Cuadro 11: Asistencias técnicas externas en la fase de construcción Cuadro 12: Modificaciones, complementarios y obras de emergencia Cuadro 13: Obras de emergencia en la autovía del Salnés Cuadro 14: Modificados en la autovía del Salnés (en euros) Cuadro 15: Modificaciones en la autovía Santiago-Brión (en euros) Cuadro 16: Modificaciones en la autovía de Barbanza (en euros) Cuadro 17: Evolución indicadores de calidad Cuadro 18: Asistencias técnicas externas en la fase de explotación Cuadro 19: Informes de la IGAE sobre el tratamiento contable de las autovías Cuadro 20: Impacto en el déficit y la deuda de las autovías (en millones de euros) Cuadro 21: Déficit no utilizado: Capacidad de realizar las autovías dentro del presupuesto (en millones de euros) Cuadro 22: Carga futura estimada por la Administración Cuadro 23: Gastos futuros e ingresos del concesionario (en millones de euros) Cuadro 24: Comparador alternativa pública Vs PPP (en millones de euros). Tráfico real Cuadro 25: Evolución real del tráfico Cuadro 26: Comparador alternativa pública Vs PPP (en millones de euros) según el tráfico previsto por el concesionario y la administración Cuadro 27: Modificados en la altertnativa pública y en PPP (en millones de euros) Cuadro 28: Financiación presupuestaria y extrapresupuestaria (en millones de euros) Cuadro 29: Compromisos por infraestructuras de transporte (en millones de euros) Índice de Cadros - 1

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7 Índice de Anexos ANEXOS ANEXO I. DATOS BÁSICOS DE LOS CONTRATOS OBJETO DE CONTROL ANEXO II. DESCRIPCIÓN GRÁFICA DE LAS AUTOVÍAS FISCALIZADAS ANEXO III. CRITERIOS Y SUBCRITERIOS SEGÚN PLIEGOS ANEXO IV. PUNTUACIONES ASIGNADAS EN LOS INFORMES TÉCNICOS ANEXO V. PUNTUACIONES ASIGNADAS POR LOS INFORMES TÉCNICOS EN LA AUTOVÍA DE BARBANZA ANEXO VI. AJUSTES REALIZADOS POR LA IGAE EN EL DÉFICIT Y LA DEUDA PÚBLICA (en millones de euros) ANEXO VII. SUPRESIÓN DE PEAJES Índice de Anexos - 1

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9 Índice de Siglas SIGLAS Aceousa Autoestrada Alto de Santo Domingo-Ourense, S.A. CPP Colaboración pública-privada D.X.O.P. Dirección Xeral de Obras Públicas DXI Dirección Xeral de Infraestructuras EUROSTAT Oficina Estadística Europea IGAE Intervención General de la Administración del Estado INE Instituto Nacional de Estadística IVA Impuesto del valor añadido LCSP Ley de Contratos del Sector Público M Millones de euros PEF Plan Económico Financiero SPI Sociedad Pública de Investimentos, S.A. TIR Tasa Interna de Rentabilidad TRLCAP Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas VAN Valor Actual Neto Índice de Siglas - 1

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11 I. INTRODUCCIÓN 1

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13 El Plan de Trabajo del Consello de Contas para 2010 incluye la fiscalización de las autovías construidas por el sistema conocido como peaje en sombra. Este sistema es una de las formas de colaboración público-privada a través de la cual una empresa construye, financia, mantiene y explota una infraestructura durante un determinado período de tiempo y la administración abona un canon periódico en función del tráfico (número de vehículos que circulen). Por lo tanto, en el peaje en sombra es la administración y, en última instancia, el contribuyente a través de los presupuestos, en lugar del usuario, el que paga la infraestructura y su mantenimiento. Se trata de una fórmula que permite diferir y fraccionar el pago de una obra y que ha ido adquiriendo una importancia creciente en la mayor parte de las administraciones españolas como consecuencia de las mayores restricciones presupuestarias y de endeudamiento. Alcance de la fiscalización El ámbito de fiscalización está definido por todos los contratos de concesión de obra pública destinados a la construcción de autovías. Las infraestructuras incluidas en el control son las siguientes: a. AG-41: Autovía do Salnés (abierta al tráfico en julio de 2008) b. AG-56: Autovía Santiago-Brión (abierta al tráfico en febrero de 2008) c. AG-11: Autovía do Barbanza (abierta al tráfico en diciembre de 2008) d. Autovía a Celanova (actualmente en fase de construcción) e. Autovía da Costa da Morte (Carballo-Berdoias): (en tramitación) 1 Desde un punto de vista temporal, la fiscalización alcanza toda la vida de los contratos, incluyendo la fase preparatoria y extendiéndose hasta su explotación. Objetivos de la fiscalización a. Fiscalizar los procedimientos de licitación y adjudicación y el cumplimiento de las reglas generales de contratación. b. Comprobar la ejecución de los contratos y las obligaciones económicas asumidas por la administración. 1 En esta autovía se formalizó un contrato en 2008 que posteriormente fue resuelto de mutuo acuerdo antes de que se iniciasen los trabajos de construcción. Se procedió a una segunda licitación en noviembre de 2009 renunciándose, posteriormente, a la celebración del contrato alegando razones de interés público. En diciembre de2010 se realiza una tercera licitación, actualmente en tramitación. 3

