Los Pueblos Indígenas como Sujetos de Derecho Público

Transcripción

1 H. CÁMARA DE DIPUTADOS Los Pueblos Indígenas como Sujetos de Derecho Público DIRECCIÓN DE ESTUDIOS SOBRE SOBERANÍA ALIMENTARIA Y NUEVA RURALIDAD Palacio de San Lázaro, 7 de agosto de CEDRSSA/DESANR/IN-022/07

2 El presente documento tiene como objetivo dilucidar la expresión pueblos indígenas como sujetos de derecho. Para ello, en primer lugar se establece el sentido con que se usa el vocablo sujetos de derecho, asimismo se analizan los distintos tipos de personas, poniendo énfasis en las personas morales de derecho público. En segundo lugar se expone el contexto que dio origen a estos vocablos en nuestro país, las negociaciones entre el Ejército Zapatista de Liberación Nacional y el gobierno federal y su resultado, los Acuerdos de San Andrés. En tercer lugar se analizan las implicaciones semánticas y jurídicas de los Acuerdos y la iniciativa de la Comisión de Concordia y Pacificación del Congreso de la Unión, elaborados con base en ellos. En cuarto lugar se examina el carácter de los pueblos indígenas en la Constitución Federal y sus efectos jurídico. Por último se exponen algunas conclusiones. 1. Cuestiones conceptuales La expresión sujetos de derecho público se usa como sinónimo de persona de derecho público, razón por la cual para explicar la primera expresión es necesario hacer referencia en primer lugar a la segunda. En términos jurídicos, la persona puede ser conceptualizada como todo ente susceptible de tener derechos y obligaciones, es decir, que puede establecer relaciones jurídicas válidas y por esa vía ejercer derechos o contraer obligaciones. La expresión ente da la idea de que la persona jurídica no necesariamente coincida con la persona humana, ya que puede haber entes que no existan en la realidad como personas pero que el derecho les reconozca capacidad para ejercer derechos y tener obligaciones y en ese caso el derecho los considera personas, aunque biológicamente no lo sean. De ahí que el derecho reconozca al menos dos tipos de personas jurídicas: las físicas y las morales. El Código Civil Federal que en términos similares recogen 2

3 los códigos de las entidades federativas y el Distrito Federal- se refiere a ambos tipos de personas. De las personas físicas dice: Artículo 22.- La capacidad jurídica de las personas físicas se adquiere por el nacimiento y se pierde por la muerte; pero desde el momento en que un individuo es concebido, entra bajo la protección de la ley y se le tiene por nacido para los efectos declarados en el presente Código. Artículo 23.- La minoría de edad, el estado de interdicción y demás incapacidades establecidas por la ley, son restricciones a la personalidad jurídica que no deben menoscabar la dignidad de la persona ni atentar contra la integridad de la familia; pero los incapaces pueden ejercitar sus derechos o contraer obligaciones por medio de sus representantes. Artículo 24.- El mayor de edad tiene la facultad de disponer libremente de su persona y de sus bienes, salvo las limitaciones que establece la ley. 1 Mientras de las personas morales establece lo siguiente: Artículo 25.- Son personas morales: I. La Nación, los Estados y los Municipios; II. Las demás corporaciones de carácter público reconocidas por la ley; III. Las sociedades civiles o mercantiles; IV. Los sindicatos, las asociaciones profesionales y las demás a que se refiere la fracción XVI del artículo 123 de la Constitución Federal; V. Las sociedades cooperativas y mutualistas; VI. Las asociaciones distintas de las enumeradas que se propongan fines políticos, científicos, artísticos, de recreo o cualquiera otro fin lícito, siempre que no fueren desconocidas por la ley. VII. Las personas morales extranjeras de naturaleza privada, en los términos del artículo Ibidem. 3

