Conferencia de los Estados Partes en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción
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- Inés Vázquez
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1 Naciones Unidas Conferencia de los Estados Partes en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción Distr. general 14 de septiembre de 2018 Español Original: inglés Grupo de Examen de la Aplicación Segunda parte de la continuación del noveno período de sesiones Viena, 12 a 14 de noviembre de 2018 Tema 2 del programa provisional * Examen de la aplicación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción Conjunto de recomendaciones y conclusiones no vinculantes basadas en las enseñanzas extraídas de la aplicación de los capítulos III y IV de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción Nota de la Secretaría Resumen En el párrafo 11 de su resolución 6/1, la Conferencia de los Estados Partes en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción solicitó al Grupo de Examen de la Aplicación que analizara la información sobre los logros, buenas prácticas, problemas, observaciones y necesidades de asistencia técnica dimanantes de los exámenes de los países relativos al primer ciclo de examen de la aplicación, teniendo presente el informe temático sobre la aplicación preparado de conformidad con el párrafo 35 de los términos de referencia, y que presentara a la Conferencia un conjunto de recomendaciones y conclusiones no vinculantes basadas en las enseñanzas extraídas de la aplicación de los capítulos III y IV de la Convención para que las examinara y aprobara en su séptimo período de sesiones. En su decisión 7/1, la Conferencia tomó nota del conjunto de recomendaciones y conclusiones no vinculantes basadas en las enseñanzas extraídas de la aplicación de los capítulos III y IV de la Convención, que el Grupo de Examen de la Aplicación había examinado en la continuación de su octavo período de sesiones. En ese período de sesiones, se señaló que el conjunto de recomendaciones y conclusiones no vinculantes se pondría a disposición del Grupo en sus futuros períodos de sesiones a fin de orientar las nuevas deliberaciones. Por consiguiente, se señala a la atención del Grupo el conjunto de recomendaciones y conclusiones no vinculantes que figuran en la presente nota para que lo examine. * CAC/COSP/IRG/2018/1/Add.2. V (S) * *
2 I. Introducción 1. En el párrafo 11 de su resolución 6/1, la Conferencia de los Estados Partes en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción solicitó al Grupo de Examen de la Aplicación que analizara la información sobre los logros, buenas prácticas, problemas, observaciones y necesidades de asistencia técnica dimanantes de los exámenes de los países relativos al primer ciclo de examen de la aplicación, teniendo presente el informe temático sobre la aplicación preparado de conformidad con el párrafo 35 de los términos de referencia del Mecanismo de Examen de la Aplicación de la Convención, y que presentara a la Conferencia un conjunto de recomendaciones y conclusiones no vinculantes basadas en las enseñanzas extraídas de la aplicación de los capítulos III y IV de la Convención para que las examinara y aprobara en su séptimo período de sesiones. 2. Sobre la base de ese mandato, la Secretaría presentó un conjunto de recomendaciones y conclusiones no vinculantes (véase CAC/COSP/2017/5) a la Conferencia para que lo examinara y aprobara en su séptimo período de sesiones. En su decisión 7/1, la Conferencia tomó nota del conjunto de recomendaciones y conclusiones no vinculantes, que el Grupo de Examen de la Aplicación había examinado en la continuación de su octavo período de sesiones. En ese período de sesiones, se señaló que el conjunto de recomendaciones y conclusiones no vinculantes se pondría a disposición del Grupo en sus futuros períodos de sesiones a fin de orientar las nuevas deliberaciones. 