EN NOMBRE DEL REY S E N T E N C I A

Transcripción

1 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Enrique López y López y don Ricardo Enríquez Sancho, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente S E N T E N C I A En el recurso de inconstitucionalidad núm , promovido por la Presidenta del Gobierno en funciones contra los arts. 16 (en lo relativo al nuevo art. 3 bis.1-1, apartado1, del Texto refundido de la Ley de Tasas y Precios Públicos de la Generalidad de Cataluña, aprobado por Decreto Legislativo 3/2008, de 25 de junio) y 41 de la Ley de Cataluña 5/2012, de 20 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas y de creación del Impuesto sobre estancias en establecimientos turísticos. Han comparecido y formulado alegaciones la Generalitat de Cataluña y el Parlamento de Cataluña. Ha sido ponente el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré, quien expresa el parecer del Tribunal.

2 2 I. Antecedentes 1. Mediante escrito presentado en el Registro de este Tribunal el día 21 de diciembre de 2012, el Abogado del Estado, en representación de la Presidenta del Gobierno en funciones, promueve recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 16 (en lo relativo al nuevo art. 3 bis.1-1, apartado1, del Texto refundido de la Ley de Tasas y Precios Públicos de la Generalidad de Cataluña, aprobado por Decreto Legislativo 3/2008, de 25 de junio) y 41 de la Ley de Cataluña 5/2012, de 20 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas y de creación del Impuesto sobre estancias en establecimientos turísticos (en lo sucesivo, Ley 5/2012), preceptos que respectivamente establecen la tasa por la prestación de servicios personales y materiales en el ámbito de la administración de la Administración de Justicia y la tasa sobre los actos preparatorios y los servicios accesorios de mejora de la información inherentes al proceso para la prescripción y dispensación de medicamentos y productos sanitarios mediante la emisión de recetas médicas y órdenes de dispensación. Tales tributos se consideran contrarios al orden competencial por los motivos que, resumidamente, se exponen a continuación: a) Se recurre, en primer lugar, el principal hecho imponible de la tasa por la prestación de servicios personales y materiales en el ámbito de la administración de la Administración de Justicia, regulado en el art. 31 bis.1.1, apartado1, del texto refundido de la Ley de Tasas y Precios Públicos de la Generalitat de Cataluña, introducido por el art. 16 de la Ley 5/2012. Se considera vulnerado el art. 6.2 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), en relación con los arts , y CE. La LOFCA, integrada en el bloque de la constitucionalidad (arts LOTC y 1.2 LOFCA, y jurisprudencia de este Tribunal), ha sido dictada en ejercicio de la competencia estatal ex art CE, y dando cumplimiento específico al mandato del art CE para regular, mediante ley orgánica, el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el apartado 1 del mismo precepto constitucional, entre las que se cuenta la de establecer tributos propios. Tal poder tributario autonómico está subordinado a la Constitución y a las leyes (art

3 3 CE), entre las que se cuenta la LOFCA, cuyo art. 6.2 prohíbe a las Comunidades Autónomas establecer tributos que recaigan sobre hechos imponibles gravados por el Estado. El hecho imponible de las tasas se vincula a una actividad o servicio de la Administración pública (por todas, SSTC 296/1994, de 10 de noviembre, FJ 4, 16/2003, de 30 de enero, FJ 3, y 102/2012, de 8 de mayo, FJ 5). En consecuencia, la tasa sigue al servicio, es decir, la competencia para decidir la financiación de un servicio por vía de tasas deriva de la competencia en relación con el servicio mismo financiado, de manera que la distribución de competencias en una materia determina la posibilidad de establecer tasas sobre la misma, así como su configuración (STC 136/2012, de 19 de junio, FJ 8), pero dentro de los límites generales que fije la LOFCA. La competencia de la Generalitat de Cataluña respecto a la administración de la Administración de Justicia está atribuida siempre, y sólo, de acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), pues la función jurisdiccional es siempre, y sólo, una función del Estado (STC 31/2010, de 28 de junio, FFJJ 42 y 53). La financiación de esta competencia por vía de tasa está limitada no sólo por los términos en que la LOPJ configura la competencia autonómica, sino también por los límites generales de las competencias financieras autonómicas, entre ellos, el art. 6.2 LOFCA. La Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, incluye un recordatorio del límite derivado del art. 6.2 LOFCA, al declarar que la tasa estatal por el ejercicio de la potestad jurisdiccional se establece sin perjuicio de las tasas y demás tributos que puedan exigir las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus respectivas competencias financieras, los cuales no podrán gravar los mismos hechos imponibles. Para poder determinar con precisión cuál es el genuino hecho imponible de las tasas que se comparan, es menester despejar una formulación equívoca contenida en el precepto impugnado, según el cual constituye el hecho imponible de la tasa la prestación de servicios personales y materiales en el ámbito de la administración de la Administración de Justicia de competencia de la Generalidad, a instancia de parte, en los órdenes jurisdiccionales civil y contencioso-administrativo, en órganos judiciales con sede en Cataluña, añadiendo luego que la producción del hecho imponible se manifiesta mediante la realización de una serie de actos procesales, normalmente actos de iniciación de parte. El equívoco radica en que la prestación de servicios de competencia autonómica es la justificación abstracta del establecimiento de la tasa, pero la prestación de tales servicios, por sí misma, no genera el