4 Como puede verse el Código Civil Federal no define a las personas sino, en el caso de las personas físicas, establece las manera en que adquieren capacidad de ejercicio, la forma de ejercerlos y las limitaciones a ellos. Por la forma de adquirir la capacidad para ejercerlos se desprende que la norma se refiere a las personas físicas como personas humanas. Por el lado de las personas morales el Código Civil enumera algunos tipos de ellas, de donde se puede derivar que son entes o asociaciones de personas humanas a las cuales el derecho les reconoce capacidad para que ejerzan derechos y establezcan obligaciones como si se tratara de una sola persona humana. Otro aspecto que se desprende de lo dispuesto por el Código Civil Federal en materia de personas morales es que las hay de varios tipos: a). de carácter público, entre las que quedan incluidas la nación, los Estados y los municipios y las demás corporaciones de carácter público reconocidas por la ley ; entre las que se encuentran los organismos autónomos. b). de carácter privado, entre las que ubica las sociedades civiles o mercantiles y las personas morales extranjeras de naturaleza privada, en los términos del artículo c). de carácter social, entre las cuales menciona los sindicatos, las asociaciones profesionales y las demás a que se refiere la fracción XVI del artículo 123 de la Constitución Federal. De lo anterior se deduce que los sujetos de derecho público son entes o personas morales, creadas por el derecho y forman parte de los órganos de gobierno o de la administración pública en cualquiera de sus tres niveles (federal, 3 El artículo al que se hace referencia expresa: La existencia, capacidad para ser titular de derechos y obligaciones, funcionamiento, transformación, disolución, liquidación y fusión de las personas morales extranjeras de naturaleza privada se regirán por el derecho de su constitución, entendiéndose por tal, aquél del estado en que se cumplan los requisitos de forma y fondo requeridos para la creación de dichas personas. 4

5 estatal o municipal) y por lo mismo cuentan con facultades determinadas por la propia ley. 2. Los Acuerdos de San Andrés y la Iniciativa de la COCOPA Ahora bien, vale recordar que donde comienza a usarse la expresión pueblos indígenas como sujetos de derecho, relacionándola con los derechos de los pueblos indígenas, es en los Acuerdos sobre Derechos y Cultura Indígena firmados el 16 de febrero de 1996 entre el Ejército Zapatista de Liberación Nacional y el Gobierno Federal, popularmente mas conocidos como Acuerdos de San Andrés, por el nombre de la comunidad chiapaneca donde se firmaron. En el punto dos de la parte denominada Nuevo marco jurídico del documento número 1, denominado Pronunciamiento Conjunto que el Gobierno Federal y el EZLN enviarán a las Instancias de Debate y Decisión Nacional, se lee: 2. El reconocimiento en la legislación nacional de las comunidades como entidades de derecho público, el derecho a asociarse libremente en municipios con población mayoritariamente indígena, así como el derecho de varios municipios para asociarse, a fin de coordinar sus acciones como pueblos indígenas. Las autoridades competentes realizarán la transferencia ordenada y paulatina de recursos, para que ellos mismos administren los fondos públicos que se les asignen, y para fortalecer la participación indígena en el gobierno, gestión y administración en sus diferentes ámbitos y niveles. Corresponderá a las Legislaturas estatales determinar, en su caso, las funciones y facultades que pudieran transferírseles. 4 De igual manera, en el punto cuatro del documento número 2, titulado Propuestas Conjuntas que el Gobierno Federal y el EZLN se Comprometen a Enviar a las Instancias de Debate y Decisión Nacional, Correspondientes al Punto 1.4 de las Reglas de Procedimiento, se expresa: 4 5

6 4.- Se propone al Congreso de la Unión reconocer, en la legislación nacional, a las comunidades como entidades de derecho público, el derecho de asociarse libremente en municipios con población mayoritariamente indígena, así como el derecho de varios municipios para asociarse, a fin de coordinar sus acciones como pueblos indígenas. Las autoridades competentes realizarán la transferencia ordenada y paulatina de recursos, para que ellos mismos administren los fondos públicos que se les asignen, y para fortalecer la participación indígena en el gobierno, gestión y administración en sus diferentes ámbitos y niveles. Corresponderá a las legislaturas estatales determinar, en su caso, las funciones y facultades que pudieran transferírseles. 5 Con base en los documentos anteriores, la Comisión de Concordia y Pacificación del Congreso de la Unión, elaboró una propuesta de reforma constitucional, misma que incluía una fracción IX en el artículo 115 constitucional, donde se proponía que dijera: IX. Se respetará el ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas en cada uno de los ámbitos y niveles en que hagan valer su autonomía, pudiendo abarcar uno o más pueblos indígenas, de acuerdo a las circunstancias particulares y específicas de cada entidad federativa. Las comunidades indígenas como entidades de derecho público y los municipios que reconozcan su pertenencia a un pueblo indígena tendrán la facultad de asociarse libremente a fin de coordinar sus acciones. Las autoridades competentes realizarán la transferencia ordenada y paulatina de recursos, para que ellos mismos administren los fondos públicos que se les asignen. Corresponderá a las Legislaturas estatales determinar, en su caso, las funciones y facultades que pudieran transferírseles, 6 ( ) Esta iniciativa, como se verá más adelante, finalmente se aprobó pero modificando sustancialmente su contenido, al caracterizar a las comunidades indígenas como sujetos de interés público y no de derecho público. 5 Ibidem

