GUÍA LEGISLATIVA DE LAS CONVENCIONES, LOS CONVENIOS Y LOS PROTOCOLOS UNIVERSALES CONTRA EL TERRORISMO

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1 GUÍA LEGISLATIVA DE LAS CONVENCIONES, LOS CONVENIOS Y LOS PROTOCOLOS UNIVERSALES CONTRA EL TERRORISMO Preparada por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito

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3 NACIONES UNIDAS OFICINA CONTRA LA DROGA Y EL DELITO Viena GUÍA LEGISLATIVA DE LAS CONVENCIONES, LOS CONVENIOS Y LOS PROTOCOLOS UNIVERSALES CONTRA EL TERRORISMO Preparada por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito NACIONES UNIDAS New York, 2004

4 Nota Las signaturas de los documentos de las Naciones Unidas se componen de letras mayúsculas y cifras. La mención de una de tales signaturas indica que se hace referencia a un documento de las Naciones Unidas. El material contenido en esta publicación puede citarse o reproducirse sin restricciones, pero se solicita que se indique la fuente y que se remita un ejemplar de la publicación en que aparezca el material citado o reproducido. PUBLICACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS Núm. de venta: S.04.V.7 ISBN

5 Índice Página I. Introducción... 1 A. Antecedentes... 1 B. Fortalecimiento del régimen jurídico contra el terrorismo. 5 C. Elaboración de modelos e instrumentos contra el terrorismo... 6 II. Disposiciones de los convenios, convenciones y protocolos sobre penalización... 8 A. Consideraciones generales y definiciones... 8 B. Delitos relacionados con la aviación civil C. Delitos basados en la condición jurídica de la víctima D. Delitos relacionados con los materiales peligrosos E. Delitos relacionados con buques y plataformas fijas F. Delitos relacionados con la financiación del terrorismo III. Otros elementos básicos de los convenios, las convenciones y los protocolos contra el terrorismo A. Establecimiento de la jurisdicción sobre el delito B. Obligación de realizar una investigación, comunicar las conclusiones y notificar la intención de ejercer la jurisdicción C. Obligación de someter el caso a la justicia para su enjuiciamiento D. Elementos del conocimiento y de la intención E. Delitos de participación F. Asistencia recíproca G. Disposiciones sobre extradición H. Excepciones basadas en los conceptos de delito político o fines discriminatorios I. Derechos del presunto delincuente a comunicarse y a recibir un trato justo iii

6 New York, 2004

7 I. Introducción A. Antecedentes 1. En su resolución 1373 (2001), de 28 de septiembre de 2001, el Consejo de Seguridad declaró que los actos, métodos y prácticas terroristas [eran] contrarios a los propósitos y principios de las Naciones Unidas [y] que financiar intencionalmente actos de terrorismo, planificarlos e incitar a su comisión también [era] contrario a dichos propósitos y principios de las Naciones Unidas (párr. 5). En la misma resolución el Consejo de Seguridad decidió que todos los Estados Miembros adopten las medidas necesarias para prevenir la comisión de actos de terrorismo (párr. 2 b)). El Consejo decidió también establecer un Comité encargado de verificar la aplicación de esa resolución. 2. En su resolución 1368 (2001), de 12 de septiembre de 2001, el Consejo declaró que cualquier acto de terrorismo internacional [constituía] una amenaza para la paz y la seguridad internacionales. En virtud del Artículo 25 de la Carta de las Naciones Unidas, los Miembros de las Naciones Unidas convienen en aceptar y aplicar las decisiones del Consejo de Seguridad de acuerdo con la Carta. En el párrafo 2 de su resolución 1373 (2001), el Consejo decidió que los Estados Miembros:... c) Denieguen refugio a quienes financian, planifican o cometen actos de terrorismo, o prestan apoyo a esos actos, o proporcionan refugios;... e) Aseguren el enjuiciamiento de toda persona que participe en la financiación, planificación, preparación o comisión de actos de terrorismo o preste apoyo a esos actos, y aseguren que, además de cualesquiera otras medidas de represión de esos actos que se adopten, dichos actos de terrorismo queden tipificados como delitos graves en las leyes y otros instrumentos legislativos internos y que el castigo que se imponga corresponda a la gravedad de esos actos de terrorismo; f) Se proporcionen recíprocamente el máximo nivel de asistencia en lo que se refiere a las investigaciones o los procedimientos penales relacionados con la financiación de los actos de terrorismo o el apoyo prestado a éstos, inclusive por lo que respecta a la asistencia para la obtención de las pruebas que posean y que sean necesarias en esos procedimientos; En la elaboración de los medios para cumplir estas disposiciones vinculantes, el Consejo (resolución 1373 (2001), párr. 3) exhortó a los Estados Miembros a: 1