4 4 nacimiento de la relación jurídico-tributaria. El auténtico hecho imponible de la tasa está constituido por los actos jurídico-procesales, que son los que llevan inherente la solicitud de que se preste el servicio que se pretende financiar mediante tasas. Comparando desde esta perspectiva el precepto recurrido y el art. 2 de la Ley 10/2012, resulta que la gran mayoría de actos procesales tomados como hecho imponible de la tasa por el legislador catalán están igualmente gravados por el legislador estatal: la interposición de demanda en juicios civiles ordinarios y verbales o la interposición del recurso contencioso-administrativo, la formulación de reconvención en los juicios civiles, la interposición de los recursos de apelación y casación en los órdenes civil y contencioso-administrativo, o la interposición del recurso extraordinario por infracción procesal, gravados por el legislador autonómico, están también gravados por el legislador estatal. Hay ciertamente algunas diferencias secundarias, pero no hay duda de la coincidencia de los actos procesales generadores de la obligación tributaria en la abrumadora mayoría de modalidades del hecho imponible. La disociación descrita en el preámbulo de la Ley catalana 5/2012 entre el hecho imponible de la tasa estatal, constituido por el ejercicio de la potestad jurisdiccional stricto senso (art CE), y el de la tasa autonómica, integrado por el conjunto de actuaciones del personal que apoya a los órganos jurisdiccionales, así como por la utilización de los elementos materiales necesarios de competencia autonómica, es patentemente inadmisible desde el punto de vista del orden constitucional de competencias. Los actos procesales que el legislador catalán describe como hecho imponible de su tasa se caracterizan por entrañar el ejercicio del derecho fundamental de tutela judicial efectiva con el fin de obtener una sentencia o resolución judicial de fondo o su ejecución, esto es, los actos típicos de ejercicio de la potestad jurisdiccional (STC 162/2012, de 20 de septiembre, FJ 5), quedando fuera de la competencia autonómica la función jurisdiccional. Resulta así que para financiar el coste de unas competencias secundarias sobre medios materiales y personales (administración de la Administración de Justicia o vertiente puramente administrativa al servicio de la función jurisdiccional del Estado, en palabras de la STC 162/2012, FJ 5), se seleccionan como hechos imponibles los actos procesales esenciales del ejercicio del derecho fundamental del art CE, con los que se pide la activación de una función la jurisdiccional- ajena por completo a la competencia de la Generalidad catalana. La diferenciación entre coincidencia temporal e identidad es ilusoria: se gravan dos veces los mismos hechos imponibles, aunque se haga en nombre de competencias sustantivas diferentes. Y a lo que atiende el art. 6.2 LOFCA es a la coincidencia de hechos imponibles. Es más: este pasaje legal presupone que cada tributo se ampara en competencias propias de modo que prohíbe precisamente es

5 5 que, con el respaldo de una competencia propia, la Comunidad Autónoma duplique el gravamen de hechos imponibles ya gravados por el Estado. La primacía en el gravamen corresponde al titular de la potestad tributaria originaria (art CE), aunque el tributo autonómico pudiera ampararse en competencias de la Comunidad Autónoma, financieras o, incluso, extrafinancieras si se trata de una tasa o un tributo extrafiscal. El análisis del resto de los elementos de la tasa catalana que se recurre corrobora la violación del límite impuesto por el art. 6.2 LOFCA. Coinciden los sujetos pasivos (art. 3 de la Ley 10/2012/art. 3bis.1-2 de la Ley catalana) y la cuantificación del hecho imponible -cuota fija por tipo de procedimiento- (art. 7.1 de la Ley 10/2012/ art. 3bis.1-5 de la Ley catalana), aunque la tasa estatal incorpore un elemento variable mediante aplicación de una alícuota (art. 7.2 de la Ley 10/2012). Hay un amplio campo de coincidencia en las exenciones (apartados 1 y 2 del art. 4 de la Ley 10/2012/art. 3bis.1-3 de la Ley catalana), las bonificaciones (art. 10 de la Ley 10/2012/art. 3bis de la Ley catalana) y los criterios de devengo (art. 5, 1 y 2, de la Ley 10/2012/art. 3bis.1-4 de la Ley catalana). En fin, hasta los sistemas de autoliquidación y gestión son parecidos (arts. 8 y 9 de la Ley 10/2012/arts. 3bis.1-6 y 3bis.1-7 de la Ley catalana). Falta en la tasa catalana, cierto, una norma similar a la del art. 8.2 de la Ley 10/2012, por carencia de competencia autonómica para dictar una regla procesal sobre subsanación y preclusión, dictada por las Cortes Generales al amparo del art CE (disposición final 5ª de la Ley 10/2012). Todo ello demuestra la violación del límite establecido para la potestad tributaria autonómica por el art. 6.2 LOFCA en relación con los arts , y CE, por lo que procede que se declare inconstitucional y nulo el art. 3bis.1-1, apartado 1, del texto refundido de la Ley de Tasas y Precios Públicos de la Generalitat de Cataluña, introducido por el art. 16 de la Ley catalana 5/2012. b) Se recurre a continuación, en su integridad, la tasa sobre los actos preparatorios y los servicios accesorios de mejora de la información inherentes al proceso para la prescripción y dispensación de medicamentos y productos sanitarios mediante la emisión de recetas médicas y órdenes de dispensación, establecida mediante el art. 41 de la Ley de Cataluña 5/2012. Dando por reproducida la doctrina constitucional resumida con respecto al motivo anterior, que se sintetiza en el adagio o brocardo la tasa sigue al servicio (STC 136/2012, de 19 de junio, FJ 8), el escrito de interposición del recurso expone el reparto competencial en