14 c. Revisar el reparto de los riesgos entre las partes según contrato y comprobar su aplicación efectiva. d. Análisis presupuestario y contable de la fórmula empleada e incidencia de la misma en el déficit público y en los presupuestos futuros. e. Análisis económico mediante la comparación de la alternativa pública frente a la públicoprivada. Razones que motivan la fiscalización Efectos a largo plazo: Son contratos de larga duración que generan obligaciones económicas a la administración con un horizonte temporal de 30 años que repercuten en la sostenibilidad de las finanzas y en el margen de maniobra de futuros gobiernos. Opacidad: Con carácter general, la realización de inversiones a través de estos mecanismos no se incluyen en el proyecto de presupuestos, por lo que su aprobación no está sometida a control parlamentario, ni se informa al Parlamento (corregido parcialmente en los presupuestos de 2011) sobre su realización. Incidencia en el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria: La consideración de estas infraestructuras y de la deuda que las financia, dentro del balance de la administración concedente o en el balance del operador privado, tiene repercusión directa en el déficit público y en la deuda de la comunidad. Situación económica actual: En el actual contexto de restricción presupuestaria cada vez es más recurrente e intenso el uso de estas fórmulas por parte de las administraciones con el objetivo de mantener o, al menos, mitigar la caída de las inversiones en obra pública, por lo que resulta oportuno emitir una opinión sobre la experiencia acumulada hasta el momento proponiendo mejoras en la planificación y gestión de estos acuerdos. Limitaciones al alcance Los trabajos fueron desarrollados sin limitaciones ajenas a la propia organización de la auditoría, siendo oportuno destacar la colaboración del personal del servicio de vías de alta capacidad dependiente de la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras. 4

15 Estructura del informe El informe se estructura en cinco epígrafes: En este primer epígrafe introductorio se han explicado los objetivos, alcance, razones y estructura del informe. El segundo contiene una descripción general del sistema de peaje en sombra como mecanismo de financiación de infraestructuras públicas y se valora su regulación y uso en el ámbito de la administración gallega. En la tercera sección se trasladan los resultados de la revisión jurídica de los contratos dedicando un subepígrafe a cada una de estas cuestiones: tramitación de los expedientes, construcción y explotación. En esta sección se hace referencia al reparto legal y efectivo de los riesgos entre la administración y el concesionario. En el cuarto apartado se incluye un análisis económico de los contratos que comprenden los siguientes aspectos: Impacto en el déficit y en la estabilidad presupuestaria actual y futura, transparencia e información económica sobre los contratos y análisis comparativo entre la concesión y la alternativa pública para la construcción y explotación de las obras. Finalmente se incorporan las conclusiones del trabajo y las recomendaciones dirigidas a la administración y al Parlamento autonómico. Se incorporan al informe las alegaciones presentadas por la Administración y las réplicas formuladas por el Consello de Contas. 5

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17 II. EL PEAJE EN SOMBRA 7

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19 II.1. EL PEAJE EN SOMBRA Y LA COLABORACIÓN PÚBLICO PRIVADA En España no existe una definición legal del concepto colaboración público-privada (en adelante CPP) 2. El libro verde de la Unión Europea sobre esta materia la define como las diferentes formas de cooperación entre las autoridades públicas y el mundo empresarial, cuyo objetivo es garantizar la financiación, construcción, renovación, gestión o el mantenimiento de una infraestructura o la prestación de un servicio. Los elementos que definen la CPP son: la duración relativamente larga de la relación, la financiación del proyecto (en parte garantizada por el sector privado), el papel del operador económico que participa en diferentes etapas (diseño, realización, ejecución y financiación) y el reparto de los riesgos entre el socio público y el privado, al que se transfieren riesgos que habitualmente soporta el sector público. La colaboración entre el sector público y privado no es algo nuevo ya que ha sido habitual, a lo largo de la historia, la participación de la iniciativa privada en la producción de bienes y servicios públicos. De hecho, el contrato de gestión de servicios públicos, de gran arraigo en nuestra legislación, en el que un empresario asume la gestión de un servicio cuya prestación sea competencia de la administración concedente, constituye una forma de colaboración públicoprivada. En los últimos años han aparecido nuevas formas jurídicas a través de las que se materializan acuerdos de larga duración entre el sector público y el sector privado. El cumplimiento de los límites de déficit público impuestos por la Unión Europea y por la propia normativa interna de cada Estado sobre estabilidad presupuestaria explican, en buena medida, la reciente proliferación de acuerdos CPP, ya que permite realizar inversiones públicas sin que se vean afectados el déficit y la deuda pública presentes, trasladando la carga a presupuestos futuros. Para conseguir este efecto, es decir, que la infraestructura y la deuda no se contabilice dentro del balance de la administración y que no afecte al déficit y deuda actual es necesario que el empresario privado asuma parte de los riesgos de la operación, en concreto, debe asumir, en todo caso, el riesgo de construcción y el riesgo de demanda (uso de la infraestructura) o el de disponibilidad (calidad del servicio). Una de las formas de colaboración más conocidas es el modelo de concesión que en sentido jurídico amplio 3 implica el derecho de explotación de una obra o servicio y el traspaso de los riesgos inherentes a la misma. Cuando la explotación es asumida por el sector privado, el abono 2 En el informe el concepto colaboración público-privada se utiliza en sentido amplio, de tal forma que puede adoptar diferentes formas jurídicas sin que se agote en el contrato de colaboración entre el sector público y privado regulado por la Ley de Contratos (Ley 30/2007). 3 Sin embargo desde un punto de vista económico el nuevo Manual de deuda y déficit público de Eurostat diferencia las concesiones de los acuerdos PPPs (Public Private Parnetships). En las concesiones los pagos serían realizados fundamentalmente por los usuarios mientras que el término PPP se reserva para los acuerdos entre el sector público y privado en el que los pagos son realizados fundamentalmente por la administración. 9