8 ... d) Adherirse tan pronto como sea posible a los convenios y protocolos internacionales pertinentes relativos al terrorismo, inclusive el Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo, de 9 de diciembre de 1999; e) Fomentar la cooperación y aplicar plenamente los convenios y protocolos internacionales pertinentes relativos al terrorismo, así como las resoluciones del Consejo de Seguridad 1269 (1999) y 1368 (2001); Las convenciones o convenios (es decir, los tratados multilaterales) y los protocolos (es decir, los acuerdos suplementarios de una convención o un convenio) a los que se hace referencia en los apartados d) y e) del párrafo 3 de la resolución 1373 (2001) del Consejo fueron compilados por la Secretaría, junto con otros instrumentos mundiales y regionales contra el terrorismo, en una publicación de 2001 titulada International Instruments related to the Prevention and Supression of Internacional Terrorism (instrumentos internacionales relativos a la prevención y represión del terrorismo internacional) 1. De conformidad con la orientación proporcionada por el Comité del Consejo de Seguridad establecido en virtud de la resolución 1373 (2001) relativa a la lucha contra el terrorismo (el Comité contra el Terrorismo), la presente Guía legislativa centra la atención en los siguientes 12 instrumentos universales 2 seleccionados para su inclusión en la publicación mencionada supra: a) Convenio sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de las aeronaves (1963) 3 ; b) Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves (1970) 4 ; 1 International Instruments Related to the Prevention and Suppression of International Terrorism, (publicación de las Naciones Unidas, No. de venta E.01.V.3). 2 Las versiones en idioma inglés de estos convenios, convenciones y protocolos, o enlaces a esas versiones, están disponibles en Las traducciones a los otros idiomas oficiales de las Naciones Unidas, o enlaces a esas versiones, están disponibles en arabic/terrorism/ en árabe; en chino; terrorism/, en francés; en español, y en ruso. 3 Naciones Unidas, Treaty Series, vol. 704, pág Se puede consultar en English/Terrorism/Conv1.pdf. 4 El Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves fue firmado en La Haya el 16 de diciembre de 1970 y entró en vigor el 14 de octubre de Se puede consultar en convention_aircraft_seizure.html. 2

9 c) Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil (1971) 5 ; d) Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos (1973) (la Convención sobre las personas internacionalmente protegidas de 1973 ) 6 ; e) Convención Internacional contra la toma de rehenes (1979) (la Convención sobre los rehenes de 1979 ) 7 ; f) Convención sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares (1980) (la Convención sobre los materiales nucleares de 1980 ) 8 ; g) Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación civil internacional (1988) (el Protocolo de Montreal de 1988 ) 9 ; h) Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima (1988) (el Convenio sobre la seguridad de la navegación marítima de 1988 ) 10 ; i) Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental (1988) (el Protocolo sobre las plataformas fijas de 1988 ) 11 ; 5 Naciones Unidas, Treaty Series, vol. 974, No Se puede consultar en org/english/terrorism/conv3.pdf. 6 Ibíd., vol. 1035, No Se puede consultar en English/Terrorism/ Conv4.pdf. 7 Ibíd., vol. 1316, No Se puede consultar en English/ Terrorism/ Conv5.pdf. 8 Ibíd., vol. 1456, No Se puede consultar en English/Terrorism/ Conv6.pdf. 9 El Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación civil internacional, complementario del Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, fue firmado en Montreal el 24 de febrero de 1988 y entró en vigor el 6 de agosto de Se puede consultar en English/Terrorism/ Conv7.pdf. 10 El Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima fue aprobado el 10 de marzo de 1988 y entró en vigor el 1º de marzo de Se puede consultar en Terrorism/Conv8.pdf. 11 El Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental, complementario del Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima, fue hecho en Roma el 10 de marzo de 1988 y entró en vigor el 1º de marzo de Se puede consultar en unodc/terrorism_ convention_platforms.html. 3

10 j) Convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para los fines de detección (1991) (el Convenio sobre los explosivos plásticos de 1991 ) 12 ; k) Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas (1997) (el Convenio sobre los atentados terroristas con bombas de 1997 ) 13 ; l) Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo (1999) (el Convenio sobre la financiación del terrorismo de 1999 ) En el prefacio de la publicación International Instruments related to the Prevention and Suppression of International Terrorism 15, el Secretario General de las Naciones Unidas Kofi Annan describió de esta forma el peligro cada vez mayor que enfrenta la comunidad mundial: El terrorismo ataca los principios más fundamentales que sostienen las Naciones Unidas. Constituye una amenaza mundial a la democracia, el estado de derecho, los derechos humanos y la estabilidad. La globalización nos ha hecho comprender la importancia de un empeño internacional verdaderamente concertado para combatir el terrorismo en todas sus formas y manifestaciones. 6. En un simposio titulado La Lucha contra el terrorismo internacional: la contribución de las Naciones Unidas, el Presidente del Comité contra el Terrorismo expresó el deseo de los miembros del Comité de que la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, que tiene su sede en Viena, cumpliera una función importante proporcionando asistencia en la aplicación legislativa de las medidas contra el terrorismo, ya que el Comité era responsable de analizar las necesidades de los Estados Miembros para la lucha contra el terrorismo pero no proporcionaba asistencia técnica directamente. Esa función había sido prevista para el Centro para la Prevención Internacional del Delito de la Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención del Delito de la Secretaría 16 por su órgano rector, la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal, y 12 El Convenio de la Organización de Aviación Civil Internacional sobre la marcación de explosivos plásticos para los fines de detección fue firmado en Montreal el 1 de marzo de 1991 y entró en vigor el 21 de junio de Se puede consultar en English/Terrorism/Conv10.pdf. 13 Resolución 52/164 de la Asamblea General, anexo. Se puede consultar en unodc/terrorism_convention_terrorist_bombing.html. 14 Resolución 54/109 de la Asamblea General, anexo. Se puede consultar en cod/finterr.htm. 15 International Instruments related to the Prevention and Suppression of International Terrorism (publicación de las Naciones Unidas, No. de venta E.01.V.3). 16 El 1º de octubre de 2002, la Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención del Delito pasó a ser la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. 4