6 6 materia de sanidad, sobre la que la tasa recurrida recae, y que es compartida entre el Estado y la Generalidad de Cataluña, de manera que al primero le corresponden las bases y coordinación general de la sanidad (art CE), mientras que la segunda ostenta las competencias que le atribuye el art. 162 EAC. Deben así descartarse los títulos competenciales estatales relativos a la legislación sobre productos farmacéuticos (art CE), porque ésta se refiere a la ordenación de los medicamentos en cuanto sustancias, cuya fabricación y comercialización está sometida al control de los poderes públicos, y no a su financiación; así como el encuadramiento en el régimen económico de la Seguridad Social (art CE), porque la financiación de la prestación farmacéutica no afecta al régimen económico de la Seguridad Social. En su condición de servicio público fundamental (art LOFCA), queda sujeto a las previsiones de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias. En fin, debe además descartarse su encuadramiento en la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho a la protección de la salud (art. 149.l.l CE en relación con los arts. 15 y 43.1 CE), porque esta competencia estatal queda absorbida por la que le corresponde al Estado en la regulación de las bases de la sanidad, que es más específica y puede dotarse también de mayor contenido (SSTC 109/2003, de 5 de junio, FJ 3; y 136/2012, de 19 de junio, FJ 3). Así enmarcado el ámbito competencial, la controversia se centra en dilucidar si el modelo o tipo de financiación para la prestación farmacéutica y, en concreto, si ésta debe hacerse con cargo exclusivamente a impuestos, o también mediante tasas o copago -, debe considerarse o no parte de las bases en materia de sanidad. Si la respuesta es afirmativa, sólo el Estado será competente para establecer una tasa que supone exigir una contribución a la persona a la que se prescribe o dispensa el medicamento; pero si este concreto aspecto de la prestación farmacéutica no es básico, no podrá dudarse de la competencia catalana para establecer la tasa controvertida. Se examina a continuación el contenido de las leyes generales que definen las bases en materia de sanidad: la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud (LSNS), y la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios (LMed), concluyendo, a partir de la doctrina contenida en las SSTC 98/2004, de 25 de mayo, FJ 7, y 136/2012, de 19 de junio, FJ 5, que los arts. 2.a),

7 7 23 y 71.1.g) LSNS y los arts. 77.8, 88 y 89.1 LMed, que contienen cláusulas legales igualitarias, son todas ellas normas básicas. De acuerdo con el FJ 5 de la STC 136/2012, la determinación de la modalidad concreta de financiación de una prestación del SNS como la farmacéutica es una decisión básica que corresponde tomar al legislador estatal, incluyendo en particular la posibilidad de imponer una colaboración financiera del usuario por vía de aportación adicional (copago), pues ello incide en la forma de prestación del servicio público fundamental de la sanidad y en el acceso igualitario al medicamento por parte de los usuarios. Además, de acuerdo con la doctrina constitucional citada, las Comunidades Autónomas no pueden empeorar el régimen básico de condiciones de acceso del usuario al medicamento, lo que en particular afecta a la propia previsión de aportaciones adicionales con cargo al usuario. El contenido de la financiación de la prestación farmacéutica se incluye en la cartera común suplementaria del Sistema Nacional de Salud [art. 8 ter 2 a) LSNS], y su régimen jurídico, en lo que hace a la financiación, se contiene en el art. 94 bis LMed (en la redacción dada por los Reales Decretos-Leyes 16/2012, de 20 de abril, y 28/2012, de 30 de noviembre). Ambos preceptos arts. 8 ter LSNS y 94 bis LMed- son formalmente básicos, (disposición final 1ª LMed y disposición final 1ª del Real Decreto-Ley 16/2012), aunque la invocación del título competencial no sea exacta, y son también materialmente básicos de acuerdo con la doctrina constitucional. La tasa controvertida aparece como un mecanismo para aumentar la parte de la prestación farmacéutica a cargo del patrimonio del usuario catalán, por lo que empeora, contra el sentido de las normas básicas citadas, la condición del usuario catalán en el acceso a los medicamentos. Por ello, solicita de este Tribunal la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del art. 41 de la Ley catalana 5/2012, por violación de la competencia reservada al Estado por el art CE en materia de bases y coordinación general de la sanidad, en cuanto contraría de manera efectiva e insalvable las normas básicas estatales contenidas en los arts. 2.e), 7.1, 8 ter.2.a), y 16 LSNS, y los arts. 88, 94 y 94 bis LMed, a la luz de la doctrina constitucional citada. 2. Por providencia de 15 de enero de 2013, el Pleno, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el recurso y, de conformidad con lo establecido en el art. 34 LOTC, dar

8 8 traslado de la demanda al Congreso de los Diputados, al Senado, a la Generalitat de Cataluña y al Parlamento de Cataluña, al objeto de personarse en el proceso y formular alegaciones en el plazo de quince días. Asimismo, se tuvo por invocado por el Presidente del Gobierno el art CE, lo que, a su tenor, produjo la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados. Finalmente, se acordó publicar la incoación del recurso de inconstitucionalidad en el Boletín Oficial del Estado y en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya. 3. El día 25 de enero de 2013, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que la Cámara se personaba en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art LOTC. Por su parte, el Presidente del Senado comunicó el día 30 de enero de 2013 el acuerdo de la Mesa de la Cámara en el mismo sentido. 4. El Abogado de la Generalitat de Cataluña, en la representación que legalmente ostenta, presentó su escrito de alegaciones el día 5 de febrero de 2013, instando la desestimación del recurso y solicitando, en primer otrosí, el levantamiento inmediato de la suspensión de los preceptos impugnados. Basa la petición de desestimación del recurso en los motivos que, resumidamente, se exponen a continuación. a) Como indica el preámbulo de la Ley 5/2012, la norma se enmarca en el contexto de crisis económica y financiera internacional que en la actualidad padece Cataluña, al igual que las economías de su entorno. Precisamente, y siguiendo la literalidad del preámbulo, los problemas estructurales de la economía catalana que han conducido a esta crisis y sus repercusiones ilustran la necesidad urgente de algunas de las medidas adoptadas, entre ellas, las dirigidas a incrementar los ingresos, como las tasas. Esta justificación explica el sentido de la norma, si bien no serviría de excusa para que en ella no se respetara el orden constitucional, tanto por lo que se refiere al ejercicio de las competencias materiales como de la potestad tributaria en relación a las mismas, cosa que no ha sucedido en el presente caso, como se verá en la respuesta a las objeciones formuladas en el escrito de planteamiento del recurso. b) Respecto de la tasa creada por el art. 31 bis.1-1, apartado 1, del Texto refundido de la Ley de Tasas y Precios Públicos de la Generalidad de Cataluña, introducido por el art. 16 de la Ley 5/2012,manifiesta su conformidad general con las consideraciones del Abogado del Estado sobre el marco competencial y normativo en materia tributaria, y destaca el especial relieve del