3. Por consiguiente, se señala a la atención del Grupo, para que lo examine, el conjunto de recomendaciones y conclusiones no vinculantes que figuran en la presente nota. La nota refleja las observaciones recibidas de los Estados partes en respuesta al documento de debate (CAC/COSP/IRG/2017/3) que se puso a disposición de los Estados partes para que formularan observaciones antes del séptimo período de sesiones de la Conferencia y se incluyó en las deliberaciones del Grupo de Trabajo sobre Prevención de la Corrupción y el Grupo de Trabajo sobre Recuperación de Activos, así como en respuesta al documento CAC/COSP/2017/5. La presente nota refleja las respuestas recibidas hasta la fecha de los siguientes Estados partes: Alemania, Brunei Darussalam, China, Ecuador, los Estados Unidos de América, la Federación de Rusia, Guatemala, Hungría, Israel, Myanmar, Pakistán, Panamá, Paraguay, Polonia, Rumania, Serbia y Suiza. II. Recomendaciones formuladas y buenas prácticas señaladas en relación con la aplicación de los capítulos III y IV de la Convención 4. La selección de artículos incluida en los cuadros que figuran a continuación se basa en un análisis cuantitativo de las observaciones formuladas y las buenas prácticas señaladas en relación con la aplicación de los capítulos III (cuadro 1) y IV (cuadro 2) de la Convención. Las observaciones y buenas prácticas se han reformulado parcialmente para aumentar su ámbito de aplicación y para captar la esencia de una variedad más amplia de observaciones específicas de determinados países, sin alterar ni su contenido ni su significado generales. En el cuadro 3 figuran las observaciones relativas a la eficacia general del Mecanismo de Examen de la Aplicación. 2/11 V
3 V /11 Cuadro 1 Observaciones y buenas prácticas más frecuentes relativas al capítulo III (Penalización y aplicación de la ley) Todos los artículos: recomendaciones generales y transversales Delitos de soborno y tráfico de influencias (arts. 15, 16, 18 y 21) Mejorar, en su caso, la recopilación y la disponibilidad de datos estadísticos sobre la aplicación de medidas contra la corrupción en todas las instituciones, en particular, de datos estadísticos sobre investigaciones, enjuiciamientos y sentencias, por ejemplo, mediante la creación de un registro nacional de delitos u otros mecanismos, que se podrían poner también a disposición de otros Estados partes. Garantizar que todas las categorías de personas establecidas en el artículo 2 a) de la Convención se incluyan en la definición de funcionarios públicos prevista en la legislación. Considerar la posibilidad de consolidar o simplificar el marco jurídico para penalizar delitos de corrupción, y considerar la posibilidad de aclarar los principios interpretativos. Seguir dedicando atención y recursos suficientes a la creación de capacidad de las autoridades encargadas de la lucha contra la corrupción y de la realización de investigaciones financieras, por ejemplo, haciendo una evaluación integral de las necesidades de asistencia técnica cuando sea necesario. Se deberían proporcionar recursos suficientes para eliminar las limitaciones de capacidad en relación con la investigación, el enjuiciamiento y la resolución de causas. Definir más claramente todos los elementos de los artículos de la Convención, en particular para que abarquen todas las modalidades de comisión de un delito (promesa, ofrecimiento, concesión, solicitud, aceptación), así como los terceros beneficiarios y los actos indirectos, de conformidad con los principios fundamentales del derecho interno. Velar por que los sujetos del delito abarquen todas las categorías de personas enumeradas en el artículo 2 de la Convención (véase también lo mencionado anteriormente). Ampliar los objetos del delito, en particular en lo que respecta a los beneficios no materiales y los pagos o gratificaciones para acelerar Ámbito de aplicación amplio de la legislación contra el soborno a funcionarios públicos nacionales y extranjeros y funcionarios de organizaciones internacionales públicas, así como al sector privado.