11 reafirmada por el Consejo Económico y Social en su resolución 2002/19 de 24 de julio de 2002, y por la Asamblea General en sus resoluciones 57/173, de 18 de diciembre de 2002, y 57/292, de 20 de diciembre de El Centro ha iniciado un proyecto de asistencia preparatoria sobre el fortalecimiento del régimen legal contra el terrorismo, que se ejecutará en parte con financiación extrapresupuestaria. B. Fortalecimiento del régimen jurídico contra el terrorismo 7. La aplicación plena de los convenios y convenciones contra el terrorismo que pide el Consejo de Seguridad en su resolución 1373 (2001) significará mucho más que ratificar los instrumentos internacionales pertinentes y establecer el marco legislativo de apoyo. Tiene muchos aspectos, entre los que figuran la doctrina nacional de seguridad, las consignaciones presupuestarias y las medidas administrativas y de personal. Ahora bien, la elaboración de esa legislación es, para un Estado parte, el obstáculo práctico inicial al cumplimiento de la resolución 1373 (2001) y la ratificación de los convenios y convenciones mundiales contra el terrorismo. 8. Algunos países, ya sea en razón de su derecho interno o como cuestión de política, no ratificarán un tratado mientras no hayan promulgado legislación que permita cumplir todas sus obligaciones jurídicas. Esto quizá se aplique tanto a la ratificación interna, que es el proceso constitucional por el que un Estado se compromete a aceptar las obligaciones del acuerdo, como a la ratificación internacional, que es la notificación oficial al depositario designado del tratado de que el Estado ha aceptado las obligaciones recíprocas del acuerdo. En otros países un tratado ratificado puede tener el mismo rango jurídico que una ley nacional, pero puede que se requieran leyes que proporcionen los elementos necesarios para su aplicación que no están contenidos en el tratado. Por ejemplo, si la financiación de un acto de terrorismo que tendrá lugar en otros países no se hubiera tipificado como delito de otra manera en el derecho interno, la ratificación del Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo no permitiría que se castigara un acto de ese tipo mientras no se hubiese establecido una pena en la legislación nacional. 9. El suministro de materiales de referencia y asesoramiento técnico (en línea, telefónicamente y personalmente cuando sea eficaz en función del costo) a los encargados de elaborar la legislación y a otras personas que tienen que ver con la incorporación de los instrumentos contra el terrorismo en la legislación nacional ayuda directamente a lograr la cooperación internacional y la aplicación plena de los instrumentos contra el terrorismo que se pide en el apartado e) del párrafo 3 de la resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad. Dado que la elaboración de legislación aceptable elimina también obstáculos técnicos a la ratificación, la asistencia legislativa es una forma indirecta pero práctica de alentar a los países a 5

12 pasar a ser parte de los instrumentos rápidamente, como se pide en el apartado d) del párrafo 3 de la misma resolución. La presente Guía legislativa se elaboró, por lo tanto, para informar a los responsables de elaborar la legislación y otros interesados de la evolución y las disposiciones de los 12 instrumentos internacionales. La Asociación Internacional de Derecho Penal, el Instituto Internacional de Estudios Superiores en Ciencias Penales y el Observatorio Permanente de la Delincuencia Organizada fueron los anfitriones de una reunión de expertos internacionales que se celebró en Siracusa (Italia) del 3 al 5 de diciembre de 2002 para proporcionar comentarios generales y orientación sobre el texto propuesto. La presente Guía legislativa proporciona recursos para la elaboración de legislación en forma de leyes de aplicación actualmente en vigor o en examen parlamentario, así como acceso a leyes modelo ilustrativas desarrolladas por la Secretaría del Commonwealth y otros. La Guía legislativa y las listas de comprobación de las disposiciones de los instrumentos que la acompañan ya han sido utilizadas en consultas técnicas celebradas con un total de 25 países. El proceso comprende un examen, realizado conjuntamente con las autoridades nacionales, del estado en que se encuentra el proceso de ratificación de los 12 convenios, convenciones y protocolos, un examen para determinar si la legislación nacional pone en práctica efectivamente las disposiciones de esos instrumentos y la determinación de las mejoras necesarias que estén en consonancia con los recursos y la tradiciones jurídicas del Estado de que se trate. 10. La Guía legislativa, que figura en el sitio de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito en la web 17, se actualiza periódicamente. Por consiguiente, la Oficina agradecería sugerencias sobre ejemplos adicionales de leyes nacionales que ponen en práctica efectivamente las obligaciones sobre penalización, jurisdicción o cooperación internacional de uno o más de los 12 instrumentos contra el terrorismo, así como información relativa a los problemas que puedan plantearse en materia de redacción, aplicación o puesta en práctica de los textos legislativos 18. C. Elaboración de modelos e instrumentos contra el terrorismo 11. Las convenciones, convenios y protocolos que se examinan en la presente Guía legislativa se negociaron a lo largo de cuatro decenios, desde el Convenio sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de las aeronaves de 1963 hasta el Convenio Internacional para la represión 17 La presente Guía legislativa se puede consultar en terrorism.html?id= El personal de la Subdivisión de Prevención del Terrorismo de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito puede ser consultado por correo electrónico (cicp.tpb@cicp.un.or.at), por telefóno ((+43-1) ) o por facsímile ((+43-1) ). 6