9 9 principio de autonomía financiera, previsto genéricamente en los artículos 137 y CE, así como en el artículo 201 EAC. Una de las vertientes de este principio es la suficiencia de los ingresos, entre los cuales el artículo a EAC incluye los derivados de las tasas. En coherencia con lo anterior, el artículo EAC atribuye a la Generalitat la competencia para establecer sus propios tributos, mediante una ley del Parlamento. En el actual contexto económico antes mencionado, la necesidad de asegurar la suficiencia de los ingresos con que atender el servicio de la Justicia a cargo de la Generalitat indica la razonabilidad de cubrir mediante tasas una parte del coste de tal servicio, de prestación autonómica. En este ámbito financiero, la distribución de competencias tiene la función, entre otras, de dar legitimidad a la creación de las tasas, de manera que sólo puede ser realizada por el titular de la competencia sobre el servicio en la materia en que recaen, y así lo ha mantenido la jurisprudencia de este Tribunal desde sus primeras resoluciones (SSTC 3/1981, de 16 de noviembre, FJ 4, 149/1991, de 4 de julio, FJ 5, 204/2002, de 31 de octubre, FJ 3, y 162/2012, de 20 de septiembre, FJ 5). Este criterio básico, tal y como está recogido en los arts. 7.1 y 17 LOFCA, resulta decisivo para resolver las dudas de constitucionalidad respecto de la tasa cuestionada, basadas en la doble imposición vetada por el art. 6.2 LOFCA, porque difícilmente se puede producir a diferencia de los impuestos-, ya que la tasa recae sobre una actividad o un servicio que es competencia de una única Administración. En coherencia con el reparto competencial en materia de administración de la Administración de Justicia, el vigente EAC dedica el Capítulo III del Título III a las competencias de la Generalitat sobre la Administración de Justicia. En lo que aquí interesa destacar, los arts. 103 y 104 recogen las competencias sobre los medios personales y materiales, y el art. 105, de su lado, las relativas a la oficina judicial y otros órganos y servicios de apoyo a los órganos jurisdiccionales. Entre estas previsiones, se encuentra la del art. 104.f), que atribuye a la Generalitat la competencia específica para la gestión, la liquidación y la recaudación de las tasas judiciales que establezca la Generalitat en el ámbito de sus competencias sobre la Administración de Justicia. Por lo tanto, al amparo de las competencias descritas, la Generalitat puede establecer las tasas que se deriven de sus actividades y servicios en materia de administración de la Administración de Justicia, en el sentido expuesto, y, en concreto, la tasa impugnada. La configuración legal de este tributo muestra que el hecho imponible es el conjunto de servicios personales y materiales que apoyan o coadyuvan al ejercicio de la potestad

10 10 jurisdiccional, recayendo sobre los servicios relativos a las funciones accesorias o de auxilio que posibilitan el cumplimiento de la función de juzgar y ejecutar lo juzgado, desde su inicio, y que se manifiesta mediante la realización de una serie de actos procesales identificados por la norma. En este caso, los mismos preceptos estatutarios, antes citados, que determinan las competencias de la Generalitat en el ámbito de la Administración de Justicia, constituyen una referencia clara sobre el alcance que pueden tener estos medios y funciones materiales y personales. El hecho imponible, en la definición del art de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), es un concepto estrictamente jurídico-tributario que la ley fija en cada caso con el fin de configurar un tributo, y que no debe confundirse con la materia imponible, mucho más amplia, que equivale a toda fuente de riqueza, renta o cualquier otro elemento de la actividad económica que el legislador decida someter a imposición (STC 168/2004, de 6 de octubre, FJ 6). En este sentido, para el análisis de la doble imposición prohibida por el artículo 6.2 LOFCA, hay que partir de la premisa de que los tributos de las Comunidades Autónomas no pueden recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado (SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 14, y 186/1993, de 7 de junio, FJ 4). Ahora bien, en cuanto a la determinación del hecho imponible de las tasas, resulta preciso acudir a lo que al respecto, y de forma mucho más específica, establece el artículo 2.2 a) LGT, de manera que, para poder comparar los hechos imponibles de dos tasas, estatal y autonómica, de eventual identidad, resulta preciso y prioritario observar cuál es el servicio que se presta, o sobre qué actividad de Derecho público gravitan. Por ello, para contrastar los hechos imponibles de dos tasas, deberá atenderse a cuáles son los servicios que prestan los correspondientes poderes públicos, no a los actos de los ciudadanos que, al solicitarlos, dan origen a aquellos servicios y ponen de manifiesto su voluntad de que se produzca una actuación pública que les va a afectar en particular. Así pues, la distinción entre los hechos imponibles de la tasa de la Generalitat "por los servicios personales y materiales en la Justicia" y de la tasa estatal en el ámbito de la Administración de Justicia es clara, ya que ésta última se refiere como hecho imponible al "ejercicio de la potestad jurisdiccional", servicio público que es de la exclusiva competencia del Estado. Según dispone el art. 21 LGT, el devengo es el momento en el que se entiende realizado el hecho imponible, y en el que se produce el nacimiento de la obligación tributaria principal. No obstante, este precepto añade que la ley propia de cada tributo podrá establecer la exigibilidad de la cuota o cantidad a ingresar, o de parte de la misma, en un momento