4 4/11 V Blanqueo del producto del delito (art. 23) o facilitar un acto o procedimiento administrativo que por lo demás sería lícito a. En caso de que la legislación nacional prevea excepciones o contestaciones relativas, por ejemplo, a las inmunidades en casos de confesiones espontáneas, la tentativa de comisión del delito y los actos cometidos con autoridad legítima o justificación razonable, hacer que dichas excepciones se ajusten a los requisitos de la Convención, en consonancia con el artículo 30, párrafo 9, de esta. Con respecto al soborno de funcionarios públicos extranjeros y de funcionarios de organizaciones internacionales públicas (art. 16), tipificar la versión activa y considerar la posibilidad de tipificar la versión pasiva del delito y prestar la debida atención a la ejecución. Con respecto al tráfico de influencias (art. 18), delito de tipificación no obligatoria, considerar la posibilidad de tipificarlo como delito específico, distinto del soborno, que abarque todos los elementos del artículo 18, en particular el abuso de influencia real o supuesta. Con respecto al soborno en el sector privado (art. 21), un delito de tipificación no obligatoria, considerar la posibilidad de aplicarlo a toda persona que dirija una entidad del sector privado o cumpla cualquier función en ella. Incluir como delitos determinantes al menos una amplia gama de delitos tipificados con arreglo a la Convención, independientemente de que se cometan dentro o fuera de la jurisdicción del Estado parte interesado. Velar por que se contemplen todas las modalidades de comisión del delito que figuran en el párrafo 1. Reforzar la aplicación y abordar las cuestiones de superposición de mandatos y los problemas de coordinación entre las autoridades competentes respecto de los casos de blanqueo de dinero relacionados con el producto de los delitos previstos en la Convención. Marco jurídico amplio y enfoque universal, a pesar de que no se especifique en la Convención; promulgación y aplicación de reglamentación contra el blanqueo de dinero. a Véase también Naciones Unidas. Notas interpretativas para los documentos oficiales (travaux préparatoires) de la negociación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. 7 de octubre de (A/58/422/Add.1), artículo 16, párr. 1.
5 V /11 Prescripción (art. 29) Proceso, fallo y sanciones (art. 30) Embargo preventivo, incautación y decomiso (art. 31) Establecer un plazo de prescripción que conceda tiempo suficiente para completar el proceso judicial íntegro, incluidos la investigación, el enjuiciamiento y la sentencia, y establecer un plazo más largo o suspender su aplicación cuando el delincuente haya eludido la administración de justicia. Asegurar la eficiencia, la proporcionalidad y el efecto disuasivo de las sanciones por delitos tipificados con arreglo a la Convención, entre otras cosas estudiando la posibilidad de seguir un criterio más coherente al sancionar los delitos (por ejemplo, ajustar las sanciones previstas a la gravedad del delito y armonizarlas en las distintas leyes contra la corrupción); considerar también la posibilidad de adoptar principios para dictar sentencias y supervisar la imposición de penas, incluidos, en su caso, las negociaciones de los cargos y los arreglos extrajudiciales. (art. 30, párr. 1), teniendo en cuenta la independencia del poder judicial. Lograr un mayor equilibrio entre las inmunidades o prerrogativas jurisdiccionales otorgadas a los funcionarios públicos y la posibilidad de proceder efectivamente a la investigación, el enjuiciamiento y el fallo en casos de delitos contemplados en la Convención; en particular, examinar los procedimientos para levantar inmunidades a fin de evitar posibles retrasos, la pérdida de pruebas y cualquier obstáculo innecesario que impida la adopción de medidas de investigación antes del levantamiento de inmunidades (art. 30, párr. 2). Considerar la posibilidad de adoptar medidas para inhabilitar a las personas condenadas por cualquier delito establecido con arreglo a la Convención (art. 30, párr. 7). Adoptar medidas para permitir el decomiso del producto de todos los delitos previstos en la Convención, incluido el decomiso basado en el valor. Ampliar la definición de producto del delito a fin de garantizar que la totalidad del producto, los bienes, el equipo y los instrumentos definidos en la Convención están sujetos a las medidas previstas en el artículo 31. Aumentar la capacidad de las autoridades competentes y adoptar mecanismos para lograr rápidamente la localización, la incautación y Plazo de prescripción suficientemente largo para permitir la investigación y el enjuiciamiento de los delitos previstos en la Convención; mecanismos de interrupción o suspensión. Mecanismos innovadores para el cálculo de multas y penas (como el cálculo de multas en función de los beneficios obtenidos y previstos), y directrices o directivas para la práctica de jueces y fiscales que ofrezcan instrucciones sobre la aplicación de penas en función, entre otras cosas, de la gravedad del delito correspondiente, con el debido respeto a la independencia del poder judicial. Equilibrio adecuado entre las inmunidades penales respecto de los delitos previstos en la Convención y la investigación o el enjuiciamiento de funcionarios públicos con resultados satisfactorios. Legislación amplia para el decomiso del producto del delito, incluido el decomiso basado en el valor y el decomiso sin que medie una condena, y aplicación eficaz del marco jurídico en la práctica. Arreglos institucionales, incluidos la coordinación y el intercambio de información entre autoridades, que contribuyan a la realización satisfactoria de decomisos; y la existencia de autoridades especializadas dedicadas a administrar activos incautados y decomisados.