13 de la financiación del terrorismo de Abarcan temas tan diversos como la marcación de explosivos plásticos con fines de detección y la prevención y el castigo de delitos contra personas protegidas internacionalmente. Su enfoque ha cambiado significativamente con el transcurso del tiempo. El Convenio sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de las aeronaves de 1963 establece que ninguna de sus disposiciones confiere autorización o exige la adopción de medidas respecto de una infracción a las leyes penales de naturaleza política, que podría considerarse como inclusiva de las leyes contra la violencia que produce terror cometida en apoyo de movimientos revolucionarios y separatistas o de guerras nacionales de liberación. Los instrumentos más recientes contienen artículos que rechazan expresamente toda excepción para los delitos políticos. 12. Teniendo en cuenta el número de temas abarcados, la evolución del idioma y el contenido a lo largo de los años y la diversidad de los sistemas jurídicos en que deben ratificarse y aplicarse los convenios, convenciones y protocolos, es esencial que haya muchos enfoques válidos posibles para su aplicación. La presente Guía legislativa tiene por objeto proporcionar a un país que estudia la ratificación y aplicación de uno o más de los convenios, convenciones o protocolos contra el terrorismo una visión general de los principios generales y la experiencia pertinente. A fin de proporcionar matrices legislativas que se puedan adaptar a una diversidad de regímenes jurídicos, se presentan modelos de naturaleza ilustrativa. La Secretaría del Commonwealth ha preparado leyes modelo y materiales explicativos para los 12 convenios, convenciones y protocolos (denominados colectivamente Implementation Kits for the Internacional Counter-Terrorism Conventions (Conjunto de materiales para la aplicación de los convenios y convenciones contra el terrorismo), así como amplias orientaciones explicativas y legislación modelo para aplicar todas las prescripciones de la resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad, denominadas Model Legislative Provisions on Measures to Combat Terrorism (disposiciones legislativas modelo sobre medidas para combatir el terrorismo) Además de presentar modelos preparados por la Secretaría del Commonwealth y otras fuentes, la Guía legislativa tiene por objeto proporcionar al lector ejemplos o referencias a leyes nacionales en vigor o en examen parlamentario para cada uno de los 12 instrumentos, o remitirlo a ellos. Se examinan diversos medios de cumplir los requisitos básicos de los instrumentos, destacando las formas posibles de combinar las leyes para la aplicación de los convenios, convenciones o protocolos que estén relacionados entre sí. También se señalan a la atención del lector los casos en que otras normas internacionales aplicables requieren algo más, aparte 19 Esos materiales se pueden consultar en model.html. Se puede obtener información adicional dirigiéndose a Kimberley Prost, Jefa de la Dependencia de Derecho Penal, Subdirectora de la División de Asuntos Jurídicos y Constitucionales de la Secretaría del Commonwealth en k.prost@commonwealth.int, o por teléfono (+(44) o +(44) ). 7

14 de las obligaciones impuestas por los convenios, convenciones y protocolos, como las relativas a la financiación del terrorismo. Hay otros materiales útiles en el sitio del Comité contra el Terrorismo en la web 20, que contiene informes de los Estados Miembros, en algunos de los cuales se resumen aspectos del plan legislativo del país y se adjunta el texto de la legislación pertinente. II. Disposiciones de los convenios, convenciones y protocolos sobre penalización A. Consideraciones generales y definiciones 14. En dos de los 12 instrumentos contra el terrorismo no se definen delitos. El Convenio sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de las aeronaves de 1963, aunque claramente tiene por objeto reprimir el apoderamiento ilícito de aeronaves, comúnmente denominado secuestro, dispone simplemente que un Estado parte debe establecer la jurisdicción sobre los delitos, definidos de conformidad con su derecho interno, que se cometan a bordo de una aeronave registrada en ese Estado contratante. Muchas de las disposiciones de ese convenio fueran refinadas sustancialmente en posteriores instrumentos sobre la aviación. El Convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para los fines de detección de 1991 dispone que las partes adopten medidas, que pueden o no ser de naturaleza penal, para prohibir y prevenir movimientos de explosivos sin marcas. 15. De los 12 instrumentos contra el terrorismo, cinco convenios, tres convenciones y dos protocolos conexos obligan a sus partes a tipificar como delitos las infracciones definidas en el instrumento de que se trate: el Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves de 1970, el Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil de 1971 y su Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación civil internacional de 1988, la Convención sobre las personas internacionalmente protegidas de 1973, la Convención sobre los rehenes de 1979, la Convención sobre los materiales nucleares de 1980, el Convenio sobre la seguridad de la navegación marítima de 1988 y su Protocolo sobre las plataformas fijas de 1988, el Convenio sobre los atentados terroristas con bombas de 1997 y el Convenio sobre la financiación del terrorismo de El formato utilizado en estos 10 instrumentos contiene cuatro elementos: a) La definición como delito de un tipo particular de actividad terrorista que en ese momento causaba gran preocupación, como la 20 El sitio del Comité contra el Terrorismo en la web es committees/