11 11 distinto al del devengo del tributo. Así pues, en los casos en que el hecho imponible no es de naturaleza instantánea, el legislador está habilitado para fijar el momento temporal que considere más oportuno para entender realizado el hecho imponible y exigir el correspondiente pago. En consecuencia, la coincidencia temporal del momento de devengo de las dos tasas, decidida por los respectivos legisladores, no significa ni comporta necesariamente la identidad de sus hechos imponibles, como se pretende de contrario. De todo ello cabe concluir que no hay doble imposición por identidad de hechos imponibles, prohibida por el art. 6.2 LOFCA, pues más allá de las similitudes o discrepancias en los restantes elementos que las configuran así como de la eventual coincidencia del momento en que se produce su respectivo devengo -en correspondencia con los actos procesales que las ponen de manifiesto (en el caso de la tasa catalana) o las originan (en el caso de la tasa estatal)-, ambas tasas responden a servicios distintos, prestados por Administraciones distintas y cuyo hecho imponible resulta perfectamente diferenciable, como explica el preámbulo de la Ley 5/2012, y como entendió el Consejo General del Poder Judicial en su informe al anteproyecto de la que sería la Ley 10/2012. Y, muy especialmente, así se deduce de lo declarado por la STC 162/2012, de 20 de septiembre, FJ 5, doctrina reiterada en la STC 235/2012, de 13 de diciembre, FJ 3. c) Respecto de la tasa sobre los actos preparatorios y los servicios accesorios de mejora de la información inherentes al proceso para la prescripción y dispensación de medicamentos y productos sanitarios mediante la emisión de recetas médicas y órdenes de dispensación, regulada en el art. 41 de la Ley 5/2012, recordando el principio relativo a que la tasa sigue al servicio, coincide con el Abogado del Estado en que dicha tasa se incardina en la materia de sanidad. Expone a continuación el reparto competencial en esta materia, compartida entre el Estado (art CE) y la Comunidad Autónoma de Cataluña (art. 162 EAC), haciendo hincapié en que a ésta corresponde la competencia en la organización de los servicios sanitarios (art EAC) y la regulación y ejecución de las prestaciones y servicios sanitarios de carácter público, en todos los niveles y para todos los ciudadanos (art. l62.3.a EAC), añadiendo que, puesto que el art EAC reconoce a la Comunidad la competencia para establecer tributos propios en materia de su competencia, ésta comprende en concreto el establecimiento de la tasa controvertida. En efecto, de acuerdo con el art de la Ley de Tasas y Precios Públicos de la Generalidad de Cataluña, el tributo en cuestión tiene como hecho imponible los actos

12 12 preparatorios y los servicios accesorios de mejora de la información inherentes al proceso para la prescripción y dispensación de medicamentos y productos sanitarios mediante la emisión de recetas médicas. Es decir, la tasa recae sobre el propio proceso para la prescripción y dispensación de medicamentos y productos sanitarios, proceso que se inicia con la diagnosis y prescripción de un tratamiento por parte del facultativo autorizado (en el marco de la prestación de atención primaria, especializada o de urgencia) y continúa con las tareas propias de la prestación farmacéutica. La tasa autonómica debe pues diferenciarse del precio del medicamento, pues aquélla está relacionada con el sistema telemático de prescripción y dispensación de medicamentos, conocido como receta electrónica. Dicha receta electrónica está prevista en el art. 33 LSNS y ha sido desarrollada por el Real Decreto 1718/2010, de 17 de diciembre, sobre receta médica y órdenes de dispensación. En Cataluña se ha ordenado por el Decreto 159/2007, por el que se regula la receta electrónica y la tramitación telemática de la prestación farmacéutica a cargo del Servicio Catalán de la Salud, y por la Orden STL/72/2008, que lo desarrolla. La receta electrónica constituye un servicio accesorio con valor añadido, que sólo siete Comunidades Autónomas tienen totalmente implantado. En consecuencia, resulta del todo razonable que si la Generalitat oferta ese servicio que añade valor y prestaciones de las que se benefician singularmente los pacientes, en la actual situación económica haya decidido establecer y percibir una tasa por el mismo, con la que cubrir parcialmente su coste. En fin, la tasa no debe confundirse con el precio, pues se cobra junto al precio del medicamento pero no forma parte de él, ya que es evidente que la fijación de los precios de los medicamentos es función que corresponde a los órganos de la Administración estatal, según disponen los arts. 30 LSNS y 90 LMed. La propia LSNS prevé las aportaciones del usuario para la cartera común suplementaria (art. 8 ter), concretado para la prestación sanitaria por el art. 94 bis de la LMed, que regula distintos porcentajes de aportación, en función de diversos criterios, por lo que es obvio que la igualdad en el acceso a los medicamentos no es absoluta, pues la aportación o copago no es igual para todos los ciudadanos, sino que difiere entre ellos en atención a situaciones diversas. Pues bien, la tasa del euro por receta respeta el criterio básico de financiación de las prestaciones farmacéuticas, que es el de que están sujetas a aportación del usuario. Así, frente a lo que sucedería si se intentara establecer una tasa sobre servicios de la cartera común básica, para la que la LSNS no prevé aportación, una vez que dicha norma estatal abre la puerta a la aportación por los usuarios, nada cabe objetar a que una Comunidad

13 13 Autónoma así lo establezca, máxime cuando además la tasa recae sobre una materia de su competencia se descarta, en fin, que pueda alegarse de contrario la doctrina contenida en las SSTC 98/2004, de 25 de mayo, y 136/2012, de 19 de junio, pues ambas resoluciones se refieren a supuestos distintos; respectivamente, precios de referencia de los medicamentos y tasas por la prestación de asistencia sanitaria, que no eran copagos. En todo caso, la frase contenida en el FJ 5 de la STC 136/2012, relativa a que las Comunidades Autónomas podrán mejorar el mínimo estatal, pero en ningún caso empeorarlo, avala el establecimiento de una tasa como la controvertida, ya que el Tribunal reconoce que las Comunidades Autónomas pueden desarrollar su propia política sanitaria mediante las prestaciones complementarias, que es precisamente lo que ha hecho la Comunidad Autónoma al establecer la receta electrónica. 5. Con fecha 6 de febrero de 2013, se registró en este Tribunal el escrito de alegaciones presentado por el Letrado del Parlamento de Cataluña, instando la desestimación del recurso y, en otrosí, el levantamiento inmediato de la suspensión de los preceptos impugnados. Se sintetizan seguidamente las alegaciones formuladas. a) Solicita en primer lugar la inadmisión, por entender que la Presidenta del Gobierno en funciones carece de legitimación para interponer un recurso de inconstitucionalidad. En la fecha en que la Presidenta del Gobierno en funciones firmó el escrito de interposición del recurso, 14 de diciembre de 2012, el Presidente del Gobierno se hallaba en Bruselas asistiendo a un Consejo Europeo, resultando constitucionalmente inconcebible que dos Presidentes ejerzan funciones simultáneamente. La situación no encaja en el supuesto de ausencia del art. 13 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, puesto que el Presidente del Gobierno se hallaba ausente del Consejo de Ministros, pero no de sus funciones. La interposición de un recurso de inconstitucionalidad es una competencia indelegable, en el sentido del art. 20 de la citada Ley 50/1997, porque está expresamente atribuida por el art a) CE al Presidente del Gobierno. Es plenamente legítimo el Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2012 por el que se solicita del Presidente del Gobierno la interposición del recurso, pero el escrito de interposición, que no tuvo entrada en el registro del Tribunal hasta el 21 de diciembre, debió ser firmado por el Presidente del Gobierno.

