I. JUSTIFICACIÓN DE LA MEMORIA ABREVIADA.

Transcripción

1 MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS SECRETARÍA DE ESTADO DE PRESUPUESTOS Y GASTOS INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMININSTRACIÓN DEL ESTADO MEMORIA ABREVIADA DEL ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO DE LA ORDEN HAP/XXX/2015, DE XX DE XX, POR LA QUE SE MODIFICAN LA ORDEN HAP/492/2014, DE 27 DE MARZO, POR LA QUE SE REGULAN LOS REQUISITOS FUNCIONALES Y TÉCNICOS DEL REGISTRO CONTABLE DE FACTURAS DE LAS ENTIDADES DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY 25/2013, DE 27 DE DICIEMBRE, DE IMPULSO DE LA FACTURA ELECTRÓNICA Y CREACIÓN DEL REGISTRO CONTABLE DE FACTURAS EN EL SECTOR PÚBLICO, Y LA ORDEN HAP/1074/2014, DE 24 DE JUNIO, POR LA QUE SE REGULAN LAS CONDICIONES TÉCNICAS Y FUNCIONALES QUE DEBE REUNIR EL PUNTO GENERAL DE ENTRADA DE FACTURAS ELECTRÓNICAS. Conforme a los criterios establecidos en la guía metodológica para la elaboración de la memoria de análisis de impacto normativo, aprobada por Acuerdo de Consejo de Ministros, en su reunión de 11 de diciembre de 2009, en cumplimiento de lo previsto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, se acompaña la presente memoria abreviada. I. JUSTIFICACIÓN DE LA MEMORIA ABREVIADA. La presente Orden tiene como finalidad modificar la Orden HAP/492/2014, de 27 de marzo, por la que se regulan los requisitos funcionales y técnicos del registro contable de facturas de las entidades del ámbito de aplicación de la ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el sector público, y la orden HAP/1074/2014, de 24 de junio, por la que se regulan las condiciones técnicas y funcionales que debe reunir el punto general de entrada de facturas electrónicas. No tiene contenido sustantivo propio sino que modifica las Órdenes citadas para regular el uso de las extensiones de la factura electrónica así como las reglas de validación de las facturas electrónicas aplicables en fase de anotación en los registros contables de facturas, y para desarrollar las condiciones relativas a la composición, actualización, difusión y publicación del Directorio de puntos de entrada de facturas electrónicas de las Administraciones Públicas, previsto en la modificación de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, operada por el Proyecto de Ley Orgánica de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas y de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Por razón del objeto de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en los diversos ámbitos. La norma se adecúa al orden de distribución de competencias al modificar y completar dos Órdenes que tienen carácter básico y que se dictan en desarrollo de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre. Asimismo, tampoco tiene un impacto económico general relevante puesto que da continuidad a las medidas ya adoptadas para la implementación de la citada Ley y su desarrollo. Estas medidas han supuesto un ahorro por la sustitución de la factura en papel por la factura electrónica tanto en las

2 Administraciones Públicas como en las empresas, facilitan el uso de la factura electrónica, su gestión y tramitación telemática, y agilizan las relaciones comerciales de los proveedores con las Administraciones Públicas y garantizan una mayor eficiencia. En el mismo sentido, no tiene efectos relevantes sobre la competencia en el mercado sino que trata de completar las medidas establecidas en la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, para mejorar las relaciones comerciales de los proveedores con las Administraciones. Tampoco tiene efectos sobre el medio ambiente ni por razón de género, ya que no afecta a la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres y por tanto se considera que el impacto es nulo. En definitiva, de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en cada ámbito por lo que se justifica la elaboración de una memoria de carácter abreviado. II. BASE JURÍDICA Y RANGO DEL PROYECTO NORMATIVO. Esta Orden se dicta en ejercicio de la habilitación legal otorgada al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas en la disposición final sexta de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, y al amparo de los artículos ª, ª y ª de la Constitución Española que atribuyen al Estado, respectivamente, la competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, Hacienda general y Deuda del Estado y las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas. Se trata de una Orden de carácter básico que modifica la Orden HAP/492/2014, de 27 de marzo, y la Orden HAP/1074/2014, de 24 de junio. III. BREVE DESCRIPCIÓN DEL CONTENIDO Y DE LA TRAMITACIÓN. 1. Contenido La presente Orden tiene como finalidad modificar la Orden HAP/492/2014, de 27 de marzo, y la Orden HAP/1074/2014, de 24 de junio, para establecer las reglas de validación de las facturas electrónicas aplicables en fase de anotación en los registros contables de facturas, regular el uso de las extensiones de la factura electrónica y desarrollar el Directorio de puntos de entrada de facturas electrónicas de las Administraciones Públicas. El texto consta de dos artículos, una disposición transitoria y una disposición final. El artículo primero modifica la Orden HAP/492/2014, de 27 de marzo, para añadir una nueva disposición adicional (cuarta) que regule las reglas de validación de las facturas electrónicas aplicables en fase de anotación en los registros contables de facturas e introducir las modificaciones necesarias derivadas de esa nueva disposición adicional, 2