15 incautación ilícita de aeronaves en 1970 y los ataques cometidos con bombas u otros dispositivos peligrosos en el decenio de 1990; b) La obligación de las partes en el instrumento de tipificar esa conducta como delito; c) La determinación de ciertas bases para que las partes puedan llegar a un acuerdo sobre el ejercicio de su jurisdicción penal para combatir el delito definido, como el país de registro de una nave o embarcación, la territorialidad o la nacionalidad; d) El establecimiento de la obligación adicional de que un Estado parte en el que se encuentre un sospechoso debe establecer y ejercer la jurisdicción sobre el delito, y someterlo a la justicia si no se concede la extradición de conformidad con el convenio, la convención o el protocolo de que se trate. Este último elemento se conoce normalmente como el principio de la denegación de refugio seguro a los terroristas. 16. Los elementos básicos de los delitos establecidos en los diversos instrumentos se resumen en el presente capítulo, con referencias a modelos ilustrativos o leyes en vigor como ejemplos de la forma en que se pueden cumplir en la práctica estas disposiciones sobre penalización. Esto se puede lograr mediante la promulgación de una ley única consolidada contra el terrorismo; la aplicación de medidas legislativas relativas a grupos de instrumentos contra el terrorismo, como los tres convenios y el protocolo relativos a la aviación; o mediante la aplicación legislativa separada de cada convenio, convención o protocolo. 17. La publicación de la Secretaría del Commonwealth titulada Model Legislative Provisions on Measures to Combat Terrorism proporciona un modelo de ley amplia contra el terrorismo cuyo objetivo es lograr el cumplimiento de las disposiciones obligatorias de la resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad. Estas disposiciones son más amplias, en muchos aspectos, que el establecimiento de delitos penales y otras medidas dispuestas en los 12 instrumentos contra el terrorismo, como se explica en la publicación. En la primera parte de Model Legislative Provisions, titulada Interpretación, se definen los términos utilizados en todo el modelo. En la tercera parte, titulada Delitos, se enumeran los elementos de 16 tipos de conducta delictiva específicos relacionados con actos de terrorismo, incluidos los delitos de financiación, facilitación, apoyo, suministro, reclutamiento, incitación y participación. Los actos de terrorismo se definen en la primera parte del modelo e incluyen todo acto u omisión que constituya un delito en el ámbito de los 12 convenios, convenciones y protocolos pertinentes, por lo que la adopción de este modelo satisfaría por incorporación los requisitos de penalización de todos los instrumentos. 18. Dado que las diferentes definiciones nacionales de los delitos pueden crear problemas de doble incriminación y otras cuestiones de procedimiento, es conveniente que la terminología utilizada en los convenios y convenciones se repita en las leyes nacionales de aplicación de 9

16 esos instrumentos, o que esas definiciones se adopten mediante remisión al instrumento. 19. La Ley contra el terrorismo de Barbados, de 2002, define un delito de terrorismo que incluye a todos los delitos definidos en nueve de los convenios, convenciones o protocolos penales examinados en la presente Guía legislativa (es decir, todos los instrumentos examinados en la presente publicación con excepción del Convenio sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de las aeronaves de 1963, el Convenio sobre los explosivos plásticos de 1991 y el Convenio sobre financiación del terrorismo de 1999; en la ley de Barbados el último de éstos se trata mediante la creación del delito separado de financiación del terrorismo). En virtud de esta Ley, además de los delitos definidos por remisión a los instrumentos, el terrorismo se define como: b) cualquier otro acto: i) que por su naturaleza o contexto tenga por finalidad intimidar a la población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar, o abstenerse de realizar, cualquier acto; y ii) que tenga por objeto causar: A) la muerte o lesiones corporales graves a un civil o, en una situación de conflicto armado, a cualquier otra persona que no participe activamente en las hostilidades; B) riesgos graves para la salud o la seguridad de la población o cualquier sector de la población; C) daños materiales sustanciales a bienes de propiedad pública o privada, cuando los daños comprendan un riesgo del tipo mencionado en el inciso B) o una interferencia o disrupción del tipo mencionado en el inciso D); o D) interferencia o disrupción graves de un servicio, instalación o sistema esenciales, ya sean públicos o privados, que no sea una interferencia o disrupción resultante de una reivindicación lícita, o de una protesta, desacuerdo o parada laboral y que no comprenda un riesgo del tipo mencionado en el inciso B). 20. Este texto se basa en la primera parte, Interpretación, Opción 1, de Model Legislative Provisions on Measures to Combat Terrorism, en que se define un acto de terrorismo. En Model Legislative Provisions se presentan formas alternativas de definir un acto de terrorismo: en la definición de la Opción 1 no se requiere una motivación política, ideológica o religiosa además de la intención de intimidar por muerte, daños o la amenaza de cometer el acto, mientras que en la Opción 2 se exige esa 10