7 3. Implicaciones semánticas y jurídicas de los acuerdos y la iniciativa Dado el carácter político de los Acuerdos sobre Derechos y Cultura Indígena, los términos usados en su redacción no necesariamente coinciden con el uso que de ellos se hace en el derecho, razón por la cual es necesaria su traducción del lenguaje político al jurídico. Uno de eso términos es el de entidad, que en el lenguaje jurídico resulta pago y ambiguo para determinar la naturaleza de un sujeto jurídico. En el derecho mexicano se habla de entidades federativas, entidades de la administración pública federal, o entidades paraestatales, entre otros usos, con significados distintos en cada caso. Algunas veces la expresión se utiliza para designar a sujetos jurídicos dotados de personalidad jurídica, como cuando se refiere a las entidades federativas o a ciertas entidades paraestatales; en otros, designa a órganos públicos sin personalidad jurídica, como cuando la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley Federal de Entidades Paraestatales se refieren a los Fideicomisos o las Secretarías de Estado; y en algunos más para designar a ambos, como sucede con la entidades paraestatales en la misma Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y Ley Federal de Entidades Paraestatales ya mencionadas. Del uso que el derecho mexicano hace de el vocablo entidad se puede concluir que reconocer a las comunidades indígenas el carácter de entidad de derecho público podría significar que gozarán de personalidad jurídica, o bien a que fueran órganos de la administración pública pero sin personalidad jurídica, pudiendo ejercer competencias de algún otro sujeto dotado de ella, como serían los pueblos indígenas. Para determinar a cual hipótesis se refieren los Acuerdos de San Andrés y la propuesta de reforma constitucional elaborada por la Comisión de Concordia y Pacificación del Congreso de la Unión, que en el año 2001 el Presidente de la 7

8 república presentó como iniciativa de reforma, es necesario saber la finalidad de reconocer a la comunidad como entidad de derecho público. En los dos documentos citados de los Acuerdos de San Andrés, se establece que es con la finalidad de asociarse libremente en municipios con población mayoritariamente indígena, [ ] a fin de coordinar sus acciones como pueblos indígenas. Las autoridades competentes realizarán la transferencia ordenada y paulatina de recursos, para que ellos mismos administren los fondos públicos que se les asignen, y para fortalecer la participación indígena en el gobierno, gestión y administración en sus diferentes ámbitos y niveles. Corresponderá a las Legislaturas estatales determinar, en su caso, las funciones y facultades que pudieran transferírseles. Los Acuerdos de San Andrés contienen un conjunto de competencia para las comunidades indígenas, lo que permite afirmar que lo que las partes pactaron fue reconocer personalidad jurídica a las comunidades indígenas, con facultades distintas a las de los municipios en los que estuvieran incluidas. En otras palabras, reconocer a las comunidades como entidades de derecho público equivale a reconocerles personalidad jurídica, con facultades específicas derivadas de su condición de ser parte de un pueblo indígena, facultades que serán distintas a las de los municipios. El carácter de derecho público las convertiría en parte de la administración pública y como tal no tendrían necesidad de recurrir a algún otro órgano de gobierno para hacer cumplir sus determinaciones. Es de hacerse notar que tanto los Acuerdos de San Andrés como la propuesta de la Comisión de Concordia y Pacificación que derivó de ellos, se refieren a las comunidades no a los pueblos indígenas, sin que exista alguna explicación de esta sustitución de sujetos, donde las partes sustituyen a todos, pues las comunidades, siendo la forma mas concreta de la organización de los pueblos, no lo abarcan en su totalidad. Es probable que en el documento haya prevalecido la visión gubernamental que proponía reconocer a las comunidades y no a los pueblos indígenas como los titulares de los derechos. 8