3 como la incorporación de un nuevo anexo (Anexo II) para recoger las reglas de validación a las que se refiere dicha disposición adicional cuarta, y la inclusión de una nueva disposición final primera bis de habilitación normativa en relación con la modificación de dichas reglas de validación. El artículo segundo modifica la Orden HAP/1074/2014, de 24 de junio en varios aspectos: Se añade un nuevo apartado 3 al artículo 5 para establecer el tamaño máximo de una factura electrónica con extensiones e información anexa. Se añade un nuevo artículo 5 bis para definir las extensiones de la factura electrónica y regular los requisitos para la aprobación de las extensiones sectoriales. Se incluye un nuevo artículo 5 ter para regular la información anexa a la factura electrónica. Se incluye un nuevo artículo 8 bis para desarrollar la composición, actualización, difusión y publicación del directorio de puntos de entrada de facturas electrónicas de las Administraciones Públicas, teniendo en cuenta la modificación recientemente introducida en la Ley 25/2013, de 27 de diciembre que, en el nuevo apartado 2 de la disposición adicional sexta, prevé que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas mantendrá actualizado el indicado directorio. Se añade un nuevo apartado 6 a la disposición adicional primera, para la creación del fichero de datos personales «Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas de la AGE», y se añade un anexo (Anexo II) en relación con los datos requeridos sobre dicho fichero. Se modifica la disposición transitoria única, que regula el formato transitorio de las facturas, para especificar mejor y homogeneizar criterios respecto a los certificados admitidos para la firma electrónica avanzada o sello electrónico avanzado de las facturas electrónicas. Y finalmente se añade un nuevo anexo (Anexo III) para incluir una serie de definiciones, entre ellas, información estructurada, modelos de datos explícitos, Facturae, etc. La disposición transitoria única establece la admisión de determinadas extensiones sectoriales actualmente utilizadas, durante un periodo determinado (6 meses desde la entrada en vigor de la Orden) y en tanto no se aprueben las correspondientes extensiones sectoriales. 3

4 La disposición final única prevé la entrada en vigor de la Orden al día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. 2. Tramitación. La presente Orden se somete para su aprobación a los siguientes trámites: Consulta a las Comunidades Autónomas y Entidades Locales. Se ha sustanciado el trámite de consulta habiendo recibido observaciones de 5 CC.AA., que han sido valoradas, y no se han recibido de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP). Consulta a Asociaciones Empresariales en el marco del foro de factura electrónica constituido entre las Administraciones Públicas y las Asociaciones Empresariales, habiendo recibido observaciones de 10 Asociaciones, que han sido valoradas. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en aplicación del artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Solicitud del dictamen preceptivo del Consejo de Estado en aplicación de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado. IV. OPORTUNIDAD DE LA NORMA Las entidades previstas en el artículo 4 de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, están sujetas desde el pasado 15 de enero de 2015 a la obligación de expedición de factura electrónica, en los términos y condiciones establecidos en dicha ley y su normativa de desarrollo, respecto a las facturas emitidas en el marco de las relaciones jurídicas entre proveedores de bienes y servicios y las Administraciones Públicas, a partir de la fecha establecida en la disposición final octava letra a) de la mencionada Ley. La experiencia adquirida respecto a los problemas detectados en la presentación y recepción de la factura electrónica a través del Punto general de entrada de facturas electrónicas, en su posterior anotación en el registro contable de facturas, y en la ulterior tramitación del procedimiento de conformidad y del reconocimiento de la obligación, aconsejan la aprobación de esta orden ministerial al objeto de establecer criterios homogeneizadores respecto a la utilización de extensiones sectoriales de la factura electrónica, y sobre la validación o verificación de la factura electrónica en fase de anotación en el Registro contable de facturas. Asimismo, se aprovecha para 4