17 motivación. La Ley contra el terrorismo del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, de 2000, que se examina en el párrafo 37 infra, es un ejemplo de ley de Opción 2, que requiere tanto la intención de influir o intimidar como la motivación ideológica. Una consideración de orden práctico para escoger entre estas opciones es que, a menos que el delincuente sospechoso confiese, esa motivación subjetiva puede ser prácticamente imposible de probar. Otra consideración es que la doble incriminación es una prescripción normativa para conceder la extradición; la adición de un elemento de motivación podría utilizarse para argumentar que no hay doble incriminación cuando los Estados solicitan la extradición o asistencia judicial recíproca. Otros entienden que la doble incriminación debe juzgarse sobre la base de si el acto físico intencional sería punible con arreglo a las leyes de ambos países, sin tener en cuenta la motivación. B. Delitos relacionados con la aviación civil 21. El Convenio sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de las aeronaves de 1963, el Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves de 1970, el Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil de 1971 y el Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación civil internacional de 1988 tuvieron su origen en la preocupación común por la seguridad del transporte aéreo y se negociaron bajo los auspicios de la Organización de Aviación Civil Internacional. Aunque está dirigido a los actos que ponen en peligro la seguridad, el orden y la disciplina de una aeronave y de las personas y los bienes a bordo, el Convenio sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de las aeronaves de 1963 sólo requiere el establecimiento de la jurisdicción en el lugar en que se cometió el delito. Aunque proporciona normas y procedimientos para casos de actos ilícitos de apoderamiento o ejercicio del control de aeronaves en vuelo (art. 11, párr. 1), el Convenio inicial simplemente obliga a cada parte a adoptar las medidas necesarias a fin de establecer su jurisdicción como Estado de matrícula sobre las infracciones cometidas a bordo de las aeronaves matriculadas en tal Estado (art. 3, párr. 2). No hay ninguna obligación de definir como delito una conducta determinada que ponga en peligro la seguridad de una aeronave o de las personas a bordo. Además, la obligación de establecer la jurisdicción sólo se aplica a los actos cometidos a bordo de una aeronave en vuelo, que en ese convenio se considera a partir del momento en que se aplica la fuerza motriz para despegar hasta que termina el recorrido de aterrizaje. 22. Los tres instrumentos subsiguientes sobre la aviación aumentan en forma incremental la reacción contra los actos de terrorismo. El Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves de 1970 define un delito que las partes están obligadas a castigar con sanciones severas. Exige a las partes la tipificación como delito del acto de una persona que ilícitamente, mediante violencia, amenaza de violencia u otra forma de 11

18 intimidación, se apodere de tal aeronave, o ejerza el control de la misma (art. 1, párr. a). La realización o el intento de realizar tales actos o la complicidad en los mismos sólo deben considerarse como delito cuando sean cometidos a bordo de una aeronave en vuelo, pero el significado de ese término se amplía para comprender el período entre el cierre de las puertas exteriores tras el embarque hasta el momento en que cualquiera de esas puertas se abre para el desembarque (art. 3, párr. 1) y no sólo desde el despegue hasta el aterrizaje. 23. Históricamente, tanto el Convenio sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de la aeronaves de 1963 como el Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves de 1970 se adoptaron en respuesta a intentos de secuestro para obtener el control de una aeronave en vuelo. Los actos terroristas con objeto de destruir la aeronave se trataron en el Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil de Este instrumento dispone la penalización de los ataques contra aeronaves que se encuentren en servicio, lo que significa desde que el personal de tierra o la tripulación comienza las operaciones previas a un determinado vuelo hasta 24 horas después de cualquier aterrizaje (art. 2, párr. b)), y no sólo cuando están en vuelo, y se extiende a los actos de violencia contra las personas a bordo de una aeronave en vuelo, las aeronaves o las instalaciones de navegación si es probable que esos actos constituyan un peligro para la seguridad de la aeronave (art. 1). La penalización se extiende también a los intentos y a los cómplices, sin la limitación impuesta por el Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves de 1970 de que sean cometidos a bordo de la aeronave. 24. El instrumento sobre viajes aéreos de adopción más reciente, el Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación civil internacional de 1988, está integralmente relacionado con el Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil de 1971, que debe ser ratificado por una parte que desee ratificar el Protocolo. El Protocolo define y aplica los conceptos de intento y complicidad al delito adicional cometido por una persona que, utilizando cualquier artefacto, sustancia o arma: a) ejecute un acto de violencia contra una persona en un aeropuerto que preste servicio a la aviación civil internacional, que cause o pueda causar lesiones graves o la muerte; o b) destruya o cause graves daños en las instalaciones de un aeropuerto que preste servicio a la aviación civil internacional o en una aeronave que no esté servicio y esté situada en el aeropuerto, o perturbe los servicios del aeropuerto (art. 2, párr. 1), si ese acto pone en peligro o puede poner en peligro la seguridad del aeropuerto. 25. Desde la perspectiva del derecho interno, el Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación civil internacional de 1988 define como delito actos 12

19 que ya estarían sancionados en cualquier país, es decir, la violencia que cause o pueda causar lesiones graves o la muerte cometida en el territorio del Estado. Ahora bien, el Protocolo de Montreal de 1988 tiene el importante efecto de imponer una obligación de tratado internacional, ya sea de extraditar o de asumir la jurisdicción nacional, o de prestar cooperación internacional. Como se describe supra, el Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves de 1970, el Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil de 1971 y el Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación civil internacional de 1988 definen una serie de delitos en evolución, desde el secuestro de una aeronave en vuelo, la violencia contra las personas en aeronaves en vuelo y los ataques contra una aeronave en tierra, hasta la violencia contra personas en aeropuertos y ataques contra aeropuertos y otras instalaciones en tierra. Varios países respondieron a esta evolución de las prescripciones de los instrumentos con actos de ratificación separados y leyes separadas de aplicación, primero respecto del Convenio sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de las aeronaves de 1963, y luego respecto de los instrumentos posteriores. 26. Se pueden consultar modelos de esas leyes de aplicación separada en la publicación Implementation Kits de la Secretaría del Commonwealth, que contiene modelos de leyes para aplicar cada uno de los cuatro instrumentos sobre la aviación. En otros países, la aplicación legislativa se ha logrado combinando las bases jurisdiccionales y los delitos dispuestos por los diversos instrumentos sobre la aviación en una sola ley. Tras las negociaciones sobre el Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil de 1971, varios países promulgaron leyes que combinaban la aplicación de los instrumentos conexos: el Convenio sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de las aeronaves de 1963, el Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves de 1970 y el Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil de 1971, relativos todos ellos a la seguridad de los viajes aéreos. Entre éstas figuran la Ley sobre delitos contra la aviación de Nueva Zelandia, de 1972; la Ley sobre secuestros de Malawi, de 1972; la Ley sobre delitos contra la aviación de Malasia de 1984, y la Ley sobre la aviación civil (secuestro y otros delitos) de Mauricio, de Algunas de estas leyes fueron posteriormente enmendadas mediante la adición de un artículo que incorporaba el Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación civil internacional de 1988, como lo hizo Mauricio. Su ley sobre secuestro y otros delitos de 1985 establece los delitos de secuestro, violencia contra los pasajeros o la tripulación y puesta en peligro de la seguridad de la aeronave, que corresponden a los tipos de delitos de que tratan los convenios sobre seguridad de la aviación negociados hasta En 1994, esta ley fue enmendada mediante la adición de un 21 National Laws and Regulations on the Prevention and Suppression of Internacional Terrorism; Part 1, United Nations Legislative Series 13