20 del servicio prestado puede realizarse por el usuario, por la administración o por ambos. Cuando los pagos se hacen por la administración, éstos suelen ser periódicos y pueden realizarse en función de la disponibilidad de la obra, es decir, de la calidad del servicio prestado (canon de disponibilidad 4 ), o de la frecuentación de la obra (canon de demanda 5 ). En este caso, es decir, cuando la cantidad satisfecha por la administración está ligada al número de usuarios de la infraestructura es cuando se habla de peaje en sombra. Muchos contratos se basan en pagos por uso modulados por indicadores de calidad del servicio que determinan el importe de la factura final que debe pagar la administración contratante. Al finalizar el plazo concesional la obra revierte al sector público. En el derecho español, obviando el tradicional contrato de gestión de servicios públicos, la Ley de Contratos del Sector Público (Ley 30/2007) contempla dos figuras en las que se pueden materializar los acuerdos CPP: el contrato de concesión de obra pública (regulado anteriormente por la Ley 13/2003) y el contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado (figura de nueva creación). Además al margen de la Ley de contratos, existen otras figuras jurídicas (concesiones de dominio público, sociedades mixtas, arrendamientos operativos,...) para plasmar colaboraciones público privadas. En definitiva son varias las formas jurídicas que pueden adoptar los acuerdos CPP. Hasta el momento, la Administración de la Xunta de Galicia no ha formalizado ningún contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado. Sin embargo, sí ha utilizado el contrato de concesión de obra pública. Este contrato ha sido utilizado para la construcción de autovías y en mayo de 2010 se ha licitado por este sistema el nuevo hospital de Vigo. Los planes anunciados por el gobierno, y concretados parcialmente en el presupuesto de 2011, contemplan potenciar el uso de esta fórmula en materia de sanidad e infraestructuras de transporte. 4 Por ejemplo el nuevo hospital de Vigo. 5 Por ejemplo las autovías fiscalizadas objeto de este informe. 10

21 II.2. EL PEAJE EN SOMBRA COMO MECANISMO DE FINANCIACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS EN GALICIA La financiación y construcción de obras públicas puede instrumentarse a través de fórmulas distintas. Tradicionalmente, se ha utilizado el contrato administrativo de obras en el que el contratista ejecuta la obra y la entidad pública contratante abona su importe mediante pagos parciales, en función de su grado de realización, y un abono final en el momento en que la infraestructura se recibe. Sin embargo, en los años 90 el cumplimiento de límites más estrechos en materia de deuda y déficit público impuestos por la Unión Europea favoreció la aparición de otras formas de contratación y financiación de obra pública 6. La posterior aprobación en el año 2001 de una normativa interna sobre estabilidad presupuestaria restrictiva en nuestro país propició la proliferación de esos mecanismos. Sin ánimo exhaustivo, se pueden mencionar los siguientes: sociedades instrumentales de infraestructuras, modelo alemán de abono total de precio del contrato al final de la obra, concesiones de obra pública, concesiones de dominio público, derechos de superficie, contratos de colaboración público-privados, arrendamientos operativos, etc. La mayor parte de estas fórmulas, sin perjuicio de otros efectos, tienen como nota común la de diferir y/o fraccionar el pago de la infraestructura. Estas figuras se han agrupado bajo la denominación de financiación extrapresupuestaria. Ahora bien, en la mayoría de ellas se producirán pagos con cargo a los presupuestos de ejercicios siguientes, es decir, el hecho de que la inversión no figure en los presupuestos de hoy no evita su repercusión presupuestaria futura. La administración autonómica gallega ha ensayado también alguno de estos mecanismos para la financiación de infraestructuras públicas. En particular, en el ámbito de carreteras el contrato de obra tradicional se ha visto acompañado de las siguientes fórmulas: 1. Contratos de concesión con pago por parte del usuario 7 : Dentro de las vías de titularidad autonómica, la autopista A Coruña-Carballo (AG-55) y Puxeiros-Baiona (AG-57) fueron construidas y son explotadas por la compañía Autoestradas de Galicia, constituida en 1995 por la sociedad pública Empresa Nacional de Autopistas y, posteriormente, privatizada pasando a formar parte del grupo Itinere. El pago del peaje en estas autopistas se realiza por el usuario, por lo que nos encontramos ante un sistema de concesión clásico. 6 Algunas de nueva creación y otras con una implantación más o menos desarrollada en otros países, en particular en el Reino Unido. 7 En este caso no nos encontramos, propiamente, ante un mecanismo de diferimiento y aplazamiento de la inversión, ya que el pago se realiza por el usuario y no por la administración. En cualquier caso, su inclusión sirve para poner de relieve la capacidad de acometer inversiones públicas sin impacto en el déficit. 11