5 posibilitar el uso del sello electrónico previsto en el artículo 5.2 de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, en la presentación de facturas electrónicas. Todo ello con el propósito de mejorar la confiabilidad y homogeneidad del actual escenario de presentación de facturas electrónicas para el proveedor o a quien corresponda la presentación de facturas electrónicas a las Administraciones Públicas. Para ello se procede a la modificación de la Orden HAP/492/2014, de 27 de marzo, y de la Orden HAP/1074/2014, de 24 de junio. Ambas Órdenes fueron dictadas en ejercicio de la habilitación legal otorgada al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas en la disposición final sexta de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre y al amparo de los artículos ª, ª y ª de la Constitución Española. En primer lugar, se trata de regular el uso de extensiones de la factura electrónica, entendiendo como tales fragmentos adicionales de información estructurada incrustados en la propia factura electrónica pero con un esquema propio distinto al específico de la factura electrónica, al objeto de evitar zonas opacas al destinatario de la misma, así como la información anexa a la propia factura, modificando, a tales efectos, la Orden HAP/1074/2014, de 24 de junio, a través de la incorporación del nuevo apartado 3 del artículo 5 y de los nuevos artículos 5 bis y 5 ter. En efecto, el artículo 5 y la disposición adicional segunda de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, determinan el formato y la firma de la factura electrónica en su ámbito de aplicación. El formato establecido, denominado Facturae, es un conjunto de reglas (denominado esquema o XSD XML Schema Definition-) para crear facturas electrónicas mediante un lenguaje informático que se denomina XML. Una factura Facturae es un fichero informático escrito en XML conforme a las reglas del XSD Facturae. Este XSD define con precisión la forma y el significado de cada uno de los datos que contiene la factura y es el que permite su procesamiento automático por los sistemas informáticos. Sin embargo, el propio XSD de Facturae admite la posibilidad de añadir fragmentos adicionales escritos en XML, pero que no siguen las reglas del XSD Facturae, sino sus propias reglas, es decir, su propio XSD. A estos fragmentos adicionales se les llama extensiones. El uso de extensiones exige la elaboración de su correspondiente XSD, que es distinto del de Facturae. Estas capacidades se introdujeron para dotar de una flexibilidad al formato que le permitiera incorporar informaciones no previstas en el XSD de Facturae, pero que pudieran ser de interés en algunos sectores específicos (postal, gas, electricidad, telecos, turismo ). Cuando un punto general de entrada de facturas electrónicas recibe una factura electrónica se comprueba que sigue las reglas del XSD Facturae (proceso denominado validación ). Esto funciona sin problemas si la factura no contiene 5