20 único artículo relativo al Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación civil internacional de 1988, relativo a la puesta en peligro de la seguridad de los aeropuertos y sus instalaciones, que tiene el siguiente texto (artículo 6A): 1) Comete un delito toda persona que, en un aeropuerto, ilícitamente y utilizando cualquier artefacto, sustancia o arma a) cometa contra una persona un acto de violencia que cause o pueda causar lesiones graves o la muerte de esa persona; b) ejecute un acto que cause o pueda causar daños graves al medio ambiente; c) destruya o cause graves daños en una aeronave que no esté en servicio y esté situada en el aeropuerto; d) perturbe los servicios del aeropuerto, cuando los actos especificados en los apartados a) a d) del párrafo 1 pongan o puedan poner en peligro la seguridad en ese aeropuerto; 2) Comete un delito toda persona que intente realizar cualquiera de los actos especificados en el párrafo 1), o actúe como cómplice de esa persona. El acto mencionado en el apartado b) del párrafo 1) no está definido como delito en el Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación civil internacional de Otras leyes consolidadas promulgadas después de la negociación del Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación civil internacional de 1988 incorporan no sólo los delitos establecidos en ese instrumento, sino que van más allá de las prescripciones del Convenio al tipificar como delito la introducción no autorizada de armas y otros artículos peligrosos en los aeropuertos y a bordo de aeronaves. La Ley sobre delitos (aviación) de Australia, de , y la Ley sobre la aviación (seguridad) de Fiji, de , son revisiones amplias posteriores a 1988 de leyes sobre aeronaves anteriores. Estas leyes no sólo incorporan el Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación civil internacional de 1988, sino que disponen medidas auxiliares de seguridad en los aeropuertos, como la prohibición de introducir armas u otros artículos peligrosos y, en el caso de la ley de Fiji, disposiciones sobre acceso a los aeropuertos, registros de seguridad y temas conexos. (publicación de las Naciones Unidas, No. de venta E/F.02.V.7), págs. 246 a 250). 22 Ibíd., págs. 28 a 58. Se puede consultar en comact/7/ 3826/top.htm. 23 Ibíd., págs. 158 a 177. Se puede consultar en terrorism/ fijian_act_english.pdf. 14

21 C. Delitos basados en la condición jurídica de la víctima 28. La Convención sobre las personas internacionalmente protegidas de 1973 dispone que las partes tipifiquen como delito los ataques violentos dirigidos contra jefes de estado y ministros de relaciones exteriores, y contra los miembros de sus familias en un estado extranjero, así como contra agentes diplomáticos cuando éstos tienen derecho a protección especial en virtud del derecho internacional. La Convención sobre los rehenes de 1979 dispone la penalización de cualquier apoderamiento o detención de una persona y la amenaza de matarla, o de mantenerla detenida para obligar a cualquier Estado, organización internacional o persona a una acción u omisión. También dispone la penalización respecto de los intentos de cometer esos actos y de la complicidad con una persona que comete o intenta cometer esos actos. Esta Convención sólo se refiere al apoderamiento, la detención, las amenazas y las exigencias comprendidas en la toma de rehenes, en tanto exista una dimensión internacional. Si el resultado es la muerte o lesiones, puede que se apliquen otras convenciones y tratados, pero el apoderamiento, la detención y las amenazas incidentales proporcionan una base para invocar las disposiciones de esta Convención. 29. La Ley No. 6 sobre delitos (rehenes y personas internacionalmente protegidas) de las Islas Cook, de , pone en práctica dos convenciones mediante una sola ley. Cabe señalar que aunque la Convención sobre las personas internacionalmente protegidas de 1973 requiere la penalización de los ataques contra personas internacionalmente protegidas, no dice nada acerca de si la intención debe incluir el conocimiento de la protección a que tiene derecho la víctima. La legislación de las Islas Cook incorpora los delitos establecidos en las dos convenciones, y se refiere a la cuestión del conocimiento del derecho a protección de la víctima de la siguiente manera: 7. La fiscalía no tiene obligación de probar ciertas cuestiones No obstante lo dispuesto en los artículos 3 a 6 de la presente Ley [delitos contra personas; delitos contra locales o vehículos; amenazas contra personas; amenazas contra locales o vehículos], en cualquiera de las actuaciones iniciadas en virtud de esos artículos la fiscalía no tendrá necesidad de probar las cuestiones siguientes: a) Respecto de las personas internacionalmente protegidas a las que se aplican los párrafos a) o c) de la definición de ese término en el artículo 2 de la presente Ley, que el acusado conocía, en el momento del presunto delito, la identidad de esa persona o su condición de persona internacionalmente protegida; b) Respecto de cualquier persona internacionalmente protegida a la que se aplica el párrafo b) de esa definición, que el acusado sabía, en el momento del presunto delito, que la persona 24 Ibíd., págs. 120 a 129. Se puede consultar en usp.ac.fj/paclawmat/cook_islands_legislation/crimes_(internationally_ Protected).html. 15