14 14 b) Respecto del art. 31 bis.1-1, apartado1, del Texto refundido de la Ley de Tasas y Precios Públicos de la Generalidad de Cataluña, introducido por el art. 16 de la Ley 5/2012, debe desestimarse la infracción del art CE, porque las alegaciones del Abogado del Estado, más allá de indicar que es el fundamento normativo para aprobar la LOFCA, no se adecuan a la jurisprudencia de este Tribunal relativa a la obligación de precisar los motivos y fundamentar jurídicamente, de forma pormenorizada, las razones de la supuesta inconstitucionalidad (SSTC 43/1996, de 14 de marzo, FJ 5, 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2, y 13/2007, de 18 de enero, FJ 1). No existe coincidencia entre los hechos imponibles de la tasa creada en el precepto impugnado y la regulada en la Ley 10/2012. El factor más relevante a considerar es la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en relación con el principio de autonomía financiera de la Generalitat, previsto genéricamente en los arts. 137 y CE, así como en el art. 201 EAC. Una de las vertientes de este principio es la suficiencia de los ingresos, entre los cuales el art a) EAC incluye los derivados de las tasas. En coherencia con lo anterior, el art EAC atribuye a la Generalitat la competencia para establecer sus propios tributos, mediante una ley del Parlamento. La distribución de competencias tiene otra función, que es la de dar legitimidad a la creación de tasas, de manera que sólo puede ser realizada por el titular de la competencia de la materia en que recaen. De hecho, la tasa necesita siempre de la existencia de un servicio público que dependa del ente territorial que la crea (STC 204/2002, de 31 de octubre, FJ 3). Desde un punto de vista competencial, por tanto, el problema de la legitimidad de una tasa se reduce a comprobar que la competencia corresponde a quien ha fijado la tasa. Este criterio básico está recogido en los arts. 7 y 17 LOFCA, y resulta decisivo para resolver la duda de constitucionalidad respecto de la doble imposición prohibida por el art. 6.2 LOFCA, porque difícilmente se puede producir -a diferencia de los impuestos-, ya que la tasa recae sobre una actividad o un servicio que es competencia de una sola Administración. Para determinar si puede corresponder a la Generalitat el establecimiento de la tasa controvertida, debe estarse al Estatuto de Autonomía de Cataluña actualmente vigente, que dedica el Capítulo III del Título III a las competencias de la Generalitat sobre la Administración de Justicia. Y en lo que interesa en este momento, los arts. 103 y 104 EAC recogen las referidas a los medios personales y a los materiales, y el art. 105 EAC, de su lado, enuncia las potestades de creación, organización, dotación y gestión de la oficina judicial y de otros órganos y servicios

15 15 de apoyo a los órganos jurisdiccionales. Entre estas previsiones, debe destacarse la del art. 104.f) EAC, que atribuye a la Generalitat la competencia específica para la gestión, la liquidación y la recaudación de las tasas judiciales que establezca la Generalitat en el ámbito de sus competencias sobre la Administración de Justicia. De la configuración legal de este tributo se desprende que el hecho imponible de la tasa es el conjunto de servicios personales y materiales que apoyan y coadyuvan el ejercicio de la potestad jurisdiccional por parte de los Jueces y Tribunales, en las jurisdicciones civil, contencioso-administrativa y social. La tasa recae sobre las funciones accesorias o de auxilio que posibilitan el cumplimiento de la función de juzgar y ejecutar lo juzgado, desde su inicio, que se manifiesta con la realización de una serie de actos procesales identificados en la norma. El hecho gravado es claramente diferenciable del objeto material o la realidad preexistente sobre el que recae, que es la materia imponible. A partir de la diferenciación del alcance de las competencias en materia de Administración de Justicia y medios personales y materiales al servicio de la Administración de Justicia, las SSTC 162/2012 y 235/2012 circunscriben las tasas estatales a la función jurisdiccional, lo que implica que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas pueden instaurar tasas sobre aquella parte de la Administración de Justicia que está bajo su competencia. Un hipotético conflicto con el art. 6.2 LOFCA no implica automáticamente la contravención de todos los preceptos constitucionales que sustentan la competencia del Estado para dictarla. La dicción del art CE supone que la intervención de las Cortes Generales es potestativa, no un encargo del poder constituyente. Para el análisis de la doble imposición prohibida por el art. 6.2 LOFCA a partir de la jurisprudencia constitucional (SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 14, y 186/1993, de 7 de junio, FJ 4), expone el contenido de la Ley 10/2012, que invoca como títulos competenciales el art , 5, 6 y 14 CE, y su desarrollo reglamentario (Orden HAP/2662/2012, de 13 de diciembre), y sus similitudes y diferencias con la regulación de la tasa impugnada. A pesar de la coincidencia de los actos procesales en las jurisdicciones civil y contencioso-administrativa, lo que debe destacarse es que los hechos imponibles son diferentes, porque el de la tasa autonómica son las actividades y los servicios públicos administrativos que pertenecen a la Administración que actúa de apoyo material y personal al ejercicio de la potestad jurisdiccional, y el de la tasa estatal es la misma potestad jurisdiccional, en el sentido más estricto del término. De acuerdo con el art. 21 LGT, en los casos en que el hecho imponible no sea de naturaleza instantánea, la ley de creación del tributo puede fijar el momento temporal que