6 6/11 V Protección de testigos, peritos y víctimas (art. 32) Autoridades especializadas (art. 36) el embargo preventivo de bienes, y asegurar que las medidas provisionales que contribuyan al decomiso sean aplicables a todos los delitos previstos en la Convención. Mejorar la administración de los bienes objeto de embargo preventivo, incautación y decomiso, en particular en el caso de activos complejos, y considerar la posibilidad de crear una oficina específica de gestión de activos. Fortalecer la protección eficaz de testigos, peritos y víctimas, así como de sus familiares o demás personas cercanas, según proceda, en particular adoptando un marco jurídico e institucional relativo a la protección de testigos y velando por que su aplicación y financiación sean adecuadas. Ese marco de protección debe ofrecer todas las formas necesarias de protección, incluida la protección física, así como normas probatorias que permitan que los testigos y peritos presten testimonio sin poner en peligro su seguridad. Considerar la posibilidad de adoptar un programa de protección de testigos. Ampliar el alcance de las medidas de protección de testigos a todos los delitos previstos en la Convención. Fortalecer la participación de las víctimas en las actuaciones penales (art. 32, párr. 5). Posibilidad de ordenar el decomiso aunque el delincuente no pueda ser condenado; cambios en los criterios o presunciones probatorios que faciliten el decomiso. Creación, cuando resulte factible y en consonancia con las prioridades nacionales, de una autoridad anticorrupción especializada, una dependencia dedicada a la lucha contra la corrupción en la Policía y el ministerio público o un tribunal anticorrupción especializado. Mandato específico y mecanismos de independencia, así como capacidad y medios adecuados para las autoridades especializadas. Medidas operativas para mejorar la eficacia (por ejemplo, compartición de información, coordinación entre organismos, recopilación y uso de datos pertinentes y orientación normativa clara, equipos de tareas interinstitucionales para luchar contra la corrupción en determinados sectores) que contribuyan a aumentar el número de investigaciones y enjuiciamientos.
7 V /11 Cooperación con las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley (art. 37) Cooperación entre organismos nacionales (art. 38) Cooperación entre los organismos nacionales y el sector privado (art. 39) Adoptar medidas para fomentar la cooperación de los delincuentes en las investigaciones y los enjuiciamientos; por ejemplo, ofreciendo la posibilidad de mitigar la pena, negociar los cargos o conceder inmunidad de enjuiciamiento, y velar por que dichas personas estén sujetas a las medidas de protección que figuran en el artículo 32 de la Convención. Mecanismos de cooperación eficaces entre las instituciones encargadas de la investigación y el enjuiciamiento y las autoridades públicas, incluso mediante el intercambio de personal e información. Creación de órganos o mecanismos centralizados para facilitar la coordinación; acuerdos y arreglos entre organismos. Colaboración activa de las autoridades públicas con el sector privado, en particular mediante mecanismos eficientes de transferencia de información entre los organismos encargados de la investigación y las instituciones financieras y mediante la capacitación de las entidades del sector privado en materia de medidas de prevención y sensibilización. Mecanismos para facilitar el acceso a la información de las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley y para alentar la denuncia de casos de corrupción. Establecimiento de órganos o mecanismos que faciliten la cooperación, incluidos los pactos de integridad y los acuerdos o arreglos.