22 2. Sociedad Pública de Investimentos, S.A. (SPI) 8. Esta empresa cuyo capital social pertenece íntegramente a la administración tiene como objeto realizar obras por encargo de ésta. Se trata de una sociedad instrumental que se endeuda para pagar la obra que ejecuta por mandato. El funcionamiento, en síntesis, es el siguiente: La administración encarga una obra a la SPI; la sociedad licita el contrato y lo adjudica; la SPI se endeuda para hacer frente a los pagos derivados de la ejecución del contrato; y, finalmente, la administración realiza aportaciones dinerarias periódicas a la sociedad para que pueda hacer frente a la devolución de la deuda que financió la obra y a sus intereses. Este tipo de sociedades nacieron con la vocación de situar el endeudamiento fuera del balance de la administración. Sin embargo, en la actualidad la SPI está incluida dentro del sector administraciones públicas y, por lo tanto, su posición financiera se tiene en cuenta a la hora de determinar la deuda y el déficit del conjunto de la administración gallega. 3. Autoestrada Alto de Santo Domingo-Ourense, S.A. (Aceousa) 9. En la construcción de la autopista Santiago-Ourense se han establecido dos tramos. El primero (AP-53), entre Santiago y Dozón, de titularidad estatal, fue construido (con apoyo de fondos públicos) y es explotado por la sociedad Autopista Central Gallega y supone pago de peaje por parte del usuario. El segundo (AG-53) entronca directamente con el anterior en el Alto de Santo Domingo y finaliza en Ourense. Para este segundo tramo, de titularidad autonómica, la Comunidad optó por constituir una sociedad íntegramente pública (ACEOUSA, S.A.) que se encargaría de construir la infraestructura y de explotarla obteniendo sus ingresos, con carácter general, mediante el cobro de peaje a los usuarios. Este planteamiento inicial permitió que el endeudamiento de la empresa no fuese computado dentro de la deuda de la administración, al entender que la sociedad recuperaría los costes a través del cobro de tarifas a los particulares. Sin embargo, en 2007 (Decreto 193/2007) se aprobó el pago del peaje por parte de la Administración y no del usuario. A raíz de este cambio, en 2008, el Consello de Contas advirtió que la deuda de ACEOUSA podría pasar a ser computada dentro del endeudamiento de la administración gallega. En 2009 el Banco de España reclasificó la sociedad dentro del sector administraciones públicas y, por lo tanto, su déficit y deuda pasan a incluirse dentro del conjunto de la administración. 4. Peaje en sombra. Constituye el objeto de este informe. En él se recogen los resultados de la fiscalización de los contratos de concesión de obra pública destinados a la construcción y explotación de las Autovías de Salnés, Santiago-Brión, Barbanza, A-52-Celanova y Carballo- Berdoias. En todas estas infraestructuras la administración adjudicó a una empresa privada, 8 Esta sociedad ha sido objeto de informe específico por parte del Consello de Contas. 9 Esta sociedad ha sido objeto de informe específico por parte del Consello de Contas. 12

23 previo concurso público, la construcción, mantenimiento y explotación de la obra. Posteriormente, abona un importe en función de los vehículos que transiten por la vía, la tarifa aprobada y una serie de indicadores de calidad que modulan el importe final a pagar. Por lo tanto, las autovías fiscalizadas se licitaron por el sistema de canon de demanda, es decir, los pagos están fundamentalmente asociados al número de vehículos que circulen. Sin embargo, las próximas licitaciones del gobierno gallego (Desdobramento do corredor do Morrazo e 3ª licitación da Autovía Carballo-Berdoias) se realizarán por el sistema de canon por disponibilidad, es decir, el pago se realizará en función de la calidad con la que se mantenga y conserve la obra. Por lo tanto, no se transferirá al empresario privado el riesgo de demanda, de tal forma que los pagos que se realicen no estarán vinculados al uso (número de vehículos) de la infraestructura. En este cambio de canon de demanda a canon por disponibilidad, común a otras administraciones, influye el endurecimiento de las condiciones financieras y la mayor dificultad que encuentran las empresas privadas para financiar proyectos que incorporen el riesgo de demanda. El canon de demanda y de disponibilidad constituyen, en la administración autonómica gallega, el último estadio en el uso de fórmulas que permiten diferir y fraccionar el pago de infraestructuras sin impacto directo en déficit y deuda. En definitiva, la imposición de límites estrictos al déficit y deuda pública ha propiciado la aparición de fórmulas que permiten diferir contablemente la construcción de infraestructuras y fraccionar y retrasar su impacto en el déficit. En muchas ocasiones, estas operaciones tienen como finalidad su no consolidación en las cuentas públicas, por lo que se pueden incluir en lo que se ha denominado ingeniería financiero-contable. El actual contexto de crisis económica, que conlleva una importante restricción en los recursos públicos, constituye un incentivo al uso de estas fórmulas, ya que aparecen como un medio de mitigar la caída de las inversiones públicas sin impacto inmediato en la necesidad de financiación de la administración. Sin embargo, la no consolidación contable no altera el fondo económico de estas operaciones: La administración ha realizado una inversión que deberá abonar a un empresario privado a lo largo de una serie de ejercicios con cargo a los presupuestos futuros, es decir, se trata de un endeudamiento no financiero. Por eso estos mecanismos deben ser regulados y utilizados de tal manera que se muevan en unos límites compatibles con la sostenibilidad de las finanzas públicas, que no transfieran más allá de lo razonable el coste de construcción y el financiero de las inversiones de hoy a generaciones futuras y, finalmente que no impidan el margen de maniobra y la capacidad de acción de próximos gobiernos. a.1 a.1 Párrafo modificado en trámite de alegaciones. 13

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25 III. ANÁLISIS JURÍDICO DE LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA 15