16 16 considere más oportuno para entender realizado este hecho imponible y exigir el correspondiente devengo. Concretamente, el art. 3 bis.1-4 de la Ley de Tasas y Precios Públicos de la Generalidad de Cataluña establece que el devengo y, por lo tanto, el momento en que nace la obligación tributaria se manifiesta con la realización de cada uno de los actos procesales que se enumeran en el precepto recurrido. En este caso, sin embargo, estos actos, como manifestación de la realización de la actividad jurisdiccional en el sentido competencial y estricto de la materia Administración de Justicia, no constituyen el hecho imponible de la tasa. La interpretación de la parte recurrente vaciaría de contenido la competencia autonómica sobre tasas en la administración de la Administración de Justicia, y también dejaría sin sentido el artículo 1 in fine de la Ley 10/2012. c) En cuanto a la tasa sobre los actos preparatorios y los servicios accesorios de mejora de la información inherentes al proceso para la prescripción y dispensación de medicamentos y productos sanitarios mediante la emisión de recetas médicas y órdenes de dispensación, creada por el art. 41 de la Ley 5/2012, cabe sostener, tras el análisis de su estructura, que su hecho imponible se diferencia notoriamente de los de las tasas previstas en el ámbito estatal y reguladas en el Título X LMed, por lo que no resulta contraria al art. 6.2 LOFCA. No contraviene el principio de igualdad, pues, de acuerdo con la doctrina constitucional, las Comunidades Autónomas pueden adoptar medidas tendentes a racionalizar la utilización de medicamentos en línea con los principios de economía y eficacia enunciados en el artículo 31.2 CE, que es precisamente la finalidad de esta tasa, la de racionalizar el uso de los medicamentos sin afectar a su precio oficial, de manera que con ella se pretende moderar lo que los académicos americanos denominan el moral hazard o riesgo moral, que determina un aumento de la demanda, sin ninguna consecuencia beneficiosa para su salud, cuando una persona accede de forma ilimitada a una prestación farmacéutica, por lo que es compatible además con el art. 88 LMed, que permite dicha racionalización en la utilización de medicamentos. 6. Mediante escrito registrado el 19 de febrero de 2013, el Abogado del Estado presentó sus alegaciones sobre la solicitud de levantamiento de la suspensión de la Ley recurrida,

17 17 interesando la denegación de la solicitud de su alzamiento anticipado, y el mantenimiento de la suspensión de los preceptos legales recurridos. 7. Mediante ATC 122/2013, de 21 de mayo, el Pleno del Tribunal acordó mantener la suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados. 8. Por providencia de 6 de mayo de 2014, se señaló para deliberación y votación del presente recurso el día 6 del mismo mes y año. II. Fundamentos jurídicos 1. El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por la Presidenta del Gobierno en funciones contra los arts. 16 [en lo relativo al nuevo art. 3 bis.1-1, apartado1, del texto refundido de la Ley de Tasas y Precios Públicos de la Generalitat de Cataluña, (LTPP)] y 41 de la Ley de Cataluña 5/2012, de 20 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas y de creación del Impuesto sobre estancias en establecimientos turísticos. Estos preceptos establecen respectivamente la tasa por la prestación de servicios personales y materiales en el ámbito de la administración de la Administración de Justicia, que la demanda reputa contraria al art. 6.2 LOFCA, en relación con los arts , y CE, y la tasa sobre los actos preparatorios y los servicios accesorios de mejora de la información inherentes al proceso para la prescripción y dispensación de medicamentos y productos sanitarios mediante la emisión de recetas médicas y órdenes de dispensación, que se impugna por vulneración de la legislación básica estatal en materia de sanidad, dictada ex art CE. Tanto el Abogado de la Generalitat de Cataluña como el Letrado del Parlamento de Cataluña han instado la desestimación íntegra del recurso de inconstitucionalidad, así como el levantamiento inmediato de la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados, acordada por este Tribunal en virtud de lo dispuesto por el art CE. 2. Debe ser considerado en primer lugar el óbice procesal planteado por el Letrado del

18 18 Parlamento de Cataluña, en relación con la falta de legitimación de la Presidenta del Gobierno en funciones-que actúa en ausencia del Presidente del Gobierno- para interponer este recurso de inconstitucionalidad, ya que, de ser atendido, clausuraría cualquier pronunciamiento sobre el fondo. Excede evidentemente del objeto de este proceso la clarificación general que se nos solicita sobre las situaciones de ausencia, vacante o enfermedad del Presidente del Gobierno, por lo que quedan al margen de nuestro examen los límites de naturaleza político-constitucional derivados de la posición que le presta al Presidente del Gobierno la confianza otorgada mediante la investidura parlamentaria (arts. 99 y CE), rigurosamente personal e intransferible por cualquier técnica de alteración de la competencia, así como de los que pudieran ser explícitamente establecidos por el propio Presidente del Gobierno, en tanto que director de la acción del Gobierno y coordinador de las funciones de los demás miembros del mismo (art CE). Fijando pues nuestra atención exclusivamente en el régimen de suplencia por ausencia temporal del Presidente del Gobierno, debemos constatar que ni la Constitución se ocupa de esta cuestión ni el art de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, al regular la suplencia, expresa excepción o reserva alguna sobre el alcance de la misma, en contraste con lo dispuesto en su apartado 2, que la limita al despacho ordinario de los asuntos en el caso de los Ministros. En ausencia, pues, de expresa reserva o excepción constitucional o legal, resulta oportuno situar la cuestión recordando la doctrina de este Tribunal en torno a la legitimación para la interposición del recurso de inconstitucionalidad. Tempranamente advertimos que [e]l art de la Constitución y su derivado el art. 32 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional han precisado la concesión de la legitimatio ad causam de manera expresa y concreta adoptando un sistema de numerus clausus, taxativo y riguroso ( ), seguramente en atención a razones de prudencia política y de seguridad y normalidad jurídica (ATC 6/1981, de 14 de enero, FJ 2). Y señalamos que tales preceptos conciernen a quienes están investidos por la Constitución ( ) de legitimación para promover procesos constitucionales no en atención a su interés, sino en virtud de la alta cualificación política que se infiere de su respectivo cometido constitucional (STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 3; en el mismo sentido, STC 180/2000, de 29 de junio, FJ 2). Posteriormente, desarrollamos esta línea doctrinal determinando que [n]o se defiende mediante este recurso ningún interés o derecho propio sino el interés general y la supremacía de la Constitución, de manera que el ius agendi en que tal facultad consiste, sin conexión alguna