8 8/11 V Cuadro 2 Observaciones y buenas prácticas más frecuentes relativas al capítulo IV (Cooperación internacional) Todos los artículos: recomendaciones generales y transversales Extradición (art. 44) Extradición y asistencia judicial recíproca (arts. 44 y 46) Considerar la posibilidad de asignar recursos suficientes para aumentar aún más la eficiencia y la capacidad de los mecanismos de cooperación internacional. Asegurar que todos los delitos tipificados de acuerdo con la Convención den lugar a extradición, por ejemplo: a) utilizando la Convención como base jurídica para la cooperación en materia de extradición; b) revisando los umbrales mínimos de penalización para la extradición o las listas de delitos extraditables en la legislación nacional en los casos en que se apliquen rigurosamente los requisitos de doble incriminación; c) interpretando el requisito de la doble incriminación centrándose en la conducta subyacente y no en la estricta observancia de la terminología de los delitos; y d) revisando o concertando acuerdos y arreglos de extradición bilaterales o multilaterales para abarcar todos los delitos previstos en la Convención. Velar por la calidad, la eficiencia y la eficacia de los marcos nacionales en materia de cooperación internacional, en particular mediante el establecimiento y la habilitación plena de sistemas de información que permitan recopilar de manera sistemática información sobre solicitudes de extradición, asistencia judicial recíproca y otras formas de cooperación internacional, con miras a facilitar el seguimiento de esas solicitudes, evaluar la eficacia de la aplicación de acuerdos de cooperación internacional y recopilar estadísticas amplias. Impartición de capacitación a profesionales, en particular a funcionarios judiciales y de los organismos encargados de hacer cumplir la ley, respecto de las leyes vigentes, los procedimientos y los plazos que han de observarse en casos de cooperación internacional, incluida la determinación de la doble incriminación. Participación activa en redes, plataformas y foros internacionales y regionales destinados a promocionar la cooperación internacional. Uso eficiente de la tecnología y las bases de datos electrónicas para rastrear, vigilar y hacer un seguimiento de las solicitudes de cooperación internacional. Interpretación del requisito de la doble incriminación en casos de extradición, centrada en la conducta constitutiva y no en la denominación jurídica del delito. Agilización de los procedimientos de extradición, en consonancia con los requisitos del Tratado, mediante contactos directos entre las autoridades centrales y el uso de canales y redes de comunicación electrónica o de otro tipo. Elaboración o uso eficaz de manuales, directrices, listas de verificación, plataformas específicas o modelos de solicitudes en materia de extradición y asistencia judicial recíproca, para proporcionar seguridad administrativa y jurídica al formular, procesar y ejecutar solicitudes. Utilización de la Convención como base jurídica para la extradición y la asistencia judicial recíproca o como instrumento para facilitarlas.
9 V /11 Motivos para denegar la extradición (art. 44, párr. 8) Procedimiento de extradición y asistencia judicial recíproca (art. 44, párr. 9 y art. 46, párr. 24) Consultas con Estados partes requirentes (art. 44, párr. 17 y art. 46, párr. 26) Asistencia judicial recíproca (art. 46) Presentar a las Naciones Unidas las notificaciones necesarias, o bien actualizarlas, con referencia a: a) si el Estado parte considera la Convención como base jurídica para la cooperación en materia de extradición (art. 44, párr. 6); b) la designación de una autoridad central que se ocupe de las solicitudes de asistencia judicial recíproca (artículo 46, párr. 13); c) los idiomas aceptables para las solicitudes de asistencia judicial recíproca (art, 46, párr. 14). Detallar más claramente en la legislación nacional las condiciones y los motivos para denegar la extradición. Velar por que los procedimientos de extradición se efectúen a la mayor brevedad, y simplificar y racionalizar los procedimientos y los requisitos probatorios correspondientes. Asimismo, acelerar la ejecución de solicitudes de asistencia judicial recíproca. Entablar consultas con los Estados requirentes antes de denegar solicitudes de extradición y asistencia judicial recíproca. Designación de autoridades centrales a efectos de extradición y determinación de coordinadores para ámbitos especializados de cooperación, como el blanqueo de dinero o la recuperación de activos, y notificación de si el Estado parte considera la Convención como base jurídica para la cooperación en materia de asistencia judicial recíproca. Consultas y comunicación con los Estados requirentes de forma continua, durante todo el proceso de asistencia judicial recíproca, con la participación de las autoridades centrales y encargadas de hacer cumplir la ley, según proceda. Prestación de asistencia judicial recíproca en ausencia de doble incriminación, de conformidad con los requisitos del Tratado y el derecho interno. Comunicación y consultas estrechas entre las autoridades centrales para los fines de la asistencia judicial recíproca, incluida la posibilidad de que la autoridad requerida acepte y examine solicitudes antes de la presentación de una solicitud oficial. Aplicación de los requisitos formales para la ejecución de las solicitudes de asistencia judicial recíproca de tal modo que se ofrezca el mayor grado posible de asistencia (como mediante la aplicación de sellos en los documentos traducidos, traducción, etc.).