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27 En esta sección se recogen los resultados de la fiscalización de los procedimientos de licitación y adjudicación, del cumplimiento de la reglas generales de contratación y del reparto legal y efectivo de los riesgos entre concesionario y administración. Los datos básicos de los contratos objeto de fiscalización son los siguientes: Cuadro 1: Datos básicos de los contratos fiscalizados Autovía F. contrato Adjudicatario Duración Pagos previstos administración (M a precios corrientes) Estado actual Desdoblamiento (conversión en Copasa (40%), Puentes (30%) y años 186,5 Abierta julio 2008 autovía) del Salnés Caixanova (30%) Dragados (70%), Extraco (15%), Abierta febrero Autovía Santiago-Brión años 390,9 Francisco Gómez y Cía (15%) 2008 Desdoblamiento (conversión en Agrupación Itinere (Sacyr) y Abierta diciembre años 389,6 autovía) del Barbanza CaixaGalicia 2008 Autovía A-52-Celanova y obras Copasa (70%), Extraco (30%) 30 años 370,7 En construcción accesorias hasta Frontera Portuguesa Fuente: Elaboración propia. Los pagos previstos fueron calculados por el equipo auditor a partir de la información disponible El Anexo I representa datos adicionales y las características técnicas básicas de estas infraestructuras. El Anexo II contiene mapas en los que se reflejan las autovías objeto de control. Todos los contratos fueron tramitados por la Consellería competente en materia de infraestructuras de transporte. La estructura de este epígrafe sigue las distintas fases de la vida de los contratos y consta de los siguientes apartados en los que se recogen los resultados del trabajo: 1. Tramitación de los expedientes, dividido en: a. Actuaciones preparatorias con especial referencia a los estudios de viabilidad. b. Licitación y adjudicación con análisis detallado de los criterios de adjudicación. c. Tramitación de las licitaciones de la autovía de la Costa da Morte (Carballo-Berdoias) que dieron lugar a la resolución por mutuo acuerdo del primer expediente y a la renuncia a celebrar el contrato en la segunda licitación. 2. Fase de construcción, dividido en: a. Plazo: revisión de los plazos de construcción b. Precio: análisis de la transferencia del riesgo de construcción y de las modificaciones del proyecto, obras complementarias y expedientes de restablecimiento del equilibrio económico de la concesión que dieron lugar a sobrecostes. 3. Fase de explotación y control por parte de la administración. 17

28 III.1. TRAMITACIÓN DEL EXPEDIENTE DE CONTRATACIÓN III.1.1 Actuaciones preparatorias: estudios de viabilidad Con carácter previo a la licitación de los contratos de concesión de obra pública se realizan una serie de actuaciones cuya exigencia deriva de la normativa sectorial de carreteras, la normativa contractual y la legislación medioambiental. Estos trámites previos tienen por finalidad garantizar la viabilidad de la actuación tanto desde el punto de vista de su ejecución material, como económico-financiero y medioambiental, así como asegurar su publicidad a través del trámite de información pública, a efectos de general conocimiento y de posibilitar el ejercicio de derechos por los posibles afectados. De forma sintética, estos trámites incluyen la elaboración de un estudio informativo o proyecto de trazado, una declaración de impacto ambiental, un estudio de viabilidad y un anteproyecto o proyecto de construcción y explotación de la obra. Se observan notables diferencias en la duración de estas actuaciones preparatorias, tal como se refleja en el cuadro siguiente: Cuadro 2: Duración de las actuaciones preparatorias Aprobación provisional Autovía estudio informativo, Acuerdo de inicio del proyecto de trazado e expediente de contratación Tiempo transcurrido impacto ambiental Santiago-Brión Oct-2000 Sept años y 11 meses Salnés May-2003 Nov año y 6 meses Barbanza Febr-2004 Febr año Celanova Jun-2004 Abr años y 10 meses Costa da Morte (Carballo-Berdoias) Marz-2004 Jun años y 3 meses Las actuaciones de menor duración son las referidas a las autovías de Salnés y Barbanza, coincidiendo con las dos infraestructuras que se construyeron mediante desdoblamiento de una vía rápida (corredor) preexistente, lo que podría justificar el menor plazo de los trámites. Las actuaciones preparatorias de mayor duración corresponden a la autovías de Santiago-Brión, Carballo-Berdoias y Celanova. En Santiago-Brión, los primeros trámites preparatorios se refieren al corredor y posteriormente se aprueba un proyecto de trazado como autovía. En el caso de autovía a Celanova y Costa da Morte (Carballo-Berdoias) transcurre un período superior al año entre la aprobación provisional y definitiva del anteproyecto de construcción y explotación, alcanzando los dos años en el primer caso, ya que en ambos expedientes se introdujeron modificaciones al anteproyecto provisional. En las autovías de Salnés y Santiago-Brión se aprobó un proyecto constructivo e un estudio de 18

29 régimen de utilización y de explotación, con carácter previo a la licitación, que no fue sometido a trámite de información pública, tal como hubiese sido preceptivo. La administración avala su postura aportando un informe jurídico, elaborado por un despacho de abogados, en el que se defiende la innecesariedad de realizar este trámite, basándose en que ya se cumplimentó la información pública exigida por la ley autonómica de carreteras. Sin embargo, la participación pública no se realizó en los términos previstos en la normativa contractual estatal, sin que ninguna documentación relativa a la explotación de las autovías, en particular el estudio de viabilidad, fuese objeto de publicidad. a.2 Uno de los documentos de esta fase preliminar de mayor relevancia es el estudio de viabilidad. - Estudios de viabilidad Como cuestión previa, debe tenerse en cuenta que los estudios de viabilidad no se realizaron a través de medios propios (personal de la administración), ya que fueron objeto de contratación externa. En las autovías de Barbanza, Carballo-Berdoias y Celanova se acordó la sustitución del estudio de viabilidad por un estudio de viabilidad económico-financiera, haciendo uso de la facultad prevista en la normativa contractual 10 que permite esa sustitución cuando por la naturaleza y finalidad de la obra o la cuantía de la inversión se considerase que éste es suficiente. Dichas obras se encuentran dentro de las de mayor importe en el conjunto de infraestructuras gestionadas por la Consellería. Su naturaleza y finalidad no presenta unos trazados especiales que sean empleados en el acuerdo de sustitución del estudio de viabilidad para justificar la simplificación del documento. Por lo tanto, se considera insuficiente la motivación que ampara a la sustitución del estudio de viabilidad por el económico-financiero a.3. En cualquier caso, los estudios de viabilidad elaborados no hacen referencia a la incidencia económica y social en el área de influencia, a los riesgos operativos de la construcción y explotación y a la justificación de la obra. Además, en los estudios debería quedar garantizado que el método elegido, canon de demanda, es el más adecuado entre los existentes, desde un punto de vista presupuestario y económico. Respecto a este último extremo, en el caso de Celanova y Carballo-Berdoias no se incorpora ninguna referencia. En el caso de Brión, Salnés y Barbanza sí consta un análisis coste beneficio que pretende justificar el empleo del sistema concesional frente a la financiación tradicional. Este análisis concluye que el sistema concesional mediante canon de demanda está justificado si las limitaciones presupuestarias no permiten a.2 Párrafo modificado en trámite de alegaciones. 10 Artículo del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas a.3 Párrafo modificado en trámite de alegaciones. 19