19 19 con los derechos de que es titular la persona que lo ejerce, forma parte de las competencias que corresponden al órgano que se ocupa, o del haz de facultades propias de la representación política que se ostenta. En consecuencia, [c]uando los legitimados son órganos monocráticos o unipersonales [el Presidente del Gobierno o el Defensor del Pueblo, art a) y b) LOTC] es evidente que, salvo el improbable supuesto de una acción delictiva encaminada a formar su voluntad o a tergiversarla, la simple manifestación de esa voluntad hecha ante nosotros, directamente o a través de representante, basta para entender que la acción de inconstitucionalidad ejercida no adolece de defecto alguno de legitimación. Precisamos entonces que, siendo la legitimación para la acción de inconstitucionalidad una potestad atribuida directamente por la Constitución a determinados órganos o miembros de órganos representativos y no una facultad que derive del derecho del que se es titular, es claro que no puede ser delegada ni transmitido el poder para ejercerla (STC 42/1985, de 15 de marzo, FJ 2; doctrina reiterada en la STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 4). Enmarcada la cuestión en estos términos, procede señalar que no nos encontramos ante un supuesto de delegación, vedado por nuestra doctrina y prohibido, por lo demás, por el art a) de la Ley 50/1997, sino de suplencia, sin que quepa asimilar ambos institutos, suplencia y delegación. De acuerdo con el régimen jurídico común en nuestro Derecho (arts y 17.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 5), la suplencia se caracteriza por el ejercicio meramente temporal, accidental, de las funciones atribuidas a un órgano por una persona física distinta de la del titular, sin que se produzca por tanto el desplazamiento de la competencia a un órgano distinto. Por esta razón, no resulta equivalente a la delegación, ni tampoco constituye un supuesto de transmisión de la competencia, pues en definitiva el órgano que actúa sigue siendo el mismo, en este caso, el Presidente del Gobierno, en funciones. Por otra parte, el ejercicio simultáneo de funciones que la representación procesal del Parlamento de Cataluña considera constitucionalmente inconcebible es, por el contrario, característica inherente a la situación de ausencia que da lugar a la suplencia. En efecto, cuando dicha ausencia tiene su origen, precisamente, en razones derivadas del desempeño del cargo público, es su consecuencia lógica, que no merece reproche alguno cuando no se produzca identidad, contradicción o colisión con el haz de funciones ejercidas simultáneamente por el titular y el suplente. Se trata, en definitiva, de una técnica plenamente arraigada en Derecho, que da respuesta a la continuidad del órgano en una situación tan frecuente y habitual como los

20 20 viajes oficiales, y que forma parte de la normalidad institucional. En suma, en caso de suplencia por ausencia temporal del Presidente del Gobierno, es el mismo órgano el que actúa, es el mismo órgano el que, en este caso, interpone el recurso de inconstitucionalidad, y por tanto debemos concluir que, al no haberse visto afectada la inmutabilidad de la legitimación atribuida al Presidente del Gobierno por los arts a) CE y 32.1.a) LOTC, no concurre el defecto procesal de falta de legitimación aducido por la representación procesal del Parlamento de Cataluña. 3. Entrando ya en el fondo, y antes de examinar la constitucionalidad de cada una de las dos tasas objeto de este recurso, es preciso hacer algunas consideraciones previas sobre los límites constitucionales al establecimiento de este tipo de tributos por parte de las Comunidades Autónomas, al objeto de delimitar el canon de enjuiciamiento. La Constitución reconoce poder tributario a las Comunidades Autónomas [arts y b)] con el alcance y límites establecidos en la LOFCA, norma que establece que éstas podrán establecer [s]us propios impuestos, tasas y contribuciones especiales [art. 4.1.b)]. Por su parte, el Estatuto de Autonomía de Cataluña se refiere a la competencia tributaria en su art Pues bien, de acuerdo con nuestra doctrina, en la interpretación del ámbito competencial autonómico en materia tributaria debe partirse de la premisa de que los límites contenidos en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas reflejan que la competencia autonómica para establecer tributos ex novo no se configura constitucionalmente en términos absolutos, sino que se encuentra sujeta a los límites establecidos en las leyes del Estado a que se refieren los arts y CE (por todas, STC 49/1995, de 16 de febrero, FJ 4). El poder tributario de las Comunidades Autónomas puede así ser delimitado por el Estado, salvaguardando en todo caso su propia existencia de manera que no se produzca un vaciamiento de la competencia, pues como afirmamos tempranamente ninguno de los límites constitucionales que condicionan dicho poder tributario puede ser interpretado de tal manera que haga inviable el ejercicio de aquella potestad tributaria (SSTC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 3; y 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 3) (STC 201/2012,de 14 de noviembre, FJ 4). Los límites que al poder tributario autonómico establece la LOFCA difieren, como es lógico, en función de la concreta figura tributaria o de la manifestación de poder tributario de que se trate, en coherencia con la diferente finalidad y estructura de cada una de ellas. En efecto, partiendo de la idea de que el sistema tributario, en su conjunto, tiene como finalidad el sostenimiento del gasto público (art CE), de acuerdo con los principios que deben informar