9 4. El carácter de los pueblos indígenas en la Constitución Federal Ahora bien, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos expresamente no contempla el carácter de sujetos de derecho público de los pueblos indígenas. El párrafo segundo, de la fracción VIII, del artículo segundo, solo expresa: Las constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público. 7 Como bien se ve, la Constitución Federal remite a las constituciones de los estados de la república el reconocimiento que pudieran tener, pero no como entidades de derecho público sino de interés público. De acuerdo con la doctrina jurídica, el interés público es el conjunto de pretensiones relacionadas con las necesidades colectivas de los miembros de una comunidad y protegidas mediante la intervención directa y permanente del Estado 8 ; mientras las características de las personas jurídicas colectivas de derecho público son la existencia de un grupo social con finalidades unitarias, permanentes, voluntad común, que forman una personalidad jurídica distinta a la de sus integrantes, poseen una denominación o nombre; con domicilio y un ámbito geográfico de actuación; patrimonio propio y régimen jurídico específico. 9 Hay que decir que si bien la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no reconoce el carácter de sujetos de derecho público ni a los pueblos indígenas ni a las comunidades que los integran, tampoco prohíbe que las legislaturas de los Estados le reconozcan ese carácter. Y dado que la Constitución 7 Diario Oficial de la Federación, 14 de agosto del Cornejo Certucha, Francisco, Interés Público, en: Diccionario Jurídico Mexicano, Tomo I-O, UNAM- Porrúa, México, 1991, pp Acosta Romero, Miguel, Teoría General del Derecho Administrativo, Porrúa, México, 2000, pp

10 Federal contiene garantías mínimas que pueden ampliar otras leyes, las legislaturas de los estados pueden dar ese reconocimiento. Esta situación ha permitido a los Estados de Oaxaca y San Luis Potosí reconocer en sus respectivas constituciones políticas locales a los pueblos indígenas el carácter de sujetos de derecho público. La primera lo hace en su artículo 16 declarando que dichos pueblos y comunidades tienen personalidad jurídica de derecho público y gozan de derechos sociales 10 ; mientras la segunda prescribe que el Estado otorga a las comunidades indígenas la calidad de sujetos de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propios. 11 Hay otra cuestión que no puede dejarse de mencionar. Como hemos dicho, el carácter de derecho público convierte a los pueblos indígenas en parte de la administración pública y como tal no tendrían necesidad de recurrir a algún otro órgano de gobierno para hacer cumplir sus determinaciones, son las facultades que se le reconocen las que les dan ese carácter y no la mención expresa de que lo son. En otras palabras, puede la Constitución Federal o alguna de las estatales enunciar el carácter de sujeto de derecho público de los pueblos o comunidades indígenas pero si no le reconoce u otorga facultades de esa naturaleza de poco sirve tal declaración; aunque puede darse el caso contrario, de que le otorgue las facultades sin que lo declare, caso este que sería correcto. Si se revisa con atención la Constitución Federal y las constituciones de los estados de la república, se verá que, en varios casos, se les reconocen facultades de sujetos de derecho público, como cuando se les reconoce facultades para administrar justicia a través de sus propias autoridades, aplicando sus propios sistemas normativos. 10 Periódico Oficial del Estado de Oaxaca, 6 de junio de Periódico Oficial del Gobierno del Estado Libre y Soberano de San Luis Potosí, Año LXXXVI, Edición Extraordinaria, Segunda Sección, 11 de julio del

11 Conclusiones La expresión sujetos de derecho público se refiere a entes o entidades de derecho público, es decir, organismos, que siendo o no personas morales, forman parte de la organización gubernamental, en cualquiera de sus tres niveles y por lo tanto tienen reconocidas por ley determinadas competencias. La expresión pueblos indígenas como sujetos de derecho público, se refiere a que se reconozca a los pueblos indígenas, a través de sus propias autoridades, el carácter de parte de los órganos de gobierno, para lo cual es necesario reconocerles determinadas facultades, mismas que deberían estar en la Constitución Federal, aunque no necesariamente, si los pueblos se encuentran asentados en un solo estado, hipótesis que solo por excepción se puede encontrar. En la actualidad, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no reconocen a los pueblos indígenas el carácter de sujetos de derecho público sino de interés público, que es bastante distinto. Pero tampoco prohíbe que lo hagan las constituciones políticas de los estados de la república, como lo han hecho las de Oaxaca y San Luis Potosí. El reconocimiento de sujeto de derecho público de los pueblos indígenas puede hacerse declarándolo así expresamente la norma constitucional y enunciando las facultades que se les reconocen, o solo reconociendo tales facultades, distintas a las de la federación, los estados y los municipios. Lo que no puede hacerse porque no tendría ningún efecto jurídico, es que se reconociera expresamente ese carácter y no las facultades que desempeñaría como tal. Por último, si bien los Acuerdos de San Andrés contienen la obligación de reconocer a las comunidades indígenas como entidades de derecho público, valdría la pena que tal reconocimiento se hiciera de los pueblos indígenas, que es 11

12 a quien la Constitución Federal reconoce como sujetos de derecho, y facultar a las comunidades indígenas para que los ejercieran. 12