30 realizar la inversión en un plazo inferior a 2 años en la autovía de Salnés, 3 años en Santiago- Brión y 5 años en Barbanza. Como se pondrá de manifiesto en el epígrafe IV.1 las limitaciones presupuestarias no resultaron finalmente ser tales, ya que un análisis a posteriori a partir de la liquidación presupuestaria pone de manifiesto la existencia de margen presupuestario suficiente para tener encajado estas obras en el presupuesto de los años ( ), en los que tuvo lugar su construcción. En el origen de este margen presupuestario pueden concurrir varias causas: Buen comportamiento de los ingresos, bajos grados de ejecución y problemas en la priorización de las inversiones o en las técnicas presupuestarias. Además, las hipótesis establecidas en los análisis coste-beneficio condicionan el resultado, favoreciendo el sistema concesional frente a la financiación tradicional. En particular, consideramos cuestionables las siguientes hipótesis del modelo: a.4 a. Se elimina el efecto de los impuestos, ya que estos son neutros desde un punto de vista económico-social. Siendo esto cierto, no compartimos el estudio porque en este punto lo que se pretende valorar no es la rentabilidad social de la infraestructura (que debería ser objeto de análisis diferenciado), si no la mejor alternativa presupuestaria para la Comunidad. Para ello, no deberían eliminarse los impuestos que la Comunidad tiene que pagar y que no recupera. Este ajuste jugaría en contra de la alternativa concesional. b. Se utiliza una mayor tasa de descuento para la concesión que para la alternativa pública, lo que perjudica esta opción. Esta prima se puede basar en el mayor riesgo transferido en la concesión pero el estudio no motiva el diferencial empleado. Por otra parte, en otras hipótesis, se imputan beneficios sociales a la concesión, en concepto de ahorros de transporte, por la supuesta realización de la infraestructura en menor plazo a través del método concesional, que no están suficientemente justificados. c. En la imputación de los costes de mantenimiento y reposición en la alternativa pública se utilizan valores medios anuales, en vez de distribuirlos temporalmente en función de la fecha prevista para las operaciones de reinversión. Esta hipótesis perjudica a la alternativa pública. Además, se incluyen todos los gastos asociados a los sistemas de contadores de vehículos que, obviamente, en la alternativa pública no resultarían aplicables. Conviene tener en cuenta que los problemas relativos a los estudios de viabilidad no se han resuelto en las últimas licitaciones. Los estudios sometidos a información pública a finales de 2010 para la licitación de la construcción y explotación de la autovía Carballo-Berdoias (3ª licitación) y la autovía del Morrazo, ambos por el sistema de canon de disponibilidad (pago en a.4 Párrafo modificado en trámite de alegaciones. 20

31 función de calidad y no de demanda) presentan un contenido insuficiente. Ambos se han configurado como estudios con un contenido exclusivamente económico-financiero, haciendo uso de la habilitación legal que permite esta simplificación en atención a la naturaleza, finalidad o la cuantía de la inversión. Paradójicamente, la autovía Costa da Morte (Carballo-Berdoias) es la obra de mayor inversión prevista en el plan MOVE (Movilidade e Ordenación Viaria Estratéxica) y el desdoblamiento del Morrazo se encuentra también entre las de mayor cuantía. Por eso, la importancia de estas obras en el conjunto de las gestionadas por la administración no debería de llevar aparejada la simplificación de este trámite, ya que en los documentos elaborados no quedan acreditados extremos importantes como: la incidencia económica y la rentabilidad social de la obra que acrediten su necesidad social y/o carácter estratégico, los riesgos del proyecto y la justificación del sistema de financiación propuesto frente a otras modalidades alternativas. III.1.2 Licitación y adjudicación Una vez finalizadas las actuaciones preparatorias se inicia el expediente de contratación de las concesiones para la construcción y explotación de las obras. En el cuadro siguiente se refleja la duración de cada uno de los expedientes de contratación desde su inicio hasta la adjudicación del contrato. Cuadro 3: Plazo de tramitación de los expedientes de contratación Autovía Inicio Adjudicación Formalización Tiempo de tramitación hasta adjudicación Salnés meses y medio Santiago-Brión meses Barbanza año y 1 mes Celanova meses Carballo-Berdoias (1ª licitación) meses Carballo-Berdoias (2ª licitación) (propuesta de adjudicación provisional) No formalizado. Expediente anulado el meses y medio Los expedientes presentan unos plazos razonables de tramitación si se tiene en cuenta la necesidad de someterlos a publicidad comunitaria y la complejidad de los procesos de valoración de los aspectos técnicos y económico-financieros. La tramitación administrativa más larga se registra en la autovía del Barbanza como consecuencia de la solicitud de dos informes técnicos en los términos que posteriormente se indica. Todas las adjudicaciones fueron realizadas por los Conselleiros de Política Territorial mediante 21