6 extensiones, ya que todo el fichero tiene que someterse a las reglas contenidas en el XSD Facturae. Pero cuando contiene una extensión, el validador, además del XSD de Facturae, necesita el XSD de la extensión. El problema de carecer del XSD de la extensión va más allá del problema de la validación. Sin el XSD, el fragmento de XML simplemente no tiene sentido, ya que es el XSD de la extensión el que permite asignar significado a cada dato que contenga la extensión. En consecuencia, sin su XSD, la extensión no es procesable automáticamente. Más aún, tampoco será legible para los humanos, ya que la información escrita en lenguaje XML está destinada a ser interpretada por ordenadores. Para que la información que contiene un fichero XML sea legible para un humano, es necesario disponer de un visualizador; y desarrollar tal visualizador, a su vez, exige disponer del XSD, puesto que, como se ha indicado, es el que permite asignar significado a la información que contiene el fichero XML. Por tanto, sin su XSD, la extensión no es legible ni para los sistemas informáticos ni para los humanos. En segundo lugar, es necesario establecer y publicar las reglas de validación de las facturas electrónicas aplicables en fase de anotación en los registros contables de facturas de las entidades del ámbito de aplicación de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, para facilitar su aplicación homogénea por los mismos, lo que al mismo tiempo debería ser tenido en cuenta por los programas de facturación generadores de las facturas electrónicas, al objeto de reducir la alta incidencia de rechazos que se está advirtiendo en esta fase inicial de obligatoriedad de la factura electrónica. A estos efectos, se incluye una nueva Disposición adicional cuarta en la Orden HAP/492/2014, de 27 de marzo, y se introducen las modificaciones derivadas de su incorporación. En tercer término, y también como fruto de la experiencia adquirida, conviene posibilitar el uso del sello electrónico previsto en el artículo 5.2 de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, en la presentación de facturas electrónicas. En efecto, dicho artículo 5.2 prevé la posibilidad del sello electrónico avanzado basado en un certificado reconocido que reúna los requisitos allí establecidos, indicando al respecto que El sello electrónico es el conjunto de datos en forma electrónica, consignados o asociados con facturas electrónicas, que pueden ser utilizados por personas jurídicas y entidades sin personalidad jurídica para garantizar el origen y la integridad de su contenido. Por su parte, la disposición transitoria segunda, sobre firma de las facturas electrónicas, de la misma Ley prevé que En tanto no se desarrolle el contenido del sello electrónico avanzado basado en un certificado electrónico reconocido, las facturas electrónicas que se presenten ante las Administraciones Públicas podrán garantizar su autenticidad e integridad mediante un certificado que resulte válido en la plataforma de validación de certificados del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. 6

7 No obstante, con posterioridad, la Orden HAP/1074/2014, de 24 de junio, en su disposición transitoria única dispuso que En tanto no se apruebe la Orden ministerial a la que se refiere el artículo 5 de esta Orden, las facturas deberán haber sido expedidas en el formato que la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, establece en su disposición adicional segunda y estar firmadas con firma electrónica avanzada basada en un certificado. Dada la utilidad que este tipo de certificados puede tener para el tratamiento automatizado de la presentación de facturas electrónicas ante cualquiera de los Puntos de entrada de facturas electrónicas previstos en la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, se introduce a través de la presente Orden una modificación de la disposición transitoria única de la Orden HAP/1074/2014, de 24 de junio, a efectos de posibilitar su utilización. Por último, en esta Orden se desarrolla el directorio de puntos de entrada de facturas electrónicas de las Administraciones Públicas, previsto en la modificación de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, a la que ya se ha hecho referencia, medida que ha sido altamente demandada por el sector empresarial del ámbito de aplicación de dicha ley. En definitiva, esta norma pretende la confiabilidad y homogeneidad del actual escenario de presentación de facturas electrónicas para el proveedor o a quien corresponda la presentación de facturas electrónicas a las Administraciones Públicas. Es precisamente ahora, transcurridos dos meses desde la obligatoriedad de la factura electrónica en los términos y condiciones establecidos en la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, cuando se están conociendo mejor las dificultades en su implantación, cuando procede esta Orden ministerial destinada a evitar obstáculos en este ambicioso proyecto de implantación de la factura electrónica en las Administraciones públicas. V. NORMAS QUE DEROGA LA PRESENTE PROPUESTA No se derogan otras normas. VI. IMPACTO PRESUPUESTARIO De los cuatro aspectos regulados en esta Orden Ministerial, extensiones sectoriales, reglas de validación en fase de anotación en el Registro contable de facturas, posibilidad de utilización del sello electrónico, y desarrollo del directorio de puntos de entrada de facturas electrónicas de las Administraciones Públicas, la primera, extensiones sectoriales, requerirá una adecuación de escasa entidad por parte de los Puntos generales de entrada de facturas electrónicas y de los Registros contables de facturas, cada vez que se apruebe una extensión sectorial de acuerdo con el procedimiento establecido en la Orden; la segunda, reglas de validación, supondrá la 7