10 10/11 V Compartición espontánea de información (art. 46, párrs. 4 y 5) Asistencia judicial recíproca no coercitiva en ausencia de doble incriminación (art. 46, párr. 9) Traslado de personas condenadas a cumplir una pena y remisión de actuaciones penales (arts. 45 y 47) Cooperación en materia de cumplimiento de la ley e investigaciones conjuntas (arts. 48 y 49) Técnicas especiales de investigación (art. 50) Permitir o ampliar la práctica de la transmisión espontánea (es decir, sin que medie solicitud previa) de información que pueda ayudar a iniciar o concluir con éxito investigaciones y actuaciones penales en otros Estados partes o pueda dar lugar a la presentación de solicitudes oficiales de asistencia judicial recíproca por otros Estados partes. Velar por que la asistencia judicial recíproca que no entrañe medidas coercitivas pueda prestarse incluso en ausencia de doble incriminación. Establecer un marco jurídico y procesal para el traslado de personas condenadas a cumplir una pena y la remisión de actuaciones penales, y considerar la posibilidad de concertar acuerdos bilaterales o multilaterales pertinentes. Adoptar medidas para intensificar la cooperación entre los organismos encargados de hacer cumplir la ley y concertar acuerdos o arreglos que permitan a las autoridades competentes encargadas de investigar delitos de corrupción establecer equipos mixtos de investigación con organismos encargados de hacer cumplir la ley en otras jurisdicciones. Adoptar medidas que permitan a las autoridades competentes utilizar técnicas especiales de investigación, reglamentar su uso y garantizar la protección y la admisibilidad de las pruebas derivadas de esas técnicas en los tribunales. Desarrollo de capacidades especializadas para la cooperación transfronteriza de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en particular mediante la organización de talleres conjuntos de capacitación en materia de lucha contra la corrupción y programas de intercambio para la creación de capacidad (art. 48). Utilización activa de equipos mixtos de investigación en casos de corrupción transnacional, cuando resulte factible y en consonancia con las prioridades nacionales (art. 49). Amplia utilización y aplicación de técnicas especiales de investigación en casos de corrupción, tanto a nivel nacional como internacional, de conformidad con el principio de proporcionalidad y la protección de los derechos fundamentales.
11 V /11 Cuadro 3 Observaciones y recomendaciones generales relativas al Mecanismo de Examen de la Aplicación Artículos de la Convención Recomendaciones generales y transversales Observaciones La Conferencia debería seguir considerando la posibilidad de abordar las dificultades inesperadas relativas al déficit de financiación y a los retrasos en los exámenes de los países que puedan surgir en las próximas fases del Mecanismo de Examen de la Aplicación. Para preservar los recursos y asegurar la conclusión oportuna de los exámenes de los países, la Conferencia debería considerar la posibilidad de simplificar, en las próximas fases del Mecanismo, la cantidad de información solicitada a los Estados partes, por ejemplo centrándose en la actualización de la información proporcionada durante el primer ciclo de examen o limitando la extensión de las respuestas o de los documentos de apoyo a la lista de verificación para la autoevaluación. La Conferencia debería continuar trabajando para mejorar la transparencia y la disponibilidad de la información recopilada durante las próximas fases del Mecanismo de Examen de la Aplicación, sobre la base de los informes temáticos elaborados por la secretaría, y para proporcionar información más detallada en ámbitos como las experiencias específicas de cada país y las necesidades de asistencia técnica.
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