32 avocación de competencia. De los seis expedientes licitados dos (autovía de Salnés y Santiago- Brión) fueron adjudicados por gobiernos en funciones y en Celanova la adjudicación se realizó dos días antes de la celebración de las elecciones autonómicas. De la revisión de los aspectos básicos en la tramitación del expediente se pueden formular las siguientes observaciones generales: 1. El importe de licitación se calculó, básicamente, a partir del presupuesto de inversión. La administración no viene manteniendo un criterio homogéneo al respecto ya que en otros contratos de concesión de obra pública, como por ejemplo la licitación de la concesión del nuevo hospital de Vigo, se tomó como importe de licitación el canon máximo previsto que se deberá pagar al adjudicatario. Sin embargo, en las autovías fiscalizadas el importe base de licitación parte de presupuesto de ejecución de las obras, mientras el gasto autorizado para hacer frente al contrato toma como base, como no puede ser de otra forma, el importe del canon previsto que se pagará durante toda la vida de la concesión (a precios corrientes). La diferencia entre uno y otro es considerable como se refleja en el cuadro siguiente, si bien en los expedientes analizados la utilización del importe más bajo en la licitación no afectó a requisitos de publicidad ni a otros extremos esenciales de la tramitación 11 : Cuadro 4: Importe de licitación y gasto autorizado (en millones de euros) Presupuesto base licitación (presupuesto de inversión) Gasto autorizado (canon a pagar previsto) (*) Salnés 44,46 253,02 Santiago-Brión 114,81 511,06 Barbanza 95,62 502,00 Celanova 121,38 496,81 Carballo-Berdoias (1ª licitación) 249,54 932,15 Carballo-Berdoias (2ª licitación) 216, ,3 (*) Estos importes están calculados a partir del tráfico previsto por la Administración y la tarifa por vehículo máxima fijada en el pliego. Por este segundo motivo las cifras difieren de los pagos previstos recogidos en el cuadro Comunicación de los contratos al Consello de Contas: Ninguno de los contratos fue comunicado al Consello de Contas. a.5 3. Publicidad: Se cumplieron las exigencias de publicidad, excepto la inserción de anuncio indicativo en el diario oficial de la Unión Europea y la publicación de la adjudicación en el Boletín Oficial del Estado de las concesiones de las autovías de Salnés y Santiago-Brión. 11 Afecta al importe de la garantía provisional que deben constituir los licitadores a.5 Párrafo modificado en trámite de alegaciones. 22

33 Sin embargo, el aspecto que merece una mayor atención es el referido al diseño y aplicación de los criterios de adjudicación y a los informes técnicos de valoración. Criterios de adjudicación: Diseño y regulación en los pliegos En todos los contratos analizados, se utilizan tres criterios de adjudicación con la siguiente ponderación: 1) Calidad técnica (40%); 2) Viabilidad de la propuesta económica y financiera de la sociedad concesionaria (20%); 3) Proposición económica (40%) 12 La puntuación de cada criterio se subdivide en subcriterios con la ponderación que se refleja en el Anexo III. Toda esta información (ponderación de criterios y subcriterios) figura en el pliego de cláusulas administrativas que fue informado de conformidad por la asesoría jurídica. La regulación que de los criterios y subcriterios realiza el pliego merece dos comentarios: a.6 1. Los criterios de valoración automática (criterio precio) ponderan el 40%. Por lo tanto, en los procedimientos de adjudicación primaron los criterios cuya cuantificación depende de un juicio de valor y no de una fórmula matemática. Además, la importancia del criterio automático (criterio precio) se reduce por la inclusión en todos los pliegos de una cláusula, en cuya virtud si una proposición no obtiene para el criterio I (criterio técnico) o para el criterio II (viabilidad) un determinado porcentaje 13, su calificación total será dividida entre tres. En la práctica la división no alteró la propuesta de adjudicación en ningún expediente, salvo en la segunda licitación de la autovía Carballo-Berdoias que se analiza en el epígrafe siguiente. 2. En los distintos subcriterios en los que se divide el criterio de la proposición económica (tarifa por vehículo ofertada, límite máximo de tráfico y valor de la responsabilidad patrimonial), el propio pliego establece unas pautas de baremación regladas, a través de operaciones aritméticas, que determinan la puntuación. Sin embargo, en los subcriterios en los que se dividen los criterios técnicos y de viabilidad del plan económico-financiero, el pliego se limita a enunciar una serie de aspectos que se tendrán en cuenta para su valoración sin concretar 14 la distribución de la puntuación máxima entre los mismos. Estos aspectos se expresan de forma genérica sin indicación de normas o pautas concretas de baremación, dejando amplio margen de discrecionalidad para la puntuación de las distintas proposiciones. 12 En la segunda licitación de la autovía Carballo-Berdoias la ponderación es Calidad Técnica (20%), Viabilidad (20%) y propuesta económica (60%). La necesidad de adaptarse a la nueva Ley de Contratos propició que el criterio económico, de valoración automática, incrementase su peso por encima del 50%. a.6 Párrafo modificado en trámite de alegaciones. 13 Este porcentaje, que en las primeras autovías se cifró en el 50% de la valoración máxima posible, se incrementó al 60% en Celanova y Carballo-Berdoias. 14 Excepto en la licitación de la autovía de Celanova, donde los pliegos sí efectúan este detalle. 23