8 necesidad de adecuación de los Registros contables de facturas a estas reglas de validación, tratándose de una actuación de mayor entidad que la anterior, pero que no debería ser superior a un mes de trabajo de un analista/analista-programador en el supuesto de que no estuvieran establecidas las validaciones; la tercera, posibilidad de utilización del sello electrónico, supondrá una adecuación mínima de los Puntos generales de entrada de facturas electrónicas en el supuesto de que no lo admitieran ya; la cuarta, directorio de puntos de entrada de facturas electrónicas de las Administraciones Públicas, requerirá la cumplimentación de los datos relativos a dicho directorio por las distintas Administraciones. Sin embargo, estos costes de adecuación quedarán ampliamente compensados por los beneficios que supondrán estas medidas para los proveedores y a quienes corresponda la presentación de facturas a las Administraciones Públicas al proporcionar un escenario más homogéneo tanto a nivel de los distintos Puntos generales de entrada de facturas electrónicas como de los distintos Registros contables de facturas. Estos beneficios redundarán también en favor de las propias Administraciones, puesto que la implantación de estas medidas reducirá parcialmente las intensas necesidades actuales de soporte. VII. IMPACTO POR RAZÓN DE GÉNERO En aplicación de lo dispuesto en el artículo 24.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en redacción dada por la Ley 30/2003, de 13 de octubre, de Medidas para incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno), debe indicarse que la presente Orden no tiene incidencia alguna por razón de género. 8

9 ANEXO I FICHA DEL RESUMEN EJECUTIVO Ministerio/Órgano proponente MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Fecha Título de la norma Orden HAP/XXX/2015, de XXX de XXX, por la que se modifican la Orden HAP/492/2014, de 27 de marzo, por la que se regulan los requisitos funcionales y técnicos del registro contable de facturas de las entidades del ámbito de aplicación de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público, y la Orden HAP/1074/2014, de 24 de junio, por la que se regulan las condiciones técnicas y funcionales que debe reunir el Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas. Tipo de Memoria Normal Abreviada x OPORTUNIDAD DE LA PROPUESTA Situación que se regula El uso de extensiones e información anexa a la factura electrónica, y el establecimiento y publicación de las reglas de validación de las facturas electrónicas aplicables en fase de anotación en los registros contables de facturas de las entidades del ámbito de aplicación de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, para facilitar su aplicación homogénea por los mismos, y el desarrollo del directorio de puntos de entrada de facturas electrónicas de las Administraciones Públicas. 9

10 Objetivos que se persiguen Mejorar la confiabilidad y homogeneidad del actual escenario de presentación de facturas electrónicas para el proveedor o a quien corresponda la presentación de facturas electrónicas a las Administraciones públicas. Principales alternativas consideradas No se han contemplado otras alternativas. CONTENIDO Y ANÁLISIS JURÍDICO Tipo de norma Orden Ministerial Estructura de la Norma La norma se compone de 2 artículos, una disposición transitoria y una disposición final. Informes a recabar Consulta a las Comunidades Autónomas y Entidades Locales. Consulta a Asociaciones Empresariales. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en aplicación del artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Dictamen del Consejo de Estado en aplicación de lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado. ANALISIS DE IMPACTOS 10

11 ADECUACIÓN AL ORDEN DE COMPETENCIAS No afecta a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas por ser una Orden de modificación de carácter básico sin contenido sustantivo propio. Se dicta en ejercicio de la habilitación legal otorgada al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas en la disposición final sexta de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, y al amparo de los artículos ª, ª y ª de la Constitución Española que atribuyen al Estado, respectivamente, la competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, Hacienda general y Deuda del Estado y las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas. IMPACTO ECONÓMICO Y PRESUPUESTARIO Efectos sobre la economía en general. La norma no tendrá un impacto económico relevante al garantizar la continuidad de las medidas adoptadas en las Órdenes objeto de modificación: mejorar en el proceso de facturación electrónica entre proveedores y Administraciones Públicas. En relación con la competencia X la norma no tiene efectos significativos sobre la competencia. la norma tiene efectos positivos sobre la competencia. la norma tiene efectos negativos sobre la competencia. 11

12 Desde el punto de vista de las cargas administrativas supone una reducción de cargas administrativas. Cuantificación estimada: indeterminada incorpora nuevas cargas administrativas. X no afecta a las cargas administrativas. Desde el punto de vista de los presupuestos, la norma x implica un gasto: x Afecta a los presupuestos de la Administración del Estado. implica un ingreso. Afecta a los presupuestos de otras Administraciones Territoriales. IMPACTO DE GÉNERO La norma tiene un impacto de género Negativo Nulo X Positivo OTROS IMPACTOS CONSIDERADOS No existen otros impactos OTRAS CONSIDERACIONES No existen consideraciones adicionales Madrid, a 9 de julio de