22 internacionalmente protegida acompañaba a cualquier otra persona a la que se aplica el párrafo a) de esa definición; c) Respecto de cualquier persona internacionalmente protegida a la que se aplica el párrafo c) de esa definición, que el acusado sabía, en el momento del presunto delito, que la persona internacionalmente protegida tenía derecho, en virtud del derecho internacional, a protección especial contra ataques sobre su persona, libertad o dignidad; d) Respecto de cualquier persona internacionalmente protegida a la que se aplica el párrafo d) de esa definición, que el acusado sabía, en el momento del presunto delito, que la persona internacionalmente protegida era miembro de la familia de cualquier otra persona a la que se aplica el párrafo c) de esa definición. 30. Este tipo de enfoque es utilizado normalmente por los países que disponen sanciones particulares o jurisdicciones especiales, por ejemplo, por las autoridades nacionales en un sistema federal, para los ataques contra oficiales gubernamentales. El establecimiento de esa jurisdicción especial no depende de una prueba de que el perpetrador sabía que la víctima ocupaba un cargo público. El necesario elemento de intención delictiva está dado por el hecho de que un ataque contra cualquier persona es evidentemente un acto delictivo, malum in se. Esa legislación puede considerarse como una demostración del compromiso asumido por el gobierno de proteger a los funcionarios de otros Estados soberanos, o sus relaciones con éstos, más que como un elemento de disuasión especial de las conductas delictivas. D. Delitos relacionados con los materiales peligrosos 31. Una convención y dos convenios tratan de sustancias que son inherentemente peligrosas: la Convención sobre los materiales nucleares de 1980, el Convenio sobre los explosivos plásticos de 1991 y el Convenio sobre los atentados terroristas con bombas de Los dos primeros instrumentos tienen importantes elementos de reglamentación que requieren la coordinación con autoridades distintas de las encargadas de cuestiones de la justicia penal. La Convención sobre los materiales nucleares de 1980 dispone la penalización de la posesión o manipulación, sin autoridad legal, de materiales nucleares que puedan causar la muerte, lesiones graves o daños materiales sustanciales; el hurto, robo, malversación u obtención fraudulenta de esos materiales nucleares; la exacción de materiales nucleares por la fuerza o la intimidación; una amenaza de utilizar materiales nucleares para causar la muerte o lesiones graves a una persona o daños materiales sustanciales, y la amenaza de cometer uno de los delitos definidos anteriormente a fin de que una persona física o jurídica, una organización internacional o un Estado haga algo o se abstenga de hacer algo. Esta Convención es sólo uno de los diversos instrumentos que tratan de la protección de los materiales nucleares u otros materiales radiactivos y 16

23 de las instalaciones nucleares. Actualmente un grupo de expertos está preparando un proyecto de enmienda para reforzar sus disposiciones; todos los interesados en la aplicación legislativa de la Convención pueden obtener más información dirigiéndose al Organismo Internacional de Energía Atómica Los diversos instrumentos que tratan de la protección de materiales nucleares o radiactivos e instalaciones nucleares emplean términos diferentes para definir los delitos, pero la mayoría emplea terminología similar a la utilizada en las leyes promulgadas por Australia e Irlanda, que se reproducen infra. La Ley sobre no proliferación nuclear (salvaguardias) de Australia, de , se ajusta a la Convención sobre los materiales nucleares de A continuación figura la definición: Interpretación 32. En la presente sección, material nuclear tiene el mismo significado que en la Convención sobre la protección física. Robo de materiales nucleares 33. Una persona no: a) robará; b) se apoderará fraudulentamente; c) convertirá fraudulentamente para su uso personal; o d) obtendrá con pretextos falsos; materiales nucleares. Pena: dólares o 10 años de prisión, o ambas. Exacción de material nuclear mediante amenazas 34. Una persona no exigirá a otra persona que proporcione material nuclear a la persona mencionada en primer lugar o a cualquier otra persona mediante el uso de la fuerza o amenazas del uso de la fuerza, o mediante cualquier otra forma de intimidación. Pena: dólares o diez años de prisión, o ambas. Uso de material nuclear que causa lesiones a personas o daños materiales 35. Una persona no utilizará materiales nucleares para causar: a) lesiones graves a una persona; o 25 Todos los interesados en la aplicación legislativa de la Convención sobre los materiales nucleares de 1980 pueden obtener más información dirigiéndose a María de Lourdes Vez Carmona en el Organismo Internacional de Energía Atómica (correo electrónico: Carmona.Vez@iaea.org). 26 National Laws and Regulations, págs. 18 a 21. Se puede consultar en 17