34 Criterios de adjudicación: Aplicación e informes técnicos de valoración El hecho de que los pliegos no establezcan las pautas de baremación determina que los informes técnicos no sólo se limiten a valorar los criterios de adjudicación, si no que también concretan el método de valoración y desagregan la puntuación de cada uno de los subcriterios entre los distintos aspectos a valorar. Los informes técnicos de valoración en los que se fundamenta la propuesta de adjudicación no fueron elaborados por parte de la administración ya que fueron objeto de contratación externa (elaborados por empresas privadas). En el siguiente cuadro a.7 se recogen las asistencias técnicas contratadas para apoyar a la administración en la tramitación de concesiones lo que incluye, entre otros trabajos, la elaboración de la documentación inicial (anteproyecto, estudio de viabilidad) y la redacción de los informes técnicos de valoración. Cuadro 5: Asistencias técnicas externas para la tramitación de expedientes Objeto del contrato Fecha contrato Adjudicatario Importe Plazo Apoyo a la D.X.O.P. en la tramitación de concesiones. Clave GA/03/ /12/2003 UTE EPTISA-IDASA ,09 24 MESES (1) Apoyo a la CPTOPT en la tramitación de la licitación de la concesión de Barbanza Apoyo a la DXOP en la tramitación del expediente de la concesión de la autovía de Celanova Apoyo a la DXI en el expediente de licitación de la concesión de la autovía Carballo-Berdoias: Análisis técnico de las ofertas. Clave AC/10/ Apoyo a la DXI en el expediente de licitación de la concesión de la autovía Carballo-Berdoias: Análisis económico de las ofertas. Clave AC/10/ /12/2005 TÉCNICAS TERRITORIALES Y URBANAS S. L ,00 1 MES (3) 17/09/2008 EPTISA ,00 2 MESES 26/04/2010 APPLUS NORCONTROL SLU ,80 1 MES 10/05/2010 PRICE WATERHOUSE COOPERS CORPORATE FINANCE, S.L. TOTAL , ,80 1 MES (1) Constan dos resoluciones de prórroga para la ejecución de los trabajos, una primera hasta el 17 de diciembre de 2006 y la segunda hasta el 17 de diciembre de (2) Constan dos resoluciones de prórroga para la ejecución de los trabajos, una primera hasta el 10 de junio de 2007 y la segunda hasta el 10 de octubre de (3) Consta resolución de prórroga para ejecución de los trabajos hasta el 31 de marzo de El papel fundamental que juega el informe técnico externo plantea los siguientes problemas: a) Falta transparencia en la selección. Con carácter general, no es el pliego el que fija las pautas de baremación ni las puntuaciones máximas asignadas a cada aspecto a valorar, por lo que los a.7 Párrafo modificado en trámite de alegaciones. 24

35 licitadores no pueden conocer de antemano la forma en la que serán valoradas sus ofertas. Es el informe técnico externo el que, una vez abiertas las proposiciones, fija las puntuaciones máximas dentro de los subcriterios y el método de baremación. Por tanto, las empresas no disponen de información completa en el momento de presentar sus ofertas. b) Falta de liderazgo por parte de la administración en el proceso de selección. Como se ha dicho, todos los informes técnicos son elaborados por empresas externas y no se realizan a través de medios propios de la administración. Además, el liderazgo no queda reforzado con el papel poco activo de la mesa de contratación. En ausencia de pautas de baremación en el pliego, debería ser al menos la mesa la que asuma este papel fijando el marco en el que deberá actuar el informe técnico externo. Este papel secundario se evidencia también en la formulación de la propuesta de adjudicación, ya que en los primeiros expedientes transcurren escasamente 24 horas entre la presentación de los informes técnicos y la propuesta de la mesa. Este tiempo de análisis y estudio se antoja insuficiente a la vista de la complejidad y dimensión de los informes técnicos. Ahora bien, en los últimos expedientes tramitados, en particular en la autovía de Celanova, se modificó este proceder y el papel de la mesa fue más activo. Además, convine resaltar que en todos los casos la mesa asumió el informe técnico siendo el órgano legalmente responsable de la propuesta de adjudicación. a.8 c) Elevado margen de discrecionalidad. Tal como se ha reiterado, son los informes técnicos externos los que fijan las pautas de baremación. Sin embargo, estas pautas se diseñan una vez que están abiertas las proposiciones de los licitadores y no antes, lo que constituye un riesgo potencial de predeterminar la selección. Además, la puntuación otorgada a cada aspecto no es homogénea en los distintos expedientes de contratación. En el Anexo IV se pueden observar las puntuaciones máximas distintas otorgadas a los diversos aspectos que se valoran dentro de los subcriterios técnicos y de viabilidad financiera. En todos los expedientes el informe técnico realizado fundamentó la propuesta de adjudicación formulada por la Mesa al órgano de contratación, excepto en el expediente de la autovía de Barbanza. En este caso, la Mesa decidió solicitar un segundo informe a una empresa diferente (TT&U) encomendándole el análisis de una serie de aspectos que se consideraban de especial relevancia. El licitador con mayor puntuación no resultó coincidente. En el Anexo IV puede observarse en detalle cómo difieren las puntuaciones máximas otorgadas por los dos informes a cada aspecto a valorar. El Anexo V refleja la diferencia de puntuación de los dos licitadores que obtuvieron la máxima puntuación en cada uno de los informes. A la vista de estos, la Mesa encargó al Presidente y al Secretario la elaboración de unas consideraciones técnicas que fundamentaron la propuesta de adjudicación a.8 Párrafo modificado en trámite de alegaciones. 25